13430-33-33-001-2025-00009-01 Código: FCA - 008 Versión: 03 Fecha: 03-03-2020 1 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR SENTENCIA No. 029/2025 SALA DE DECISIÓN No. 005 Cartagena de Indias D.T y C., treinta y uno (31) de marzo de dos mil veinticinco (2025). I.- IDENTIFICACIÓN DEL PROCESO, RADICACIÓN Y PARTES INTERVINIENTES Medio de control Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado 13430-33-33-001-2025-00009-01 Demandante Manuel Herrera Pontiers, Katys Arleth Panzza Borja, Manuel Julio Herrera Borja, Yeison Javier Herrera Borja y Lissy Maria Herrera Borja Demandado Nación – Ministerio de Educación Nacional – FOMAG – Departamento de Bolívar - Secretaría de Educación Departamental – Fiduprevisora S.A. Tema Sanción por mora Ley 244 de 1995 y Ley 1071 de 2006 Magistrado Ponente Edgar Alexi Vásquez Contreras II.- PRONUNCIAMIENTO Procede la Sala a resolver el recurso de apelación interpuesto por el Departamento de Bolívar contra la sentencia proferida el 13 de diciembre de 2024 por el Juzgado Primero Administrativo Oral del Circuito de Magangué, mediante la cual accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda.
En atención a lo dispuesto en los artículos 18 de la Ley 446 de 1998 y 63 A de la Ley Estatutaria de Administración de Justicia, esta Corporación procederá a dictar sentencia sin consideración al orden o turno que corresponde al asunto. III.- ANTECEDENTES 3.1. La demanda1. 3.1.1 Pretensiones. Las partes demandantes, en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, solicitaron que se declare la nulidad del acto ficto configurado el 22 de febrero de 2022 por la falta de respuesta frente a la petición de 22 de octubre de 2021, por medio del cual se negó el reconocimiento y pago de la sanción por el pago tardío de sus cesantías; y que, en consecuencia, se condene a la Nación – Ministerio de Educación – FOMAG – Departamento de Bolívar - Secretaría de Educación Departamental y la Fiduprevisora S.A., a (i) pagar un día de salario por cada día de retardo contados a partir de los 65 días 1 Archivo 01, C-1 del expediente digital. 13430-33-33-001-2025-00009-01 Código: FCA - 008 Versión: 03 Fecha: 03-03-2020 2 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR SENTENCIA No. 029/2025 SALA DE DECISIÓN No. 005 después de la fecha de radicación de la solicitud, de acuerdo con la Ley 1071/06, (ii) cumplir el fallo de acuerdo con el artículo 192 del CPACA, (iii) ajustar la condena tomando como referencia el IPC, (iv) reconocer y pagar los intereses moratorios, y (v) pagar las costas procesales. 3.1.2 Hechos Los demandantes afirmaron que el 2 de octubre de 2019 solicitaron el reconocimiento y pago de las cesantías parciales en calidad de beneficiarios de la docente Luz Marina Borja Acuña, las cuales fueron reconocidas mediante Resolución 3975 del 3 de octubre de 2019 y canceladas el 13 de mayo de 2020.
El 22 de octubre de 2021 solicitaron ante la Secretaría de Educación Departamental de Bolívar el reconocimiento y pago de la sanción moratoria, la cual fue negada a través del acto ficto demandado. 3.1.3. Normas violadas y concepto de la violación La parte demandante señaló como normas violadas los artículos 5 y 15 de la Ley 91 de 1989; 1 y 2 de la Ley 244 de 1995 y 4 y 5 de la Ley 1071 de 2006.
Como concepto de la violación manifestó que las Leyes 244 de 1995 y 1071 de 2006 establecen un término de 15 días después de radicada la solicitud de reconocimiento y pago de cesantías para resolverla, y 45 días después de expedido el acto administrativo de reconocimiento para cancelarlas. Sin embargo, la entidad demandada vulneró dicha norma al cancelar las cesantías por fuera del término mencionado, lo que genera una sanción equivalente a un día de salario por cada día de mora, con posterioridad al día 65 y hasta cuando se efectúe el pago. 3.2 Contestación. 3.2.1.
El Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio- FOMAG (doc. 09 C-1) se opuso a las pretensiones de la demanda y propuso las excepciones previas de falta de legitimación en la causa por pasiva, ausencia de responsabilidad del FOMAG en el pago de la sanción moratoria, improcedencia de la indexación de la sanción moratoria, e imposibilidad de indemnizar conjuntamente intereses y sanción moratoria, aduciendo, en resumen, que de conformidad con la Ley 1955 de 2019 la entidad territorial es la titular de la obligación frente a una eventual condena de reconocimiento de sanción moratoria. 13430-33-33-001-2025-00009-01 Código: FCA - 008 Versión: 03 Fecha: 03-03-2020 3 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR SENTENCIA No. 029/2025 SALA DE DECISIÓN No. 005 3.2.2.
El Departamento de Bolívar (Doc. 10, C-1) se opuso a las pretensiones de la demanda por carecer de razones de hecho y derecho, y solicitó que se declare la legalidad del acto acusado. Explicó que las secretarías de educación territoriales únicamente se encargan del reconocimiento y liquidación de las cesantías, pero no tiene a su cargo el pago; y propuso las excepciones de falta de legitimación en la causa por pasiva e inexistencia de la obligación de pago a cargo del Departamento de Bolívar, legalidad del acto administrativo acusado, inexistencia del acto administrativo ficto acusado y la innominada. 3.3.
Sentencia de primera instancia.2 Mediante sentencia de 13 de diciembre de 2024 el juez a-quo accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda en los siguientes términos: “PRIMERO: ANULAR el acto administrativo ficto demandado, originado de la reclamación presentada el 22 de febrero de 2022, elevada por la demandante ante Fiduprevisora S.A., de conformidad con las consideraciones precedentes.
SEGUNDO: Como restablecimiento del derecho, CONDENAR al Departamento de Bolívar, a que reconozca y pague a favor de MANUEL HERRERA PONTIERS, KATYS ARLETH PANZA BORJA, MANUEL JULIO HERRERA BORJA, YEISON JAVIER HERRERA BORJA Y LISSY MARIA HERRERA BORJA, en un porcentaje del 84.52% y del 15.48% respectivamente, la sanción moratoria por el pago tardío de las cesantías definitivas, en razón a un (1) día de salario por cada día de retardo, desde el 9 de enero de 2020 al 12 de mayo de 2020, conforme a lo establecido en el parágrafo del artículo 5° de la Ley 1071 de 2006, teniendo en cuenta la asignación básica percibida por la docente, como contraprestación directa de su trabajo, vigente al momento de la causación de la mora.
Lo anterior de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de esta providencia.
TERCERO: La suma total causada por sanción moratoria se ajustará desde el día siguiente en que esta cesó (día siguiente al pago de la prestación), hasta la ejecutoria de la sentencia, en atención a la fórmula señalada en la parte motiva de la presente providencia.
CUARTO: La entidad demandada dará cumplimiento a esta sentencia de conformidad con lo previsto en el artículo 192 de la Ley 1437 de 2011.
QUINTO: NEGAR las demás súplicas de la demanda.
SEXTO: Sin condena costas. (…).” Para sustentar su decisión el juez a-quo afirmó, en resumen, que la entidad territorial expidió oportunamente la resolución de reconocimiento de las cesantías el 3 de octubre de 2019, notificada el 16 de octubre de 2019, y tenía hasta el 8 de enero de 2020 para el pago efectivo de la prestación, pero se hizo 2 Documento 20, C-1 del expediente digital. 13430-33-33-001-2025-00009-01 Código: FCA - 008 Versión: 03 Fecha: 03-03-2020 4 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR SENTENCIA No. 029/2025 SALA DE DECISIÓN No. 005 el 13 de mayo de 2020, por lo se configuró una mora de 125 días desde el 9 de enero de 2020 hasta el 12 de mayo de 2020.
Señaló que la entidad territorial tenía 15 días hábiles para expedir el acto administrativo de reconocimiento de cesantías, el cual adquirió firmeza el 30 de octubre de 2019; sin embargo, remitió la resolución al FOMAG el 22 de noviembre de 2019, por lo que incurrió en una tardanza de 13 días hábiles. Por su parte el FOMAG tenía 45 días hábiles para realizar el pago de las cesantías que se cumplían el 28 de enero de 2020, por lo que hubo una tardanza de 71 días hábiles.
Indicó que hubo una actuación negligente por parte de las entidades demandadas, y que al Departamento de Bolívar le corresponde asumir el 15.48% del valor de la condena y al FOMAG el 84.52% del total de la misma. Finalmente, con apoyo en la sentencia proferida el 26 de agosto de 2019 por la Sección Segunda del Consejo de Estado dentro del proceso radicado con el No. 68001-23-33-000-2016-00406-01, ordenó ajustar el valor de la sanción moratoria tomando como base el IPC a partir del día siguiente que cesó la causación de dicha sanción (día siguiente al pago de la prestación) hasta la fecha de ejecutoria de la sentencia. 3.4 Recurso de apelación. 3.4.1.
El Departamento de Bolívar (Docs. 22-23, C1) señaló, que el juez a-quo no tuvo en cuenta que de acuerdo con la Ley 91/89, el FOMAG es el responsable del pago de las prestaciones sociales de los docentes, pues solo actúa como un mero operador administrativo que proyecta los actos administrativos, relativos a las prestaciones económicas a cargo de dicha entidad.
Adujo que a pesar de que en la parte motiva de la sentencia se condenó a ambas entidades, en el resuelve se omitió condenar al FOMAG, por lo que solicitó que se revoque o modifique la condena. 3.5 Actuación procesal en segunda instancia. Mediante auto de 27 de febrero de 2025 se admitió el recurso de apelación interpuesto por el Departamento de Bolívar y se concedió la oportunidad a los demás sujetos procesales para que se pronunciaran en relación con el recurso 13430-33-33-001-2025-00009-01 Código: FCA - 008 Versión: 03 Fecha: 03-03-2020 5 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR SENTENCIA No. 029/2025 SALA DE DECISIÓN No. 005 de apelación formulado, y al agente del Ministerio Público para que emitiera concepto de fondo. 3 Las partes no alegaron de conclusión y el agente del Ministerio Publico no rindió concepto.
VI. CONTROL DE LEGALIDAD Agotado el trámite descrito sin que se adviertan irregularidades que invaliden la actuación, procede este Tribunal a decidir el recurso de apelación interpuesto contra el fallo de primera instancia. V.- CONSIDERACIONES 5.1 Competencia. Es competente esta Corporación para conocer el presente proceso, por disposición del artículo 153 del CPACA, el cual dispone que los Tribunales Administrativos conocen en segunda instancia de las apelaciones de las sentencias dictadas en primera instancia por los jueces administrativos. 5.2.
Problema Jurídico. Corresponde a la Sala establecer, de acuerdo con las pruebas allegadas al proceso, cuál es la entidad responsable de la sanción por la mora en el pago de las cesantías al causante. Para ello, deberá determinar en primer lugar, si sus herederos estaban legitimados en la causa para reclamar dicha sanción. 5.3. Tesis de la Sala.
En el presente caso no hay lugar a reconocer la sanción moratoria prevista en la Ley 244 de 1995 y el artículo 5º de la Ley 1071 de 2006, por el pago tardío a los beneficiarios de las cesantías definitivas de la docente Luz Marina Borja Acuña (fallecida), porque dichos conceptos sólo se reconocen hasta la fecha de la muerte del trabajador, a favor de quien se causó y, en el presente caso quedó acreditado que las cesantías no fueron solicitadas por el causante, si no por sus herederos.
Por lo anterior, se revocará la sentencia apelada. 5.4. Caso concreto. Previo a establecer cuál es la entidad responsable de la presunta mora, la Sala debe determinar si en el presente caso se causó la mora reclamada por los demandantes. 3 Archivo 003, C-2 del expediente digital. 13430-33-33-001-2025-00009-01 Código: FCA - 008 Versión: 03 Fecha: 03-03-2020 6 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR SENTENCIA No. 029/2025 SALA DE DECISIÓN No. 005 La cesantía es una prestación social originada en una vinculación de tipo laboral que beneficia, no sólo al trabajador adscrito al sector privado, sino también al vinculado al sector público, sea cual sea la modalidad bajo la cual se haya generado el vínculo.
Se reconoce cuando se rompe la relación entre la administración y el funcionario, caso en el cual es definitiva, o cuando se dan los supuestos para su otorgamiento de forma parcial sin que el vínculo laboral cese, cuando su pago está relacionado con necesidades de adquisición o mejoramiento de vivienda, entre otros motivos previstos legalmente.
La Sección Segunda del Consejo de Estado, en sentencia de unificación,4 definió las reglas de exigibilidad de la sanción moratoria en varias hipótesis que se presentan en la actividad administrativa propiamente tal, como cuando no hubo pronunciamiento respecto a la solicitud de reconocimiento de las cesantías o cuando a pesar de haberlo fue tardío. - En el presente caso está demostrado que el 21 de octubre de 2019 los demandantes en calidad de beneficiarios, solicitaron el reconocimiento y pago de las cesantías definitivas a que tenía derecho la docente oficial Luz Marina Borja Acuña (fallecida). 5 Así mismo está demostrado que mediante Resolución N° 3975 de 2019 la demandada reconoció las cesantías solicitadas en la suma de $ 8.847.656 (f. 22 C-1 expediente digital).
Está acreditado igualmente que, mediante petición de 22 de octubre de 20216 los demandantes, actuando a través de apoderado, solicitaron el reconocimiento y pago de la sanción por la demora en el pago de las cesantías definitivas, sin que se observe respuesta expresa. A juicio de la Sala, no tienen derecho los demandantes para solicitar el reconocimiento y pago de la sanción moratoria reclamada, por las siguientes razones: Si bien el artículo 58 del Decreto 1848 de 1969 permite la transmisión de los derechos laborales, 7 resultando por ello procedente el reconocimiento del auxilio 4 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, C.P. Sandra Lisset Ibarra Vélez, Sentencia de 18 de julio de 2018.
Radicación número: 73001-23-33-000- 2014-00580-01(4961-15) CE-SUJ2-012-18 5 Ver resolución de reconocimiento de las cesantías – fs. 14-15 archivo digital N° 01 6 Fs. 27-30 archivo digital N° 01 7 Artículo 58. Transmisión de derechos laborales. Al fallecimiento del empleado oficial se transmite a sus herederos el derecho al auxilio de cesantía correspondiente al de cujus, lo mismo que los 13430-33-33-001-2025-00009-01 Código: FCA - 008 Versión: 03 Fecha: 03-03-2020 7 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR SENTENCIA No. 029/2025 SALA DE DECISIÓN No. 005 de cesantías a los herederos por parte de la entidad demandada, no ocurre lo mismo con la sanción moratoria causada.
Lo anterior, porque la sanción moratoria es una penalidad para el Estado - empleador, por el incumplimiento en los términos para pagar las cesantías, las cuales tiene en principio como finalidad asegurar al empleado en caso de quedar cesante, por lo cual los herederos y legatarios puede reclamar las cesantías e incluso la sanción por mora que se hubieran causado en vida del causante.
Al respecto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección “A” consejero ponente: Alfonso Vargas Rincón, providencia de 15 de agosto de 2013, radicación número: 05001-23-31-000-2003- 04383-01(2158-12): “Al respecto, se tiene que en el sub lite la entidad enjuiciada liquidó las cesantías definitivas de la señora María Auxilio a través de la Resolución No. 3164 de 2 de abril de 2002, decisión contra la cual el día 25 de esa data, interpuso recurso de reposición y en subsidio el de apelación, respecto de lo cual transcurridos dos (2) meses, nunca le fue notificada decisión alguna, situación por la que se produjo el silencio administrativo negativo8, el 25 de junio de ese año. Lo anterior quiere decir, que como el acto por el cual se liquidó el auxilio de cesantías definitivas de la actora quedó ejecutoriado el 26 de junio de 2002, a partir de esa fecha la administración contaba con un plazo de 45 días hábiles, esto es, hasta el 2 de septiembre para proceder al pago del citado auxilio, pero como ello no ocurrió, es claro que desde el 3 de esa fecha empezó a causarse la indemnización moratoria bajo estudio.
No obstante, debe tenerse en cuenta que con ocasión del deceso de la señora María Auxilio (q.e.p.d.) el 10 de septiembre de 2002 (folio 32 del plenario), dicha indemnización sólo se produjo hasta ese momento, es decir, por un lapso de ocho (8) días y no hasta la fecha en que el auxilio de cesantías le fue cancelado a los demandantes en su calidad de beneficiarios de la misma, esto es, 15 de marzo de 2004 (folio 140 del expediente).
Lo anterior, habida cuenta que si bien cuando el trabajador fallece el empleador no pierde la obligación del pago de los salarios y prestaciones sociales adeudados, así como de la sanción por mora en el pago del auxilio de las cesantías, respecto de quienes acrediten tal condición, dichos conceptos sólo corren hasta la fecha de la muerte del trabajador, habida cuenta que fue lo que éste causó en vida”.
Como en el presente caso las cesantías fueron solicitadas por los beneficiarios luego del fallecimiento del causante, no hay lugar a reconocer la sanción moratoria que se reclama en la demanda. demás derechos laborales causados en favor de este y que no se hubieren satisfecho antes de su muerte. 8 Artículo 60. Transcurrido un plazo de dos (2) meses, contado a partir de la interposición de los recursos de reposición o apelación sin que se hasta notificada decisión expresa sobre ellos, se entenderá que la decisión es negativa. 13430-33-33-001-2025-00009-01 Código: FCA - 008 Versión: 03 Fecha: 03-03-2020 8 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR SENTENCIA No. 029/2025 SALA DE DECISIÓN No. 005 Las razones anteriores son suficientes para revocar la sentencia apelada y, en su lugar, negar las pretensiones de la demanda. 5.5.
Condena en costas. Si bien este Tribunal venía aplicando el criterio objetivo valorativo consagrado en el artículo 188 del CPACA, según el cual en toda sentencia el juez procederá al reconocimiento de las costas procesales cuando encuentre demostrado en el proceso que estas se causaron, dicho criterio fue modificado con la adición introducida por el artículo 47 de la Ley 2080 de 2021, que señaló que la condena en costas es factible, siempre y cuando se demuestre que la parte vencida obró con manifiesta carencia de fundamento legal, y la jurisprudencia de la Sección Segunda del Consejo de Estado considera la temeridad o mala o fe como condición de la condena en costas, situación que no se advierte en el presente caso.
En mérito de lo expuesto, el Tribunal Administrativo de Bolívar administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, VI. FALLA PRIMERO: Revocar la sentencia apelada y, en su lugar, se niegan las pretensiones de la demanda.”
SEGUNDO: Sin costas en esta instancia.
TERCERO: Una vez ejecutoriada la presente decisión, devuélvase el expediente al Juzgado de origen y déjense las constancias de rigor en el sistema de gestión judicial SAMAI.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE LOS MAGISTRADOS,