Ibagué, veinte (20) de marzo de dos mil veinticinco (2.025) Radicación No. Interno No: 73001-33-33-012-2017-00035-02 1246-2023 Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Demandante: Samuel Franco López Demandado: Tema: Nación- Rama Judicial- Dirección Ejecutiva de Administración Judicial Bonificación judicial I. ASUNTO A DECIDIR De conformidad con lo establecido en los artículos 153 y 243 del C. de P.A. y de lo C.A., procede esta Sala Oral a resolver el recurso de apelación interpuesto por el apoderado judicial del extremo pasivo en contra de la sentencia proferida el 27 de junio de 2023 por el Juzgado Once Administrativo Transitorio de Neiva, mediante la cual se accedió a las pretensiones de la demanda.
II.
ANTECEDENTES 1. Pretensiones1. Como petitum de la demanda, el demandante formuló las siguientes pretensiones: “PRIMERA: la declaratoria a través de la jurisdicción Contencioso Administrativa de la Nulidad absoluta del acto administrativo contenido en el Oficio No. Dejaib16 1546 del 25 de noviembre de 2016 expedido por la Dirección Ejecutiva Seccional de Administración Judicial de esta capital, por medio del cual negó a mi mandante el reconocimiento y pago de la reliquidación de sus prestaciones sociales teniendo la bonificación judicial como factor salarial en concordancia con lo preceptuado en la ley 4 de 1992 nivelación salarial a la que tiene derecho el demandante de conformidad con el artículo 3° de la Ley 4ª de 1992 correspondiente a los años 2013, 2014, 2015, 2016, tal como lo solicitó a través de la suscrita abogada mediante escrito presentado el día 23 de noviembre de 2016 a la Dirección Ejecutiva Seccional de Administración Judicial de esta capital.
SEGUNDA: Que como consecuencia de la declaración a que se refiere el numeral precedente, se CONDENE a LA NACIÓN- RAMA JUDICIAL Y CONSEJO SUPERIOD DE LA JUDICATURA, a ordenar el reconocimiento y pago de la bonificación judicial como nivelación salarial y prestacional a que tiene derecho mi mandante como servidora de la Rama Judicial, teniendo en cuenta para ello lo establecido por el artículo 3° de la Ley 4ª de 1992, y que consiste en la cancelación de las diferencias prestacionales dejadas de percibir por concepto de prestaciones económicas tales como Primas de Servicios, 1 Índice de descarga 30 folios 20 a 22 expediente SAMAI.
Radicado No. 73001-33-33-012-2017-00035-02 Medio de Control: Nulidad y restablecimiento del derecho Samuel Franco López vs Nación- Rama Judicial- Dirección Ejecutiva de Administración Judicial Vacacional, de Navidad, de Productividad, Bonificación por Servicios Prestados, Cesantías y demás, adeudados por los años 2013, 2014, 2015, 2016, y los años futuros, con fundamento en lo establecido en el artículo 3° de la Ley 4ª, la cual se encuentra vigente para su aplicación;
SUMA ESTA QUE RESULTA DE LA DIFERENCIA DE LO PAGADO ACTUALMENTE y el aumento que se haga con base en dicha normativa, a que deberá hacerse efectiva a partir del 1° de enero de 2013, fecha en que adquirió el derecho a la nivelación salarial y prestacional y hasta el día que se presenta esta demanda. TERCERA: De igual modo, se ordenar la actualización de las condenas en los términos del artículo 195 del C.C.A. dando aplicación a la siguiente fórmula: R= R.H. En la que el valor presente se determina multiplicando el valor histórico (R.H.), que es lo dejado de percibir por el demandante por concepto del no pago de sus prestaciones, desde cuando debieron pagarse hasta la fecha de ejecutoria de esta sentencia por el guarismo que resulte de dividir el índice final de precios al consumidor certificado por el DANE vigente en la fecha firmeza de esta providencia por el índice vigente en la fecha en que se causaron las sumas adeudadas, teniendo en cuenta los aumentos o reajustes producidos o decretados durante dicho lapso”. 2.
Fundamentos fácticos2. Como fundamento de sus pretensiones, la apoderada de la parte accionante expuso los hechos que son susceptibles de sintetizarse así: ‐ Que el señor Samuel Franco López se encuentra vinculado a la Rama Judicial desde el 1 de octubre de 1990 hasta la fecha, labor que ha desempeñado de forma continua e ininterrumpida, ocupando actualmente el cargo de escribiente del Juzgado Tercero Civil del Circuito de Ibagué. ‐ Que por medio de la Ley 4ª de 1992, se establecieron los criterios y objetivos contenidos en el artículo 2° de esa normativa, por medio del cual el Gobierno Nacional cada año modificará el sistema salarial correspondiente a los empleados enumerados en el artículo 1° literal a) b) y d) aumentando sus remuneraciones. ‐ Que en cumplimiento de lo anterior, fue expedido el Decreto 083 del 2013, mediante el cual se creó una bonificación judicial para los servidores públicos de la Rama Judicial, misma que inició a pagarse desde el 1 de enero del 2013; sin embargo, esta bonificación no ha sido tenida en cuenta como factor prestacional salvo en lo que respecta al Sistema de Seguridad Social en Salud y pensión. ‐ Que el concepto de remuneración, en principio es omnicomprensivo de todos los pagos que recibe el trabajador o empleado como consecuencia o contraprestación del trabajo.
Con dicha expresión se designan, entonces, los pagos derivados de una relación laboral. ‐ Que, el demandante solicitó ante la entidad demandada que se le reconociera la bonificación judicial como factor constitutivo de salario mediante petición presentada 2 Índice de descarga 30 folios 22 a 28 expediente SAMAI. ÍNDICE FINAL ÍNDICE INICIAL Radicado No. 73001-33-33-012-2017-00035-02 Medio de Control: Nulidad y restablecimiento del derecho Samuel Franco López vs Nación- Rama Judicial- Dirección Ejecutiva de Administración Judicial el 23 de noviembre de 2016, no obstante, la administración judicial resolvió la petición en agotamiento de la vía gubernativa mediante oficio DSAJIB16-1546 de fecha 25 de noviembre de 2016. 3.
Contestación de la demanda. De conformidad con la constancia secretarial que reposa a folio 94 del cuaderno principal3, el día 4 de abril de 2018 venció el término de 30 días para contestar la demanda en silencio. 4. Sentencia apelada4. Lo es la proferida el 27 de junio de 2023, mediante la cual el Juzgado Once Administrativo Transitorio de Neiva accedió a las pretensiones de la demanda.
Estableció que el demandante se encontraba vinculado laboralmente a la Rama Judicial desde el 1 de octubre de 1990 y que a la fecha de presentación de la demanda fungía como Escribiente en el Juzgado Tercero Civil del Circuito de Ibagué. En consecuencia, desde el 2013 y con ocasión al Decreto 383 de 2013 ha devengado la bonificación judicial por él creada, solicitando su reconocimiento como factor salarial el 24 de noviembre de 2016, no obstante, le fue negada.
Después de realizar un análisis normativo en el correspondiente acápite, dando aplicación al precedente vertical y a una interpretación amplia de los derechos laborales, señaló que el parágrafo del artículo 14 de la Ley 4 de 1992 (que ordenó la nivelación salarial para todos los servidores de la Rama Judicial y por el cual se profirió el decreto 383 de 2013), no restringió ni limitó el carácter prestacional de la bonificación judicial, que devengan los empleados y funcionarios de la Rama Judicial, a partir del año 2013, excediendo el ejecutivo su facultad reglamentaria pues excluyó la bonificación salarial para liquidar las prestaciones sociales con la expedición del Decreto 383 de 2013 desconociendo que debía realizar la nivelación atendiendo criterios de equidad tal y como lo ordenaba y fue la finalidad del legislador en la Ley 4 de 1992 y no desmejorando los salarios y prestaciones sociales de sus beneficiarios y desconociendo principios mínimos fundamentales.
En consecuencia, dando aplicación a los principios pro homine, remuneración mínima vital y móvil favorabilidad, irrenunciabilidad a derechos laborales, equidad y los principios rectores establecidos en el artículo 53 de la Constitución Política, acogió la excepción de inconstitucionalidad deprecada, e inaplicó la expresión “y constituirá únicamente factor salarial para la base de cotización al Sistema General de Pensiones y al Sistema General de Seguridad Social en Salud” contenida en el artículo 1° del Decreto 383 de 2013 al considerar que, la bonificación judicial también constituye factor salarial para la base de liquidación de las prestaciones sociales.
Finalmente, declaró la nulidad del oficio DESAJIB 16-1546 del 25 de noviembre de 2016 y declaró prescritas las acreencias laborales anteriores al 24 de noviembre de 2013. 5. Recurso de apelación5. 3 Índice de descarga 30 expediente SAMAI. 4 Índice de descarga 4 expediente SAMAI. 5 Índice de descarga 11 expediente SAMAI. Radicado No. 73001-33-33-012-2017-00035-02 Medio de Control: Nulidad y restablecimiento del derecho Samuel Franco López vs Nación- Rama Judicial- Dirección Ejecutiva de Administración Judicial Interpuesto oportunamente por la vocera judicial del extremo accionado, solicita la revocatoria del fallo de primer grado y, en consecuencia, se nieguen las pretensiones de la demanda.
Señala que el acto administrativo demandado Oficio No. DESAJIBO16-1546 DEL 25 DE NOVIEMBRE DE 2016, corresponde a un acto administrativo dictado bajo los parámetros de orden legal, pues la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial y sus Seccionales, como agentes del Estado y garantes del principio de legalidad, están sometidos al imperio de la ley y obligados a aplicar el derecho vigente al tenor literal de su redacción, debiendo darle estricto cumplimiento a los Decretos 383 y 1269 de 06 de mayo de 2013 y 09 de junio de 2015 que establecen que la bonificación judicial no constituye factor salarial para liquidar las prestaciones sociales que devengan sus beneficiarios y por ende el demandante, pues ellos gozan de legalidad al estar vigentes a la fecha.
Adicionalmente, solicita se revoque o modifique la decisión que concedió efectos ultra y extra petita, pues no se puede reconocer o decretar el pago sobre emolumentos que de suyo no se tratan, ni se causaron en el oficio de la nulidad, incurriendo en un IMPOSIBLE JURÍDICO, desconociendo principios de la administración de justicia como la congruencia del fallo.
Lo anterior, teniendo en cuenta que se están reconociendo pretensiones sin la debida y requerida autorización presupuestal incurriendo ello en un desequilibro presupuestal y una falta disciplinaria, pues no se cuenta con la respectiva disponibilidad presupuestal que dé cuenta de la existencia de los recursos necesarios para asumir el gasto y cumplir con las obligaciones que le impongan la ley o las sentencias judiciales, la administración judicial está impedida para generar o disponer reconocimientos y pagos de nivelaciones salariales o prestacionales.
III. TRÁMITE DE SEGUNDA INSTANCIA Por medio de auto del 4 de diciembre de 20246, se admitió el recurso de apelación interpuesto por la apoderada judicial de la parte demanda al respecto la parte demandante se pronunció, no obstante, como quiera que no se requirió la práctica de pruebas, se dispuso a dar cumplimiento a lo previsto en el numeral 5 del artículo 247 del C. de P.A. y de lo C.A., modificado por el artículo 67 de la Ley 2080 de 2021. ‐ Pronunciamiento sobre el recurso de apelación7.
La apoderada de la parte demandante mediante memorial solicita sea confirmada la sentencia de primera instancia, al considerar que, dentro del proceso se encuentra acreditado que el señor Samuel Franco López ha percibido la discutida bonificación de manera ininterrumpida, bajo un carácter ordinario, fijo y retributivo, constituyéndose así, como factor salarial por lo que no hay lugar a siquiera indicar que este pago sea un reconocimiento discrecional y ocasional por parte del empleador.
En ese orden de ideas y citando jurisprudencia del Consejo de Estado advirtió que la definición de salario corresponde al desarrollo real del vínculo laboral y no a la existencia de un texto legal o convencional que lo consagre o excluya, por lo tanto, al configurarse los requisitos de la naturaleza salarial de un pago no puede ser desconocido por la expedición de un Decreto marco, máxime si se tiene en cuenta que los derechos laborales deben prevalecer.
IV. CONSIDERACIONES 6 Índice de descarga 41 expediente SAMAI. 7 Índice de descarga 41- 1expediente SAMAI. Radicado No. 73001-33-33-012-2017-00035-02 Medio de Control: Nulidad y restablecimiento del derecho Samuel Franco López vs Nación- Rama Judicial- Dirección Ejecutiva de Administración Judicial 1. Sobre la competencia. Es competente esta Colegiatura para desatar la impugnación contra la sentencia de primer grado, según voces de los arts. 153 y 243 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, al definir en su orden que corresponde a los Tribunales Administrativos en segunda instancia conocer de las apelaciones contra las sentencias de primera instancia dictadas por los jueces; asimismo, que son apelables las sentencias de primera instancia proferidas por los jueces administrativos.
Aunado a lo anterior, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, C.P. Rafael Francisco Suárez Vargas, radicación: 73001 33 33 005 2016 00238 01 (1958-2024) en auto del veintinueve (29) de agosto de dos mil veinticuatro (2024), decidió declarar infundado el impedimento formulado por esta Corporación en casos con similares contornos a los que aquí se analizan, tal y como se advirtió en el auto que admitió el recurso de apelación dentro del sub lite. 2.
Problema jurídico. Se debe establecer si el acto administrativo enjuiciado infringió las normas Constitucionales y legales invocadas en el libelo introductorio, en cuanto negó al accionante el reconocimiento y pago de las prestaciones sociales (primas, vacaciones, cesantías y demás), liquidadas incluyendo la bonificación judicial devengada a partir del 1 de enero de 2013, o si, por el contrario, las mismas fueron reconocidas y canceladas conforme a derecho.
Previo a resolver el problema jurídico arriba expuesto, considera pertinente este Colectivo, traer a colación las disposiciones legales que regulan el reconocimiento de la bonificación judicial objeto de debate, 3. Marco normativo y jurisprudencial. 3.1. Régimen salarial y prestacional de los empleados de la Rama Judicial. La Constitución Política de Colombia en su artículo 150 numeral 19 literal e) consagra como atribución del Congreso de la República, la fijación del régimen salarial y prestacional de los empleados públicos; en desarrollo de dicha normativa fue expedida la ley 4 de 1992, la cual en su artículo 1° dispuso que correspondía al Gobierno Nacional, dentro de los marcos establecidos en esa ley, fijar el régimen salarial y prestacional de los empleados del Gobierno Nacional, entre ellos, los de la Rama Judicial.
En virtud de lo contemplado en la Ley 4 de 1992, el Gobierno Nacional expidió el Decreto 57 de 1993 "Por el cual se dictan normas sobre el régimen salarial y prestacional para los servidores públicos de la rama judicial y de la justicia penal militar y se dictan otras disposiciones", y en sus artículos 1 y 2 dispuso: "ARTICULO lo. El régimen salarial y prestacional establecido en el presente Decreto será de obligatorio cumplimiento para quienes se vinculen al servicio con posterioridad a la vigencia del mismo y no se tendrá en cuenta para la determinación de la remuneración de Radicado No. 73001-33-33-012-2017-00035-02 Medio de Control: Nulidad y restablecimiento del derecho Samuel Franco López vs Nación- Rama Judicial- Dirección Ejecutiva de Administración Judicial otros funcionarios de cualquiera de las ramas del Poder Público, organismos o instituciones del Sector Público.
ARTICULO 2 o. Los servidores públicos vinculados a la Rama Judicial y a la Justicia Penal Militar podrán optar por una sola vez, antes del 28 de febrero de 1993, por el régimen salarial y prestacional establecido en el presente Decreto. Los servidores públicos que no opten por el régimen aquí establecido continuarán rigiéndose por lo dispuesto en las normas legales vigentes a la fecha”.
Del precepto normativo transliterado se infiere que para los empleados de la Rama Judicial existen dos sistemas de remuneración: i) el primero, hace referencia al sistema de acogidos y se aplica para todos aquellos que se vincularon a partir de la entrada en vigencia del referido decreto, esto es a partir del 07 de enero de 1993 y también para aquellos funcionarios que ya venían vinculados y que decidieron acogerse a dicho régimen antes del 28 de febrero del mismo año; y ii) un segundo régimen correspondiente al de no acogidos, que aplica para aquellos que se encontraban vinculados con anterioridad a la vigencia del dicha norma y no manifestaron optar por este última, razón por la cual dichos servidores continuaron bajo el amparo de las disposiciones anteriores.
De otra parte, la citada disposición en su artículo 14 dispuso: “ARTICULO 14: El Gobierno Nacional establecerá una prima no inferior al 30% ni superior al 60% del salario básico, sin carácter salarial para los Magistrados de todo orden de los Tribunales Superiores de Distrito Judicial y Contencioso Administrativo, Agentes del Ministerio Público delegados ante la Rama Judicial y para los Jueces de la República, incluidos los Magistrados y Fiscales del Tribunal Superior Militar, Auditores de Guerra y Jueces de Instrucción Penal Militar, excepto los que opten por la escala de salarios de la Fiscalía General de la Nación, con efectos a partir del primero (1º) de enero de 1993.
Igualmente tendrán derecho a la prima de que trata el presente artículo, los delegados departamentales del Registrador Nacional del Estado Civil, los Registradores del Distrito Capital y los niveles Directivo y Asesor de la Registraduría Nacional del Estado Civil.
PARÁGRAFO. Dentro del mismo término revisará el sistema de remuneración de funcionarios y empleados de la Rama Judicial sobre la base de la nivelación o reclasificación atendiendo criterios de equidad.” Con fundamento en dicha disposición normativa, se inició el proceso de nivelación salarial de los funcionarios de la Rama Judicial, proceso este que se fue desarrollando paulatinamente con las expedición de los decretos 610 de 1998 y 440 de 2004, a través de los cuales se establecieron unas bonificaciones a los Magistrado de Tribunal y otros funcionarios; sin embargo dicha nivelación salarial sólo surtió efectos para los demás los servidores de la Rama Judicial hasta la expedición del Decreto 383 de 2013. 3.1.1 De la bonificación judicial de los servidores de la Rama Judicial El Gobierno Nacional, en desarrollo del mandato establecido en la Ley 4 de 1992 expidió el Decreto 383 de 2013, “Por el cual se crea una bonificación judicial para los servidores públicos de la Rama Judicial y de la Justicia Penal Militar y se dictan otras disposiciones”, en los siguientes términos “Artículo 1°.
Créase para los servidores de la Rama Judicial y de la Justicia Penal Militar a quienes se les aplica el régimen salarial y prestacional establecido en los Radicado No. 73001-33-33-012-2017-00035-02 Medio de Control: Nulidad y restablecimiento del derecho Samuel Franco López vs Nación- Rama Judicial- Dirección Ejecutiva de Administración Judicial Decretos números 57 y 110 de 1993, 106 de 1994, 43 de 1995 y que vienen rigiéndose por el Decreto número 874 de 2012 y las disposiciones que lo modifiquen o sustituyan, una bonificación judicial, la cual se reconocerá mensualmente y constituirá únicamente factor salarial para la base de cotización al Sistema General de Pensiones y al Sistema General de Seguridad Social en Salud.
(…) Parágrafo. La bonificación judicial creada en el presente artículo se ajustará a partir del año 2014 de acuerdo con la variación del Índice de Precios al Consumidor (IPC); en consecuencia, no le aplica el incremento que fije el Gobierno Nacional para las asignaciones básicas en el año 2013 y siguientes. A partir del año 2014 y hasta el año 2018, los valores señalados en las tablas del presente artículo contienen un ajuste equivalente a una variación proyectada del Índice de Precios al Consumidor (IPC) del dos por ciento (2%) respecto del valor de la bonificación judicial asignada en el año inmediatamente anterior.
En el evento en que la variación del Índice de Precios al Consumidor (IPC) certificado por el Departamento Administrativo Nacional de Estadística (DANE), para las vigencias fiscales de los años 2014 a 2018 inclusive, sea diferente al dos por ciento (2%) proyectado para el valor de la bonificación judicial para los mismos años, el Gobierno Nacional ajustará las tablas correspondientes para la respectiva vigencia en la diferencia que se presente.
Para el año 2019 y en adelante el valor mensual de la bonificación judicial será equivalente al valor que se perciba en el año inmediatamente anterior reajustado con la variación del Índice de Precios al Consumidor (IPC) certificado por el Departamento Administrativo Nacional de Estadística (DANE)”. (Se destaca fuera de texto). De acuerdo con el precepto normativo anotado en precedencia, resulta claro que los servidores de la Rama Judicial y de la Justicia Penal Militar, sometidos al régimen salarial de acogidos y, a quienes se les aplica el régimen salarial y prestacional establecido en los Decretos 57 y 110 de 1993, 106 de 1994, 43 de 1995, y que vienen rigiéndose por el Decreto 874 de 2012 y las disposiciones que lo modifiquen o sustituyan, tienen derecho a recibir un bonificación judicial, la cual será cancelada de manera mensual y sólo constituirá factor salarial para efectos de la base de cotización del Sistema General de Seguridad Social en Salud y en Pensiones.
Igualmente resulta preciso señalar que, conforme a la Cartilla Laboral de la Rama Judicial, la bonificación judicial comenzó a reconocerse de manera mensual a partir del 10 de enero de 2013, de acuerdo a los valores estipulados en el citado Decreto que la creó, el cual estableció un reconocimiento gradual y fraccionado por un periodo de 6 años, esto es, desde el año 2013 hasta el año 2018, el cual será percibido por el funcionario siempre y cuando permanezca vinculado al servicio.
Posteriormente, dicho emolumento ha sido ajustado por los Decretos 1269 de 2015, 246 de 2016, 1014 de 2017, 340 de 2018, 442 de 2020, 986 de 2021, 471 de 2022, 1581 de 2023 y 299 de 2024 conforme al parágrafo del artículo 1º, y en los mismos términos inicialmente reconocida. Así mismo, dichos decretos han hecho lo propio para los servidores públicos de la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial y las Direcciones Seccionales de la Rama Judicial, a los cuales el Decreto 384 de 2013 creo la bonificación judicial.
En casos en los que se ha analizado emolumentos económicos devengados por servidores en entidades del Estado y su carácter salarial, el Consejo de Estado ha señalado que, “( ) Radicado No. 73001-33-33-012-2017-00035-02 Medio de Control: Nulidad y restablecimiento del derecho Samuel Franco López vs Nación- Rama Judicial- Dirección Ejecutiva de Administración Judicial cualquier “incentivo” que se le dé a un trabajador de manera habitual y como contraprestación de su labor, como ocurre en este caso, debe significar ineludiblemente un fenómeno retributivo de carácter adicional a la actividad laboral cumplida por el servidor público, que no puede desconocerse ni desnaturalizarse cercenándole el carácter de factor salarial.
(…) Así las cosas, el Ejecutivo al establecer que este 26%, como rubro máximo a devengar por medio de este incentivo, no constituye factor salarial, lo que en realidad hace es despojar de efectos salariales a dicho porcentaje, con lo que de contera disminuye el monto de las prestaciones sociales. (…) Bajo ese entendido, el mentado “incentivo” que acá se analiza no tiene causa distinta a la del servicio que presta el funcionario e indudablemente es factor salarial, lo que hace forzoso concluir que restarle esa categorización a dicho emolumento y despojar ese porcentaje del salario, sería tanto como desmejorar en sus condiciones laborales a los servidores que devengan tal suma de dinero sin que la misma haga parte del salario.
(…)”8. En sentencia más reciente el Consejo de Estado9 al momento de analizar la naturaleza jurídica de esta misma bonificación judicial para los servidores de la Fiscalía General de la Nación, determinó que el emolumento para servidores de la Fiscalía, previsto en el Decreto 382 del 2013, constituye salario y debe hacer parte de sus prestaciones sociales.
Ello implica que los llamados funcionarios no acogidos también deben recibir este pago de manera mensual. En dicha oportunidad, concluyó: “Así las cosas, al apartarse el Decreto 382 de 2013 del marco fijado por el legislador, al cual debió sujetarse, resulta violario de la misma, por lo que procede la inaplicación deprecada por el demandante: I) porque no ha debido hacer distinción en la forma de pago de dicha bonificación entre acogidos y no acogidos y, II) porque al ser ésta continua, permanente y en retribución al trabajo, no ha debido sustraerse como factores salariales para liquidar las prestaciones sociales de los empleados.
Además de las anteriores consideraciones, la Sala recuerda que existe una sólida línea jurisprudencial creada por los Jueces y Magistrados de nuestra jurisdicción, la cual desarrolla el carácter salarial de dicha bonificación al analizar el concepto de salario, la noción de factor salarial y los criterios que permiten su identificación, tomando como referencia lo que al respecto consagran la ley laboral colombiana y la jurisprudencia tanto de la Corte Constitucional como del Consejo de Estado, indicando que según la ley laboral colombiana el salario lo constituye todo aquello que el trabajador recibe en dinero o en especie como contraprestación directa del servicio prestado, siempre que sea reconocido de forma habitual y no por mera liberalidad del empleador.
Así tenemos, que la susodicha bonificación judicial reúne todos los requisitos del salario ya que sin perjuicio de la denominación que se le atribuya, todo pago habitual que reciba el trabajador en contraprestación de su servicio personal constituye salario, pues constituye una retribución directa por sus servicios, incluidas las bonificaciones habituales.
En este orden de ideas, para la Sala es claro que la bonificación judicial creada mediante Decreto No. 0382 de 2013, al ser un pago que reciben los empleados y funcionarios de la Fiscalía General de la Nación, de forma habitual y periódica en contraprestación a sus servicios, no habría motivo alguno para desconocer su carácter salarial, máxime si se tiene en cuenta que fue creada precisamente para materializar una nivelación salarial dispuesta en una Ley marco, Aceptar lo 8 Consejo de Estado, Sección Segunda Consejero ponente: Luis Rafael Vergara Quintero, providencia del seis (6) de julio de dos mil quince (2015) - Radicación número: 11001-03-25-000-2011-00067-00(0192-11) Actor: Sindicato Nacional de Empleados Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales “Sinedian” Demandado: Gobierno Nacional. 9 Consejo de Estado, Sección Tercera Conjuez Ponente: Sol Marina de La Rosa.
Sentencia 21 de noviembre de 2022. Rad. 76001233300020160133201 (66117) (AG) Demandantes: Diana Patricia Guerrero Zapata, Diana Marcela Bedoya Gómez, Julián Alejandro Ramírez Alcalde, Francisco Fernando Ortega Otalora, John Rolando Rodolfo Salamanca Bohórquez Y Otros Demandado: Nación- Rama Judicial- Dirección Ejecutiva de Administración Judicial.
Radicado No. 73001-33-33-012-2017-00035-02 Medio de Control: Nulidad y restablecimiento del derecho Samuel Franco López vs Nación- Rama Judicial- Dirección Ejecutiva de Administración Judicial contrario, implicaría desconocer abiertamente los límites a la facultad otorgada por el Congreso al Gobierno Nacional y desatentar principios de rango constitucional como la progresividad, la primacía de la realidad sobre las formas y los límites protectores señalados por el Constituyente en el artículo 53 de la Carta Política.10” Ahora bien, frente a la bonificación judicial específicamente reconocida mediante el Decreto 383 de 2013, nuestro órgano de cierre jurisdiccional, consideró el 21 de noviembre de 202211 no solo la finalidad de la bonificación aquí controvertida sino la forma en que debe reconocerse, así: “Sobre lo argüido por el representante judicial de la Nación-Rama judicial, se tiene que la Constitución de 1991 en su artículo 150, numeral 19°, literal e) ordenó la expedición de una Ley de las denominadas "marco" a fin de fijar las reglas generales del régimen salarial y pensional del sector público.
Así entonces se expidió así la Ley 4a de 1992, uno de cuyos temas centrales fue lograr una nivelación adecuada y más comprensiva de los salarios del sector judicial en sus artículos 14 y 15 habida cuenta de la falta de proporcionalidad salarial en la pirámide salarial ya que los sueldos de los magistrados de las Cortes de cierre estaban muy distantes del segundo nivel salarial conformado por los magistrados de Tribunal y magistrados auxiliares de Altas Cortes) y, con mayor razón, en un extendido tercer nivel salarial conformado por el resto de jueces unipersonales que atienden el grueso de la demanda judicial del país. Por ello, y con el fin de extender el beneficio salarial a todos los funcionarios y empleados de la Rama Judicial, se incluyó un parágrafo en el artículo 14 de la referida Ley 4ª, del siguiente tenor literal: “PARÁGRAFO.
Dentro del mismo término revisará el sistema de remuneración de funcionarios y empleados de la rama judicial sobre la base de la nivelación o reclasificación atendiendo criterios de equidad” (subraya la Sala). Así mismo, el artículo 2º. Del mismo ordenamiento, dispone: “ARTÍCULO 2o. Para la fijación del régimen salarial y prestacional de los servidores enumerados en el artículo anterior, el Gobierno Nacional tendrá en cuenta los siguientes objetivos y criterios: a) El respeto a los derechos adquiridos de los servidores del Estado tanto del régimen general, como de los regímenes especiales.
En ningún caso se podrán desmejorar sus salarios y prestaciones sociales.” (subraya la Sala). En este sentido, infiere la Sala que las normas aludidas no refieren discriminación alguna al ordenar al Gobierno Nacional revisar la remuneración de los funcionarios y empleados de la Rama Judicial, bajo el esquema de nivelación o reclasificación, con sentido de equidad; lo que indica que el Decreto 0383, resulta aplicable para absolutamente todos los funcionarios y empleados de la Rama Judicial, sin fijación del régimen a que pertenezcan, ya que de no ser así se vulneraría el principio de proporcionalidad.
Indicando sí, que el tope de los funcionarios y empleados que pertenezcan al régimen de no acogidos, tendrán un techo que es lo devengado en forma mensual por los del régimen acogidos al Decreto 53 de 1993 y normas que lo modifican y/o complementan, por cuanto resultaría injusto que unos empleados por pertenecer a un régimen que no es el de acogidos se les liquide la bonificación mensualmente en forma diferente a los que no 10 Consejo de Estado, Sección Segunda Conjuez Ponente: Carmen Anaya de Castellanos, Sentencia de 6 de abril de 2022, Rad. 76001233300020180041401 (0470-2020).
Demandante: María Elide Acosta Henao. Demandado Nación- Fiscalía General de la Nación. 11 Consejo de Estado, Sección Tercera, Conjuez Ponente: Sol Marina de La Rosa. Sentencia 21 de noviembre de 2022. Rad. 76001233300020160133201, (66117) (AG) Demandantes: Diana Patricia Guerrero Zapata, Diana Marcela Bedoya Gómez, Julián Alejandro Ramírez Alcalde, Francisco Fernando Ortega Otalora, John Rolando Rodolfo Salamanca Bohórquez Y Otros Demandado: NACIÓN- Rama Judicial- Dirección Ejecutiva de Administración Judicial.
Radicado No. 73001-33-33-012-2017-00035-02 Medio de Control: Nulidad y restablecimiento del derecho Samuel Franco López vs Nación- Rama Judicial- Dirección Ejecutiva de Administración Judicial pertenecen a ese mismo régimen que les liquida en forma anual y sin que haga parte de sus prestaciones sociales. (…) Así las cosas, al apartarse el Decreto 0383 de 2013 del marco fijado por el legislador, al cual debió sujetarse, resulta violario de la misma, por lo que procede la inaplicación deprecada por el demandante: i) porque no ha debido hacer distinción en la forma de pago de dicha bonificación entre acogidos y no acogidos y, ii) porque al ser ésta continua, permanente y en retribución al trabajo, no ha debido sustraerse como factores salariales para liquidar las prestaciones sociales de los empleados.
Además de las anteriores consideraciones, la Sala recuerda que existe una sólida línea jurisprudencial creada por los Jueces y Magistrados de nuestra jurisdicción, la cual desarrolla el carácter salarial de dicha Bonificación al analizar el concepto de salario, la noción de factor salarial y los criterios que permiten su identificación, tomando como referencia lo que al respecto consagran la ley laboral colombiana y la jurisprudencia tanto de la Corte Constitucional como del Consejo de Estado, indicando que según la ley laboral colombiana el salario lo constituye todo aquello que el trabajador recibe en dinero o en especie como contraprestación directa del servicio prestado, siempre que sea reconocido de forma habitual y no por mera liberalidad del empleador.
Así tenemos, que la susodicha Bonificación Judicial reúne todos los requisitos del salario ya que sin perjuicio de la denominación que se le atribuya, todo pago habitual que reciba el trabajador en contraprestación de su servicio personal constituye salario, pues constituye una retribución directa por sus servicios, incluidas las bonificaciones habituales, conforme se demostró en los documentos obrantes en el expediente.
Por ello en aplicación del artículo 4º de la Constitución Política y la jurisprudencia de las Altas Cortes, es válida la inaplicación en el caso concreto de la expresión “y constituirá únicamente factor salarial para la base de cotización al Sistema General de Pensiones y al Sistema de Seguridad Social en Salud” para, en su lugar, aplicar los principios y mandatos constitucionales contenidos en los artículos 13, 25 y 53 de la Constitución Nacional, como lo dispuso el juzgador de primera instancia”12.
En consecuencia, del contenido normativo y jurisprudencial transliterado se advierte, que al momento en que el Gobierno Nacional, en desarrollo de la Ley 4 de 1992, niveló los salarios de los empleados judiciales, lo hizo de una manera restrictiva al solo producir o generar efectos prestacionales en dos eventos particulares, esto es, para liquidar los aportes al Sistema de Seguridad Social en Salud y en Pensiones, excluyéndose por ende, la posibilidad de que la misma constituyera factor salarial para la liquidación de las demás prestaciones sociales devengadas por los empleados de la Rama Judicial y en ese sentido, desconociendo que la bonificación ostentaba los requisitos para ser catalogada como tal, pues además de devengarse de manera habitual y permanente, no es más ni menos que una parte del salario que se ha venido causando y se da por retribución del servicio y no una prestación social. 12 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Sala de Conjueces, Conjuez ponente: Sol Marina de la Rosa, providencia del 21 de noviembre de dos mil veintidós (2022), Radicación número: 76001233300020160133201 (66117) (AG), Demandantes: Diana Patricia Guerrero Zapata, Diana Marcela Bedoya Gómez, Julián Alejandro Ramírez Alcalde, Francisco Fernando Ortega Otalora, John Rolando Rodolfo Salamanca Bohórquez y otros, Demandado: Nación- Rama Judicial- Dirección Ejecutiva de Administración Judicial, Referencia: medio de control de reparación de los perjuicios causados a un grupo, Temas: decisión de reemplazo. cumplimiento de la sentencia de tutela con radicación 11001-03-15-000-2022-05113-00, BONIFICACION JUDICIAL DECRETO 383 DE 2016, Radicación número: 05001-33-31-009-2006-00210-01(AG)REV (IJ-SU) Radicado No. 73001-33-33-012-2017-00035-02 Medio de Control: Nulidad y restablecimiento del derecho Samuel Franco López vs Nación- Rama Judicial- Dirección Ejecutiva de Administración Judicial 3.1.2 Del concepto de salario y los elementos constitutivos del mismo: Resulta pertinente indicar, que la política salarial consagrada en el Decreto 383 de 2013 y en las demás normas que surgieron en desarrollo de la Ley marco 4ª de 1992, que también emergieron de una manera restrictiva a nivel prestacional, han resultado desde sus inicios fuertemente controvertidas, en virtud de la limitación o exclusión de la referida bonificación judicial como factor salarial para efectos prestacionales, lo que ha conducido inevitablemente, no sólo a la multiplicidad de litigios, sino también al estudio de grandes interrogantes, relacionados con el concepto de salario y los elementos constitutivos del mismo.
En aras de resolver dicha inquietud, es menester para esta Sala, adentrarnos en el estudio de la concepción legal y jurisprudencial que conforman la estructura del salario y los elementos que la componen, a fin de determinar, si la exclusión de la bonificación judicial para efectos prestacionales, resulta contradictoria a los postulados que gobiernan el concepto de salario.
El convenio CO-95 sobre la protección del salario de la OIT, en virtud del cual se indican, entre otros, diversas proposiciones relativas a la protección del salario, en su Artículo 1 dispuso: “ARTÍCULO 1: A los efectos del presente convenio, el término salario significa la remuneración o ganancia, sea cual fuere su denominación o método de cálculo, siempre que pueda evaluarse en efectivo, fijada por acuerdo o por la legislación nacional, y debida por un empleador a un trabajador en virtud de un contrato de trabajo, escrito o verbal, por el trabajo que este último haya efectuado o deba efectuar o por servicios que haya prestado o deba prestar”.
Ahora bien, la concepción del concepto de salario desde un punto de vista más normativo, la encontramos en la descripción que hace el C.S.T., al determinar los elementos integrantes del mismo, donde señala a éste, como aquella contraprestación de toda índole que el empleado da en dinero o en especie al trabajador por su trabajo, resaltándose que la remuneración puede darse en efectivo o en especie; al respecto el artículo 127 dispone: “ARTICULO 127.
ELEMENTOS INTEGRANTES. <Artículo modificado por el artículo 14 del Ley 50 de 1990. El nuevo texto es el siguiente:> Constituye salario no sólo la remuneración ordinaria, fija o variable, sino todo lo que recibe el trabajador en dinero o en especie como contraprestación directa del servicio, sea cualquiera la forma o denominación que se adopte, como primas, sobresueldos, bonificaciones habituales, valor del trabajo suplementario o de las horas extras, valor del trabajo en días de descanso obligatorio, porcentajes sobre ventas y comisiones”.
Resulta pertinente precisar, que si bien los preceptos normativos establecidos en el C.S.T., no se aplican en la regulación del régimen salarial y prestacional de los empleados públicos, tal como lo precisa el artículo 3 ibídem “el presente Código regula las relaciones de derecho individual del Trabajo de carácter particular, y las de derecho colectivo del Trabajo, oficiales y particulares”, esta Sala considera pertinente traerlas a colación por cuanto la misma contiene una serie de principios que regulan las relaciones laborales con independencia de su naturaleza de la vinculación laboral.
Sobre la definición de lo que es salario y de lo que no lo es, la Corte Constitucional, mediante sentencia C-521 de 199513, precisó lo siguiente: “2. El salario en la Constitución. 13 Declaró exequibles los artículos 15 y 16 de la ley 50 de 1990. Radicado No. 73001-33-33-012-2017-00035-02 Medio de Control: Nulidad y restablecimiento del derecho Samuel Franco López vs Nación- Rama Judicial- Dirección Ejecutiva de Administración Judicial En la Constitución el trabajo representa un valor esencial que se erige en pilar fundamental del Estado Social de Derecho, como se deduce del conjunto normativo integrado por el preámbulo y los arts. 1o., 2o., 25, 39,48,53, 34, 55, 56 y 64, en cuanto lo reconoce como un derecho en cabeza de toda persona a pretender y a obtener un trabajo en condiciones dignas y justas, e igualmente como una obligación social, fundada en la solidaridad social En virtud de su consagración como un derecho, nuestra Constitución compromete al Estado en el deber de protegerlo, creando, estimulando e incentivando las condiciones socioeconómicas propicias que promuevan una oferta de oportunidades laborales para todas aquéllas personas en capacidad de trabajar, expidiendo la normatividad que asegure unas relaciones laborales "dignas y justas", con arreglo a los principios fundamentales básicos y mínimos ideados por el Constituyente y, en ejercicio de su capacidad de intervención, limitando los abusos que pueden engendrarse al amparo de las leyes del mercado y del principio de la autonomía de la voluntad, o regulando las condiciones requeridas para racionalizar la economía con el fin, de asegurar el pleno empleo de los recursos humanos, la distribución equitativa de las oportunidades y los beneficios del desarrollo, especialmente en lo laboral, y el mejoramiento de la calidad de vida de los trabajadores.
Bajo las ideas expuestas, se deduce que la Constitución constituye el orden normativo primario protector del derecho al trabajo, bien sea que se preste independientemente o bajo condiciones de subordinación, en las modalidades de contrato de trabajo o bajo una relación laboral, legal, estatutaria o reglamentaria. En efecto, la variedad normativa que aquella contiene propende el establecimiento de relaciones laborales justas, mediante la eliminación de factores de desequilibrio, que aseguren la vigencia y efectividad del principio de igualdad, la protección a ciertos sectores de trabajadores que se encuentran en situaciones de debilidad manifiesta o carecen de oportunidades para la capacitación laboral, y la consagración de un sistema contentivo de una protección jurídica concreta del trabajo que debe ser desarrollado por el legislador, a partir del señalamiento de unos principios mínimos fundamentales (art. 53).
La Constitución no ha señalado reglas expresas y precisas que permitan definir el concepto de salario, los elementos que lo integran ni sus efectos en la liquidación de prestaciones sociales. Por consiguiente, dichos aspectos corresponden a una materia que debe ser regulada por el legislador dentro de los criterios de justicia, equidad, racionalidad y razonabilidad, como se expresó en la sentencia C-470/95, que necesariamente deben consultar los principios básicos que aquélla contiene, como son, entre otros, la igualdad, la garantía de una remuneración mínima, vital y móvil proporcional a la cantidad y calidad de trabajo, la irrenunciabilidad a los beneficios mínimos, y la primacía de la realidad sobre la formalidad.
La noción de salario, y particularmente su valor como retribución al servicio que se presta a un empleador, representado en el principio a trabajo igual salario igual, lo ha deducido la Corte de distintas normas de la Constitución, en diferentes oportunidades. Así, en la sentencia T143/95 de la Sala Segunda de Revisión de Tutela se expresó: "Precisamente, el principio a trabajo igual salario igual se traduce en una realización específica y práctica del principio de igualdad".
"Constitucionalmente el principio se deduce: - Del ideal del orden justo en lo social y lo económico, que tiene una proyección en las relaciones de trabajo (preámbulo, arts. 1o, 2o y 25 C.P.) Radicado No. 73001-33-33-012-2017-00035-02 Medio de Control: Nulidad y restablecimiento del derecho Samuel Franco López vs Nación- Rama Judicial- Dirección Ejecutiva de Administración Judicial - Del principio del reconocimiento a la dignidad humana, que necesariamente se manifiesta en la garantía del derecho al trabajo en condiciones dignas que aseguren un nivel de vida decoroso (arts. 1o, 25 y 53, inciso final C.P.). - Del principio de igualdad pues la naturaleza conmutativa del contrato de trabajo, traducida en la equivalencia de las prestaciones a que se obligan las partes, el suministro de la fuerza de trabajo a través de la prestación del servicio, y la remuneración o retribución mediante el salario, se construye bajo una relación material y jurídica de igualdad que se manifiesta en el axioma de que el valor del trabajo debe corresponder al valor del salario que se paga por este (art.13 C.P.). - De los principios sobre la igualdad de oportunidades, que supone naturalmente no sólo la correspondencia o el balance que debe existir entre el valor del trabajo y el valor del salario, sino con respecto a los trabajadores que desarrollan una misma labor en condiciones de jornada y eficiencia iguales; el establecimiento de la remuneración mínima vital y móvil "proporcional a la calidad y cantidad de trabajo", e incluso, la "irrenunciabilidad de los beneficios mínimos" establecidos en las normas laborales, pues el trabajo realizado en ciertas condiciones de calidad y cantidad tiene como contraprestación la acreencia de una remuneración mínima que corresponda o sea equivalente a dicho valor (art. 53 C.P.)".
( ) "Pero debe agregarse que el sustrato filosófico que subyace en el principio, se revela en el sentido de que lo que básicamente se reconoce es una relación de equivalencia de valores prestacionales, a modo de justicia conmutativa, en cuanto a lo que da o suministra el trabajador al patrono y lo que éste recibe a cambio, lo cual se adecúa a los valores constitucionales de la justicia, la igualdad y el orden justo".
"Cabría agregar además que el principio traduce igualmente la proyección de la democracia en las relaciones de trabajo porque estas al igual que aquélla se construyen básicamente sobre la idea de la igualdad jurídica y la igualdad material". Con posterioridad la misma Corporación en sentencia de Unificación SU 955-1999, volvió a determinar los lineamientos constitutivos del salario, indicando lo siguiente: “Esto quiere decir que para efectos del significado que en nuestro ordenamiento ha de tener la voz salario y, sobre todo, para la protección judicial del derecho a su pago cumplido, deben integrarse todas las sumas que sean generadas en virtud de la labor desarrollada por el trabajador, sin importar las modalidades o denominaciones que puedan asignarles la ley o las partes contratantes.
Así, no sólo se hace referencia a la cifra quincenal o mensual percibida por el empleado -sentido restringido y común del vocablo-, sino a todas las cantidades que por concepto de primas, vacaciones, cesantías, horas extras -entre otras denominaciones-, tienen origen en la relación laboral y constituyen remuneración o contraprestación por la labor realizada o el servicio prestado”.
Por otra parte, la Sala Plena de la Sección Segunda del Consejo de Estado, en Sentencia de Unificación proferida el 4 de agosto de 2010, expediente con Radicación No. 25000-2325-000- 2006-7509-01, luego de examinar las distintas posiciones jurisprudenciales sostenidas por esa Corporación, relacionadas con la naturaleza jurídica de la pensión, se detuvo a señalar el concepto y los elementos determinantes del salario, concluyendo: Radicado No. 73001-33-33-012-2017-00035-02 Medio de Control: Nulidad y restablecimiento del derecho Samuel Franco López vs Nación- Rama Judicial- Dirección Ejecutiva de Administración Judicial " en consonancia con la normatividad vigente y las directrices trazadas en torno a la cuantía de las pensiones de los servidores públicos, es válido tener en cuenta todos los factores que constituyen salario, es decir aquellas sumas que percibe el trabajador de manera habitual y periódica, como contraprestación por sus servicios, independientemente de la denominación que se les dé, tales como, asignación básica, gastos de representación, prima técnica, dominicales y festivos, horas extras, auxilios de transporte y alimentación, bonificación por servicios prestados, prima de servicios, incrementos por antigüedad, quinquenios, entre otros, sólo para señalar algunos factores de salario, a más de aquellos que reciba el empleado y cuya denominación difiera de los enunciados que sólo se señalaron a título ilustrativo, pero que se cancelan de manera habitual como retribución directa del servicio.
Se excluyen aquellas que cubren riesgos o infortunios a los que el trabajador puede verse enfrentado.” Igualmente, la Sala de Consulta y Servicio del H. el Consejo de Estado14, ha definido el concepto de salario y los criterios que permiten identificarlos, así: “Como se puede advertir del texto transcrito de la sentencia de unificación del 4 de agosto de 2010, la noción de salario que adoptó la Sección Segunda del Consejo de Estado aplicable a la relación legal y reglamentaria propia del vínculo del servidor público, guarda similitud sustancial con la noción que se emplea frente a las relaciones laborales de carácter privado que describe el Código Sustantivo del Trabajo.
En efecto, la definición de factor salarial de la providencia corresponde a un concepto que se relaciona con la forma en que efectivamente se desenvuelven las relaciones laborales y resigna a un segundo plano la existencia de un texto legal o convencional que lo consagre o excluya como tal. Indica la sentencia de unificación que todo aquello que recibe el trabajador de manera habitual y periódica como contraprestación directa de su servicio, sin importar su denominación, es salario y recoge algunos emolumentos de los más paradigmáticos o frecuentes que sirven para ilustrar al lector, pero que no agotan la variedad de esquemas retributivos que pueden ser considerados dentro de dicha noción. Se debe resaltar que conforme a la jurisprudencia el concepto de salario ha superado el ámbito jurídico, y lo ha extendido a aspectos socioeconómicos y políticos, ya que se considera que la remuneración que recibe el trabajador no está comprendida, exclusivamente, por la retribución del servicio prestado al empleador, sino también por todos los beneficios, o contraprestaciones básicas para atender sus necesidades personales y familiares y para asegurar una especial calidad de vida que le aseguren una existencia acorde con su dignidad humana15.
Es así como en el campo del derecho administrativo laboral por cuenta del legislador y de las interpretaciones jurisprudenciales, se puede afirmar que existe un esquema de categorías retributivas que comprende innumerables formas de compensación económica del servidor público, razón por la cual corresponderá al desarrollo casuístico concretar cuáles de estas pertenecen a la noción de salario.
Ahora bien, indica también la Sección Segunda del Consejo de Estado que los criterios que sirven a la descripción de los emolumentos que no constituyen salario están delimitados por las sumas que cubren los riesgos o infortunios a los que el trabajador se puede ver eventualmente enfrentado. Esta noción coincide con la definición que sobre este concepto hizo de vieja data la Corte Suprema de Justicia conforme a la cual las prestaciones sociales han sido establecidas por el legislador “para cubrir los riesgos o 14 Consejo de Estado –Sala de consulta y Servicio Civil, C.P. Álvaro Amén Vargas, rad: 11001-03-06-000-2014-00057-00(2205) 15 Cfr. Corte Constitucional, Sentencias C- 521 de 1995 y C-1218 de 2001, entre otras.
Radicado No. 73001-33-33-012-2017-00035-02 Medio de Control: Nulidad y restablecimiento del derecho Samuel Franco López vs Nación- Rama Judicial- Dirección Ejecutiva de Administración Judicial necesidades del trabajador que se originan durante la relación de trabajo”, y que pueden estar representadas por dinero, servicios u otros beneficios con los cuales se busca amparar las contingencias a que suele verse sometida la persona que labora al servicio de un empleador.
Se diferencian del salario, sustancialmente, en que no tienen carácter retributivo o remuneratorio por los servicios prestados, pues el derecho a estas surge por la relación laboral y con el fin de cubrir riesgos o necesidades.16 “ Del contenido normativo y jurisprudencial anotado en precedencia, se advierte, tal como lo ha indicado nuestro superior jerárquico, que si bien la las normas estipuladas en el Código Sustantivo del Trabajo regulan únicamente las relaciones laborales de carácter particular, los criterios allí establecidos en materia salarial y prestacional constituyen verdaderos principios orientadores de las relaciones laborales, cualesquiera que fuese su naturaleza o vinculación laboral, es decir, que dichos principios allí contenidos se hacen también extensibles a las relaciones laborales que se suscitan entre los empleados públicos y el Estado.
Precisado lo anterior, se advierte que de conformidad con las reformas realizadas por la Ley 50 de 1990, la regla general es que constituye salario además de la remuneración ordinaria, todas aquellas sumas de dinero que recibe el trabajador, bien sea en dinero o en especie como contraprestación directa y onerosa del servicio y que ingresa efectivamente a su patrimonio como consecuencia del cumplimiento de las funciones atribuidas en el ejercicio del cargo.
Así mismo, la posición expuesta líneas atrás por nuestro Órgano de Cierre Jurisdiccional, recoge en gran parte la noción de los elementos que componen el concepto de salario en el C.S.T., pues al desarrollar la naturaleza del mismo concluye que son factores constitutivos de salario, todas aquellas sumas de dinero que de manera habitual y periódica hubiera recibido el trabajador como retribución directa de sus servicios sin importar la denominación que adopte, tales como primas, sobresueldos, bonificaciones habituales, horas extras, porcentajes de ventas y comisiones, valor del trabajo en días de descanso obligatorio, etc. 3.2 De la potestad reglamentaria del Presidente de la Republica.
En virtud de la limitación o exclusión de la referida bonificación judicial como factor salarial para efectos prestacionales, se ha generado el gran interrogante, de si el Gobierno Nacional dentro de sus facultades reglamentarias puede modificar o limitar el sentido de las normas que desarrolla. En aras de resolver dicha inquietud, es menester para esta Sala, traer a colación algunos apartes jurisprudenciales de nuestros órganos de cierre Constitucional y administrativo relacionados con la citada potestad gubernamental, a fin de determinar si la misma reviste un carácter absoluto, o si, por el contrario, dicha potestad está supeditada a ciertos parámetros o límites que la restringen.
Sobre el particular la H. Corte Constitucional ha manifestado: “Lo dicho enlaza con la idea según la cual la extensión de la potestad radicada en cabeza del Ejecutivo por el artículo 189 numeral 11, depende de la forma, así como del detalle, con que la Ley reguló los temas correspondientes. Precisamente aquí se acentúa que la facultad reglamentaria no es absoluta y debe ejercerse dentro de las fronteras que marcan la Constitución y la Ley.
El objeto de la potestad reglamentaria consiste, entonces, en contribuir a la concreción de la ley y se encuentra, por consiguiente, subordinada a lo dispuesto por ella sin que sea factible alterar o suprimir su 16 Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación Laboral, Sentencia de 18 de julio de 1985. Radicado No. 73001-33-33-012-2017-00035-02 Medio de Control: Nulidad y restablecimiento del derecho Samuel Franco López vs Nación- Rama Judicial- Dirección Ejecutiva de Administración Judicial contenido ni tampoco reglamentar materias cuyo contenido esté reservado al Legislador”.17 Por su parte el H. Consejo de Estado, sobre la referida potestad reglamentaria ha señalado: “[L]a facultad constitucional que se atribuye de manera permanente al Gobierno Nacional, en cabeza del Presidente de la República, para expedir un conjunto de disposiciones jurídicas de carácter general y abstracto para la debida ejecución de la ley, a través de las cuales desarrolla las reglas y principios en ella fijados y la completa en aquellos detalles y pormenores necesarios que permiten su aplicación, pero que en ningún caso puede modificar, ampliar o restringir en cuanto a su contenido material o alcance.”18 En proveído más reciente, la misma Corporación indicó19: “Con todo, el límite más importante para el ejercicio de la potestad reglamentaria es su subordinación a la ley20, tanto desde el punto de vista jerárquico, como sustancial.
En consecuencia, a través de la potestad reglamentaria no es posible ampliar, restringir, modificar o contrariar la norma promulgada por el legislador (límite por competencia), así como tampoco limitar o impedir la realización de los fines perseguidos por esta21. Por ende, en el ejercicio de su función reglamentaria, el Ejecutivo no puede adicionar nuevas disposiciones” Entiéndase dicha potestad reglamentaria como la atribución otorgada por la Constitución al Gobierno Nacional de manera permanente, para el correcto y eficiente cumplimiento de las leyes, en virtud de la cual se le faculta, para la expedición de una serie de disposiciones normativas de carácter general y abstracto que le permitan ejecutar en debida forma las leyes que reglamenta.
Tal como quedó expuesto en párrafos precedentes, tanto la jurisprudencia constitucional como administrativa, han sido enfáticas en determinar que los actos administrativos o disposiciones legales que se expidan en virtud de la facultad reglamentaria preceptuada en el artículo 189 numeral 11 de la Carta Política, sólo pueden desarrollar el contenido de la ley que reglamenta, quedándole totalmente vedado al Presidente de la República ampliar, restringir, modificar o suprimir el contenido el misma. 4.
Caso concreto. 4.1. Hechos acreditados en el proceso. En el expediente se aportó la siguiente prueba documental que se estima útil para decidir la presente controversia: 17 Corte Constitucional, Sentencia C-1005-2008 18 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera. Sentencia del 18 de febrero de 2016. Radicación número: 11001-03-24-000-2013-00018-00. 19 Consejo de Estado- Sala de Consulta y Servicios Civil, C.P: German Alberto Bula Escobar, Rad: 11001-03-06-000-2016-00220- 00(2318), 19 de septiembre de 2017. 20 La actividad reglamentaria se encuentra limitada y encausada por la norma legal y por ello debe respetar tanto su texto como su espíritu.
Dicho en otras palabras, so pretexto de hacer eficaz y plenamente operante la norma superior de derecho, el Presidente de la República no puede llegar al extremo de reducir o extender lo que en ella se dispone”. Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera. Sentencia del 18 de febrero de 2016. Radicación número: 11001-03-24-000-2013-00018-00. 21 “En consecuencia, en ejercicio de la potestad reglamentaria y de expedición de actos administrativos generales no se puede sobrepasar la ley (debe preservarse su naturaleza y elementos), así como tampoco es posible dictar una regulación que en lugar de facilitar su aplicación (de la ley), la restrinja o impida la realización de sus fines”.
Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil. Concepto del 16 de abril de 2015. Radicación número: 11001-03-06-000- 2014-00174-00 (2223). Radicado No. 73001-33-33-012-2017-00035-02 Medio de Control: Nulidad y restablecimiento del derecho Samuel Franco López vs Nación- Rama Judicial- Dirección Ejecutiva de Administración Judicial ‐ De conformidad con la certificación expedida el 18 de noviembre de 2020 obrante a folio 208 del índice 30 del expediente SAMAI, el señor Samuel Franco López, ha ostentado las siguientes vinculaciones con la entidad demandada: ‐ Que el demandante el 24 de noviembre de 2016 solicitó ante la entidad demandada el reconocimiento de la bonificación judicial como factor salarial para la liquidación de las prestaciones sociales de conformidad con la Ley 4 de 1992 y, en consecuencia, proceda a la reliquidación de las suyas a partir del 1 de enero de 201322.
Petición que fue denegada el 25 de noviembre de 2016 mediante oficio DESAJIB16-154623. ‐ Que por medio del “informe de histórico acumulados” expedido el 18 de noviembre de 2020 se evidencia que el señor Samuel Franco López, devengó desde el año 2013 la bonificación judicial creada con el Decreto 383 de 201324. 4.2. Análisis sustancial.
Con fundamento en las previsiones legales y jurisprudenciales expuestas en precedencia, procederá este Colectivo a verificar si la exclusión de la bonificación judicial establecida en el Decreto 383 de 2013 para efectos de la liquidación de las prestaciones sociales de los funcionarios de la Rama Judicial resulta una medida legal y constitucionalmente valida y justificada y, en consecuencia, la decisión adoptada por el a-quo de acceder a las pretensiones de la demanda debe ser revocada.
Tal como se indicó ab initio, en virtud de lo consagrado en los laterales e) y f) numeral 19 del artículo 150 de la Constitución Política, le corresponde al Congreso de la República dictar las normas generales y señalar los objetivos a los cuales debe sujetarse el Gobierno Nacional para establecer el régimen salarial y prestacional de los empleados públicos; en tal virtud el legislador expidió Ley 4 de 1992, la cual se constituyó en una Ley marco, para que el presidente de la República fijara el Régimen salarial y prestacional de los servidores públicos.
Analizados los artículos 14 y 15 de la citada Ley 4 de 1992, resulta claro que Congreso de la República, ordenó una nivelación salarial sin distinción alguna para todos los servidores de la Rama Judicial, y no de manera exclusiva como de manera arbitraria lo venía ejecutando el Gobierno Nacional; es así, que tras un largo proceso normativo reglamentario de la 22 Índice de descarga30 folios 6 a 10 expediente SAMAI. 23Índice de descarga 30 folios 12 a 14 expediente SAMAI. 24 Índice de descarga 30 folio 212 expediente SAMAI.
Radicado No. 73001-33-33-012-2017-00035-02 Medio de Control: Nulidad y restablecimiento del derecho Samuel Franco López vs Nación- Rama Judicial- Dirección Ejecutiva de Administración Judicial aludida Ley marco, el Gobierno Nacional expidió el Decreto 383 de 2013, creándose allí la bonificación judicial para todos los servidores públicos de la Rama Judicial.
Nótese que el artículo 1º del citado Decreto 383 de 2013, condicionó el reconocimiento de dicha bonificación, en el sentido que solo la reconoció como factor salarial para efectos de liquidar la base de cotización al Sistema de Seguridad Social en Salud y en Pensiones, excluyendo tajantemente la inclusión de dicha bonificación en la base de cotización de las demás prestaciones sociales.
En sentir de esta Corporación, la anterior limitante establecida por el Gobierno Nacional, adolece de respaldo jurídico sólido alguno, pues la Ley marco que fijó los parámetros para que el Gobierno Nacional estableciera el régimen salarial de los empleados de la Rama Judicial, no limitó el carácter prestacional de la bonificación que surgiera en virtud de lo consagrado en el parágrafo del artículo 14 de la Ley 4 de 1992, pues esta última simplemente dispuso: “PARÁGRAFO.
Dentro del mismo término revisará el sistema de remuneración de funcionarios y empleados de la Rama Judicial sobre la base de la nivelación o reclasificación atendiendo criterios de equidad”. De lo anterior se extrae, sin dubitación alguna, que el Presidente de la República en ejercicio de la facultad reglamentaria otorgada en la Constitución Nacional excedió los límites y las atribuciones establecidos para ello, pues del análisis de la norma que facultó al Gobierno para crear la bonificación judicial, el plurimencionado parágrafo del artículo 14 de la Ley 4 de 1992, no se extrae condicionamiento, limitante o exclusión de alguna índole pare efectos del reconocimiento de la prestación objeto de estudio.
La Sala no desconoce la competencia de índole constitucional atribuida al legislativo y al ejecutivo para la regulación del régimen salarial de los empleados públicos, empero, tal como quedó plasmado en el capítulo relacionado con la potestad reglamentaria del ejecutivo, éste último sólo puede desarrollar el contenido de la ley que reglamenta, pues su facultad no es absoluta sino que está enmarcada dentro unos precisos límites previamente establecidos; conforme a ello, se itera, no existe duda para esta Corporación, que en el sub lite el ejecutivo excedió el ejercicio de las atribuciones a él conferidas, pues sin facultad alguna restringió el sentido de la ley marco que reglamentaba.
De otra parte, importa recordar, que todos los decretos reglamentarios expedidos por el Gobierno Nacional para desarrollar el contenido de la Ley 4 de 1992, los cuales regulan, entre otros, el régimen salarial y prestacional de los empleados de la Rama Judicial, deben ser concordantes con las disposiciones normativas vigentes, pues sólo así puede existir total armonía y cabal respeto al ordenamiento jurídico, cumpliéndose así los postulados que le imponen a la administración pública de acatar el cumplimento de la Constitución y la Ley; así pues, el Decreto 383 de 2013, por medio del cual se creó la bonificación judicial de los servidores de la Rama Judicial y de la Justicia Penal Militar, debe estar acorde con los fines legales y constitucionales del Estado.
En ese orden de ideas, y tal como se indicó líneas atrás, el legislativo y el ejecutivo están plenamente facultados para determinar el régimen salarial y prestacional de los empleados públicos, advirtiéndose que éste último lo debe hacer dentro de unos límites establecidos en las normas que reglamenta, no significando con ello, que dicha atribución los exima del cumplimiento y de los fines legales y constitucionalmente establecidos, en tal sentido resulta diáfano que el pluricitado Decreto 383 de 2013, debió sujetarse a los principios y parámetros Radicado No. 73001-33-33-012-2017-00035-02 Medio de Control: Nulidad y restablecimiento del derecho Samuel Franco López vs Nación- Rama Judicial- Dirección Ejecutiva de Administración Judicial normativos que gobierna el tema salarial y que desarrollan los elementos constitutivos del salario.
En efecto y teniendo claridad sobre la connotación que la ley y la jurisprudencia le han otorgado al concepto de salario, como “ todo aquello que recibe el trabajador de manera habitual y periódica como contraprestación directa de su servicio, sin importar su denominación, es salario”, resulta totalmente acertado concluir que la bonificación judicial creada en virtud del Decreto 383 de 2013, reviste todas las condiciones para ser catalogada como elemento constitutivo del salario, pues la misma es reconocida de manera habitual y periódica, como contraprestación directa del servicio y no se encuentra delimitada dentro ninguno de los conceptos que la ley la jurisprudencia han establecido como no salariales y así lo concluyó nuestro órgano de cierre jurisdiccional en reciente pronunciamiento: “(…) Además de las anteriores consideraciones, la Sala recuerda que existe una sólida línea jurisprudencial creada por los Jueces y Magistrados de nuestra jurisdicción, la cual desarrolla el carácter salarial de dicha Bonificación al analizar el concepto de salario, la noción de factor salarial y los criterios que permiten su identificación, tomando como referencia lo que al respecto consagran la ley laboral colombiana y la jurisprudencia tanto de la Corte Constitucional como del Consejo de Estado, indicando que según la ley laboral colombiana el salario lo constituye todo aquello que el trabajador recibe en dinero o en especie como contraprestación directa del servicio prestado, siempre que sea reconocido de forma habitual y no por mera liberalidad del empleador.
Así tenemos, que la susodicha Bonificación Judicial reúne todos los requisitos del salario ya que sin perjuicio de la denominación que se le atribuya, todo pago habitual que reciba el trabajador en contraprestación de su servicio personal constituye salario, pues constituye una retribución directa por sus servicios, incluidas las bonificaciones habituales, conforme se demostró en los documentos obrantes en el expediente.
(…)25”. En consecuencia y al no lograrse desvirtuar lo decidido por el a-quo, esta Corporación deberá denegar el cargo elevado por el recurrente. Misma suerte correrá, el argumento que señala que el fallo de primera instancia pudo incurrir en decisiones extra petita al reconocer derechos futuros no reclamados, ni presupuestados incurriendo en desacato a la ley lo que conllevaría a un desequilibrio financiero con implicaciones disciplinarias.
Lo anterior, si se tiene en cuenta que la expresión “mientras perdure su vinculación laboral con la entidad” contenida en la orden de reconocimiento emitida en la sentencia de primera instancia, tiene total congruencia con lo peticionado no solo en la actuación administrativa, sino judicial, pues recuérdese que, por la vía de la excepción de constitucionalidad se inaplicó una normatividad que, pese a ser abiertamente ilegal, actualmente se encuentra vigente, por lo que de haberse omitido dicha expresión, la entidad estaría obligada a dar aplicación a la normatividad en los términos en que indica y al demandante continuaría vulnerándose el derecho a la remuneración de los trabajadores como garantía del derecho al trabajo, lo que no se acompasa con principios constitucionales que protegen derechos de primera generación 25 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Sala de Conjueces, Conjuez ponente: Sol Marina de la Rosa, providencia del 21 de noviembre de dos mil veintidós (2022), Radicación número: 76001233300020160133201 (66117) (AG), Demandantes: Diana Patricia Guerrero Zapata, Diana Marcela Bedoya Gómez, Julián Alejandro Ramírez Alcalde, Francisco Fernando Ortega Otalora, John Rolando Rodolfo Salamanca Bohórquez y otros, Demandado: Nación- Rama Judicial- Dirección Ejecutiva de Administración Judicial, Referencia: medio de control de reparación de los perjuicios causados a un grupo, Temas: decisión de reemplazo. cumplimiento de la sentencia de tutela con radicación 11001-03-15-000-2022-05113-00, BONIFICACION JUDICIAL DECRETO 383 DE 2016, Radicación número: 05001-33-31-009-2006-00210-01(AG)REV (IJ-SU) Radicado No. 73001-33-33-012-2017-00035-02 Medio de Control: Nulidad y restablecimiento del derecho Samuel Franco López vs Nación- Rama Judicial- Dirección Ejecutiva de Administración Judicial radicados en cabeza de los trabajadores y/o servidores públicos, sino de la administración de justicia. Aunado a lo anterior, de marras se ha establecido por la doctrina jurisdiccional que, el principio de sostenibilidad fiscal no podrá superar criterios de proporcionalidad cuando se pondere con derechos fundamentales tales como el derecho al trabajo, convirtiéndose aquel, en un mero “criterio orientador, instrumental y adjetivo de la actuación de las ramas del poder, disciplina la administración de las finanzas públicas a fin de que sea posible que la proyección hacia su desarrollo futuro reduzca el déficit fiscal, a través de la limitación de la diferencia entre los ingresos nacionales y los gastos públicos”26 y en ese sentido, no puede convertirse en el argumento principal para legitimar el recorte y desconocimiento de no solo derechos fundamentales, sino de las normas constitucionales y legales, pues vulneraria no solo el principio de progresividad que rige en materia laboral sino el parágrafo del artículo 334 de la Constitución Política27 que, dispone que bajo ninguna circunstancia, autoridad alguna de naturaleza administrativa, legislativa o judicial, podrá invocar la sostenibilidad fiscal para menoscabar los derechos fundamentales, restringir su alcance o negar su protección efectiva28.
Como quiera que, los argumentos de disenso del recurrente no controvierten los fundamentos facticos en que fue reconocida a cada uno de los demandante la bonificación judicial de que trata el Decreto 383 de 2013 y teniendo en cuenta que, los propuestos no lograron desvirtuar lo decidido por el juez de primera instancia, más aún, cuando ya existe precedente vertical de obligatorio cumplimiento procederá este Tribunal a confirmar la providencia proferida por el Juzgado Once Administrativo Transitorio de Neiva el 27 de junio de 2023. 5.
La condena en costas. De conformidad con lo dispuesto en el artículo 188 del C.P.A.C.A., salvo en los procesos donde se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las disposiciones del Código de Procedimiento Civil, hoy C.G.P. Ahora bien, el Código General del Proceso, en su artículo 365, en cuanto a la condena en costas establece en su numeral 1º que se condenará en ellas a la parte vencida en el proceso, o a quien se le resuelva desfavorablemente el recurso de apelación, casación, queja, súplica, anulación, o revisión que haya propuesto, y en su num. 3º agrega: “En la providencia del 26 Corte Constitucional, Sentencia C-110 de 2019. 27 “ARTÍCULO 334.
La dirección general de la economía estará a cargo del Estado. Este intervendrá, por mandato de la ley, en la explotación de los recursos naturales, en el uso del suelo, en la producción, distribución, utilización y consumo de los bienes, y en los servicios públicos y privados, para racionalizar la economía con el fin de conseguir en el plano nacional y territorial, en un marco de sostenibilidad fiscal, el mejoramiento de la calidad de vida de los habitantes, la distribución equitativa de las oportunidades y los beneficios del desarrollo y la preservación de un ambiente sano. Dicho marco de sostenibilidad fiscal deberá fungir como instrumento para alcanzar de manera progresiva los objetivos del Estado Social de Derecho.
En cualquier caso, el gasto público social será prioritario. El Estado, de manera especial, intervendrá para dar pleno empleo a los recursos humanos y asegurar, de manera progresiva, que todas las personas, en particular las de menores ingresos, tengan acceso efectivo al conjunto de los bienes y servicios básicos. También para promover la productividad y competitividad y el desarrollo armónico de las regiones.
La sostenibilidad fiscal debe orientar a las Ramas y Órganos del Poder Público, dentro de sus competencias, en un marco de colaboración armónica. El Procurador General de la Nación o uno de los Ministros del Gobierno, una vez proferida la sentencia por cualquierá de las máximas corporaciones judiciales, podrán solicitar la apertura de un Incidente de Impacto Fiscal, cuyo trámite será obligatorio.
Se oirán las explicaciones de los proponentes sobre las consecuencias de la sentencia en las finanzas públicas, así como el plan concreto para su cumplimiento y se decidirá si procede modular, modificar o diferir los efectos de la misma, con el objeto de evitar alteraciones serias de la sostenibilidad fiscal. En ningún caso se afectará el núcleo esencial de los derechos fundamentales.
PARÁGRAFO. Al interpretar el presente artículo, bajo ninguna circunstancia, autoridad alguna de naturaleza administrativa, legislativa o judicial, podrá invocar la sostenibilidad fiscal para menoscabar Los derechos fundamentales, restringir su alcance o negar su protección efectiva”. 28 Sentencia C-322 de 2021. Radicado No. 73001-33-33-012-2017-00035-02 Medio de Control: Nulidad y restablecimiento del derecho Samuel Franco López vs Nación- Rama Judicial- Dirección Ejecutiva de Administración Judicial superior que confirme en todas sus partes la de primera instancia se condenará al recurrente en las costas de la segunda”.
Sin embargo, la Sala no condenará en costas de segunda instancia a la parte demandada, teniendo en cuenta que, si bien se resolvió de forma desfavorable la alzada, no se advierte empero que la parte accionante hubiera realizado alguna actuación ante este Colectivo, encontrándose en consonancia con el régimen de valoración objetivo valorativo que por vía jurisprudencial se ordena analizar en todos los asuntos.
En mérito de lo expuesto, el Tribunal Administrativo del Tolima, Sala Oral de Decisión, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, RESUELVE:
PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia impugnada, esto es, la proferida el 27 de junio de 2023 por el Juzgado Once Administrativo Transitorio de Neiva, mediante la cual se accedió a las pretensiones de la demanda, de conformidad con lo considerado en esta providencia.
SEGUNDO: Sin condena en costas en esta instancia. En firme esta decisión, devuélvanse las diligencias al Juzgado de origen. Esta providencia fue estudiada y aprobada en Sala de decisión de la fecha.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Los Magistrados, (Firmado electrónicamente) JOHN LIBARDO ANDRADE FLÓREZ BELISARIO BELTRAN BASTIDAS (Ausente con comisión de servicios) (Firmado electrónicamente) JOSÉ ALETH RUIZ CASTRO CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por la Sala a través de la plataforma dispuesta para ello por el C.S. de la J. Denominada SAMAI, garantizándose en consecuencia, su autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del C. De P.A. y de lo C.A. Usted puede consultar la providencia oficial con el número de radicación en el siguiente enlace: https://relatoria.consejodeestado.gov.co:8080/Vistas/Casos/procesos.aspx o en el validador de documentos del SAMAI https://samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/documentos/evalidador.aspx