Rad. 13001-23-33-000-2017-00368-00 Código: FCA - 008 Versión: 03 Fecha: 03-03-2020 1 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR SENTENCIA 014/2025 SALA DE DECISIÓN No. 005 Cartagena de Indias D. T. y C., veintiocho (28) de febrero de dos mil veinticinco (2025) I.- IDENTIFICACIÓN DEL PROCESO, RADICACIÓN Y PARTES INTERVINIENTES Medio de control Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado 13001-23-33-000-2017-00368-00 Demandante Universidad de Cartagena Demandado Yesid Carrillo De La Rosa Tema Bonificación por inhabilidad Magistrado Ponente Edgar Alexi Vásquez Contreras II.- PRONUNCIAMIENTO Se profiere fallo de primera instancia dentro del proceso de la referencia. III.- ANTECEDENTES 3.1.
DEMANDA (Fs. 1 – 21 cuaderno 1). 3.1.1. Pretensiones La Universidad de Cartagena presentó demanda de nulidad y restablecimiento del derecho, a fin de que se declare la nulidad de la Resolución N° 1086 de 1999, mediante la cual se reconoció al demandado la bonificación por inhabilidad consagrada en el Acuerdo 022 de 1991 y, en consecuencia, se deje sin efectos el acto demandado y se ordene dejar de pagar la prestación desde el momento de la ejecutoria de la decisión de fondo a la que haya lugar. 3.1.2.
Hechos La demandante sostuvo, en resumen, que mediante Acuerdo 022 de 1991 el Consejo Superior de dicha institución reconoció a los docentes con título de abogado que desempeñaban funciones de tiempo completo en la Facultad de Derecho, una bonificación mensual por inhabilidad legal consistente en el 30% de la sumatoria del sueldo y los gastos de representación. Mediante Resolución No. 1086 del 20 de julio de 1999 le fue reconocida al demandado una bonificación mensual por inhabilidad legal.
Rad. 13001-23-33-000-2017-00368-00 Código: FCA - 008 Versión: 03 Fecha: 03-03-2020 2 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR SENTENCIA 014/2025 SALA DE DECISIÓN No. 005 No obstante, el Procurador Regional de Bolívar presentó demanda de nulidad simple contra el Acuerdo 022 de 1991, cuyo conocimiento correspondió a este Tribunal, quien mediante sentencia de 27 de abril de 2012 declaró su nulidad.
En cumplimiento del fallo mencionado, y al presentarse el fenómeno del decaimiento del acto administrativo, dejó de pagar la bonificación por inhabilidad legal a los docentes beneficiarios. Sin embargo, mediante sentencia de tutela de segunda instancia del 26 de octubre de 2012 el Tribunal Administrativo de Bolívar amparó los derechos de los tutelantes, ordenando restablecer el pago de la bonificación a todos los docentes que se desempeñaran con dedicación de tiempo completo en la facultad de derecho, al considerar que la sentencia que había anulado el Acuerdo 022 de 1991 no se encontraba ejecutoriada.
Y luego, mediante auto del 2 de noviembre de 2012, aclaró que los efectos del fallo de tutela eran inter partes y no inter comunis. No obstante, en auto del 23 de noviembre de 2012 aclaró que los efectos de la sentencia de tutela serían inter comunis. Por lo anterior, la Universidad se vio obligada a seguir pagando la bonificación, durante el periodo comprendido entre el 27 de abril de 2012 a mayo de 2014.
Agregó que a través de auto del 12 de septiembre de 2013 la Sección Segunda, Subsección A del Consejo de Estado estimó bien denegado el recurso de apelación interpuesto contra la sentencia dictada dentro del proceso de nulidad simple, y a través de auto de 26 de mayo de 2014 el Tribunal Administrativo de Bolívar ordenó obedecer y cumplir lo resuelto por el superior.
Una vez ejecutoriada la sentencia ordinaria la Universidad expidió la Resolución No. 03411 del 30 de septiembre de 2014, mediante la cual ordenó dar cumplimiento al fallo de nulidad y dejó de cancelar la bonificación por inhabilidad. Contra la resolución anterior se interpusieron recursos de reposición por parte de varios docentes afectados, ante lo cual se ha mantenido el pago de la bonificación, por no ser ejecutable la resolución recurrida hasta tanto se resolviera de fondo las inconformidades presentadas, al tenor del artículo 87 del CPACA.
Así las cosas, mediante Resolución No. 3444 del 19 de diciembre de 2016, confirmó la Resolución No. 03411 del 30 de septiembre de 2014 y, en consecuencia, dejó de cancelar la bonificación por inhabilidad legal en favor de los docentes que ostentaban la calidad de beneficiarios. Rad. 13001-23-33-000-2017-00368-00 Código: FCA - 008 Versión: 03 Fecha: 03-03-2020 3 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR SENTENCIA 014/2025 SALA DE DECISIÓN No. 005 Posteriormente solicitó al demandado el consentimiento para revocar la Resolución No. 1086 de 1999, sin que lo hubiera otorgado. 3.1.3 Normas violadas y concepto de violación. Citó como violados los artículos 29 de la Constitución Política, y 3.1, 9.6 y 137 de la Ley 1437 de 2011; y sostuvo que el acto demandado es lesivo para el ordenamiento jurídico porque el Acuerdo que le sirvió de fundamento fue emitido por el Consejo Superior Universitario, órgano colegiado que carecía de competencia para crear prestaciones salariales y sociales en favor de sus empleados, dado que esa facultad está en cabeza exclusiva del Congreso de la República.
Agregó que la finalidad del Acuerdo 022 de 1991 era suplir las limitaciones impuestas a los docentes (abogados) de tiempo completo de esa institución, a quienes se les prohibió el ejercicio de la profesión mientras fungieran como tales. Empero, con el nuevo estatuto del abogado, tal inhabilidad fue eliminada y, por ello, carece de fundamento la “bonificación por inhabilidad legal”.
Finalmente, señaló que la anulación del acto administrativo general que creó la bonificación -por falta de competencia del órgano emisor-, también genera la nulidad de las decisiones particulares que extendieron sus beneficios a cada uno de los docentes, en tanto frente a estos se pregona la aludida falta de competencia. 3.2. Trámite La demanda se inadmitió mediante auto de 4 de agosto de 2017 (fs. 181 – 182 C- 1) y a través de auto de 22 de agosto de 2017 se admitió y se ordenó correr traslado de la medida cautelar (f. 190 C-1); por auto de 6 de mayo de 2015 se fijó fecha para llevar a cabo la audiencia inicial (f. 236 C-1); no obstante, por solicitud de aplazamiento de la parte demandante la misma debió reprogramarse mediante auto de 27 de junio de 2019 (f.245 C-1).
Por auto de 3 de noviembre de 2020 se dictó auto de sentencia anticipada, se incorporaron las pruebas aportadas, se fijó el litigio y, se ordenó correr traslado para alegar de conclusión (f. 252 C-1). 3.2.1. Contestación (fs. 212 – C-1) El docente demandado se opuso a las pretensiones de la demanda con apoyo en los argumentos que se exponen a continuación. Rad. 13001-23-33-000-2017-00368-00 Código: FCA - 008 Versión: 03 Fecha: 03-03-2020 4 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR SENTENCIA 014/2025 SALA DE DECISIÓN No. 005 El acto demandado se encuentra ajustado a derecho, es creador de situaciones jurídicas consolidadas en su favor, ha actuado de buena fe, con la confianza legítima de la seguridad y legalidad de las actuaciones llevadas a cabo por la administración. La accionante se limitó a desarrollar los vicios que tuvo el Acuerdo No. 022 de 1991 y no señaló con precisión los vicios en que fundamenta la nulidad del acto demandado.
De acceder a las pretensiones de la demandante se violaría el principio de seguridad jurídica y derechos adquiridos, pues de acuerdo con la jurisprudencia del Consejo de Estado, la nulidad de un acto administrativo general no afecta las situaciones jurídicas individuales consolidadas que se produjeron durante su vigencia. Por lo tanto, la bonificación por inhabilidad legal otorgada por la Resolución No. 1086 de 1999 debe ser respetada.
En los eventos en que un acto administrativo crea una situación particular y concreta, surge en cabeza del beneficiario un derecho subjetivo que goza de la garantía de inmutabilidad o intangibilidad, razón por la que aquél no puede ser desamparado por la administración sin la aprobación del beneficiario. La bonificación por inhabilidad legal reconocida constituye un factor de liquidación salarial con carácter prestacional, por lo que de declararse la nulidad pretendida se quebrantarían los derechos laborales y principios irrenunciables, tales como la intangibilidad del salario y su incidencia como factor prestacional, así como la confianza legítima, los cuales gozan de protección especial de conformidad con el artículo 2 de la ley 4 de 1992.
Finalmente señaló, que la Resolución No. 03411 del 30 de septiembre de 2014 es ilegal, en tanto que su artículo segundo desconoce que, de conformidad con el ordenamiento jurídico, la Universidad de Cartagena, debe respetar su propio acto; y pretender desconocer los derechos adquiridos concedidos a través de los actos administrativos particulares se traduce en una violación a la prohibición constitucional y legal de no desmejorar el salario.
Citó en su apoyo, entre otras sentencias, las del Consejo de Estado de 5 de julio de 2006, Rad. 25000-23-26-000-1999-00482-01(21051), C.P. Ruth Stella Correa Palacio, y de 16 de junio de 2005, Rad. 110010-03-27- 000-2001-0243-01 12248, C.P. María Inés Ortiz Barbosa, así como concepto de 23 de agosto de 2005, Rad. 1.672, C.P. Gustavo Aponte Santos.
Rad. 13001-23-33-000-2017-00368-00 Código: FCA - 008 Versión: 03 Fecha: 03-03-2020 5 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR SENTENCIA 014/2025 SALA DE DECISIÓN No. 005 Finalmente, propuso como excepción de mérito la caducidad del medio de control, toda vez que en aquellos casos en los cuales la administración pretende la nulidad de su propio acto, debe acudir al medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho dentro de los 4 meses siguientes a su notificación, comunicación, ejecución o publicación. No obstante, el acto de reconocimiento de la bonificación judicial es de 30 de junio de 1999 y la demandan se presentó extemporáneamente el 18 de abril de 2017. 3.2.2.
Alegatos de conclusión. - La parte demandada reiteró los argumentos expuestos en la contestación de la demanda (fs. 262 – 266 C-1); la parte demandante no presentó alegatos y el agente del Ministerio Público no rindió concepto. IV. CONTROL DE LEGALIDAD Agotado el trámite descrito sin que se adviertan impedimentos procesales ni causales de nulidad que invaliden la actuación, procede este Tribunal a decidir el presente asunto.
V.- CONSIDERACIONES 5.1. Competencia. Es competente esta Corporación para conocer el presente proceso en primera instancia, por disposición del artículo 152 del CPACA. 5.2. Cuestiones procesales previas. 5.2.1. Sobre la caducidad del medio de control alegada. La caducidad, según la doctrina y la jurisprudencia del Consejo de Estado, es un concepto que asegura la seguridad jurídica al establecer un límite temporal para que los interesados puedan ejercer su derecho de acción. Esto asegura que el proceso judicial no se prolongue indefinidamente y que tanto los administrados como la propia administración pierdan la opción de impugnar actos administrativos si no actúan dentro de los plazos establecidos.
En lo concerniente a la caducidad de la acción, si bien, en vigencia del Decreto 01 de 1984, se estableció un término de dos años contados a partir del día siguiente al de la expedición del acto administrativo del cual se deprecaba su nulidad, para que la administración acudiera ante la jurisdicción contenciosa a debatir su legalidad.
Rad. 13001-23-33-000-2017-00368-00 Código: FCA - 008 Versión: 03 Fecha: 03-03-2020 6 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR SENTENCIA 014/2025 SALA DE DECISIÓN No. 005 Con la entrada en vigor del artículo 164 de la Ley 1437 de 2011 no se dispuso en forma expresa un plazo para ejercer la acción de lesividad; por el contrario, en forma general fijó el término de caducidad del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho en cuatro (4) meses; sin embargo, en su numeral 1, literal C) previo una excepción, cuando la demanda se dirija contra actos administrativos que reconozcan prestaciones periódicas, como es el caso de la reconocida en favor del docente demandado, indicando que en estos casos, su ejercicio no está sujeto a término de caducidad y en ese orden, podrá acudirse a este en cualquier tiempo.
No sobra agregar, que si bien el artículo 86 de la Ley 2381 de 2024, “por medio de la cual se establece el sistema de protección social integral para la vejez, invalidez y muerte de origen común, y se dictan otras disposiciones”, establece el término para ejercer acciones administrativas y contenciosas administrativas respecto de las pensiones reconocidas, el cual no puede ser superior a 5 años, dicha norma hace alusión a las acciones administrativas y contencioso administrativas, frente a actos de reconocimiento de pensiones otorgadas por las entidades facultadas para ello, circunstancia que no acontece en el presente caso, pues se solicita la nulidad del acto administrativo que reconoció un derecho de carácter salarial, razón por la cual dicha norma no es aplicable y la excepción no prospera. 5.2.2.
Sobre la ineptitud sustantiva de la demanda. En primer lugar, advierte la Sala que, si bien el demandado no propuso expresamente la excepción de ineptitud sustantiva de la demanda, a lo largo del proceso judicial ha indicado que la demanda no establece con precisión los cargos y fundamentos que sustentan sus pretensiones. En específico, refiere que la Universidad de Cartagena se limitó a fundamentar los vicios de ilegalidad del Acuerdo No. 022 de 1991, prescindiendo del análisis puntual frente al acto administrativo acusado en esta oportunidad.
Al respecto, la Sala de Decisión destaca que uno de los requisitos de la demanda es detallar las normas violadas y explicar el concepto de violación, siempre que se trate de cuestionar un acto administrativo.1 A su vez, la jurisprudencia ha señalado que el artículo 162 del CPACA no consagró como requisito formal de la 1 Ley 1437 de 2011, artículo 162. contenido de la demanda.
Toda demanda deberá dirigirse a quien sea competente y contendrá: […] 4. Los fundamentos de derecho de las pretensiones. Cuando se trate de la impugnación de un acto administrativo deberán indicarse las normas violadas y explicarse el concepto de su violación. Rad. 13001-23-33-000-2017-00368-00 Código: FCA - 008 Versión: 03 Fecha: 03-03-2020 7 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR SENTENCIA 014/2025 SALA DE DECISIÓN No. 005 demanda que se indique la causal de nulidad que prevé el artículo 137 ibidem en cada asunto.2 Teniendo en cuenta lo anterior, debe desestimarse la argumentación expuesta por la parte demandada, ya que un análisis razonable e integral de la demanda permite inferir que sus pretensiones tienen como sustento dos (2) argumentos principales, a saber, (i) la pérdida de ejecutoriedad del acto administrativo acusado, y a su vez, (ii) la falta de competencia de la Universidad de Cartagena para reconocer beneficios prestacionales a favor de sus empleados públicos, que corresponde al Congreso de la República.
Además, corresponde al juez administrativo realizar un estudio integral de los hechos y fundamentos de derecho de la demanda, con el fin de hacer efectivo el derecho al acceso a la administración de justicia de los sujetos procesales. 5.3. Problema jurídico. Corresponde a la Sala establecer si el reconocimiento de la bonificación por inhabilidad en favor del demandado constituye un derecho adquirido, cuya consolidación no es susceptible de discusión en sede judicial; y (ii) si el acto demandado, mediante el cual se le reconoció al demandado la bonificación por inhabilidad consagrada en el Acuerdo 022 de 1991, adolece de vicios de ileglidad que conlleven a su declaratoria de nulidad. 5.4.
Tesis de la Sala. La Sala accederá a las pretensiones de la demanda, porque el acto administrativo demandado no constituyó un derecho adquirido en favor de los docentes de la Universidad de Cartagena que tuvo como destinatarios, sino una situación jurídica susceptible de ser discutida en sede judicial. En el caso concreto, si bien se demostró que la nulidad del acto general de creación de la bonificación por inhabilidad no conlleva automáticamente la nulidad de los actos particulares derivados del acto general, la nulidad de este acto particular fue demandado, y estudiado su contenido y confrontado con el ordenamiento jurídico, se encuentra que no atendió las normas en las cuales debió fundarse, pues la competencia para regular el régimen salarial y prestacional de los 2 La anterior disposición no consagra como requisito formal de la demanda la indicación de las causales de nulidad que se dan en cada caso, las cuales se encuentran establecidas en el artículo 137ejusdem y corresponde a la “infracción de las normas en que deberían fundarse, o sin competencia, o en forma irregular, o con desconocimiento del derecho de audiencia y defensa, o mediante falsa motivación, o con desviación de las atribuciones propias de quien los profirió”.” (Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A, C.P. Marta Nubia Velásquez Rico, Rad.
No. 11001-03-26-000-2016-00015-00 (56165), Sentencia del 19 de agosto de 2020). Rad. 13001-23-33-000-2017-00368-00 Código: FCA - 008 Versión: 03 Fecha: 03-03-2020 8 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR SENTENCIA 014/2025 SALA DE DECISIÓN No. 005 servidores públicos incumbe al Congreso de la Republica y el Gobierno Nacional.
Por ello, es dable concluir que, si la Universidad de Cartagena no era competente para crear mediante acto general la bonificación por inhabilidad legal, tampoco lo era para expedir con base en éste actos administrativos de carácter particular de reconocimiento de dicha prestación a sus docentes. 5.5. Caso concreto. La demandante pretende que se declare la nulidad de la Resolución No. 1086 de 20 de julio de 1999, por medio de la cual reconoció una bonificación por inhabilidad legal a favor del demandado.3 El fundamento de derecho de este acto administrativo fue el Acuerdo No. 22 del 13 de agosto de 1991, proferido por ese mismo claustro universitario, el cual creó la bonificación por inhabilidad legal a favor de los abogados que se desempeñaban como docentes con dedicación de tiempo completo en la Facultad de Derecho.4 No obstante, el Acuerdo No. 022 de 1991 fue declarado nulo por este Tribunal mediante sentencia de 27 de abril de 2012, providencia que quedó ejecutoriada el 26 de mayo de 2014.5 El demandado sostuvo que existe un derecho adquirido en su favor, lo cual genera una obligación de la Universidad de Cartagena a seguirlo pagando; y agregó que la demanda presentada por la Universidad de Cartagena se limitó a fundamentar la ilegalidad del Acuerdo No. 022 de 1991, prescindiendo del análisis puntual frente al acto administrativo acusado en esta oportunidad. 5.5.1.
De la pérdida de ejecutoriedad del acto administrativo que reconoció la bonificación por inhabilidad legal a favor del demandado. De conformidad con el artículo 91 del C.P.A.C.A., los actos administrativos en firme serán de obligatorio cumplimiento, hasta tanto no sean declarados nulos por el juez de lo contencioso administrativo; sin embargo, el mencionado artículo dispone que los actos administrativos perderán obligatoriedad y, consecuencia, no podrán ser ejecutados “Cuando desaparezcan sus fundamentos de hecho o de derecho”.
El Consejo de Estado, en sentencia del 3 de abril de 2014,6 la cual ha sido 3 F. 15 Doc. 01 – C-1 4 Fs. 13-14 Doc. 01 – C-1 5 F. 137 Doc. 01 – C-1 6 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera. Consejero Ponente: Guillermo Vargas Ayala. Bogotá, D. C., tres (3) de abril de dos mil catorce (2014). Radicación Rad. 13001-23-33-000-2017-00368-00 Código: FCA - 008 Versión: 03 Fecha: 03-03-2020 9 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR SENTENCIA 014/2025 SALA DE DECISIÓN No. 005 reiterada entre otros pronunciamientos, en las sentencias del 15 de agosto de 20187, y del 5 de marzo de 2021, respecto del decaimiento del acto administrativo, señaló: “(…) Es preciso destacar que el decaimiento, entraña en sí mismo la pérdida de los efectos vinculantes del acto administrativo y determina su inaplicación, pues es propio de dicho fenómeno que, al desaparecer los fundamentos fácticos y jurídicos de la decisión administrativa, ésta pierda su fuerza ejecutoria.
Dicho de otra manera, con el decaimiento se extinguen las obligaciones de cumplimiento y obediencia que se encuentran implícitas en el acto administrativo y desaparecen al mismo tiempo tanto la potestad que tiene la administración para forzar su acatamiento como el derecho del administrado de exigir su ejecución. (…) Según el criterio de la Sala, el fenómeno del decaimiento de un acto administrativo se produce ope legis, es decir, por ministerio de la ley.
Por lo anterior, no es preciso adelantar ningún trámite para que opere dicho fenómeno, sin embargo, nada impide que en sede administrativa la autoridad competente haga una declaración sobre su ocurrencia, sin que tal manifestación constituya en sí misma una nueva manifestación de la voluntad de la Administración, pues se trata simplemente de un acto de simple constatación de un evento sobreviniente cuyos efectos están previamente determinados por el legislador.
En ese mismo contexto, es importante poner de relieve que en el ordenamiento jurídico nacional tampoco existe un mecanismo procesal a través del cual pueda demandarse la declaratoria de haber acontecido el decaimiento. (…) Por otra parte, el acaecimiento de esta causal de pérdida de la fuerza ejecutoria del acto administrativo, no significa en modo alguno que la decisión administrativa sea nula, pues como ya se anotó, el decaimiento del acto está referido concretamente a la desaparición de su carácter ejecutorio.
En ese orden, nada obsta para que en ejercicio de los medios de control de simple nulidad o de nulidad y restablecimiento del derecho, pueda juzgarse en sede contenciosa la conformidad del acto decaído con las disposiciones de orden superior que ha debido respetar. Por lo mismo, el hecho de que un acto haya quedado sin efectos al desaparecer sus fundamentos fácticos o jurídicos, no significa en modo alguno que no pueda hacerse un pronunciamiento de fondo en sede judicial con respecto a su legalidad, pues no pueden ignorarse los efectos que se produjeron desde el momento de la expedición del acto legislativo y hasta cuando haya ocurrido su decaimiento”.
(Negrita fuera del texto). Ahora bien, tratándose de las sentencias que declaran la nulidad de un acto administrativo de carácter general demandado a través del medio de control previsto en el artículo 137 del CPACA, el artículo 189 ibidem no señala los efectos derivados de dicha decisión; no obstante, la jurisprudencia del Consejo de Estado ha señalado que la declaración de nulidad conlleva una consecuencia núm.: 11001-03-25-000-2005-00166-01.
Actor: Sindicato Nacional de Trabajadores de las Gaseosas, Refrescos y Alimentos Relacionados con la Industria –SINTIGAL- y otros. 7 Consejo De Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, consejero ponente: Milton Chaves García, Bogotá, D. C., quince (15) de agosto de dos mil dieciocho (2018). Radicación número: 11001-03-27-000-2016-00012-00(22362).
Rad. 13001-23-33-000-2017-00368-00 Código: FCA - 008 Versión: 03 Fecha: 03-03-2020 10 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR SENTENCIA 014/2025 SALA DE DECISIÓN No. 005 restitutoria al mismo estado en que se hallarían si no hubiese existido el acto o contrato nulo, como lo señala el artículo 1746 del Código Civil. La mentada consecuencia resarcitoria implica, en materia contenciosa administrativa, que los efectos de los fallos que declaran la nulidad son ex tunc, es decir, hacía el pasado, pues no basta que el acto ilegal sea retirado del ordenamiento jurídico a partir de la decisión judicial, sino que es necesario que las situaciones particulares originadas en su vigencia vuelvan a su estado inicial, para tener por restituidas las cosas a su estado anterior de forma inmediata.
Sin embargo, dicha Corporación también ha aclarado que los efectos ex tunc solo pueden predicarse de situaciones jurídicas particulares que si bien surgieron en virtud del acto declarado nulo, no están consolidadas, es decir, aquellas susceptibles de ser debatidas, analizadas y decididas en sede administrativa o judicial; por ello, al juzgador no le es dable, al momento de decidir la situación particular, aplicar la norma o el acto administrativo anulado dada su inexistencia en el ordenamiento jurídico con ocasión de la declaratoria de nulidad.
No ocurre lo mismo respecto de situaciones definidas no susceptibles de ser discutidas en vía administrativa y/o judicial, las cuales no podrán ser afectadas por los fallos de nulidad, pues frente a estos casos sus efectos son ex nunc, es decir, que los derechos originados en forma definitiva con fundamento en el acto anulado, son inmutables.
De igual manera, el alto tribunal de lo contencioso administrativo ha precisado que “los actos administrativos particulares derivados, subsisten por sí mismos con todos sus atributos sin que se vean afectados por la decisión de anulación del acto general en que se fundamentaron, pues no existe la figura de la «nulidad consecuencial o por consecuencia» o «nulidad ex officio».
En otras palabras, la anulación del acto general no conlleva la nulidad de los actos particulares derivados, pues es indispensable que sean cuestionados en sede administrativa y judicial”. - En el presente caso, tal y como se señaló previamente, el acto administrativo que reconoció la bonificación legal al demandado, tuvo su fundamento en el Acuerdo 022/91; sin embargo, el mismo fue declarado nulo por esta Jurisdicción. Cabe destacar que dicho fallo proferido no moduló sus efectos frente a situaciones consolidadas a favor de los empleados públicos que se encontraban percibiendo esta prestación social.
Así pues, al haberse declarado la nulidad del acto administrativo general se entiende que sus efectos fueron ex tunc (o desde siempre), razón por la cual, el Acuerdo No. 22 de 1991 desapareció Rad. 13001-23-33-000-2017-00368-00 Código: FCA - 008 Versión: 03 Fecha: 03-03-2020 11 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR SENTENCIA 014/2025 SALA DE DECISIÓN No. 005 definitivamente del ordenamiento jurídico colombiano, y con ello, provocó la pérdida de ejecutoriedad de los actos administrativos que se sustentaban en aquel, conforme con lo previsto en el artículo 91.2 del CPACA.
Luego, es evidente que la sentencia proferida por este Tribunal hizo que se extinguieran las obligaciones de cumplimiento y obediencia de la Resolución No. 1086 de 1999, en la medida que, se afectó la eficacia de aquellos actos administrativos que sustentaron su existencia con base en el Acuerdo No. 022 de 19918. En consecuencia, la Universidad de Cartagena no estaba en la obligación de seguir pagando esta prestación social; decisión que pudo haber hecho efectiva de manera automática, aún sin declaración judicial, según lo explicado en las sentencias del 12 de noviembre de 20209, 22 de abril de 202110 y 17 de noviembre de 202211 proferidas por el Consejo de Estado. 5.5.2.
Los derechos adquiridos y las situaciones jurídicas aparentemente consolidadas. La parte demandada se opuso a la prosperidad de las pretensiones, manifestando que la nulidad del acto conlleva una afectación a los principios de seguridad jurídica, derechos adquiridos e intangibilidad del salario. La Corte Constitucional ha definido los “derechos adquiridos” como aquellas prerrogativas individuales y subjetivas que han ingresado al patrimonio de una persona, por el cumplimiento de los presupuestos establecidos en la norma que las consagra.12 8 Es decir que con el decaimiento se extinguen las obligaciones de cumplimiento y obediencia que se encuentran implícitas en el acto administrativo y desaparecen al mismo tiempo tanto la potestad que tiene la administración para forzar su acatamiento como el derecho del administrado de exigir su ejecución, es por ello que a pesar que dentro del sub judice el acto demandado era el oficio No 244- 2012 del 23 de julio de 2012 que negó el derecho reconocido a la actora con anterioridad a través de la Resolución No 1281 de diciembre 27 de 2007, era procedente estudiar si se debía o no cumplir esta última.” (Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, C.P. César Palomino Cortés, Rad.
No. 20001-23-33-000-2013-00053-01 (4702-2015), Sentencia del 17 de marzo de 2022) 9 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, C.P. Rafael Francisco Suárez Vargas, Rad. No. 63001-23-33-000-2014-00244- 01(2991-16), Sentencia del 12 de noviembre de 2020 10 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, C.P. Sandra Lisset Ibarra Vélez, Rad.
No. 50001-23-33-000-2015-00635-01(1802-19), Sentencia del 22 de abril de 2021 11 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, C.P. William Hernández Gómez, Rad. No. 25000-23-42-000-2017-04665-01 (2815-2020), Sentencia del 17 de noviembre de 2022 12 Sentencia C-314 de 2004, Magistrado Ponente Dr. Marco Gerardo Monroy Cabra. Rad. 13001-23-33-000-2017-00368-00 Código: FCA - 008 Versión: 03 Fecha: 03-03-2020 12 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR SENTENCIA 014/2025 SALA DE DECISIÓN No. 005 Sobre el particular, la Sección Segunda del Consejo de Estado, en sentencia del 30 de octubre de 202413, al decidir una situación similar a la que hoy define la Sala, sostuvo: “Los derechos adquiridos surgen en la medida en que se satisfagan los requisitos contenidos en las leyes que los conciben.
Sin embargo, para que una prerrogativa se consolide y alcance esa connotación es necesario que se obtenga con «con arreglo a las leyes civiles», lo que demanda que la respectiva ley se ajuste al ordenamiento jurídico vigente. Por el contrario, cuando la norma que estipula el respectivo beneficio no se aviene a esos mandatos, no se puede catalogar como derecho de esa naturaleza” (…) “Se reitera entonces que cuando un derecho no es adquirido con base en normas ajustadas al orden legal, surge una “situación jurídica aparentemente consolidada que no es titular del atributo de intangibilidad propio de los “derechos adquiridos”.
En torno a las “situaciones jurídicas aparentemente consolidadas”, en sentencia de 22 de julio de 202114,11 esta Subsección expresó: «[…] En cuanto a este último fenómeno en mención, se puede afirmar que se diferencia de un derecho adquirido en la medida en que si bien puede hablarse de una prerrogativa reconocida por alguna autoridad estatal mediante acto administrativo normativo o particular que ha generado en el implicado una creencia o confianza de que el referido reconocimiento fue legal y que por lo tanto no habría posibilidad de modificación o extinción por haber ingresado supuestamente a su patrimonio (derivada de la buena fe en el proceder de los organismos públicos), lo cierto es que en punto a este concepto, lo que se configura efectivamente es la creación de una situación jurídica en razón de una decisión administrativa que surte plenos efectos, pero que en algunos casos por mala fe del particular y en otros por desconocimiento de ambas partes, adolece de vicios de ilegalidad concretamente, en las causales de nulidad del artículo 137 del CPACA, los cuales hacen del acto una manifestación que cumple requisitos de existencia y eficacia, pero no de validez.
(…I Así las cosas, y como quiera que está demostrado que tanto el acto administrativo general que concibió esa bonificación, como el acto particular que la reconoció a la accionada desconocieron los parámetros constitucionales y legales que regulan la competencia del Congreso de la República y del Gobierno Nacional para fijar el régimen salarial y prestacional de los servidores públicos, se concluye que tal prerrogativa no fue obtenida «con arreglo a las leyes civiles», por lo que, contrario a lo alegado por la recurrente, en ningún momento ese emolumento se erigió en un derecho adquirido para su mandante.” Luego, tal y como lo señaló el Consejo de Estado, es evidente que la bonificación por inhabilidad legal reconocida a favor del demandante no generó ningún derecho adquirido, comoquiera que de acuerdo con la jurisprudencia citada, para que un derecho sea considerado como adquirido e intangible es necesario que su causa o fuente haya sido legal; es decir que sus motivos de creación así como el acto administrativo de reconocimiento no adolezcan de vicios, “pues 13 Radicación: 13001 23 33 000 2017 00351 02 (2599-2024) Demandante: Universidad de Cartagena.
Demandado: Rafaela Ester Sayas Contreras. 14 Expediente No. 23001-23-33-000-2013-00163-02 (4789-18), Consejero Ponente Dr. William Hernández Gómez. Rad. 13001-23-33-000-2017-00368-00 Código: FCA - 008 Versión: 03 Fecha: 03-03-2020 13 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR SENTENCIA 014/2025 SALA DE DECISIÓN No. 005 de no serlo se atentaría contra su misma esencia jurídica y en tal sentido los efectos que este produzca redundarían en una ilegalidad e incluso inconstitucionalidad circular que afectaría otras garantías y eventualmente principios que prevalecen sobre el interés particular que se hubiese consolidado de manera irregular”15.
En ese orden, no pudo haber afectación de sus derechos fundamentales ni intangibilidad del salario por cuanto nunca tuvo el derecho adquirido pues el reconocimiento de dicha prerrogativa fue ilegal. 5.5.3. De la falta de competencia para expedir el acto acusado. El inciso 2° del artículo 137 del CPACA16, establece como causal de nulidad la falta de competencia. Frente al alcance de dicha causal, la Sección Segunda del Consejo de Estado17 ha sostenido: «[…] La falta de competencia es un vicio externo al acto administrativo debido a que no se afinca en el contenido de este, en su motivación o finalidad, sino en el sujeto que lo expide pues lo que se advierte en tales casos es que el derecho positivo no consagra una facultad que le permita fungir al Estado como autoridad normativa.
En los casos en que tiene aplicación la reserva de ley no se encuentra permitido regular la materia por medio de preceptos de inferior jerarquía o fuerza normativa, como lo son los reglamentos. En esos términos, el principio en cuestión constituye una garantía esencial de los estados modernos hacia sus asociados, si se tiene en cuenta que los asuntos sujetos a reserva legal involucran temas de gran importancia e interés social y económico que, en tal virtud, deben positivarse como resultado de una amplia deliberación que garantice el principio democrático, lo que le otorga legitimidad a la norma de derecho resultante.
Es importante resaltar la forma en que la reserva de ley constituye un límite inquebrantable a la potestad reglamentaria pues, habiéndose reservado un asunto al legislador, no es dable que la administración entre a regular los aspectos centrales de la materia en cuestión. Esto no significa que se excluya el reglamento porque, una vez expedida la ley, podrán dictarse aquellos que se conocen como reglamentos ejecutivos o secundum legem, los cuales gozarán de validez en la medida en que tengan una adecuada cobertura legal, esto es, en cuanto se dediquen a ejecutar o desarrollar la ley a la que se encuentran inmediatamente ligados.
Esto quiere decir que en aquellos casos solo habrá espacio para el reglamento, en la medida en que previamente haya una habilitación legal. […]» 15 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, C.P. William Hernández Gómez, Rad. No. 73001-23-33-000-2016-00177-01 (0327-2020), Sentencia del 9 de junio de 2022. 16 artículo 137. NULIDAD […] Procederá cuando hayan sido expedidos (…)sin competencia (…). 17 Consejo de Estado.
Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Segunda. Subsección A. Sentencia del 9 de diciembre de 2019. Radicado: 11001-03-25-000-2015-01089-00 (4824-15). Rad. 13001-23-33-000-2017-00368-00 Código: FCA - 008 Versión: 03 Fecha: 03-03-2020 14 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR SENTENCIA 014/2025 SALA DE DECISIÓN No. 005 Así mismo, resaltó que “debe resaltarse que la competencia, entendida como un elemento de validez de los actos administrativos, cobra vital importancia en el análisis de legalidad de estos, puesto que, si bien ( ) aquel no es intrínseco a la estructura y contenido de la decisión, sí lo es frente a la limitación de las potestades de cualquier autoridad para definir determinada situación jurídica.
Lo anterior significa que la competencia se acompasa a lo que resultaría ser el marco de acción de las entidades públicas, el cual previamente debe estar definido por la Ley, ello con el fin de que estas puedan reglamentar, ejecutar o concretar los postulados de las normas superiores con estricta sujeción de las facultades, funciones y capacidades que cada una tiene en virtud de su propia naturaleza y conforme a las condiciones de su creación”18. - Ahora bien, frente a la competencia para la fijación del régimen salarial y prestacional de los empleados públicos, el numeral 19, literal e), del artículo 150 de la Constitución Política establece: «ARTICULO 150.
Corresponde al Congreso hacer las leyes. Por medio de ellas ejerce las siguientes funciones: […] 19. Dictar las normas generales, y señalar en ellas los objetivos y criterios a los cuales debe sujetarse el Gobierno para los siguientes efectos: […] e) Fijar el régimen salarial y prestacional de los empleados públicos, de los miembros del Congreso Nacional y la Fuerza Pública; […]» A su turno, el artículo 12 de la Ley 4ª de 1992, señala: “El régimen prestacional de los servidores públicos de las entidades territoriales será fijado por el Gobierno Nacional, con base en las normas, criterios y objetivos contenidos en la presente Ley.
En consecuencia, no podrán las corporaciones públicas territoriales arrogarse esta facultad” En virtud de lo expuesto, se observa que la competencia para definir el régimen salarial y prestacional de los empleados públicos recae en el Congreso de la República, a quien le corresponde establecer las normas generales, así como fijar los objetivos y criterios que debe seguir el Gobierno Nacional para delimitar el régimen salarial y prestacional de los empleados públicos.
Así pues, les está prohibido a las demás entidades y organismos del Estado determinar un régimen salarial y prestacional diferente al trazado por el Congreso de la República y el Gobierno Nacional. En caso de proferirse un acto administrativo en contraposición de estas normas superiores, resulta procedente la declaratoria de nulidad del acto administrativo, de conformidad con lo previsto en el inciso 2° del artículo 137 del CPACA. 18 Expediente No. 23001-23-33-000-2013-00163-02 (4789-18), Consejero Ponente Dr. William Hernández Gómez.
Rad. 13001-23-33-000-2017-00368-00 Código: FCA - 008 Versión: 03 Fecha: 03-03-2020 15 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR SENTENCIA 014/2025 SALA DE DECISIÓN No. 005 Inclusive, si se llegase a tomar como punto de referencia la Constitución de 1886 para analizar la legalidad de la actuación administrativa, la conclusión sobre la ocurrencia del vicio de ilegalidad de falta de competencia sería la misma.
De acuerdo con lo previsto en numeral 9° del artículo 76 de la Constitución de 1886, modificado por el artículo 11 del Acto Legislativo No. 01 de 1968, la competencia para fijar las escalas de remuneración y el régimen prestacional de los empleos públicos recae exclusivamente en el Congreso de la República. Luego, tanto el acto administrativo general que concibió esa bonificación, como el acto particular que la reconoció al accionado estaban viciados de nulidad por falta de competencia, pues desconocieron los parámetros constitucionales y legales que establecen la competencia para fijar el régimen salarial y prestacional de los servidores públicos.
De conformidad con lo anterior, la Sala de Decisión declarará la nulidad de la Resolución No. 1086 del 20 de julio de 1999 expedida por la Universidad de Cartagena, por medio de la cual se reconoció la bonificación por inhabilidad legal a favor de Yesid Carrillo De La Rosa. Como consecuencia de lo anterior y, a título de restablecimiento del derecho, retrotraer las cosas al estado de legalidad anterior y suspender el pago en forma definitiva de la bonificación por inhabilidad, por las razones aquí expuestas. 5.6.
Condena en costas Aplica la Sala el artículo 188 del C.P.A.C.A., adicionado por el artículo 47 de la Ley 2080 de 2021, de acuerdo con el cual, “salvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil.
En todo caso, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas cuando se establezca que se presentó la demanda con manifiesta carencia de fundamento legal.” La referencia al C. P. C., debe entenderse referida actualmente al C.G.P. No obstante, esta Sala no condenará en costas, por estar demostrado que la expedición del acto anulado se debió a un actuar irregular atribuible a la administración, pues el demandado actuó con la confianza en la legalidad de las actuaciones llevadas a cabo por la administración y con la convicción de tener derecho al reconocimiento prestacional, sin observarse en su actuar mala fe.
En mérito de lo expuesto, el Tribunal Administrativo de Bolívar administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, Rad. 13001-23-33-000-2017-00368-00 Código: FCA - 008 Versión: 03 Fecha: 03-03-2020 16 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR SENTENCIA 014/2025 SALA DE DECISIÓN No. 005 VI.- FALLA PRIMERO: DECLÁRASE la nulidad de la Resolución No. 1086 de 20 de julio de 1999, conforme a lo expuesto en esta sentencia.
SEGUNDO: A título de restablecimiento del derecho se ordena a la Universidad de Cartagena retrotraer las cosas al estado de legalidad anterior y suspender el pago en forma definitiva de la bonificación por inhabilidad, por las razones aquí expuestas.
TERCERO: Sin condena en costas en esta instancia.
CUARTO: Ejecutoriada la presente providencia, archívese el expediente.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE LOS MAGISTRADOS