SIGCMA-SGC REPÚBLICA DE COLOMBIA RAMA JUDICIAL DEL PODER PÚBLICO TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE SANTANDER Bucaramanga, veintiseis (26) de marzo dos mil veinticinco (2025) SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA EXPEDIENTE: 68001333301420160015601 MEDIO DE CONTROL: PROTECCIÓN DE LOS DERECHOS E INTERESES COLECTIVOS DEMANDANTE: MARIO GONZÁLEZ RUEDA magor54@yahoo.com.mx COADYUVANTE DTE: DEFENSORÍA DEL PUEBLO santander@defensoria.gov.co DEMANDADO: MUNICIPIO DE FLORIDABLANCA notificaciones@floridablanca.gov.co conjuridicas@gmail.com BANCO INMOBILIARIO DE FLORIDABLANCA notificacionesjudiciales@bif.gov.co info@bif.gov.co VINCULADOS: JOSÉ ANTONIO SUÁREZ BALLESTEROS Y OTROS- Representados por Curador Ad - Litem paolaguarinjuridica@gmail.com asociacion-nuespaco@hotmail.com CARLOS JULIO CORREDOR ROMERO reqionalbucaramanqa@derechovpropiedad.com loreinosses@derechovpropiedad.com anacastaneda@derechoypropiedad.com leydipantoja@derechoypropiedad.com INGENIERÍA Y ARQUITECTURA LTDA estructurasmetalicas@ia.com.co MINISTERIO PÚBLICO: EDDY ALEXANDRA VILLAMIZAR eavillamizar@procuraduria.gov.co SENTENCIA No.: 11 TEMA: Defensa del patrimonio público y a la moralidad administrativa, según lo establecido en el artículo 4, literales b) y e) de la Ley 472 de 1998.
Recuperación del espacio público correspondiente a los parqueaderos públicos de la urbanización Santa Helena II y III cuya propiedad fue transferida por el constructor a los compradores de las viviendas y no, como cesión gratuita al municipio. MAGISTRADA PONENTE: CAROLINA ARIAS FERREIRA Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada Municipio de Floridablanca contra la sentencia de fecha veinte (20) de marzo de dos mil veinticuatro (2024), proferida por el Juzgado Catorce Administrativo del Circuito Judicial de Bucaramanga, que concedió las súplicas de la demanda, previa la siguiente reseña: Protección de los derechos e intereses colectivos Sentencia de Segunda Instancia Demandante: Mario González Rueda Demandados: Municipio de Floridablanca y Otros Radicado: 680013333014-2016-00156-01 Página 2 | 28 1.
ANTECEDENTES 1.1. La demanda 1.1.1. Hechos1 Refirió el demandante que los propietarios de los inmuebles ubicados en el Barrio Santa Helena II y III Etapa, adquirieron sus inmuebles junto con un lote de terreno descubierto utilizado como parqueadero, respecto del cual otorgó escritura pública a cada unidad de vivienda, constituyéndose en una irregularidad, pues de dichas zonas de parqueo corresponden a bienes de uso público por lo cual no es procedente el cobro de impuesto a los particulares.
Indicó que, mediante verificación adelantada por el Banco Inmobiliario de Floridablanca, se determinó que el parqueadero adquirido hace parte del espacio público y que en la actualidad los propietarios no pueden disponer de dichos espacios para sus necesidades particulares ni impedir que otros vehículos se estacionen allí. Manifestó que las entidades demandadas han solicitado documentación para adelantar los trámites de transferencia de la propiedad sin obtener solución al respecto. 1.1.2.
Las pretensiones2 Con la demanda se pretende lo siguiente: «1. Que se reconozca, que los demandados son responsables de vulnerar los derechos colectivos al patrimonio público y la moralidad administrativa. 2.Que se ordene declarar la nulidad absoluta de los actos jurídicos, mediante los cuales se transfirieron la propiedad de bienes de uso público consistente en un lote de parqueo, que hace parte del espacio público y/o en su defecto se ordene al Municipio adelantar todas las gestiones judiciales, extrajudiciales y administrativas para que esos bienes ingresen nuevamente como propiedad de este ente territorial. 1 Consecutivo 01 Expediente digital One Drive Pimera instancia folio 2 2 Consecutivo 01 Expediente digital One Drive Pimera instancia folio 1 - 2 Protección de los derechos e intereses colectivos Sentencia de Segunda Instancia Demandante: Mario González Rueda Demandados: Municipio de Floridablanca y Otros Radicado: 680013333014-2016-00156-01 Página 3 | 28 3.Que se ordene al municipio de Floridablanca una vez se realicen las gestiones tendientes a declarar la nulidad absoluta de los actos jurídicos que transfirieron la propiedad del patrimonio y uso público ordenar registrar dichos actos en los folios de matrícula inmobiliaria del círculo de Bucaramanga, y en su defecto registrarlos a nombre del Municipio de Floridablanca y se les dé una destinación social real. 4.
Se ordene al Municipio de Floridablanca secretaria de hacienda, o quien corresponda se realice una vez obtenida esta condición, dar de baja la propiedad en sus bases de datos de los particulares y se tengan como bienes de uso público, con el fin de que no se nos efectúen cobros por concepto de impuestos de bienes que son patrimonio público y que fueron transferidos de forma ilegal. 5.
Se condene en costas o agencias en derecho a los demandados.» 1.1.3. Coadyuvante Defensoría del Pueblo Regional Santander Expresó que, con fundamento en el principio constitucional de prevalencia del interés general y la protección de los derechos e intereses colectivos, mediante la presente intervención, se adhería a la pretensión 1 en lo que respecta a la protección del derecho colectivo a la defensa del patrimonio público solicitando se interprete la demanda frente a la violación al goce del espacio público y de utilización de los bienes de uso público, solicitando la adopción de las medidas que sean necesarias para hacer cesar la amenaza o vulneración de los derechos colectivos en vulneración, en defensa ello de los derechos colectivos consagrados en los literales e) y g) del artículo 4 de la Ley 472 de 1998. 1.2.
Contestación de la demanda 1.2.1. Banco Inmobiliario de Floridablanca3, hizo referencia a la regulación de la acción popular en la Ley 472 de 1998 enfatizando que la misma fue instituida para proteger los derechos e intereses colectivos, la cual ser ejercida por cualquier persona natural o jurídica, pública o privada o también por las autoridades.
Señaló que, en atención a las pretensiones de la demanda según las cuales se solicita al Juez ordenar al Municipio de Floridablanca recibir la titularidad de los terreños de uso público que le fueron escriturados al demandante por la 3 Consecutivo 03 One Drive Primera Instancia Fol. 49 - 92 Protección de los derechos e intereses colectivos Sentencia de Segunda Instancia Demandante: Mario González Rueda Demandados: Municipio de Floridablanca y Otros Radicado: 680013333014-2016-00156-01 Página 4 | 28 constructora al momento de adquirir su vivienda, será el Despacho quien determine si la acción popular es el mecanismo idóneo para solventar la situación planteada o si por el contrario, el demandante debe acudir a otra vía judicial al derivarse el conflicto de un acto jurídico entre particulares. 1.2.2.
Municipio de Floridablanca4, Confirmó que las zonas de parqueo objeto de demanda son bienes de uso público de propiedad del municipio de Floridablanca, sin embargo, como quiera que la adquisición y escrituración se realizó entre particulares, el municipio viene realizando cobro de impuesto predial respecto de cada uno de ellos. Señaló que conforme al Concepto emitido por el doctor Luis Fernando Villota Quiñónez, Subdirector de Fortalecimiento Institucional, Dirección General de Apoyo Fiscal no es posible aplicar la exención del cobro del impuesto predial frente a las zonas de parqueo, pues las mismos pertenecen a propietarios privados que continúan grabadas con el mencionado impuesto hasta tanto se efectúe la respectiva titulación a favor del municipio.
Adujo que en este caso no se configura la violación de los derechos colectivos invocados aunado que el municipio de Floridablanca en desarrollo de sus competencias ha estado atento a dar respuesta oportuna a las peticiones tanto del accionante como de la comunidad del Barrio Santa Helena informando las acciones adelantadas y los trámites para realizar la entrega de los parqueaderos, para lo cual debe existir paz y salvo por parte de la Oficina de Hacienda Municipal.
Expresó que, como lo mencionó en Banco Inmobiliario de Floridablanca, por esas individualizados y poseer su respectiva matrícula inmobiliaria los predios objeto de litis generan valores por impuesto predial los cuales deben ser concertados con la oficina correspondiente. 1.2.3. Vinculado Carlos Julio Corredor Romero5 manifestó que contrario a lo expresado por el demandante en su calidad de propietario del apartamento y lote de parqueo C-17 identificados con matrícula inmobiliaria 300-153067 y 300-156457 4 Archivo “03Contestación.PDF” Pág. 93 - 98 5 Archivo 07Citaciones.PDF Pág. 43 - 71 Protección de los derechos e intereses colectivos Sentencia de Segunda Instancia Demandante: Mario González Rueda Demandados: Municipio de Floridablanca y Otros Radicado: 680013333014-2016-00156-01 Página 5 | 28 respectivamente y adquiridos mediante escritura pública Nro. 3964 de 12 de septiembre de 2014, es consiente que debe pagar impuestos sobre el mismo ya que ostenta el uso y disfrute de forma exclusiva.
Acorde con lo anterior expresó su oposición a todas y cada una de las pretensiones de la demanda formulando las siguientes excepciones: Inepta demanda por ineficacia en el medio de control: Señaló que en este caso es claro y evidente que lo pretendido por el demandante es la nulidad absoluta de los actos jurídicos mediante los cuales se transfirió la propiedad de los bienes de uso público, por lo tanto no es posible que, para amparar su pretensión particular se alegue la presunta vulneración de los derechos e intereses colectivos al patrimonio público y la moralidad administrativa de los litisconsortes necesarios, pues la decisión que se adopte afecta sus derechos como propietarios, por lo cual consideró que la acción popular no es el medio idóneo para analizar su petición. No se demuestra la vulneración de los derechos colectivos al patrimonio público y la moralidad administrativa: Refirió que no existe prueba sobre la vulneración a los derechos invocados, evidenciándose que el demandante pretende gozar del parqueadero sin tener que pagar impuesto por lo que sugiere que, para solucionar su problema proceda con la venta del predio correspondiente.
La inexistencia de la afectación de los derechos colectivos mencionados: Adujo que, en este caso, no puede pregonarse vulneración a los derechos por parte del municipio de Floridablanca, insistiendo que si el actor popular se considera afectado por el ente territorial debió accionar a través de otro medio de control pues su interés particular no puede ser dirimido a través del proceso para protección de derechos e intereses colectivos.
Improcedencia de la acción pretendida: Indicó que el retorno del dominio y propiedad del sector reclamado por el Banco Inmobiliario del municipio de Floridablanca no será por la aplicación correcta de la acción popular, sino, por el yerro antijurídico por parte de la Constructora que es quien debe responder por el daño patrimonial del señor Carlos Julio Corredor Romero siendo el medio de control idóneo el de reparación directa consagrado en el artículo 140 del CPACA.
Protección de los derechos e intereses colectivos Sentencia de Segunda Instancia Demandante: Mario González Rueda Demandados: Municipio de Floridablanca y Otros Radicado: 680013333014-2016-00156-01 Página 6 | 28 1.2.4. Ingeniería y Arquitectura Ltda.: Vinculada mediante auto del 08 de noviembre de 2016 (Archivo “04ContestaciónAudienciaP.PDF” Pág. 30 – 31), no presentó contestación a la demanda. 1.2.5.
Curador Ad- Litem de los particulares vinculados6: Jairo Ariosto Bautista B., Maria Adalí Pina Ríos, Alfonso Rojas Rodríguez, Oliverio Arias, Mónica Andrea Rangel H., Abigail Reyes León, José Napoleón Rodríguez, Alicia Trujillo Bolívar, Miguel Rojas, Carmen Rosa Becerra Galvis, Luis Enrique Lizarazo Acevedo, Maria De La Cruz Pico Pita, Cesar Augusto Jiménez Castillo, Davinsson Orlando Ávila Vélez, Adela Cala Balaguera, María De La Cruz Calderón, Héctor Enrique Chávez Sterling, Luis Evelio Rueda Corzo, Cesar Augusto Jiménez Castillo, Luis Enrique Lizarazo Acevedo, Miguel Rojas Santamaria, Verónica Galvis Sepúlveda, Hugo Nocua Duque, Erney Arango Martinez Y Luz Mary Gélvez Ramírez La Curadora Ad Litem de los vinculados enunciados contestó la demanda expresando brevemente: 1.
Que según las pruebas aportadas dentro de la demanda a sus representados les asiste el derecho, 2. Que sus representados han pagado impuestos cobrados por el demandado municipio de Floridablanca y 3. Que han demostrado mediante las escrituras que son propietarios de los mencionados garajes o parqueaderos objeto de la presente acción constitucional. 1.2.6.
Vinculados notificados mediante Acta de Notificación Personal: Sandra Milena Galindo Galindo7, Trina Almeyda8, Ligia Parra Celis9, Yolanda Mantilla Ordoñez10 Laura Nicole Franco Quintero11, Luz Eneydy Contreras Mejía12, Fernando Ortiz Martínez13, Alfredo Camacho González14, Arelis Pena Salinas/ Henry Martínez Cáceres15, Margarita Ortiz Rivera16, Carmen Sofia Valencia 6 Mediante auto del se designó como Curadora Ad- Litem de los vinculados a la abogada AURA RAQUEL MORENO CORTÉS (Archivo “34AutodesignaCuradorAdLitemPDF quien contestó la demanda mediante Memorial de fecha 29 de junio de 2022 (Archivo 19ContestaDemandaCuradora.pdf Pág. 1 – 2) 7 Archivo “09Citaciones.PDF Pág. 70” 8 Archivo 06ActasNotificacionsCitaciones.PDF Pág. 3 9 Archivo 06ActasNotificacionsCitaciones.PDF Pág. 5 10 Archivo 07Citaciones.PDF Pág. 21 11 Archivo07Citaciones.PDF Pág. 22 - 24 12 Archivo 06ActasNotificacionsCitaciones.PDF Pág. 4 13 Archivo “06ActasNotificacionsCitaciones.PDF” Pág. 7 14 Archivo 08CoadyuvanciaCitaciones.PDF Pág. 96 15 Archivo “06ActasNotificacionsCitaciones.PDF” Pág. 8 16 Archivo “06ActasNotificacionsCitaciones.PDF” Pág. 2 Protección de los derechos e intereses colectivos Sentencia de Segunda Instancia Demandante: Mario González Rueda Demandados: Municipio de Floridablanca y Otros Radicado: 680013333014-2016-00156-01 Página 7 | 28 Ordoñez17, Martha Liliana Santander Garnica18, Lucrecia Leal Diaz19, Agapito Orduz20, Luis Modesto Gomez Mendoza21, Leticia Gómez Benítez22, Ofelia Acevedo De Vargas23, Hugo Francisco Araque Sepúlveda24, Esther Castillo De López25, Gustavo Almeyda Lenguerque26, Luz Stella Calvete Angarita27, Angelica Quintero Quintero28, José Antonio Suarez Ballesteros29, Maria Jeaneth Robles30, Hernando Sandoval Lozano31, Henry Castellanos Toloza32, Eleuterio Delgado Rodríguez33, Antonio María Roa Peña34, Tránsito Gómez De Caballero35.
No presentaron contestación a la demanda. 1.4. La sentencia apelada36 El Juzgado Catorce Administrativo del Circuito Judicial de Bucaramanga accedió a las pretensiones de la demanda. En la parte resolutiva de la sentencia se dispuso lo siguiente: «PRIMERO: AMPARAR el derecho colectivo a la defensa del patrimonio púbico previsto en el literal e) del artículo 4 de la Ley 472 de 1998, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO: ORDENAR al MUNICIPIO FLORIDABLANCA y al BANCO INMOBILIARIO DE FLORIDABLANCA que de manera conjunta y un término de TRES (03) MESES contados a partir de la notificación de esta providencia, procedan a reactivar el procedimiento administrativo de regularización de la propiedad del espacio público sobre los lotes correspondientes a parqueaderos públicos de la urbanización Santa Helena II y III, a través del trámite que consideren pertinente, con la consecuente suspensión en la tasación y cobro de impuesto predial sobre dichos terrenos, desde el momento en que los demandantes y vinculados particulares advirtieron la necesidad de regular la titularidad de estos terrenos ante la diferentes entidades y dependencias de la administración municipal; de modo que se concrete en un término no superior a un (1) año, la transferencia de la titularidad de dichos terrenos en cabeza del municipio de Floridablanca e ingresen por tanto, en su patrimonio. 17 Archivo “07Citaciones.PDF” Pág. 20 18 Archivo “07Citaciones.PDF Pág. 34” 19 Archivo 06ActasNotificacionsCitaciones.PDF Pág. 6 20 Archivo “07Citaciones.PDF” Pág. 18 21 Archivo “06ActasNotificacionsCitaciones.PDF” Pág. 1 22 Archivo 07Citaciones.PDF Pág. 32 23 Archivo “05VinculaciónCitaciones.PDF “Pág. 100 24 Archivo 07Citaciones.PDF Pág. 27 25 Archivo 07Citaciones.PDF Pág. 35 26 Archivo 08CoadyuvanciaCitaciones.PDF Pág. 28 27 Archivo 08CoadyuvanciaCitaciones.PDF Pág. 29 28 Archivo 07Citaciones.PDF Pág. 33 29 Archivo 05VinculaciónCitaciones.PDF Pág. 98 30 Archivo 06ActasNotificacionsCitaciones.PDF Pág. 9 31 Archivo 05VinculaciónCitaciones.PDF Pág. 97 32 Archivo 06ActasNotificacionsCitaciones.PDF Pág. 10 33 Archivo 07Citaciones.PDF Pág. 31 34 Vinculado mediante auto del 09 de agosto de 2019 (Archivo 08 Coad Pág. 49 – 50) 35 Vinculado mediante auto del 09 de agosto de 2019 (Archivo 08 Coad Pág. 49 – 50) 36 Archivo “ 81SentenciaPrimeraInstancia” Protección de los derechos e intereses colectivos Sentencia de Segunda Instancia Demandante: Mario González Rueda Demandados: Municipio de Floridablanca y Otros Radicado: 680013333014-2016-00156-01 Página 8 | 28 TERCERO: EXHORTAR a los propietarios de los inmuebles que conforman la Urbanización Santa Helena II y III para que presenten la documentación y colaboración requerida por las entidades demandadas en pro de la regularización de los parqueaderos públicos cuya titularidad actualmente ostentan, de modo que queden relegados de su dominio, el cual debe ser transferido al municipio a través del procedimiento que éste determine conveniente.
CUARTO: CONFÓRMASE un comité para la verificación del cumplimiento de la sentencia, integrado por la parte ACCIONANTE, un representante del MUNICIPIO DE FLORIDABLANCA, otro por parte del BANCO INMOBILIARIO DE FLORIDABLANCA y un representante del Ministerio Público, quienes deberán rendir informes del cumplimiento de la sentencia una vez vencidos los plazos mencionados en el numeral anterior.
QUINTO: CONDENAR EN COSTAS al MUNICIPIO FLORIDABLANCA y al BANCO INMOBILIARIO DE FLORIDABLANCA, a favor del accionante, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva.
SEXTO: NEGAR las demás pretensiones de la demanda.
SÉPTIMO: ENVÍESE copia de la sentencia a la Defensoría del Pueblo de conformidad con lo dispuesto en el artículo 80 de la Ley 472 de 1998.
OCTAVO: Ejecutoriada esta providencia, y liquidadas las costas, ARCHÍVENSE las diligencias previas las anotaciones de rigor en el sistema Justicia SAMAI.» Para adoptar la anterior decisión el a quo indicó que las pruebas aportadas al plenario informan que en la Licencia de Urbanismo y construcción No. 258 del 05 de febrero de 1987 que expidió el Departamento Administrativo de Planeación Municipal de Floridablanca para la construcción de la Urbanización abierta Santa Helena, los predios correspondientes a parqueaderos quedaron afectados al uso público y por tanto, hacían parte de las zonas de cesión que el entonces constructor debía entregar al municipio a través de escritura pública.
No obstante, es claro que el constructor no acató lo consignado en la licencia de urbanismo, la cual se expidió de conformidad con lo establecido en el Código de Urbanismo del Área Metropolitana de Bucaramanga, Acuerdo No. 0003 de 1982, que era la norma urbanística vigente para la fecha de expedición de la mencionada licencia y, por el contrario, procedió a incluir dentro de las escrituras individuales de cada propietario de vivienda unifamiliar que integra la urbanización Santa Helena II y III, los parqueaderos públicos y por tanto, los mismos pasaron a ser propiedad privada de uso público.
Protección de los derechos e intereses colectivos Sentencia de Segunda Instancia Demandante: Mario González Rueda Demandados: Municipio de Floridablanca y Otros Radicado: 680013333014-2016-00156-01 Página 9 | 28 Explicó que, si bien el municipio de Floridablanca no tuvo injerencia en el acto voluntario que medió entre el constructor y los propietarios de los inmuebles que conforman la urbanización denominada Santa Helena II y III, es claro que posteriormente y debido a las múltiples solicitudes, requerimientos y consultas elevadas por los propietarios a las diferentes dependencias de la administración municipal, así como a las gestiones adelantadas por ellas, el ente territorial conoció dicha problemática y determinó claramente que estos terrenos hacen parte del espacio púbico y por lo mismo, deben ingresar a su patrimonio e inventario.
Indicó que, pese a no demostrarse que dicho espacio público esté siendo afectado o vulnerado físicamente, el hecho de encontrarse actualmente registrado como propiedad privada, esto es, que se haya transferido su dominio y posesión a un particular, sí implica una vulneración del derecho colectivo a la defensa del patrimonio público por el que debe velar el ente territorial.
Adujo que conforme a lo anterior, es necesario que se materialice la transferencia de estos lotes de terreno al municipio de Floridablanca, bien sea a través de la transferencia directa que hagan los actuales propietarios o, a través de la regularización y declaratoria de espacio público, en los términos indicados por el Banco Inmobiliario de Floridablanca en sus informes; pues contrario a lo pretendido en la demanda, no corresponde al operador judicial entrar a emitir órdenes que desatiendan los procedimientos administrativos preestablecidos, así como tampoco declarar la nulidad de actos de contenido netamente particular en los que medió la voluntad expresa de los particulares.
Frente a la responsabilidad del municipio de Floridablanca argumentó que en el caso específico el ente territorial debe asegurar que estos terrenos se mantengan como parte del espacio público y estén disponibles para el uso y disfrute de la comunidad. Agregó que desde tiempo atrás los propietarios de los inmuebles que conforman la urbanización Santa Helena II y III, han manifestado su ánimo de entregar de la propiedad de los parqueaderos públicos al municipio, pues a pesar de que ostentan equivocadamente su titularidad no han podido privatizarlos, es así como han acudido voluntariamente a la administración municipal a través de sus diferentes dependencias en pro de una solución, proponiendo la cesión gratuita e Protección de los derechos e intereses colectivos Sentencia de Segunda Instancia Demandante: Mario González Rueda Demandados: Municipio de Floridablanca y Otros Radicado: 680013333014-2016-00156-01 Página 10 | 28 inclusive la aplicación de la figura de la dación en pago, pese a lo cual no se ha logrado regularizar la titularidad de dichos predios.
Precisó que estas gestiones voluntarias se han adelantado pese a que a dichos particulares no les correspondía la cesión de las áreas sobre las que se encuentran los parqueaderos públicos, es decir, que no era su responsabilidad sino del constructor; por lo tanto, no puede la administración dentro del trámite de regularización que se activó por iniciativa de esos particulares, continuar imponiéndoles más cargas, tasando año a año impuestos e intereses sobre unos lotes que no pueden privatizar, en virtud de lo cual desde el momento en que alertaron al ente territorial y a través de petición activaron el procedimiento administrativo de regularización de la propiedad del espacio público, la generación del impuesto predial debió ser congelada hasta tanto finalice el trámite administrativo, pues se ha visto suspendido ante la falta de documentación y pago de impuesto predial y, no existe dentro del plenario prueba de que se haya emitido una decisión definitiva, es decir, que se trata de un trámite que lleva varios años sin concluir. 1.4.
El recurso de apelación 1.4.1. La parte demandada, Municipio de Floridablanca 37: Indicó que comparte los argumentos expuestos por el fallador de primera instancia, en cuanto al análisis sobre la propiedad y naturaleza de los terrenos objeto de demanda, sin embargo, expresó no estar de acuerdo con la orden emitida que impone al municipio la carga de adelantar los trámites correspondientes para la transferencia de la titularidad de los terrenos a su nombre, suspendiendo la tasación y el cobro de impuesto predial de estos inmuebles.
Aduce que la orden impartida, generará un daño fiscal en contra del Municipio, por cuando ya se tiene presupuestado un recaudo de impuesto que pretende ser eximido en esta oportunidad, lo cual, a su consideración no se compadece con las circunstancias del caso, pues se está imponiendo una carga excesivamente alta al Municipio por el error o la equivocación de particulares. 37 Archivo “84Apleacion3Abr24” Protección de los derechos e intereses colectivos Sentencia de Segunda Instancia Demandante: Mario González Rueda Demandados: Municipio de Floridablanca y Otros Radicado: 680013333014-2016-00156-01 Página 11 | 28 Señaló que si bien, los bienes privados afectados al uso público gozan del beneficio “exclusión” del impuesto predial unificado, también lo es que a la fecha dichos bienes se encuentran registrados como bienes privados y sus propietarios deben cumplir sus obligaciones mientras se establezca lo contrario, conforme lo establece el artículo 31 del Estatuto Tributario Municipal Acuerdo 012 de 2021.
Agregó que los parqueaderos de los Barrios Santa Helena I y II, se catalogan como Bienes privados afectados al uso público porque hoy en día figuran como propiedad de personas naturales y/o privados, a pesar de la afectación al Uso Público en la licencia de Urbanismo y Construcción No. 258 del 05 de febrero de 1987 por parte del Departamento Administrativo de Planeación Municipal de Floridablanca lo que no significa que ya sean bienes de uso público porque ello no se entenderá de esta forma sino hasta que se realice la entrega formal al Municipio de Floridablanca.
Cita el artículo 25 del Estatuto Tributario para señalar que los bienes solo entrarán a gozar del beneficio de la exclusión del impuesto predial cuando cumplan con los requisitos exigidos en dicha norma dentro de los cuales se encuentra la presentación del paz y salvo expedido por la Tesorería General y que mientras no se cumpla con estos requisitos, no puede imponerse una carga al Municipio que resulta desproporcionada, toda vez que los particulares no han adelantado las gestiones correspondientes para el saneamiento del bien.
Insistió que en este caso «se está obligando al Municipio a adelantar las gestiones que deben realizar los particulares, bajo el argumento de que está obligado a velar por los bienes públicos, lo cual resulta excesivo y desproporcional, pues, se reitera, quien generó ese error no fue el Municipio de Floridablanca; por el contrario, el Municipio sí se encuentra obligado a exigir el pago del impuesto predial de aquellos bienes que registren a nombre de privados y mientras ello no cambie y no exista una declaratoria en tal sentido, será obligación de los particulares cumplir con sus obligaciones tributarias.» Acorde con lo expresado solicita modificar el fallo recurrido y ordene a que los particulares que generaron el daño cumplan sus obligaciones tributarias, para posteriormente proceder con la transferencia de la titularidad de los terrenos a nombre del Municipio de Floridablanca.
Protección de los derechos e intereses colectivos Sentencia de Segunda Instancia Demandante: Mario González Rueda Demandados: Municipio de Floridablanca y Otros Radicado: 680013333014-2016-00156-01 Página 12 | 28 1.5. Trámite de segunda instancia Mediante auto de 21 de junio de 2024 se admitió el recurso de apelación interpuesto por el demandado municipio de Floridablanca contra la sentencia de fecha veinte (20) de marzo de dos mil veinticuatro (2024). 1.5.1.
La parte demandante, no hizo uso de esta etapa procesal. 1.5.2. La parte demandada, Municipio de Floridablanca, no hizo uso de esta etapa procesal. 1.5.3. La parte demandada, Banco Inmobiliario de Floridablanca - BIF, no hizo uso de esta etapa procesal. 1.5.4. Vinculado Carlos Julio Corredor Romero: Expresó no estar de acuerdo con los argumentos de la parte apelante según los cuales se están imponiendo cargas desproporcionadas al municipio de Floridablanca, dado que este tuvo tres meses para realizar la reactivación del procedimiento administrativo de regularización de la propiedad del espacio público sobre los lotes de parqueaderos públicos de la Urbanización Santa Helena II y III.
Reiteró que la acción popular no es el medio de control idóneo para desestimar (sic) derechos individuales y por ende no se ha demostrado la vulneración de derechos colectivos alegados en la demanda y que la responsabilidad recae en la Constructora que vendió los terrenos. 1.5.5. Curadora Ad Litem Vinculados: No emitió pronunciamiento en esta etapa procesal. 1.5.6.
La representante del Ministerio Público, no emitió concepto en esta oportunidad procesal. 1. CONSIDERACIONES 1.1. Competencia Protección de los derechos e intereses colectivos Sentencia de Segunda Instancia Demandante: Mario González Rueda Demandados: Municipio de Floridablanca y Otros Radicado: 680013333014-2016-00156-01 Página 13 | 28 Conforme al artículo 153 del CPACA, el Tribunal Administrativo es competente para conocer en segunda instancia de las apelaciones de las sentencias dictadas en primera instancia por los Juzgados Administrativos de su jurisdicción territorial; razón por la cual procede la Sala a desatar la presente controversia en segunda instancia. 1.2.
De los límites de la apelación Es de resaltar que en el presente caso apeló la apoderada de la parte demandada por lo que es necesario precisar que el ámbito de conocimiento del recurso de apelación interpuesto se limitará al estudio del contenido y alcance de la inconformidad planteada en el mismo. 1.3. Problema jurídico La Sala procede a fijar los siguientes problemas jurídicos teniendo en cuenta el objeto de la apelación38, el cual consiste en establecer si: P.J.1 ¿el Municipio de Floridablanca es el responsable de recuperar los predios objeto de la demanda (zonas de parqueo), los cuales tienen la connotación de bien de uso público? PJ2.
¿Es procedente la solicitud de ordenar a los particulares vinculados la realización del pago del impuesto predial como requisito para que el municipio adelante las gestiones de regularización y titulación de los bienes de uso público a su nombre? Con el propósito de resolver los problemas jurídicos planteados, la Sala considera necesario referirse a los siguientes temas: (i) marco normativo, en el que se estudiará el régimen normativo y jurisprudencial con relación a la acción popular, los derechos colectivos vulnerados, las cesiones gratuitas obligatorias y la competencia de los municipios en la defensa de los bienes de uso público y el 38 Artículo 328 del CGP.
Protección de los derechos e intereses colectivos Sentencia de Segunda Instancia Demandante: Mario González Rueda Demandados: Municipio de Floridablanca y Otros Radicado: 680013333014-2016-00156-01 Página 14 | 28 patrimonio público. y, (ii) se analizará la responsabilidad del municipio de Floridablanca frente a la orden impartida por el a quo. 1.4.
Marco normativo y jurisprudencial 1.4.1 De la acción popular La acción popular prevista en el artículo 88 de la Constitución Política y desarrollada por la Ley 472 de 1998, tiene como finalidad la protección de los derechos e intereses colectivos, cuando estos resulten amenazados o vulnerados o siempre que exista peligro o agravio o un daño contingente, por la acción o la omisión de las autoridades, o de los particulares que actúan en desarrollo de funciones públicas.
Al respecto, la H. Corte Constitucional se ha pronunciado en distintas oportunidades39 acerca de la naturaleza de esta acción pública y constitucional, y ha establecido que este mecanismo se caracteriza por: «[…] (i) ser una acción constitucional especial, lo que significa a) que es el mecanismo dispuesto por el constituyente para la protección de un grupo específico de derechos constitucionales, los derechos colectivos, b) que el legislador ordinario no puede suprimir esta vía judicial y c) que le aplican, particularmente, los principios constitucionales;
(ii) por ser pública, en tanto dota a todas las personas, sin necesidad de obrar por intermedio de un apoderado judicial, de un instrumento para poner en movimiento al Estado en su misión de respetar, proteger y garantizar los derechos colectivos frente a las actuaciones de autoridades o de cualquier particular; (iii) por ser de naturaleza preventiva, motivo por el cual, basta que exista la amenaza o riesgo de que se produzca una vulneración para que ésta proceda, pues su objetivo es ‘precaver la lesión de bienes y derechos que comprenden intereses superiores de carácter público y que por lo tanto no pueden esperar hasta la ocurrencia del daño’;
(iv) por ser también de carácter restitutorio, en razón a que tiene como finalidad el restablecimiento del uso y goce de los derechos e intereses colectivos […]»40. 39 Véanse las sentencias C-215 de 1999, magistrada ponente Martha Victoria Sáchica Méndez; T-466 de 2003, magistrado ponente: Alfredo Beltrán Sierra; T-443 de 2013; y T-254 de 2014, magistrado ponente Luis Ernesto Vargas Silva. 40 Corte Constitucional, sentencia T-443 de 2013; magistrado ponente Jorge Ignacio Pretelt Chaljub.
Protección de los derechos e intereses colectivos Sentencia de Segunda Instancia Demandante: Mario González Rueda Demandados: Municipio de Floridablanca y Otros Radicado: 680013333014-2016-00156-01 Página 15 | 28 En relación con el carácter preventivo de las acciones populares, tanto la H. Corte Constitucional41 como el H. Consejo de Estado42, han precisado que la prosperidad de la acción popular no depende de que exista un daño o perjuicio, pues la posibilidad de que se vulnere un derecho colectivo es razón suficiente para que el juez conceda la acción y adopte las medidas necesarias para evitar que la vulneración se presente.
A su turno, la Sección Primera del Consejo de Estado en forma reiterada43 ha indicado que los supuestos sustanciales para la procedencia de las acciones populares son: (i) la existencia de una acción u omisión por parte de autoridades públicas o de los particulares, en relación con el cumplimiento de sus deberes legales44, (ii) la existencia de un daño contingente, peligro, amenaza, o vulneración de derechos o intereses colectivos; y (iii) la relación de causalidad entre la acción u omisión, y la afectación de los derechos e intereses mencionados.45 1.4.2 Del derecho al goce del espacio público y la utilización y defensa de los bienes de uso público.
Al respecto, el artículo 82 de la Carta Política prevé: «[…] Es deber del Estado velar por la protección de la integridad del espacio público y por su destinación al uso común, el cual prevalece sobre el interés particular. Las entidades públicas participarán en la plusvalía que genere su acción urbanística y regularán la utilización del suelo y del espacio aéreo urbano en defensa del interés común […]» En virtud de lo anterior, el artículo 4 de la Ley 472 de 199846 consagró en su literal d) el goce del espacio público y la utilización y defensa de los bienes de uso público como un derecho e interés colectivo. 41 Sentencia C-215 de 1999, magistrada ponente Martha Victoria Sáchica Méndez. 42 Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia del 2 de septiembre de 2004, consejera ponente: María Elena Giraldo Gómez, radicación número: 2002-2693-01. 43 Consejo de Estado, Sección Primera, consejero ponente: Marco Antonio Velilla Moreno, sentencia del 5 de marzo de 2015, radicación 15001233300020130008601. 44 Consejo de Estado, Sección Primera, sentencia del 9 de junio de 2011, consejera ponente: María Elizabeth García González., radicado 25000232700020050065401. 45 Consejo de Estado, Sección Primera, sentencia del 30 de junio de 2011, consejero ponente: Marco Antonio Velilla Moreno, radicado 50001233100020040064001. 46 «Artículo 4.
Son derechos e intereses colectivos, entre otros, los relacionados con: […]d) El goce del espacio público y la utilización y defensa de los bienes de uso público; […]» Protección de los derechos e intereses colectivos Sentencia de Segunda Instancia Demandante: Mario González Rueda Demandados: Municipio de Floridablanca y Otros Radicado: 680013333014-2016-00156-01 Página 16 | 28 Por su parte, el Decreto 1504 de 1998 mediante el cual se reglamentó el manejo del espacio público en los planes de ordenamiento territorial, dispone que el Estado representado en sus municipios, debe dar prelación a la planeación, construcción, mantenimiento y protección de los bienes de uso público definidos en el artículo 3 de la norma ibidem como aquellos inmuebles de dominio público cuyo uso pertenece a todos los habitantes del territorio nacional, destinados al uso o disfrute colectivo definición concordante con las disposiciones del artículo 139 de la Ley 1801 de 2016 o Código Nacional de Policía y Convivencia Ciudadana. 1.4.3 Del Derecho Colectivo a la Protección del Patrimonio Público El concepto de derecho colectivo a la defensa del patrimonio público ha sido abarcado por el H. Consejo de Estado desde la finalidad que persigue y los bienes que protege.
Así, se ha indicado que este derecho busca asegurar no sólo la eficiencia y transparencia en el manejo y la administración de los recursos públicos, sino también la utilización de los mismos de acuerdo con su objeto y, en especial, con la finalidad social del Estado. En ese sentido, el máximo Tribunal ha señalado que, si se afecta el patrimonio público en razón de que la administración o el particular que administra recursos públicos los maneja indebidamente, ya sea porque lo haga en forma negligente o ineficiente o porque los destine a gastos diferentes a los expresamente señalados en las normas, es posible buscar su protección por vía de la acción popular.
Respecto del objeto sobre el cual recae el derecho colectivo en cuestión, esto es, el patrimonio público, la jurisprudencia ha señalado que ese concepto comprende, a los bienes inembargables, imprescriptibles e inalienables, a aquellos que integran el territorio colombiano (arts. 63 y 101 Constitución Política.) y también a la totalidad de bienes, derechos y obligaciones de los que el Estado es propietario, que sirven para el cumplimiento de sus atribuciones conforme a la legislación positiva.
En consecuencia, debe concluirse que, si los bienes que componen el patrimonio público se ven afectados negativamente por su manejo indebido, el derecho Protección de los derechos e intereses colectivos Sentencia de Segunda Instancia Demandante: Mario González Rueda Demandados: Municipio de Floridablanca y Otros Radicado: 680013333014-2016-00156-01 Página 17 | 28 colectivo a su defensa se entiende conculcado y, por ello, su protección puede proceder por medio de la acción popular.47 De la figura de las cesiones urbanísticas obligatorias Las cesiones urbanísticas obligatorias «[…] corresponden a las transferencias de terrenos que a título gratuito efectúan los urbanizadores como contraprestación de los beneficios de la actividad urbanística las cuales comprenden áreas de uso público, como vías parques, zonas verdes entre otros, sin que obre a favor del particular indemnización alguna, toda vez que se trata de una enajenación voluntaria que el Estado puede requerir dentro de su facultad para dictar normas en materia de planificación urbanística48 […]»49.
(Negrillas por fuera del texto original) Respecto de esta figura, la jurisprudencia de del Consejo de Estado ha señalado lo siguiente: […] Se trata de bienes que se incorporan al patrimonio municipal, con ocasión de la actividad urbanística y que indudablemente contribuyen a la integración del espacio público. Están destinadas a regular, con fundamento en el art. 82 de la Constitución, la integración del espacio público y de los bienes colectivos de uso común. Por lo demás, dichas cesiones gratuitas, con ocasión de la actividad urbanística, comportan una carga a los propietarios que se enmarca en la función social de la propiedad y su inherente función ecológica, que requiere regulación legal en los términos del art. 58 de la Constitución […].50 (Negrillas por fuera del texto original) A su vez, el artículo 37 de la Ley 388 de 199751, dispuso respecto de las cesiones gratuita lo siguiente: «[…] Espacio público en actuaciones urbanísticas.
Las reglamentaciones distritales o municipales determinarán, para las diferentes actuaciones urbanísticas, las cesiones gratuitas que los propietarios de inmuebles deben hacer con destino a vías locales, equipamientos colectivos y espacio público en general, y señalarán el régimen de permisos y licencias a que se deben someter así como las sanciones aplicables a los infractores a fin de garantizar el cumplimiento de estas obligaciones, todo ello de conformidad 47 Consejo De Estado, Sección Tercera, Consejero Ponente: Carlos Alberto Zambrano Barrera, 5 De Julio De 2018, Radicación Número: 20001-23-31-000-2010-00478-01(Ap), Actor: Procuraduría General De La Nación - Procuraduría Doce Judicial II Administrativa, Demandado: Municipio de Valledupar y Otros 48 Corte Constitucional.
T- 575 de 2011. M.P. Juan Carlos Henao Pérez. 49 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia de 26 de julio de 2018, Radicación Número: No. 52001-23-31-000-2010-00081-01. 50Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia de 27 enero de 2011, Radicación Número: No. 15001-23-31-000-2002-02582-01. 51 “Por la cual se modifica la Ley 9 de 1989, y la Ley 2 de 1991 y se dictan otras disposiciones.” Protección de los derechos e intereses colectivos Sentencia de Segunda Instancia Demandante: Mario González Rueda Demandados: Municipio de Floridablanca y Otros Radicado: 680013333014-2016-00156-01 Página 18 | 28 con lo dispuesto en el Capítulo XI de esta Ley. […]» (Negrillas por fuera del texto original) La Sección Primera del Consejo de Estado, en sentencia de 22 de septiembre de 202052, efectuó algunas precisiones frente a la figura de las cesiones gratuitas obligatorias, en los siguientes términos: «[…] (ii) Las cesiones urbanísticas son concebidas como la contraprestación que reciben las entidades territoriales a cargo de los propietarios por la plusvalía que generan las diferentes actuaciones urbanísticas y que, dada su naturaleza, están llamadas a integrar el patrimonio del municipio, quien puede darle el destino a vías equipamientos colectivo, espacio público, vías y en general «[…] todas las zonas existentes o debidamente proyectadas en las que el interés colectivo sea manifiesto y conveniente y que constituyan por consiguiente zonas para el uso o el disfrute colectivo53».
(iii) Las cesiones urbanísticas encuentran su justificación en diversos preceptos que integran la Carta Política de 1991, como el mandato constitucional que reivindica la función social y ecológica de la propiedad (artículo 58 del Estatuto Superior), el que reconoce la intervención del Estado en la economía con el fin de lograr el mejoramiento de la calidad de vida de los habitantes y la distribución equitativa de las oportunidades y los beneficios del desarrollo y la preservación del ambiente sano (artículo 334 ejusdem), y la facultad otorgada a las entidades públicas para participar en la plusvalía que genere su acción urbanística y para regular la utilización del uso del suelo en defensa del interés común (artículo 82 ibidem)54.
(iv) Como tales, son bienes que entran a formar parte del patrimonio del Estado, con ocasión de la actividad urbanística y que contribuyen a la integración del espacio público y de los bienes colectivos de uso común55. […]» (Negrillas por fuera del texto original) En síntesis, se tiene que se ha definido la cesión gratuita obligatoria como el traslado de una parte del terreno privado para la construcción de bienes de uso público del ente territorial ante el cual se adelanta la actuación de naturaleza urbanístico- administrativa.56 52 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia de 22 de octubre de 2020, expediente número 05001-23-31-000-2002-02031-01. 53 Artículo 5 de la Ley 9 de 1989. 54 C- 295 de 1993. 55 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, C.P. María Claudia Rojas Lasso, 27 de enero de 2011, Rad. 15001-23-31-000-2002-02582-01. 56 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, sentencia de 22 de febrero de 2018, Radicación Número: No. 25000-23-24-000-2011-00789-01.
Protección de los derechos e intereses colectivos Sentencia de Segunda Instancia Demandante: Mario González Rueda Demandados: Municipio de Floridablanca y Otros Radicado: 680013333014-2016-00156-01 Página 19 | 28 De la competencia de los municipios en materia de protección al espacio público, bienes de uso público y patrimonio público El artículo 311 de la Constitución Política de 1991 establece que «al Municipio como entidad fundamental de la división político-administrativa del Estado le corresponde prestar los servicios públicos que determine la ley, construir las obras que demande el progreso local, ordenar el desarrollo de su territorio, promover la participación comunitaria, el mejoramiento social y cultural de sus habitantes y cumplir las demás funciones que le asignen la Constitución y las leyes».
De la misma manera, el Decreto 1504 de 1998, «Por el cual se reglamenta el manejo del espacio público en los planes de ordenamiento territorial» establece sobre la protección al espacio público, lo siguiente: «Artículo 1. Es deber del Estado velar por la protección de la integridad del espacio público y por su destinación al uso común, el cual prevalece sobre el interés particular.
En el cumplimiento de la función pública del urbanismo. Los municipios y distritos deberán dar prelación a la planeación, construcción, mantenimiento y protección del espacio público sobre los demás usos del suelo. Artículo 2. El espacio público es el conjunto de inmuebles públicos y los elementos arquitectónicos y naturales de los inmuebles privados destinados por naturaleza, usos o afectación a la satisfacción de necesidades urbanas colectivas que transcienden los límites de los intereses individuales de los habitantes.
Respecto de la responsabilidad en la protección de los bienes de uso público, el H. Consejo de Estado ha expresado lo siguiente: «[…] Ahora bien, desde el punto de vista de las entidades públicas, propietarias o titulares de competencias de protección, conservación o gestión, el ordenamiento jurídico contempla diversas funciones y obligaciones que permiten garantizar el cumplimiento de los fines del Estado a través de los bienes de uso público, entre los cuales se encuentran: i) Las entidades públicas propietarias o responsables de competencias de protección, conservación o gestión tienen la obligación de ordenar la restitución de los bienes de uso público que se encuentren ocupados indebidamente por particulares o por otras entidades del Estado. […] Protección de los derechos e intereses colectivos Sentencia de Segunda Instancia Demandante: Mario González Rueda Demandados: Municipio de Floridablanca y Otros Radicado: 680013333014-2016-00156-01 Página 20 | 28 […] ii) Las entidades públicas propietarias tienen la obligación de realizar una gestión eficiente de los bienes de uso público; en este sentido, se deben expedir todos los actos administrativos y suscribir todos los contratos necesarios para que, por un lado, estos bienes cumplan la función social que el ordenamiento jurídico les impone y, por el otro, que se maximice su valor económico en el marco de la adecuada protección del patrimonio público.
Todo ello bajo el mandato de eficiencia de gestión de los bienes públicos consagrado en el artículo 209 C.P.57 iii) Las entidades públicas propietarias o responsables de competencias de protección, conservación o gestión tienen la obligación de garantizar la preservación, conservación, mantenimiento, adecuación de los bienes de uso público para que puedan ser usados de manera libre y pacífica –aun cuando el uso pueda ser limitado por razones de orden público– por parte de los ciudadanos en ejercicio de su derecho fundamental a la libre locomoción y de los derechos colectivos al goce del espacio público y al uso y protección de los bienes de uso público. […]»58 2.
El Caso Concreto En este punto, resulta oportuno recordar que, en el fallo apelado se amparó el derecho colectivo a la defensa del patrimonio púbico previsto en el literal e) del artículo 4 de la Ley 472 de 1998, aspecto que no fue objeto de apelación por el único apelante, razón por la cual la Sala, en esta instancia, no efectuará un análisis respecto de la existencia o no de la vulneración de ese derecho colectivo.
Debido a lo anterior, tal como se planteó en el acápite del problema jurídico, el presente asunto estará delimitado a determinar si tal vulneración le es atribuible al Municipio de Floridablanca, especialmente, si es la entidad que le compete adelantar el procedimiento administrativo de regularización de la propiedad del espacio público sobre los lotes correspondientes a parqueaderos de la urbanización Santa Helena II y III con la consecuente suspensión del cobro de impuesto predial sobre los mismos, o si por el contrario, como lo afirma el recurrente dicha carga debe recaer 57 Artículo 209.
La función administrativa está al servicio de los intereses generales y se desarrolla con fundamento en los principios de igualdad, moralidad, eficacia, economía, celeridad, imparcialidad y publicidad, mediante la descentralización, la delegación y la desconcentración de funciones. “Las autoridades administrativas deben coordinar sus actuaciones para el adecuado cumplimiento de los fines del Estado.
La administración pública, en todos sus órdenes, tendrá un control interno que se ejercerá en los términos que señale la ley”. 58 CONSEJO DE ESTADO, SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCION TERCERA, SUBSECCION A Consejero ponente: MAURICIO FAJARDO GÓMEZ, Bogotá, D.C., julio dieciocho (18) de dos mil doce (2012). Radicación número: 76001-23-31-000-1998-00614-01(24780) Actor: TERESA RAMIREZ DE CAPOTE Y OTROS Demandado: UNICIPIO DE CALI Y EMCALI EICE E.S.P Protección de los derechos e intereses colectivos Sentencia de Segunda Instancia Demandante: Mario González Rueda Demandados: Municipio de Floridablanca y Otros Radicado: 680013333014-2016-00156-01 Página 21 | 28 exclusivamente en los particulares que intervinieron en la compra venta de las viviendas en la referida urbanización. El apelante manifestó que la orden impartida por el a quo pretende obligar al Municipio de Floridablanca a adelantar gestiones que corresponden a los particulares, lo cual resulta excesivo y desproporcionado, pues no fue el ente territorial quien generó el error en la titulación de los predios objeto de demanda.
A fin de determinar la responsabilidad del ente territorial en el cumplimiento de la orden impartida, debe precisarse que la situación que dio origen a las reclamaciones del demandante y al presente medio de control, se encuentra acreditado que respecto de la urbanización Santa Helena, se expidió Licencia de Urbanismo y Construcción Nro. 258 del 05 de febrero de 1987 aprobada en la misma fecha por el Departamento Administrativo de Planeación de Floridablanca59 de conformidad con lo establecido en el Código de Urbanismo del Área Metropolitana de Bucaramanga Nro. 0003 de 1982, norma vigente para la expedición de la referida licencia.60 En lo que atañe a la afectación de los bienes, la Secretaría de Planeación del Municipio de Floridablanca en respuesta remitida el 16 de febrero de 2023 refirió lo siguiente: «Los parqueaderos de Santa Helena quedaron “afectados al uso público”, desde el momento mismo es que el Departamento Administrativo de Planeación Municipal de Floridablanca aprueba la licencia de urbanización y construcción de la Urbanización de Santa Helena; razón por la cual, IMAR LTDA urbanizador y/o propietario del proyecto urbanístico, debió cumplir con la obligación de entregar, transferir y/o escriturar a favor del Municipio de Floridablanca, todas las cargas urbanísticas locales y/o cesiones gratuitas obligatorias derivadas de este proyecto urbanístico, destinadas al uso público como: vías, parques, zonas verdes y parqueaderos, entre otros; sin que para ello medie pago de indemnización por ser un acto de enajenación voluntaria que el Estado exige en ejercicio de sus facultades para dictar normas de planificación urbanística, como el Código de Urbanismo del Área Metropolitana de Bucaramanga -BFG, que era la normas urbanística, que se encontraban vigentes para esta época. 59 Archivo 70 página 13 60 Respuesta Secretaría de Planeación Municipio de Floridablanca, Oficio RS-SP-719 de 16 de febrero de 2023 (Archivo “70RespuestaRequerimientoPlaneacionFloridab”) Protección de los derechos e intereses colectivos Sentencia de Segunda Instancia Demandante: Mario González Rueda Demandados: Municipio de Floridablanca y Otros Radicado: 680013333014-2016-00156-01 Página 22 | 28 En este entendido, se devela que IMAR LTDA como urbanizador y/o propietario del proyecto urbanístico Santa Helena, al no cumplir con su obligación y/o responsabilidad de entregar, transferir y escriturar a favor del Municipio de Floridablanca las cargas urbanísticas locales, como los parqueaderos afectados al uso público; estas áreas nunca se incorporaron al patrimonio público municipal, no ingresaron al Banco de tierras del Municipio de Floridablanca y por ende nunca se constituyeron en bienes de “uso público"; toda vez, que es a través de la escritura pública, mediante la cual se realiza la declaratoria de propiedad pública a favor del Municipio de Floridablanca, sobre las zonas “afectadas” al uso público en la licencia de urbanización. Es decir, solo cuando se eleve a escritura pública la transferencia de las zonas de cesión y quede registrada en la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos, dichas zonas de cesión, adquieren la calidad de bienes de uso público. […]» De las anteriores manifestaciones deviene que, los predios donde se ubican los parqueaderos de la urbanización Santa Helena en la actualidad son bienes privados pues no se ha procedido con la cesión de los mismos a favor del municipio de Floridablanca y en esa medida radican en cabeza de particulares hasta tanto se realice y protocolice la respectiva transferencia. La circunstancia descrita devela una omisión por parte del constructor frente a la cesión gratuita de la zona de parqueaderos, sin embargo, la misma conducta omisiva es predicable respecto del Municipio de Floridablanca, como pasa a exponerse: El Acuerdo Nro. 0003 de 30 de julio de 1982 emanado de la Junta Metropolitana del Área Metropolitana de Bucaramanga, por medio de la cual se adoptó el Código de Urbanismo del Área Metropolitana de Bucaramanga -BFG, determinó el conjunto de normas que reglamentan los usos del suelo urbano del Área, mediante el establecimiento de normas generales de zonificación, urbanización, construcción, utilización de los bienes, entre otros aspectos.
En lo referente a la afectación de los bienes al uso público contempló lo siguiente: «Artículo 344. Las zonas de uso público - vías y zonas verdes y comunales- quedarán afectadas al uso público con la sola delimitación que de ellas se haga en el Plano de Localización por lo cual se adopte el trazado urbano para un determinado sector o globo, una vez expida la Resolución correspondiente.
Protección de los derechos e intereses colectivos Sentencia de Segunda Instancia Demandante: Mario González Rueda Demandados: Municipio de Floridablanca y Otros Radicado: 680013333014-2016-00156-01 Página 23 | 28 Artículo 345. En la resolución que acompañe el Plano de Localización a que hace referencia el artículo precedente, deberá quedar consignada expresamente tanto la obligación del (los) propietario (s) de realizar la cesión de las zonas de uso público, como la autorización de aquellos a la Administración para que ésta utilice los terrenos para ejecutar las redes maestras de infraestructura y saneamiento necesarias para que el globo se desarrolle, en el caso en el que éstos se realicen por valorización. [..] Artículo 560.
Las zonas de uso público- Vías y zonas Verdes y de Equipamiento comunal- Quedarán afectadas a este uso con la sola delimitación que de ellas se haga en el plano de proyecto general aprobado, y su cesión gratuita al Área Metropolitana se hará siguiendo el procedimiento siguiente: a. El urbanizador responsable del desarrollo hará las cesiones al Fondo de Inmuebles Urbanos, con base en las áreas delimitadas en el plano del proyecto general y especificadas en la resolución aprobatoria. b. La escritura y la entrega material de las zonas de cesión deberá hacerse previamente a la iniciación de las obras de urbanismo y de ésta se levantará el acto de recibo correspondiente» [Negrilla y subraya fuera de texto] Del contenido de las normas deviene que, con la aprobación de la Licencia de Urbanismo y Construcción Nro. 258 de 05 de febrero de 1987 por parte del Departamento de Planeación Municipal de Floridablanca, las zonas verdes y vías que incluyen los parqueaderos de la urbanización abierta Santa Helena quedaron afectadas al uso público con la sola delimitación realizada en el plano de localización o plano general de proyecto aprobado -obrante en Archivo 70 página 13 del expediente, lo cual indica que desde esa misma fecha, el municipio accionado tuvo conocimiento directo de la afectación al uso público de dichos bienes y de la obligación del constructor de transferirlos a su favor.
Ahora, tal y como se consagró el literal b del enunciado artículo 560 del Código del Urbanismo -vigente para la fecha de expedición de la licencia de construcción-, la cesión de las áreas requeridas para vías públicas tanto peatonales como vehiculares, incluyendo andenes, separadores de vías y bahías de acceso a parqueaderos públicos, a través de escritura pública debidamente registrada se constituyó en un requisito, sin el cual el Municipio de Floridablanca no podía expedir el permiso de iniciación de obras de urbanismo a favor del constructor.
Dicha disposición normativa, tal como lo advirtió el a quo, fue desconocida por parte del Protección de los derechos e intereses colectivos Sentencia de Segunda Instancia Demandante: Mario González Rueda Demandados: Municipio de Floridablanca y Otros Radicado: 680013333014-2016-00156-01 Página 24 | 28 mismo Municipio, toda vez que, pese a que no se realizó la cesión obligatoria gratuita por parte de la constructora ni se procuró levantar el acta de recibo correspondiente, lo cierto es que se permitió la venta del proyecto y el desarrollo de las obras, circunstancia que evidencia una primera omisión por parte de dicha entidad territorial, ante la ausencia de control y verificación de cumplimiento de los requisitos previstos en la ley.
En segundo lugar ha de señalarse que no resulta legal ni constitucionalmente admisible que el municipio de Floridablanca conociendo el incumplimiento por parte de la sociedad constructora en la realización de las áreas de cesión producto de la construcción de la Urbanización Santa Helena, -frente a la cual aprobó la respectiva licencia de construcción desde el año 1987-, haya permitido prolongar en el tiempo tal irregularidad y pretenda excusar su obligación de garantizar el goce al espacio público, bajo el argumento de no haber intervenido en el negocio jurídico de compra venta de los inmuebles, a los que irregularmente se les escrituró los lotes de terreno de parqueadero que constituyen bienes de uso público.
En este punto resulta preciso referir el pronunciamiento del H. Consejo de Estado que al analizar un asunto de similar contexto señaló: « “[ ) De todo lo expuesto, concluye la sala que el hecho de que hubiera operado un negocio de compraventa entre la cooperativa Ahorro y Vivienda Pablo VI y el accionante, no tiene la virtualidad de trastocar la naturaleza del predio objeto del contrato, pues ciertamente, a través de lo allegado dentro de la presente actuación, se probó que en el plano de la Urbanización, aprobado mediante la Resolución 356 de 1978, se señalaron expresamente las áreas que la Urbanizadora debe entregar como zona de cesión gratuita y obligatoria, para los fines indicados, hoy en día, en la ley 9 de 1989, lo que las convertía inmuebles de uso público y, por ende ajenos a cualquier intervención de parte de los particulares, o lo que es lo mismo, que no resulta suficiente esgrimir una escritura pública de compraventa debidamente registrada para desvirtuar el carácter del inmueble objeto de la misma.
El hecho de que no se hubiera perfeccionado tal cesión, no implica que el área de terreno que fue identificada como la correspondiente a zona de uso público ya no la sea, pues tal cesión deriva, hoy en día, por ministerio de la ley 9 de 1989-Ley de Reforma Urbana ( )61 (Negrilla y subrayado fuera de texto). 61 Sentencia con radicación (5554) del 30 de septiembre de 1999, MP.
Olga Inés Navarrete Barrero Protección de los derechos e intereses colectivos Sentencia de Segunda Instancia Demandante: Mario González Rueda Demandados: Municipio de Floridablanca y Otros Radicado: 680013333014-2016-00156-01 Página 25 | 28 Del anterior pronunciamiento es posible concluir para el caso concreto, que la existencia del negocio de compraventa entre la constructora y los particulares sobre bienes afectados al uso público, -como lo son las zonas de parqueadero de la urbanización abierta-, no tiene la virtualidad de trastocar la naturaleza pública del bien objeto de contrato, pues como se demostró que en el plano de la Urbanización, aprobado por el Departamento de Planeación Municipal de Floridablanca, se señalaron expresamente las áreas que la Urbanizadora debe entregar como zona de cesión gratuita y obligatoria, lo que las convertía inmuebles de uso público y, por ende ajenos a cualquier intervención de parte de los particulares.
De ahí que se le reprocha al Municipio de Floridablanca el hecho de no haber adelantado una gestión tendiente a recuperar el espacio público, máxime cuando se encontraba en el deber constitucional y legal de hacerlo, ya que «[…] la cesión obligatoria, habilita a la administración para que reclame, en observancia del mandato legal superior, la generación de espacio público como aspecto fundamental y necesario en el equilibrio urbano que conlleva la realización de nuevas construcciones […]»62.
Lo anterior implica que el ente territorial con su actuar omisivo desconoció el artículo 82 superior que reconoce que el espacio público, es un elemento estructurador del territorio destinado a ser disfrutado por la colectividad y, por esa razón, se encontraba obligada a velar por su integridad. El análisis efectuado permite concluir que le asiste plena responsabilidad al municipio de Floridablanca frente a los derechos colectivos invocados y la orden impartida por la Juez de primera instancia, pues se demostró su omisión de verificar el cumplimiento de los requisitos para la entrega material de las áreas de cesión, aunado que, transcurridos más de 37 años, pese a las múltiples solicitudes elevadas por los particulares que reposan en este proceso y las verificaciones que respecto de la naturaleza pública de los bienes realizó el Banco Inmobiliario de Floridablanca, persiste en la omisión activar el procedimiento administrativo de regularización de la propiedad del espacio público sobre los lotes correspondientes a parqueaderos 62 Expediente número 73001-23-31-000-2009-00333-01.
Protección de los derechos e intereses colectivos Sentencia de Segunda Instancia Demandante: Mario González Rueda Demandados: Municipio de Floridablanca y Otros Radicado: 680013333014-2016-00156-01 Página 26 | 28 de la urbanización Santa Helena II y III, por lo cual a juicio de la Sala, la decisión adoptada resulta totalmente acertada.
Ahora, en lo atinente al segundo problema jurídico planteado referente a la procedencia de ordenar a los particulares el pago del impuesto predial como requisito para adelantar las gestiones de regularización y titulación de los bienes de uso público, ha de precisarse que no advierte la Sala la existencia de normas que condicionen en tal sentido los procedimientos de restitución y recuperación de los bienes de uso público, en virtud de lo cual la orden impartida ha de ejecutarse en la forma indicada por el despacho de primera instancia. Se agrega que en este caso se configura la exclusión del impuesto predial sobre los bienes objeto de demanda toda vez que los mismos fueron afectados al uso público desde 05 de febrero de 1987 cuando se aprobó la licencia de construcción por parte del Municipio de Floridablanca, sin que la irregular titulación a particulares tenga la virtualidad de cambiar su naturaleza, en virtud de lo cual no le asiste a los propietarios el deber de asumir obligaciones tributarias y menos de manera indefinida como se presenta en este caso.
Acorde con lo expresado, se comparte la posición expresada por el a quo en el sentido de disponer la suspensión en la tasación y cobro de impuesto predial sobre los predios donde se ubican los parqueaderos públicos, desde el momento en que los demandantes y vinculados particulares advirtieron la necesidad de regular la titularidad de estos terrenos ante la diferentes entidades y dependencias de la administración municipal.
Así las cosas, al demostrarse la responsabilidad del municipio de Floridablanca frente a la protección de los derechos e intereses colectivos y ante la no prosperidad de los cargos de apelación deberá confirmarse íntegramente la decisión de primera instancia. 3. Costas en segunda instancia De conformidad con lo dispuesto en el artículo 188 de la Ley 1437 de 2011, en concordancia con el artículo 38 de la Ley 472 de 1998 y el numeral 1° del artículo Protección de los derechos e intereses colectivos Sentencia de Segunda Instancia Demandante: Mario González Rueda Demandados: Municipio de Floridablanca y Otros Radicado: 680013333014-2016-00156-01 Página 27 | 28 362 del CGP, se impondrá condena en costas en esta instancia a cargo de la parte demandada y a favor de la parte demandante, teniendo en cuenta que, en el recurso de apelación interpuesto por el municipio de Floridablanca, fue resuelto de forma desfavorable.
El Juzgado de primera instancia las liquidará de manera concentrada, previa fijación de las agencias en derecho. 4. Decisión En mérito de lo expuesto, el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE SANTANDER, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA:
PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia la sentencia de fecha veinte (20) de marzo de dos mil veinticuatro (2024), proferida por el Juzgado Catorce Administrativo Oral del Circuito Judicial de Bucaramanga, conforme a las consideraciones expuestas en esta providencia.
SEGUNDO: CONDENAR en costas de segunda instancia a cargo de la parte demandante y a favor de la entidad demandada, conforme lo expuesto en la parte considerativa de esta providencia. El Juzgado de primera instancia las liquidará de manera concentrada, previa fijación de las agencias en derecho.
TERCERO: Ejecutoriada esta providencia, DEVOLVER el expediente al Juzgado de origen.
CUARTO: REGISTRAR la actuación en el Sistema de Gestión Judicial SAMAI, por la Auxiliar Judicial adscrita al Despacho de la magistrada ponente.
NOTIFÍQUESE y CÚMPLASE, Aprobado por la Sala como consta en Acta No. 11 /2025. Protección de los derechos e intereses colectivos Sentencia de Segunda Instancia Demandante: Mario González Rueda Demandados: Municipio de Floridablanca y Otros Radicado: 680013333014-2016-00156-01 Página 28 | 28 Aprobado en sesión electrónica a través de la herramienta Tecnológica TEAMS, la cual de conformidad con el artículo 186 del CPACA, garantiza su autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta de conformidad con la Ley. -Firmado a través del Sistema Judicial SAMAI- CAROLINA ARIAS FERREIRA Magistrada Ponente -Firmado a través del Sistema Judicial SAMAI- MARÍA EUGENIA CARREÑO GÓMEZ Magistrada -Firmado a través del Sistema Judicial SAMAI- LUISA FERNANDA FLÓREZ REYES Magistrada