TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE SANTANDER MAGISTRADO PONENTE: Dr. JULIO EDISSON RAMOS SALAZAR Bucaramanga, seis (06) de marzo de dos mil veinticinco (2025) MEDIO DE CONROL NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO DEMANDANTE JAVIER ENRIQUE OVIEDO MELÉNDEZ silviasantanderlopezquintero@gmail.com DEMANDADO NACIÓN – MINISTERIO DE EDUCACIÓN NACIONAL – FONDO DE PRESTACIONES SOCIALES DEL MAGISTERIO notificacionesjudiciales@mineducacion.gov.co procesosjudicialesfomag@fiduprevisora.com.co notificaciones@santander.gov.co t_msalazar@fiduprevisora.com.co RADICADO Y LINK DEL EXPEDIENTE 680013333014 - 2019 - 00281 - 01 TEMA SENTENCIA SEGUNDA INSTANCIA CANALES DIGITALES xmora@procuraduria.gov.co Se decide el recurso de APELACIÓN interpuesto contra la sentencia proferida por el Juzgado Catorce Administrativo Oral de Bucaramanga el 28 de junio 2024.
I. LA DEMANDA. 1. PRETENSIONES. PRIMERA. Declarar la nulidad del acto ficto configurado con la falta de respuesta a la petición presentada el 26 de octubre de 2018 en cuanto negó el reconocimiento y pago de la sanción por mora establecida en la Ley 244 de 1995, modificada y adicionada por la Ley 1071 de 2006, equivalente a un (1) día de salario por cada día de retardo, contados desde los (70) días hábiles después de haber radicado la solicitud de cesantía y hasta cuando hizo efectivo el pago de esta.
SEGUNDA. Que, a título de restablecimiento del derecho, se CONDENE a la NACIÓN – MINISTERIO DE EDUCACIÓN – FONDO NACIONAL DE PRESTACIONES SOCIALES DEL MAGISTERIO y al DEPARTAMENTO DE SANTANDER, a que se reconozca y pague la SANCIÓN POR MORA, establecida en la Ley 1071 de 2006, equivalente a un (1) día de salario por cada día de retardo, contados desde los desde los cuarenta y cinco (45) días hábiles siguientes, al momento en que quedó ejecutoriado el acto administrativo que reconoció las cesantías.
TERCERA. Que se ordene a la entidad demandada, dar cumplimiento al fallo que se dicte en los términos del artículo 192 de la Ley 1437 de 2011, que, sobre las sumas adeudadas a la parte demandante se incorporen los ajustes del valor conforme al índice de precios al consumidor y se reconozcan y paguen los intereses respectivos. CUARTA. Que se condene a la entidad demandada, al reconocimiento y pago de los intereses moratorios a partir del día siguiente de la fecha de la ejecutoria de la sentencia y por el tiempo siguiente hasta que se efectué el pago de la SANCIÓN MORATORIA reconocida en sentencia.
QUINTO. Que se condene en costas a la demandada, en los términos del artículo 188 de la Ley 1437 de 2011. 2.
HECHOS. Medio de Control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho – Laboral Expediente No. 680013333014 - 2019 - 00281 - 01 Sentencia de segunda instancia 2 Refiere la parte demandante que el 15 de junio de 2016 solicitó a la NACIÓN – MINISTERIO DE EDUCACIÓN NACIONAL el reconocimiento y pago de las cesantías, las cuales le fueron reconocidas mediante la Resolución No. 4063 del 27 de diciembre de 2016, asegurando que dicha prestación se pagó sólo hasta el 13 de marzo de 2017, esto es, de manera extemporánea, pues alega que la fecha límite para tal actuación era el 26 de septiembre de 2016.
Por lo tanto, la parte demandante solicitó el reconocimiento y pago de la sanción moratoria el día 26 de octubre de 2018, la que fue decidida en forma negativa a través del acto acusado.
3. NORMAS VIOLADAS Y CONCEPTO DE VIOLACIÓN. -Ley 91 de 1989 Artículos 5 y 15 -Ley 244 de 1995.Articulos 1 y 2 -Ley 1071 de 2006 arts. 4 y 5 Concepto de violación: La parte actora refiere que en el presente asunto la entidad demandada omitió el deber legal de cancelar en forma oportuna las cesantías parciales, pues el pago se realizó luego de haberse vencido el término previsto en la Ley 244 de 1995 y 1071 de 2006, por lo que es procedente ordenar el reconocimiento y pago de la sanción por mora a favor la parte actora.
Lo anterior, dado que la entidad desconoce los términos allí previstos para tal efecto, es decir, 65 días hábiles contados a partir de la fecha de la solicitud para reconocer dicho concepto y hacer el pago efectivo. II. CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA La demandada NACIÓN – MINISTERIO DE EDUCACIÓN – FONDO NACIONAL DE PRESTACIONES SOCIALES DEL MAGISTERIO concurrió dentro del término legalmente conferido para ello y señaló su oposición a todas y cada una de las pretensiones de la demanda, bajo el entendido que las mismas carecen de fundamento fáctico y jurídico necesario para su prosperidad en instancia judicial.
Resalta la improcedencia de la indexación de la sanción moratoria, señalando que dicha figura es una penalidad cuyo propósito es procurar que el empleador reconozca y pague de manera oportuna las cesantías, más no para mantener el poder adquisitivo de la suma de dinero que la representa y con ella, la capacidad para adquirir bienes y servicios o lo que la Ley disponga como su propósito.
III. LA SENTENCIA APELADA El Juzgado Catorce Administrativo Oral del Circuito Judicial de Bucaramanga, profirió sentencia el 28 de junio de 2024, mediante la cual resolvió: “(…)
PRIMERO: DECLÁRASE la nulidad del acto ficto o presunto derivado de la petición presentada por el demandante JAVIER ENRIQUE OVIEDO MELENDEZ el 26 de octubre de 2018, mediante el cual se negó el reconocimiento y pago de la sanción por mora en el pago de las cesantías.
SEGUNDO: A título de restablecimiento del derecho CONDÉNASE a la NACIÓN – MINISTERIO DE EDUCACIÓN NACIONAL – FONDO NACIONAL DE PRESTACIONES SOCIALES DEL MAGISTERIO a cancelar a favor del demandante JAVIER ENRIQUE OVIEDO MELENDEZ, por concepto de sanción moratoria, la suma que resulte de multiplicar el salario diario del mes de septiembre de 2016 multiplicado por los CIENTO CINCUENTA Y TRES (153) días de mora, Medio de Control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho – Laboral Expediente No. 680013333014 - 2019 - 00281 - 01 Sentencia de segunda instancia 3 conforme con lo expuesto en esta providencia.
TERCERO: Sin condena en costas, de acuerdo con la parte motiva.
CUARTO: La entidad demandada deberá dar cumplimiento a la sentencia conforme a lo establecido en los artículos 187, 192 y 195 de la Ley 1437 de 2011…” Como fundamento de su decisión indicó el A quo que el término de 45 días hábiles que tenía el Fondo para realizar el pago oportuno de la cesantía da como fecha límite de pago el día 26 de septiembre de 2016, motivo por el que, al realizarse hasta el día 27 de febrero de 2017, es evidente que se configura la sanción moratoria.
Conforme a lo anterior, se dijo que tomó como fecha de pago el día en que fue puesto a disposición el dinero a favor del demandante en la entidad bancaria y no la fecha en la que efectivamente fue cobrado o reclamado el mismo por el accionante, ello según la tesis del Tribunal Administrativo de Santander, en concordancia con lo señalado por el H. Consejo de Estado, quienes han señalado que la fecha que se debe tomar para determinar cuándo se efectúo el pago es aquella en que los recursos quedan a disposición o a favor del beneficiario, ya que en cabeza del interesado está la carga de verificar si el monto dinerario se encuentra disponible para su retiro.
IV. LA APELACIÓN. La parte demandada solicita se tenga en cuenta que el incumplimiento de los plazos fijados por la ley obedeció exclusivamente por culpa de la entidad territorial, esto es, la Secretaría de Educación, quién incumplió los términos con los que contaba para proferir el acto administrativo de reconocimiento de las cesantías definitivas.
Conforme a lo anterior, indica que se debe dar aplicación a la disposición contenida en el artículo 57 de la Ley 1955 de 2019, comoquiera que fue la Secretaría de Educación quién tuvo un retardo considerable a la hora de expedir la resolución de reconocimiento, circunstancia que aduce generó la mora que se ordena mediante la providencia de primera instancia. V. TRÁMITE EN SEGUNDA INSTANCIA Por medio de auto del 24 de febrero de 2025, se corrió traslado a las partes para alegaran de conclusión contra de la sentencia de primera instancia en los términos de los artículos 67 y siguiente de la Ley 2080 de 2021.
VI. PRONUNCIAMIENTO FRENTE AL RECURSO DE APELACIÓN Y CONCEPTO DE FONDO. Las partes y el Ministerio Público no se pronunciaron en esta oportunidad. VII. CONSIDERACIONES PROBLEMA JURIDICO Teniendo en cuenta los argumentos expuestos en el recurso de apelación, el problema jurídico a resolver en esta instancia corresponde única y exclusivamente a determinar si el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio es la Medio de Control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho – Laboral Expediente No. 680013333014 - 2019 - 00281 - 01 Sentencia de segunda instancia 4 entidad encargada de pagar la sanción mora ordenada en providencia de primera instancia. VIII.
MARCO NORMATIVO Y JURISPRUDENCIAL. Las Leyes 244 de 1995 y 1071 de 2006 establecen unos términos perentorios para el reconocimiento, liquidación y pago de las cesantías definitivas o parciales de los servidores públicos, y a su vez, prevé una sanción por la mora en el pago de dicha prestación equivalente a un día de salario por cada día de retardo.
En cuanto a la aplicación de la sanción moratoria a los docentes afiliados al Fondo de Prestaciones Sociales del Magisterio, se tiene que la H. Corte Constitucional en sentencia SU336 del 18 de mayo de 2017 unificó su jurisprudencia en este aspecto, considerando que aquellas personas que se desempeñan como docentes al servicio del Estado tienen derecho, previo cumplimiento de los requisitos legales y según se evalúe en el caso concreto, al reconocimiento de la sanción moratoria por el pago tardío de las cesantías, establecida en la Ley 244 de 1995, modificada por la Ley 1071 de 2006.
Así mismo, el H. Consejo de Estado Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, en sentencia de unificación por importancia jurídica CE-SUJ-SII-012- 2018 (SUJ-012-S2) del 18 de julio de 2018 al amparo de la normatividad señalada dictó varias reglas jurisprudenciales, entre las que se destacan para el caso concreto: “1. Cuando el acto que reconoce las cesantías se expide por fuera del término de ley, o cuando no se profiere; la sanción moratoria corre 70 días hábiles después de radicada la solicitud de reconocimiento, término que corresponde a: i) 15 días para expedir la resolución; ii) 10 días de ejecutoria del acto; y iii) 45 días para efectuar el pago. 2.
Por su parte, cuando el peticionario renuncia a los términos de notificación y de ejecutoria, el acto adquiere firmeza a partir del día que así lo manifieste. 3. Tratándose de cesantías definitivas, el salario base para calcular la sanción moratoria será la asignación básica vigente en la fecha en que se produjo el retiro del servicio del servidor público; a diferencia de las cesantías parciales, donde se deberá tener en cuenta para el mismo efecto la asignación básica vigente al momento de la causación de la mora, sin que varíe por la prolongación en el tiempo. 4.
Es improcedente la indexación de la sanción moratoria. Lo anterior, sin perjuicio de lo previsto en el artículo 187 del CPACA.” Seguidamente, el Alto Tribunal de la Jurisdicción Contenciosa Administrativa en sentencia de unificación por importancia jurídica CE-SUJ-SII-012- 2020 (SUJ- 004) del 06 de agosto de 2020, dictó reglas jurisprudenciales, momento a partir del cual se contabiliza el término de prescripción para reclamar la sanción moratoria de la Ley 50 de 1990, entre las que se destacó: “i) El momento a partir del cual se contabiliza el término de la prescripción de la sanción moratoria de las cesantías anualizadas prevista en la Ley 50 de 1990, es desde su causación y exigibilidad, es decir, el 15 de febrero de la anualidad siguiente, por ende, la reclamación administrativa deberá Medio de Control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho – Laboral Expediente No. 680013333014 - 2019 - 00281 - 01 Sentencia de segunda instancia 5 presentarse dentro de los tres años siguientes, so pena de configurarse la prescripción extintiva. ii) En el evento en que se acumulen anualidades sucesivas de mora en la consignación de cesantías anualizadas, el término prescriptivo de la sanción prevista en la Ley 50 de 1990 deberá contabilizarse de manera independiente por cada año, de tal modo que el empleado dispone de 3 años contados a partir del 15 de febrero del año siguiente a su causación para reclamar la sanción moratoria por la anualidad correspondiente, so pena de su extinción.” IX.
CASO EN CONCRETO 1. Hechos probados. 1.1. La parte demandante, en calidad de docente oficial, solicitó el pago de la cesantía parcial el día 15 de junio de 2016, la que fue reconocida mediante la Resolución No 4063 del 27 de diciembre de 2016 – (folios 17 expediente onedrive). - 1.2. De conformidad con la certificación expedida por la FIDUPREVISORA y obrante en el archivo No. 07 de SAMAI, las cesantías reconocidas quedaron a disposición de la parte actora el 27 de febrero de 2017. 1.3.
De acuerdo a lo anterior se tiene: FECHA DE PRESENTACIÓN DE LA SOLICITUD DE RECONOCIMIENTO DE CESANTÍAS 15 de junio de 2016 15 DÍAS PARA EXPEDIR EL ACTO ADMINISTRATIVO CORRESPONDIENTE 07 de julio de 2016 10 DÍAS DE EJECUTORIA DEL ACTO 22 de julio de 2016 45 DÍAS HÁBILES PARA EFECTUAR EL PAGO 26 de septiembre de 2016 FECHA DEL PAGO 27 febrero de 2017 Lo que quiere decir que en efecto se causó la mora deprecada por la parte demandante y que se reconoció mediante la providencia de primera instancia, aspecto respecto del cual no existe reparo alguno en instancia de apelación. Ahora, en cuanto a la entidad responsable del pago de la sanción mora el parágrafo del artículo 57 de la Ley 1955 de 2019 señala que la entidad territorial será responsable del pago de la sanción por mora en el pago de las cesantías en aquellos eventos en los que el pago extemporáneo se genere como consecuencia del incumplimiento de los plazos previstos para la radicación o entrega de la solicitud de pago de cesantías por parte de la Secretaría de Educación territorial al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, radicación que debió realizarse según el Decreto 942 de 2022, una vez ejecutoriado el acto administrativo que reconoce las cesantías.
Así las cosas, con fundamento en los hechos debidamente acreditados y señalados en precedencia, debe resaltar esta Sala que, la parte actora presentó la solicitud de pago de cesantías parciales el 15 de junio de 2016, fecha en la cual aún no había entrado en vigencia la disposición normativa contenida en el artículo 57 de la Ley 1955 de 2019, comoquiera que dicha norma fue publicada el 25 de mayo de 2019, es decir, con posterioridad a que se iniciara la actuación administrativa objeto de revisión ante esta instancia judicial.
Medio de Control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho – Laboral Expediente No. 680013333014 - 2019 - 00281 - 01 Sentencia de segunda instancia 6 Sobre la vigencia de la Ley en el tiempo ha señalado la H. Corte Constitucional1 que: “(…) De conformidad con los artículos 52 y 53 de la Ley 4 de 1913[16], la vigencia de la ley comienza con su promulgación o inserción en el Diario Oficial, y sus efectos vinculantes inician dos meses después de promulgada, a menos que la propia ley “fije el día en que deba principiar a regir, o autorice al Gobierno para fijarlo, en cuyo caso principiará a regir la ley el día señalado.” A su turno, la parte primera de la Ley 153 de 1887[17], que en su artículo 49 derogó el artículo 13 del Código Civil, prescribe las reglas generales para resolver los conflictos en la aplicación de las leyes en el tiempo, entre las cuales se contemplan (i) el principio de prevalencia general de la ley posterior sobre la anterior, (ii) la regla de que las meras expectativas no constituyen derecho contra la ley nueva que las anule o cercene, (iii) el efecto general inmediato de las leyes, (iv) la subsistencia del estado civil adquirido conforme a la ley anterior pero con arreglo a la ley posterior en cuanto al ejercicio de derechos y obligaciones inherentes a dicho estado, (v) la conservación de derechos reales constituidos bajo ley anterior pero con sujeción al imperio de la ley nueva en cuanto a su ejercicio, cargas y extinción, (vi) la validez de los contratos celebrados bajo ley anterior con sometimiento de sus efectos a la ley nueva, y (vii) la preferencia de la ley preexistente favorable en materia penal, entre otros.
Por su parte, el Constituyente de 1991 no dejó de lado la cuestión de la aplicación de la ley en el tiempo, y en el artículo 58 Superior consagró el efecto no retroactivo de las leyes al enunciar que se garantizan los derechos adquiridos con justo título, los cuales no pueden ser desconocidos ni vulnerados por leyes posteriores. Ello, claro está, sin perjuicio del principio de favorabilidad penal previsto en el inciso 3º del artículo 29 de la Carta, a cuyo tenor “en materia penal, la ley permisiva o favorable, aun cuando sea posterior, se aplicará de preferencia a la restrictiva o desfavorable.” A partir de este contexto, se tiene que, en principio, las normas que integran el ordenamiento jurídico rigen con efecto general e inmediato para los actos, hechos o situaciones jurídicas que tienen lugar con posterioridad a su entrada en vigencia. No obstante, ante tránsitos normativos, los operadores jurídicos se enfrentan a escenarios en los que se abre paso la aplicación de las normas con distintos efectos en el tiempo.
La retroactividad se configura cuando una norma se aplica a las situaciones que se consolidaron con anterioridad a su entrada en vigencia[18]. La irretroactividad de la legislación implica, entonces, la imposibilidad genérica de afectar situaciones jurídicas consolidadas antes de la entrada en vigencia de una disposición nueva[19]. El alcance de esta proscripción –que, como se vio, cuenta con fundamento constitucional– se plasma en que la nueva disposición no tiene vocación para afectar hechos o consecuencias jurídicas que se han formado válidamente al amparo de una ley anterior, como garantía de seguridad jurídica.
En consecuencia, la excepcional aplicación retroactiva de una norma sólo puede tener lugar por expresa disposición del legislador –en tanto productor de la norma–, jamás al arbitrio del juez ” Se extracta del anterior aparte jurisprudencia que, la irretroactividad de la legislación implica la imposibilidad genérica de afectar situaciones jurídicas consolidadas antes de la entrada en vigencia de una disposición normativa, motivo por el que, al iniciarse una actuación administrativa en vigencia de una determinada norma, su trámite finalizará bajo el amparo de la misma, así se haya promulgado nueva disposición en el transcurso de la actuación que se adelante, tal y como ocurrió 1 SU309/2019 Medio de Control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho – Laboral Expediente No. 680013333014 - 2019 - 00281 - 01 Sentencia de segunda instancia 7 dentro de la presente oportunidad, en donde la solicitud de reconocimiento y pago de cesantías parciales se efectúo bajo los lineamiento normativos reguladores previos a la Ley 1955 de 2019, siendo en tal caso procedente que su pago y demás implicaciones culminaran bajo dichas directrices.
Así las cosas y comoquiera que el reproche contra la sentencia apelada apunta a que no se tuvo en cuenta a que la responsabilidad recae en la Secretaría de Educación territorial con fundamento en la Ley 1955 de 2019 y al haberse acreditado que esta no resulta aplicable al caso de marras por haberse presentado la petición de reconocimiento y pago de cesantías el 15 de junio de 2016, esto es, en forma previa a la promulgación de la mencionada Ley, no hay lugar a revocar la decisión adoptada por el a quo.
Conforme a lo anterior, esta Sala confirmará la decisión de primera instancia. X. CONDENA EN COSTAS EN SEGUNDA INSTANCIA Ahora, frente a la condena en costas de segunda instancia, conviene precisar que de conformidad con el art. 188 de la Ley 1437 de 2011, «salvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil.
En todo caso, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas cuando se establezca que se presentó la demanda con manifiesta carencia de fundamento legal». Recientemente la Subsección B de la Sección Segunda del H. Consejo de Estado, en sentencia del 1° de junio de 20234 sostuvo que, la palabra «disponer» a la que hace referencia la citada norma, no presupone la causación de costas per se contra la parte que pierda el litigio y solo, en caso de que haya lugar a su imposición, se acudirá a las normas generales del procedimiento para su liquidación y ejecución, correspondiendo al juez de lo contencioso-administrativo elaborar un juicio de ponderación subjetiva respecto de la conducta procesal asumida por las partes, previa imposición de la medida, que limitan el arbitrio judicial o discrecionalidad, para dar paso a una aplicación razonable de la norma; ponderación que, advirtió, se realiza teniendo en cuenta si existieron acciones temerarias, dilatorias que obstruyan o dificulten el curso normal de las diferentes etapas del procedimiento y de verificar que en el expediente aparezca probado si se causaron dichas costas.
En igual sentido la Subsección A de la Sección Segunda del H. Consejo de Estado, en sentencia del 14 de septiembre de 20234 aclaró que adoptaba una nueva postura en la cual, en las sentencias proferidas a la luz de la nueva normatividad (adición introducida por el art. 47 de la Ley 2080 de 2021 al art. 188 de la Ley 1437) se le imponga al juez “analizar la conducta realizada por las partes en el proceso, entre ello, si se presentó o no, carencia de fundamentación jurídica conforme a lo señalado en el inciso 2° del art. 188 de la Ley 1437 de 2011”[1].
Visto lo anterior, teniendo en cuenta que el criterio objetivo valorativo ha sido superado, conforme lo ha señalado la Sección Segunda del H. Consejo de Estado, se hace necesario abandonarlo para ajustar la posición de la Sala a los lineamientos del órgano de cierre de esta jurisdicción, lo cual implica que de ahora en adelante se prohijará un criterio subjetivo, para el análisis del caso concreto en materia de costas procesales.
Medio de Control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho – Laboral Expediente No. 680013333014 - 2019 - 00281 - 01 Sentencia de segunda instancia 8 Así mismo, es esta la postura que se estima más favorable a la parte vencida, porque, adicional a lo ya expuesto, consulta el criterio contenido en sentencia de tutela proferida por la Subsección B del Consejo de Estado, el 8 de febrero de 2019, regla que ha venido siendo adoptada por esta corporación: «( ) 2.5.2 Sobre la condena en costas ( ) Luego, al no existir en la Corporación una postura consistente y unificada sobre el asunto, no podría hablarse de un precedente judicial vinculante para la autoridad judicial y, por tanto, está facultada para acoger el criterio que estime más ajustado a derecho ( )».
Fuera de texto. En tal virtud, y por no advertirse actuación temeraria o mala fe atribuirle a la parte demandada, vencida en juicio, ni conducta o circunstancia irregular en el transcurso del trámite procesal, así como tampoco se presenta una carencia de fundamentación legal en la demanda, la Sala se abstendrá de disponer condena en costas en segunda instancia contra ninguna de las partes.
En mérito de lo expuesto, el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO ORAL DE SANTANDER, administrando Justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA PRIMERO. SE CONFIRMA la sentencia apelada, conforme a los argumentos expuestos en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO. SIN CONDENA en costas en segunda instancia.
TERCERO. Ejecutoriada esta providencia DEVOLVER el expediente al Juzgado de origen, previas constancias de rigor en SAMAI.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Aprobado en Sala, según Acta No. 026 de 2025. [Aprobado por medio electrónico] JULIO EDISSON RAMOS SALAZAR Magistrado Ponente [Aprobado por medio electrónico] [Aprobado por medio electrónico] CLAUDIA XIMENA ARDILA PÉREZ CAROLINA ARIAS FERREIRA Magistrada Magistrada