SIGCMA-SGC REPÚBLICA DE COLOMBIA RAMA JUDICIAL DEL PODER PÚBLICO TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE SANTANDER SALA CONJUECES Bucaramanga, catorce (14) de marzo de dos mil veinticinco (2025) SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA RADICADO: 680013333014-2018-00201-02 MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO DEMANDANTE: Claudia Patricia Quintero Ardila abogados@rinconperez.com DEMANDADO: Nación – Rama Judicial – Consejo Superior De La Judicatura – Dirección Ejecutiva De Administración Judicial dsajbganotif@cendoj.ramajudicial.gov.co MINISTERIO PÚBLICO: mbuendia@procuraduria.gov.co TEMA: Bonificación Judicial Decreto 383 De 2013.
PROVIDENCIA: Sentencia De Segunda Instancia SALA No. 05 CONJUEZ PONENTE: JOSE LUIS GARCIA MONSALVE Se decide el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada contra la sentencia de primera instancia, proferida el 1 de diciembre de 2021 por el Juzgado Administrativo Transitorio del Circuito Judicial de Bucaramanga 1, previa la siguiente reseña: I – ANTECEDENTES: 1.1.
PRETENSIONES2. La demandante solicita la nulidad de los actos administrativos contenidos en la Resolución No. 02435 de 2016, notificada el 19 de mayo de 2016, mediante la cual la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial negó la solicitud de reliquidación de prestaciones sociales con inclusión de la Bonificación Judicial como factor salarial.
También solicita la nulidad del acto administrativo ficto 1Expediente Digital Samai- Índice 03-primera instancia, Archivo 21 2Expediente Digital Samai- Índice 03-primera instancia, Archivo 01 Nulidad y Restablecimiento del Derecho Sentencia de Segunda Instancia 680013333014-2018-00201-02 2 derivado del silencio administrativo negativo tras la interposición del recurso de apelación el 27 de mayo de 2016.
A título de restablecimiento del derecho, solicita se ordene a la Nación – Rama Judicial- Consejo Superior de la Judicatura- Dirección Ejecutiva de Administración Judicial, reconozca la Bonificación Judicial como factor salarial y prestacional, se ordene la reliquidación de sus prestaciones sociales y se paguen las diferencias desde el 1 de enero de 2013, con los intereses correspondientes.
Además, solicita la inaplicación de la expresión “únicamente” contenida en el artículo 1 del Decreto 383 de 2013 y su modificación en el Decreto 022 de 2014 por ser contraria a la Constitución y a la Ley 4 de 1992. Por último, solicita se condene a pagar costas procesales a la Nación–Rama judicial-Consejo Superior de la Judicatura-Dirección Ejecutiva de Administración Judicial. 1.2.
HECHOS 3. La demandante, Claudia Patricia Quintero Ardila se ha desempeñado como empleada judicial. El 07 de marzo de 2016, solicitó mediante derecho de petición a la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial, el reconocimiento y pago de la bonificación judicial creada mediante el Decreto 383 de 2013 como factor salarial, y la consecuente reliquidación de las prestaciones sociales y demás emolumentos.
El 07 de marzo de 2016, mediante Resolución No. 02435 la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial negó la solicitud. Sin embargo, contra el acto en comento, el demandante interpuso recurso de apelación, el cual no fue resuelto, operando el silencio administrativo negativo.
1.3. NORMAS VIOLADAS Y CONCEPTO DE VIOLACIÓN. Constitución Política arts. 25, 58, 53 y 150 en su numeral 19 literal e y f; artículo 127 del código sustantivo del trabajo; Ley 4 de 1992. Aduce que, al pagarse la bonificación judicial mensualmente, de forma habitual y obligatoria, se configuran los elementos que le dan la característica de pago de naturaleza salarial, y al ser la finalidad del parágrafo del artículo 14° de la Ley 4 de 1992 nivelar la remuneración de los funcionarios y empleados de la Rama Judicial, debe tenerse como factor salarial para todos los efectos, y no únicamente para cotización a salud y pensión. De lo contrario, su no reconocimiento despoja a los destinatarios de los beneficios salariales y prestacionales, vulnerando los artículos 2°, 27° y 53° de la Constitución Nacional. 1.4.
CONTESTACIÓN A LA DEMANDA4 3Expediente Digital Samai- Índice 03-primera instancia, Archivo 01 4 Expediente Digital Samai- Índice 03-primera instancia, Archivo 09 Nulidad y Restablecimiento del Derecho Sentencia de Segunda Instancia 680013333014-2018-00201-02 3 El apoderado de la Rama Judicial, se opone a las pretensiones de la demanda, manifestando que ha liquidado y pagado la asignación salarial y prestacional de sus servidores, con estricta sujeción a lo previsto en los Decretos expedidos por el Gobierno Nacional para cada vigencia fiscal, pues dichos decretos, estipulan que ninguna autoridad podrá establecer o modificar el régimen salarial o prestacional estatuido en tales normas, en concordancia con la Ley 4 de 1992 en su artículo 10º.
Señala que, es cierto la entidad opera como ejecutora de los recursos que hacen parte del Presupuesto General de la Nación para efectos del pago de salarios y prestaciones sociales de los funcionarios y empleados de esta circunscripción territorial, también lo es, que, para cumplir dicha función, la Dirección Ejecutiva se encuentra atada a los Decretos salariales que anualmente expide el Gobierno Nacional.
Afirma, que la Seccional se ha limitado a dar cumplimiento a la norma que crea la Bonificación Judicial, en razón a que no tiene facultad para interpretar las leyes e inaplicaras, pues son los jueces en sus respectivos fueros, quienes a través de sentencias tienen tal facultad. II – LA SENTENCIA OBJETO DEL RECURSO DE APELACIÓN5. La Juez de primera instancia mediante sentencia de fecha 01 de diciembre de 2021, indicó que la bonificación judicial creada por el Decreto 383 de 2013, constituye salario, por cuanto se reviste de sus mismas características, al ser una remuneración ordinaria y fija, que se percibe mensualmente desde su creación, y como contraprestación o retribución directa por el servicio prestado a la entidad.
Así mismo manifestó que, la limitación contenida en el decreto, en el sentido que “constituirá únicamente factor salarial para la base de cotización al Sistema General de Pensiones y al Sistema General de Seguridad Social en Salud”, va en contra de los elementos del concepto de salario establecido en el ordenamiento jurídico, y a lo estipulado en el artículo 53 de la Constitución Política, así como de principios, contenidos y valores establecidos en el art. 1 del Convenio 095 de la OIT y el artículo 2 de la Ley 4 de 1992.
En consecuencia, resolvió:
PRIMERO: INAPLICAR por inconstitucional e ilegal, para el caso en concreto, la expresión “únicamente” contenida en el art. 1 de los Decretos 383 de 2013 y demás decretos que lo modifican, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva.
SEGUNDO: DECLARAR la nulidad del acto administrativo contenido en la Resolución No. 02435 de 7 de marzo de 2016 por medio de la cual se negó la reliquidación de las prestaciones sociales de la demandante con inclusión de la Bonificación Judicial creada con el Decreto 383 de 2013, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva. 5 Expediente Digital Samai- Índice 03-primera instancia, Archivo 21 Nulidad y Restablecimiento del Derecho Sentencia de Segunda Instancia 680013333014-2018-00201-02 4 TERCERO: DECLARAR la ocurrencia del silencio administrativo negativo derivado de la falta de respuesta del recurso de apelación, interpuesto contra el acto administrativo contenido en la Resolución No. 02435 de 7 de marzo de 2016, el cual negó el reconocimiento de la bonificación judicial como factor salarial y la reliquidación de las prestaciones sociales a la demandante.
CUARTO: DECLARAR la nulidad del acto administrativo ficto producto de la ocurrencia del silencio administrativo negativo derivado de la falta de respuesta del recurso de apelación interpuesto contra el acto administrativo contenido en la Resolución No. 02435 de 7 de marzo de 2016, el cual negó el reconocimiento de la bonificación judicial como factor salarial y la reliquidación de las prestaciones sociales a la demandante.
QUINTO: ORDENAR, a la NACION- RAMA JUDICIAL-CONSEJO SUPERIOR DE LA JUDICATURA-DIRECCION EJECUTIVA SECCIONAL DE ADMINISTRACION JUDICIAL DE BUCARAMANGA, a título de restablecimiento del derecho, si aún no lo ha hecho, a reconocer a favor de CLAUDIA PATRICIA QUINTERO ARDILA, la bonificación judicial creada por el Decreto 383 de 2013 como factor salarial, desde el 07 de marzo de 2013 en adelante, por el tiempo efectivamente laborado en la RAMA JUDICIAL, y hasta la terminación del vínculo laboral, reliquidando todas las prestaciones sociales devengadas por ellos.
SEXTO: CONDENAR, a la NACION-RAMA JUDICIAL-CONSEJO SUPERIOR DE LA JUDICATURA-DIRECCION EJECUTIVA SECCIONAL DE ADMINISTRACION JUDICIAL DE BUCARAMANGA, a pagar las diferencias resultantes entre las prestaciones sociales devengadas y las que resulten de la reliquidación ordenada.
SEPTIMO: DECLARAR que en el presente asunto ha operado la prescripción trienal de las diferencias causadas con anterioridad al 7 de marzo de 2013, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva.
OCTAVO: Las sumas reconocidas deberán ser debidamente actualizadas de conformidad con lo expuesto en la parte motiva.
NOVENO: La NACION-RAMA JUDICIAL-CONSEJO SUPERIOR DE LA JUDICATURA-DIRECCION EJECUTIVA SECCIONAL DE ADMINISTRACION JUDICIAL DE BUCARAMANGA, dará cumplimiento a la sentencia de conformidad con los arts. 192 y 195 del CPACA.
DECIMO: NO CONDENAR en costas de conformidad con lo expuesto en la parte motiva. (…) Nulidad y Restablecimiento del Derecho Sentencia de Segunda Instancia 680013333014-2018-00201-02 5 III – FUNDAMENTOS DEL RECURSO DE LA APELACIÓN6. El apoderado de la demandada reitera la legalidad de los actos acusados, argumentando que la actuación administrativa fue surtida conforme con la normatividad vigente a la fecha, la cual es constitucional y legal y que no ha sido objeto de suspensión, anulación o modificación alguna conocida, razón por la cual, en lo que respecta a la ejecución presupuestal y a la negación del carácter salarial adicional al que reconocen los Decretos 383 y 384 de 2013, no resulta posible reconocer carácter salarial a las prestaciones que legalmente no la tienen.
Indica que la Ley 4ta de 1992 y el Decreto 383 y 384 de 2013 son claros, por lo que, la entidad a la que representa, no puede atribuirles a las disposiciones un alcance que no tienen, toda vez que resultaría contrario al sentido natural y obvio en que deben entenderse e interpretarse las palabras, conforme a lo señalado en artículos 27 y 28 del Código Civil.
Insiste en el carácter no salarial de la bonificación judicial de empleados, razón por la cual las pretensiones señaladas con la demanda no están llamadas a prosperar, teniendo en cuenta que la entidad demandada está sometida al imperio de la Ley y obligada a aplicar el derecho vigente al tenor literal de su redacción, dándole estricto cumplimiento.
Finalmente, manifiesta que no están incluidos en el presupuesto de la Rama Judicial los dineros que se requerirían para el pago de lo pretendido por la parte actora, lo cual obedece a que el rubro de gastos de personal está planeado y calculado, teniendo en cuenta las regulaciones vigentes que regulan los salarios, prestaciones y acreencias laborales de los empleados de la Rama Judicial, por lo que de ninguna manera pueden incluirse allí mayores costos para reconocer lo pretendido por la parte actora, en tanto, no resulta acorde con las previsiones de los Decretos 383 y 384 de 2013, que establecieron el carácter salarial de la Bonificación Judicial únicamente para efectos de aportes de Seguridad Social en pensiones y salud.
IV - TRÁMITE EN SEGUNDA INSTANCIA. Correspondió por reparto al H. Magistrado Ivan Mauricio Mendoza Saavedra el 29 de noviembre de 2022 en grado de apelación de sentencia7. El 01 de septiembre de 2023 el ponente manifestó su impedimento y el de los demás Magistrados que conforman la Sala, por lo que, ordenó la remisión del asunto a la Sección Segunda del H. Consejo de Estado para que decidiera sobre el mismo.8 Mediante auto de fecha 02 de noviembre de 2023 el H. Consejo de Estado dispuso aceptar el impedimento manifestado por los magistrados del Tribunal Administrativo de Santander ordenando realizar sorteo de conjueces.9 6 Expediente Digital Samai- Índice 03-primera instancia, Archivo 25 7 Expediente Digital Samai- Índice 03 archivo 39 8 Expediente Digital Samai- Índice 04 9 Expediente Digital Samai Consejo de Estado- Índice 04.
Nulidad y Restablecimiento del Derecho Sentencia de Segunda Instancia 680013333014-2018-00201-02 6 El 20 de enero de 2025 la presidente de esta Corporación ordenó, fijar fecha y hora para la realización del respectivo sorteo10; el 21 de enero de 2025 se llevó a cabo la diligencia de sorteo, correspondiéndole conocer al Conjuez José Luis García Monsalve, quien posteriormente el 03 de febrero de 2025 dispuso avocar conocimiento, admitir recurso de apelación y se corrió traslado para que las partes se pronunciaran sobre el recurso y para que el Ministerio Público emitiera concepto de fondo.11 4.1.
PARTE DEMANDANTE. El apoderado de la parte demandante guardó silencio. 4.2. PARTE DEMANDADA. El apoderado de la rama judicial guardo silencio. 4.3. MINISTERIO PÚBLICO. El Agente del Ministerio Público no emitió concepto de fondo.
4.4. CONTROL DE LEGALIDAD. Revisado el expediente, se observa que de conformidad con lo previsto en el artículo 207 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, en el desarrollo de las etapas procesales de primera instancia se ejerció el control de legalidad. Por ello, y como en esta instancia no se observan vicios procesales que acarreen la nulidad del proceso o impidan proferir decisión de fondo, se procede a resolver la alzada.
V - CONSIDERACIONES DE LA SALA DE CONJUECES: 5.1. COMPETENCIA. Conforme a la norma de competencia establecida por el artículo 153 del Código Procedimiento Administrativo y Contencioso Administrativo; y una vez llevada a cabo la audiencia pública de sorteo de conjueces recae en el Tribunal Administrativo de Santander Sala de Conjueces, el conocimiento del presente asunto. 5.2.
PROBLEMA JURÍDICO. En el presente asunto, se circunscribe a determinar si, P. J.1: En el presente asunto, se circunscribe a determinar si el demandante, ¿Tiene derecho a que se le reconozca la bonificación judicial como factor salarial para la liquidación de prestaciones sociales, y, en consecuencia, si hay lugar a declarar la nulidad del acto administrativo demandado? 10 Archivo Digital Samai- Índice 09. 11 Archivo Digital Samai- Índice 13.
Nulidad y Restablecimiento del Derecho Sentencia de Segunda Instancia 680013333014-2018-00201-02 7 En caso afirmativo, deberá establecerse ¿si con el reconocimiento se afectaría la sostenibilidad fiscal de la entidad demandada? P. J.2: ¿Es procedente la inaplicación por inconstitucionalidad de la palabra “únicamente”, contenida en el artículo 1 del Decreto 383 2013, por medio de la cual se creó la bonificación judicial para los funcionarios y empleados de la Rama Judicial? Tesis 1: Sí, al tratarse de una remuneración permanente y periódica, recibida como contraprestación por los servicios prestados, y con la finalidad de mejorar o incrementar la remuneración de los servidores de la Rama Judicial, se configuran los elementos constitutivos de salario, por tanto, debe reconocérsele sus efectos prestacionales, y en consecuencia, declarar la nulidad del acto administrativo demandado, por cuanto, además de generar graves repercusiones y desmedro de carácter económico al régimen prestacional del demandante, contradice principios y postulados de rango constitucional, como los contenidos en el artículo 53°; además de los incorporados en la Ley 4ª de 1992- ley marco sobre el sistema y criterio de la estructura salarial de la función pública.
Ahora, con el anterior reconocimiento no se afecta la sostenibilidad fiscal de la entidad demandada, puesto que, si bien es deber del Juez procurar para que el monto de las condenas impuestas no sobrepase los límites y afecte la sostenibilidad, lo cierto es que este criterio no puede prevalecer sobre los derechos fundamentales de los trabajadores.
Tesis 2: No. Toda vez que constituye obligación del juez inaplicar los actos administrativos que vulneren la Constitución Política o la Ley, y para el efecto, se configura vulneración del artículo 53° superior, por cuanto el decreto 383 de 2013 desconoce la situación más favorable para el trabajador
5.3. MARCO JURÍDICO Y JURISPRUDENCIAL. 5.3.1. De la Bonificación judicial dirigida a los servidores de la Rama Judicial. La Constitución Política de Colombia, en el artículo 150 numeral 19, literal e y f ordena al Congreso de la República, dictar las normas generales para que el Gobierno Nacional fijara el régimen salarial y prestacional de los empleados públicos, de los miembros del Congreso Nacional y la Fuerza Pública y regular el régimen de prestaciones sociales mínimas de los trabajadores oficiales; dicho mandato constitucional, fue materializado en la ley 4 de 1992, fijándose normas generales, objetivos y criterios.
En el artículo 2º numeral a, dispuso como pauta: “El respeto a los derechos adquiridos de los servidores del Estado tanto del régimen general, como de los regímenes especiales. En ningún caso se podrán desmejorar sus salarios y prestaciones sociales”. Más adelante, mediante el Decreto 383 de 2013, el Gobierno en ejercicio de las facultades otorgadas en la ley 4ª de 1992, creó la Bonificación judicial dirigida a los servidores de la Rama Judicial, la cual se reconoció a partir del 1º de enero de Nulidad y Restablecimiento del Derecho Sentencia de Segunda Instancia 680013333014-2018-00201-02 8 2013, de manera mensual, mientras el servidor público permanezca en el servicio.
Al respecto, el artículo 1º estableció: “Créase para los servidores de la Rama Judicial y de la Justicia Penal Militar a quienes se les aplica el régimen salarial y prestacional establecido en los Decretos 57 y 110 de 1993, 106 de 1994, 43 de 1995 y que vienen rigiéndose por el decreto 874 de 2012 y las disposiciones que lo modifiquen o sustituyan, una bonificación judicial, la cual se reconocerá mensualmente y constituirá únicamente factor salarial para la base de cotización al Sistema General de Pensiones y al Sistema General de Seguridad Social en Salud.
La bonificación judicial se reconocerá a partir del 1° de enero de 2013, se percibirá mensualmente, mientras el servidor público permanezca en el servicio y corresponde para cada año al valor que se fija en las siguientes tablas, así:(…)” En el artículo citado se precisa que la bonificación judicial será reconocida a partir del 1 de enero de 2013, se cancelará mensualmente por el servidor en tanto permanezca en el servicio.
Asimismo, advierte que esta solo será tenida en cuenta para la cotización en el sistema general de pensiones y para el sistema de seguridad social en salud. No obstante, el artículo 14 de la Ley 50 de 1990, estableció que “Constituye salario no sólo la remuneración ordinaria, fija o variable, sino todo lo que recibe el trabajador en dinero o en especie como contraprestación directa del servicio, sea cualquiera la forma o denominación que se adopte, como primas, sobresueldos, bonificaciones habituales, valor del trabajo suplementario o de las horas extras, valor del trabajo en días de descanso obligatorio, porcentaje sobre ventas y comisiones.” Así mismo, el artículo 12 del Decreto No. 717 de 1978, señaló que, además de la asignación básica mensual fijada por la ley para cada empleo, constituyen factores de salario todas las sumas que habitual y periódicamente recibe el funcionario o empleado, estableciendo: “(…) Además de la asignación básica mensual fijada por la ley para cada empleo, constituyen factores de salario todas las sumas que habitual y periódicamente reciba el funcionario o empleado como retribución por sus servicios (…)” El H. Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección segunda, mediante Sentencia del seis (06) de abril de dos mil veintidós (2022), se refirió al carácter salarial de la bonificación judicial así12: “(…) En este orden de ideas, para la Sala es claro que la bonificación judicial creada mediante Decreto No. 0382 de 2013, al ser un pago que reciben los empleados y funcionarios de la Fiscalía General de la Nación, de forma habitual y periódica en contraprestación a sus servicios, no habría 12 En igual sentido la Sentencia de Unificación de la Sala Plena de Conjueces – SUJ-023-CE-S2-2020 de fecha 15 de diciembre del 2020.
Conjuez Ponente: Jorge Iván Rincón Córdoba. Nulidad y Restablecimiento del Derecho Sentencia de Segunda Instancia 680013333014-2018-00201-02 9 motivo alguno para desconocer su carácter salarial, máxime si se tiene en cuenta que fue creada precisamente para materializar una nivelación salarial dispuesta en una Ley marco, Aceptar lo contrario, implicaría desconocer abiertamente los límites a la facultad otorgada por el Congreso al Gobierno Nacional y desatentar principios de rango constitucional como la progresividad, la primacía de la realidad sobre las formas y los límites protectores señalados por el Constituyente en el artículo 53 de la Carta Política (…)”. 5.3.2.
De la excepción de inconstitucionalidad. En el ordenamiento jurídico colombiano se ha establecido la figura del control constitucional que de forma concentrada ejerce en abstracto la Corte Constitucional y el Consejo de Estado, en lo de sus respectivas competencias, así como el control constitucional difuso a cargo de cada uno de los jueces en los procesos sometidos a su consideración y en aplicación directa del artículo 4 de la carta política.
Ha sido definida por la Corte Constitucional en la Sentencia SU-132 de 2013 de la siguiente forma: “Es una facultad o posibilidad (o si se quiere, una herramienta) de los operadores jurídicos, en tanto no tiene que ser alegada o interpuesta como una acción; pero se configura igualmente como un deber en tanto las autoridades no puede dejar de hacer uso de ella en los eventos en que detecten una clara contradicción entre la disposición aplicable a un caso concreto y las normas constitucionales”.
En consecuencia, esta herramienta se usa con el fin de proteger, en un caso concreto y con efecto inter partes, los derechos fundamentales que se vean en riesgo por la aplicación de una norma de inferior jerarquía y que, de forma clara y evidente, contraría las normas contenidas dentro de la constitución política” Ahora bien, la facultad del Juez ordinario para efectuar un control de constitucionalidad difuso no es irrestricta o ilimitada conforme su particular entender de los principios y valores constitucionales; en palabras del intérprete legítimo de la constitución: Dentro de la supremacía que tiene y debe tener la Constitución, esta se impone como el grado más alto dentro de la jerarquía de las normas, de manera que el contenido de las leyes y de las normas jurídicas generales está limitado por el de la Constitución. Así pues, debe existir siempre armonía entre los preceptos constitucionales y las normas jurídicas de inferior rango, y si no la hay, la Constitución Política de 1991 ordena de manera categórica que se apliquen las disposiciones constitucionales en aquellos casos en que sea manifiesta y no caprichosa, la incompatibilidad entre las mismas, por parte de las autoridades con plena competencia para ello.
(…) Nulidad y Restablecimiento del Derecho Sentencia de Segunda Instancia 680013333014-2018-00201-02 10 Si bien es cierto que por regla general las decisiones estatales son de obligatorio cumplimiento tanto para los servidores públicos como para los particulares "salvo norma expresa en contrario" como lo señala la primera parte del artículo 66 del decreto 01 de 1984, también lo es que, cuando de manera palmaria, ellas quebrantan los ordenamientos constitucionales, con fundamento en la supremacía constitucional, debe acatarse el mandato contenido en el artículo 4° de la Carta ya citado, que ordena que "en todo caso de incompatibilidad entre la Constitución y la ley u otra norma jurídica, se aplicarán las disposiciones constitucionales", sin perjuicio de la responsabilidad correspondiente de que trata el artículo 6° de la misma, por infringir la Constitución y las leyes y por omisión o extralimitación, por parte de los servidores públicos, en el ejercicio de sus funciones.
Lo anterior no se predica de la norma jurídica de contenido particular, individual y concreto, que crea derechos en favor de un particular, la cual no puede dejar de aplicarse a través de la excepción de inconstitucionalidad, en presencia de la garantía de que gozan los derechos adquiridos con justo título y con arreglo a las leyes civiles, hasta tanto no sean anulados o suspendidos por la jurisdicción competente, o revocados por la misma administración con el consentimiento expreso y escrito de su titular.13 Se deduce, a forma de principio, que la excepción de inconstitucionalidad no puede ser aplicada si no media una contradicción evidente entre el texto de la regla que se va a dejar de aplicar y la disposición constitucional que se entiende vulnerada, pues, el sistema jurídico en pos de la seguridad jurídica y el profundo compromiso democrático prefiere, como regla general, los juicios en abstracto que hace el Juez Constitucional respecto a las normas que son de su competencia. La Corte Constitucional señala en la Sentencia C-600 de 1998 y Magistrado Ponente Dr. JOSE GREGORIO HERNANDEZ GALINDO, a tenor literal lo siguiente: La Corte Constitucional, en lo que hace a las normas sometidas a su examen, define, con la fuerza de la cosa juzgada constitucional, su exequibilidad o inexequibilidad, total o parcial, con efectos erga omnes y con carácter obligatorio general, oponible a todas las personas y a las autoridades públicas, sin excepción alguna.
(…) El Consejo de Estado, también con carácter general, ante el ejercicio de acciones de nulidad por inconstitucionalidad, decide si están llamadas a prosperar las pretensiones de los accionantes, y en caso afirmativo anula el acto administrativo correspondiente, retirándolo del ordenamiento jurídico. Así que, en términos generales el Juez, al estudiar un caso concreto, no puede suplir los juicios de valor que efectúa el órgano competente para definir en abstracto el alcance de una norma jurídica, salvo que esta se muestre de bulto contraria al ordenamiento superior, esto es, una vez se ha desvirtuado más allá de toda duda razonable la presunción de conformidad con el ordenamiento superior 13 Sentencia C-069 de 1995 M.P. HERNANDO HERRERA VERGARA.
Nulidad y Restablecimiento del Derecho Sentencia de Segunda Instancia 680013333014-2018-00201-02 11 que es inherente a los actos administrativos como una manifestación de la soberanía estatal. En términos de la Corte Constitucional 14, el planteamiento se sintetiza de la siguiente forma: Son incompatibles dos normas que, dada su mutua contradicción, no pueden imperar ni aplicarse al mismo tiempo, razón por la cual una debe ceder ante la otra; en la materia que se estudia, tal concepto corresponde a una oposición tan grave entre la disposición de inferior jerarquía y el ordenamiento constitucional que aquella y éste no puedan regir en forma simultánea.
Así las cosas, el antagonismo entre los dos extremos de la proposición ha de ser tan ostensible que salte a la vista del intérprete, haciendo superflua cualquier elaboración jurídica que busque establecer o demostrar que existe. Si no hay una oposición flagrante con los mandatos de la Carta, habrá de estarse a lo que resuelva con efectos "erga omnes" el juez de constitucionalidad.
Una cosa es la norma -para cuyo anonadamiento es imprescindible el ejercicio de la acción pública y el proceso correspondiente- y otra bien distinta su aplicación a un caso concreto, la cual puede dejar de producirse -apenas en ese asunto- si existe la aludida incompatibilidad entre el precepto de que se trata y los mandatos constitucionales.
Sin embargo, la sentencia T-681 de 2016 emitida por el máximo órgano de la jurisdicción constitucional, es la que emite un listado taxativo de causales de procedencia en la aplicación de la excepción de inconstitucionalidad, así: Dicha facultad puede ser ejercida de manera oficiosa o a solicitud de parte cuando se está frente a alguna de las siguientes circunstancias: (i) La norma es contraria a las cánones superiores y no se ha producido un pronunciamiento sobre su constitucionalidad, toda vez que “de ya existir un pronunciamiento judicial de carácter abstracto y concreto y con efectos erga omnes, la aplicación de tal excepción de inconstitucionalidad se hace inviable por los efectos que dicha decisión genera, con lo cual cualquier providencia judicial, incluidas las de las acciones de tutela deberán acompasarse a la luz de la sentencia de control abstracto que ya se hubiere dictado;
(ii) La regla formalmente válida y vigente reproduce en su contenido otra que haya sido objeto de una declaratoria de inexequibilidad por parte de la Corte Constitucional o de nulidad por parte del Consejo de Estado, en respuesta a una acción pública de inconstitucionalidad o nulidad por inconstitucionalidad según sea el caso; o, (iii) En virtud de la especificidad de las condiciones del caso particular, la aplicación de la norma acarrea consecuencias que no estarían acordes a la luz del ordenamiento iusfundamental.
En otras palabras, “puede ocurrir también que se esté en presencia de una norma que, en abstracto, resulte 14 Sentencia T-614 de 1992 M.P. JOSE GREGORIO HERNANDEZ GALINDO. Nulidad y Restablecimiento del Derecho Sentencia de Segunda Instancia 680013333014-2018-00201-02 12 conforme a la Constitución, pero no pueda ser utilizada en un caso concreto sin vulnerar disposiciones constitucionales” Finalmente, respecto de la aplicabilidad de la excepción de inconstitucionalidad a los decretos salariales proferidos por el gobierno nacional a partir del año 2008, la reciente sentencia de unificación del Consejo de Estado15 reafirmó su procedencia al señalar: “Frente a los decretos salariales expedidos por el Gobierno Nacional que reprodujeron el contenido de aquellos declarados nulos mediante la sentencia de 29 de abril de 2014, la Sala encuentra procedente acoger la excepción de inconstitucionalidad rogada por la parte actora, en cuanto las disposiciones allí contenidas vulneran garantías laborales mínimas de los beneficiarios de la prima especial, en aplicación del artículo 4 de la Constitución Política, relativo a la prevalencia del texto superior frente a las leyes y otras formas jurídicas.
(…).” VI - CASO CONCRETO16. 6.1. Hechos Relevantes Probados: En el presente caso se encuentra probado lo siguiente: ➢ El 07 de marzo de 2016 la demandante, a través de apoderado judicial elevó petición a la NACION-RAMA JUDICIAL-DIRECCION EJECUTIVA DE ADMINISTRACION, con el fin de obtener la reliquidación de sus prestaciones sociales, con inclusión de la Bonificación Judicial creada mediante Decreto 383 de 2013. ➢ La anterior petición, fue resuelta de manera negativa por la entidad, mediante Resolución No. 02435 de 7 de marzo de 2016, notificada el 19 de mayo siguiente ➢ Contra dicha decisión se interpuso recurso de apelación el 27 de mayo de 2016, que no fue resuelto por la entidad, configurándose el acto administrativo negativo. ➢ La demandante radicó solicitud de conciliación extrajudicial el 21 de abril de 2017, y el 22 de mayo del mismo año se expidió solicitud de no conciliación. ➢ Certificación expedida por la Coordinadora del Área de Talento Humano de fecha 12 de mayo de 2016 donde consta que la demandante ha estado vinculada a la Rama Judicial desde el 22 de junio de 2000. 6.2.
Análisis del caso. 15 Consejo de Estado, Sección Segunda, Sala Plena de Conjueces, Sentencia SUJ-016-CE-S2-2019 de 2 de septiembre de 2019 16 Expediente Digital Samai- Índice 03-primera instancia, Archivo 21 Nulidad y Restablecimiento del Derecho Sentencia de Segunda Instancia 680013333014-2018-00201-02 13 6.2.1. Carácter salarial de la Bonificación Judicial Decreto 383 de 2013.
De conformidad con el marco jurídico y jurisprudencial reseñado de cara a las pruebas aportadas, esta Sala de Conjueces advierte que: i) la bonificación judicial creada en el Decreto 383 de 2013 tiene por finalidad compensar la desnivelación salarial existente entre los funcionarios de la Rama Judicial; ii) y que la misma se percibe como contraprestación de los servicios prestados de forma mensual y con carácter permanente, por lo cual se configuran los elementos para que constituya factor salarial.
En ese sentido, si bien el demandante ha sido beneficiario de la bonificación judicial a la misma no se le ha reconocido como factor salarial para efectos de liquidación de prestaciones sociales, desmejorando su remuneración, y vulnerando el principio de progresividad del trabajador. De otra parte, el recurrente afirma que acceder a dicho reconocimiento conlleva a la modificación de las normas que regulan el régimen salarial de los servidores de la Rama Judicial, sin que para el efecto exista norma que las derogues o sentencia que declare su inconstitucionalidad o ilegalidad.
Al respecto, la Sala precisa que si bien el artículo 1° del decreto 383 de 2013 no ha sido derogado, lo cierto es que existe jurisprudencia del órgano de cierre de la Jurisdicción Contenciosa Administrativa en las que condena a la entidad demandada al reconocimiento y pago del referido emolumento como factor salarial, por lo cual, negar las pretensiones objeto del presente proceso constituiría vulneración a las condiciones de igualdad del trabajador, afectando en igual sentido la seguridad jurídica de las autoridades judiciales como de los beneficiarios de la prestación. Tal conclusión, es consonante con lo establecido en el ordenamiento jurídico, al ratificarse el Convenio 095 de la OIT que define el concepto de salario, y que, al ser vinculante, no puede considerarse como un simple parámetro interpretativo, como lo ha sostenido la Corte Constitucional: “No ofrece ninguna duda que todos los convenios internacionales del trabajo ratificados por Colombia fueron integrados a la legislación interna, por disposición expresa del inciso cuarto del artículo 53 de la Constitución. Es preciso distinguir entre los convenios de la OIT, puesto que si bien todos los que han sido “debidamente ratificados” por Colombia, “hacen parte de la legislación interna” -es decir, son normas jurídicas principales y obligatorias para todos los habitantes del territorio nacional, sin necesidad de que una ley posterior los desarrolle en el derecho interno no todos los convenios forman parte del bloque de constitucionalidad, en razón a que algunos no reconocen ni regulan derechos humanos, sino aspectos administrativos, estadísticos o de otra índole no constitucional.17” Por consiguiente, la Sala considera que con la expedición del Decreto 383 de 2013, el Ejecutivo desconoció los postulados internacionales y constitucionales respecto a la aplicación de los principios de favorabilidad e irrenunciabilidad de los beneficios mínimos consagrados en las normas laborales, así como los objetivos y principios señalados en la Ley 4 de 1992, pues, despojó de efectos 17 Sentencia C-401 de 2005.
Nulidad y Restablecimiento del Derecho Sentencia de Segunda Instancia 680013333014-2018-00201-02 14 salariales a la bonificación judicial creada para servidores públicos de la Rama Judicial. Así pues, aceptar que la bonificación judicial esté exenta de su carácter salarial, salvo para las cotizaciones al sistema de seguridad social, representa una disminución en el valor de las prestaciones sociales de la parte demandante, lo que significa, que la expresión “únicamente” contemplada en el inciso 1 del Decreto 383 de 2013 implica una violación de principios, contenidos y valores establecidos en el art. 1 del Convenio 095 de la OIT, el artículo 53 de la Constitución Política y el artículo 2 de la Ley 4 de 1992.
En consecuencia, considera la Sala que los actos administrativos demandados, además de generar graves repercusiones y desmedro de carácter económico al régimen prestacional del demandante, contradice principios y postulados de rango constitucional, como los contenidos en el artículo 53°; además de los incorporados en la Ley 4ª de 1992- ley marco sobre el sistema y criterio de la estructura salarial de la función pública.
Por lo anterior, le asiste razón al Juez de Primera Instancia en declarar la nulidad de los actos administrativos demandados, y ordenar la reliquidación de las prestaciones sociales con inclusión de la bonificación judicial como factor salarial. 6.2.2. De la afectación de la sostenibilidad fiscal con el reconocimiento de la bonificación judicial como factor salarial y prestacional.
El apelante manifiesta que otorgarle un alcance superior al Decreto 383 de 2013, afectaría el mandato de sostenibilidad fiscal, en la medida que provocaría la disposición de recursos públicos adicionales para sufragar necesidades no proyectadas. Al respecto, la Sala considera que el principio orientador de sostenibilidad fiscal introducido en la Constitución Política por el acta legislativa 03 de 2011, no puede primar sobre los derechos de los trabajadores, en la media que si bien como autoridades judiciales se tiene la obligación de ponderar la situación económica de la entidad al momento de proferir sentencias con el fin de no lesionar o desconocer su sostenibilidad fiscal; por mandato constitucional también el Estado debe garantizar la protección de los trabajadores por encima de cualquier circunstancia que ponga en riesgo sus principios mínimos fundamentales18.
Bajo ese orden, el parágrafo del artículo 334 de la Constitución Política señala: 18 “Artículo 53. El Congreso expedirá el estatuto del trabajo. La ley correspondiente tendrá en cuenta por lo menos los siguientes principios mínimos fundamentales: Igualdad de oportunidades para los trabajadores; remuneración mínima vital y móvil, proporcional a la cantidad y calidad de trabajo; estabilidad en el empleo; irrenunciabilidad a los beneficios mínimos establecidos en normas laborales; facultades para transigir y conciliar sobre derechos inciertos y discutibles; situación más favorable al trabajador en caso de duda en la aplicación e interpretación de las fuentes formales de derecho; primacía de la realidad sobre formalidades establecidas por los sujetos de las relaciones laborales; garantía a la seguridad social, la capacitación, el adiestramiento y el descanso necesario; protección especial a la mujer, a la maternidad y al trabajador menor de edad.
El estado garantiza el derecho al pago oportuno y al reajuste periódico de las pensiones legales. Los convenios internacionales del trabajo debidamente ratificados, hacen parte de la legislación interna. La ley, los contratos, los acuerdos y convenios de trabajo, no pueden menoscabar la libertad, la dignidad humana ni los derechos de los trabajadores”.
Nulidad y Restablecimiento del Derecho Sentencia de Segunda Instancia 680013333014-2018-00201-02 15 “Artículo 334. (…) Parágrafo. Al interpretar el presente artículo, bajo ninguna circunstancia, autoridad alguna de naturaleza administrativa, legislativa o judicial, podrá invocar la sostenibilidad fiscal para menoscabar Los derechos fundamentales, restringir su alcance o negar su protección efectiva”.
(Subrayado fuera de texto). De lo anterior, considera la Sala que el no reconocimiento de la bonificación judicial creada mediante decreto 383 de 2013 como factor salarial y prestacional, desconoce su objetivo encaminado a que los servidores y funcionarios señalados en el mismo, perciban igual remuneración con independencia del régimen salarial por el que optaron, situándolos en condición de desigualdad, trasgrediendo además el principio de progresividad.
En consecuencia, no es factible alegar la afectación de la sostenibilidad fiscal de la entidad, como criterio para que la bonificación judicial no ostente carácter salarial y prestacional, cuando con ello se configura afectación de principios y garantías constitucionales. Por lo anterior, la Sala procederá a confirmar la sentencia apelada en todas sus partes. 6.2.3.
La inaplicación del Decreto 383 de 2013. El Juez de primera instancia no vulneró el debido proceso al inaplicar el artículo 1° del decreto 383 de 2013. La Sala precisa que, por mandato constitucional el Juez tiene la potestad de inaplicar normas que vulneren la Constitución Política o la Ley. Asimismo, que el reconocimiento de la bonificación judicial como factor salarial únicamente para la base de cotización al Sistema General de Pensiones y al Sistema General de Seguridad Social en Salud, va en contravía del precepto constitucional 53° que reconoce el principio de progresividad, y demás principios mínimos fundamentales de los trabajadores.
En consecuencia, al quedar plenamente acreditado que el Juez de Primera Instancia actuó en cumplimiento del deber legal de velar porque prevalezca la Constitución sobre una norma de carácter legal contraria a la misma, no se configura vulneración del debido proceso, y se debe inaplicar por inconstitucional la expresión: “y constituirá únicamente factor salarial para la base de cotización al Sistema General de Pensiones y al Sistema General de Seguridad Social en Salud”.
Esto en consideración a que la decisión de primera instancia se siguió por los mandatos seguidos en el artículo 4 constitucional que pregonan la primacía constitucional en tanto determinó dar aplicación primigenia a la constitución política frente a la norma reglamentaria y según lo reglado en el artículo 148 del CPACA que establece el control de excepción de manera oficiosa, de ahí que la decisión no puede ser objeto de reproche en segunda instancia. Lo anterior, en atención a que la decisión objeto de estudio se enmarca en los criterios señalados por la Corte Constitucional en sentencia T-681 de 2016, y ya reconocidos por esta Nulidad y Restablecimiento del Derecho Sentencia de Segunda Instancia 680013333014-2018-00201-02 16 sala de conjueces, en donde se reconoce la procedencia en la aplicación de la excepción de inconstitucionalidad de manera oficiosa. 6.3.
Costas procesales de segunda instancia. El artículo 188 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo adicionado por el artículo 47 de la Ley 2080 de 2021, en el punto a la condena en costas, establece lo siguiente: “salvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil.
En todo caso, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas cuando se establezca que se presentó la demanda con manifiesta carencia de fundamento legal”. Por lo tanto, es "objetivo" porque en toda sentencia se "dispondrá" sobre costas, es decir, se decidirá, bien sea para condenar total o parcialmente, o bien para abstenerse, según las precisas reglas del CGP.
Sin embargo, se le califica de "valorativo" porque se requiere que en el expediente el juez revise si las mismas se causaron y en la medida de su comprobación. Tal y como lo ordena el CGP, esto es, con el pago de gastos ordinarios del proceso y con la actividad del abogado efectivamente realizada dentro del proceso. Recalcando, que en esa valoración no se incluye la mala fe o temeridad de las partes.
Así, la condena en costas no tiene un carácter objetivo. En tanto que para su imposición debe hacerse un estudio de los fundamentos para la presentación de la demanda, lo que implica también un análisis de los fundamentos de la defensa, cuando la parte vencida es la demandada. El anterior criterio objetivo-valorativo, fue reiterado por la Sección Segunda del H. Consejo de Estado en sentencia de 18 de enero de 2018;
La Sección Segunda del H. Consejo de Estado en sentencia de 22 de febrero de 2018, que recordó que con la entrada en vigencia del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo la condena en costas dejó de fundarse en un criterio subjetivo para considerar, en cambio, aspectos de tipo objetivo valorativo. En razón de lo anterior, se tiene que, una vez realizado el análisis correspondiente al caso de marras, no se observan los especiales criterios de estructuración que el precedente judicial del órgano de cierre ha fijado para la condena en costas, razón por la cual resulta apropiado no realizar condena por ese concepto.
En mérito de lo expuesto, el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE SANTANDER SALA DE CONJUECES, administrando justicia en nombre de la Republica y por autoridad de la Ley, FALLA:
PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia de primera instancia de fecha primero (01) de diciembre de dos mil veintiuno (2021), proferida por el Juzgado Administrativo Transitorio del Circuito Judicial de Bucaramanga. Nulidad y Restablecimiento del Derecho Sentencia de Segunda Instancia 680013333014-2018-00201-02 17 SEGUNDO: SIN CONDENA EN COSTAS en esta instancia TERCERO: ORDENAR la devolución del expediente al Juzgado de origen; una vez ejecutoriada la presente providencia.
CUARTO: Por intermedio de los empleados de la Dependencia de Conjueces, efectúense las anotaciones de rigor en el sistema de Gestión Judicial SAMAI. CÓPIESE,
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. Aprobada en sala de la fecha, según acta No 05 de 2025 (Aprobado a través de Microsoft Teams) JOSÉ LUIS GARCÍA MONSALVE Conjuez Ponente (Aprobado a través de Microsoft Teams) MARIA EUGENIA RANGEL GUERRERO Conjuez (Aprobado a través de Microsoft Teams) YESID ALBEIRO SÁNCHEZ SANDOVAL Conjuez