SIGCMA-SGC REPÚBLICA DE COLOMBIA RAMA JUDICIAL DEL PODER PÚBLICO TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE SANTANDER MAG. PONENTE: CAROLINA ARIAS FERREIRA Bucaramanga, veintisiete (27) de marzo de dos mil veinticinco (2025) SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA EXPEDIENTE: 680813333001-2021-00068-01 MEDIO DE CONTROL: REPARACIÓN DIRECTA DEMANDANTE: ECOPETROL S.A. notificacionesjudicialesecopetrol@ecopetrol.com.co DEMANDADO: CARLOS OMAR YAÑEZ Y CIA LTDA. (actualmente CONSTRUCCIONES OBRAS Y SUMINISTROS S.A.S EN REORGANIZACIÓN) direcciongeneral@coys.com.co procesos.legisconsultor@gmail.com MINISTERIO PÚBLICO: EDDY ALEXANDRA VILLAMIZAR eavillamizar@procuraduria.gov.co SENTENCIA No.: 078 TEMA: ESTAMPILLA PROUNIVERSIDAD NACIONAL – CADUCIDAD – REEMBOLSO OBLIGACIÓN AGENTE RETENEDOR – Otros Se decide el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia anticipada del 28 de septiembre de 2022, proferida por el Juzgado Tercero Administrativo de Barrancabermeja, que declaró probada la excepción de caducidad del medio de control, previa la siguiente reseña: 1.
ANTECEDENTES 1.1 Hechos1 En la demanda de la referencia se expuso, en síntesis, que la Ley 1697 de 2013 creó la estampilla Pro Universidad Nacional de Colombia y demás universidades 1 Folios 2 a 5 PDF 01 OneDrive. Reparación Directa Sentencia de Segunda Instancia Demandante: Ecopetrol S.A. Demandado: Carlos Omar Yañez Suarez y Cia Limitada Radicado: 680813333001-2021-00068-01 Página 2 | 17 estatales de Colombia, en la cual se estableció el hecho generador, el sujeto pasivo, así como las obligaciones de las entidades contratantes.
Agregó que, en virtud de la mencionada ley, el Ministerio de Educación Nacional emitió el acto núm. 2018-EE-195110 del 19 de diciembre de 2018, por medio del cual requirió a Ecopetrol S.A. para que pagara, en su condición de agente retenedor del tributo referido, la suma de $2.043.587.970. Ello, en virtud del contrato núm. 5224046, entre otros, por el periodo comprendido entre el año 2014 a 2017.
Indicó que, el Ministerio de Educación emitió el Acto núm. 2019-EE-074275 del 6 de junio de 2019, por el cual ordenó pagar a Ecopetrol S.A. la suma de $421.871.482, por concepto de estampilla Universidad Nacional, para el periodo del año 2018, con ocasión del contrato núm. 5224046, entre otros. Sostuvo que el objeto del contrato núm. 5224046 del 30 de junio de 2015, consistió en: «obras civiles requeridas para la construcción de bodega temporal para el almacenamiento y preservación de equipos, ubicada en la refinería de Barrancabermeja, Santander».
Además, que fue suscrito entre las partes que conforman este proceso y que se encuentra liquidado. Señaló que, en virtud del contrato en mención, el Ministerio de Educación Nacional liquidó por el periodo comprendido entre los años 2014 al 2017, la suma de $2.435.565, los cuales fueron pagados por Ecopetrol S.A. Teniendo en cuenta lo anterior, refirió que en virtud del artículo 370 del Estatuto Tributario, inició las acciones extrajudiciales de recobró frente a la parte demandada, sin que esta realizara el pago requerido. 1.2.
Las pretensiones2 Con la demanda se pretendió, en síntesis, lo siguiente: 1.2.1. Que se declare a la parte demandada como sujeto pasivo de la estampilla Universidad Nacional, de conformidad con la Ley 1697 de 2013 y, por ende, que 2 Folio 1-2 PDF 01 OneDrive. Reparación Directa Sentencia de Segunda Instancia Demandante: Ecopetrol S.A. Demandado: Carlos Omar Yañez Suarez y Cia Limitada Radicado: 680813333001-2021-00068-01 Página 3 | 17 debe reintegrar a la entidad demandante la suma de $2.435.565, en relación con el contrato núm. 5224046. 1.2.2.
Que se condene a la parte demandada a pagar intereses de mora sobre la suma de dinero pagada por la entidad demandante y que las sumas sean debidamente indexadas. 1.2.3. Que se condene en costas y agencias en derecho a la parte demandada. 1.2.4. De manera subsidiaria, que se declare el enriquecimiento sin causa por la parte demandada, al haberse beneficiado por el pago realizado por Ecopetrol S.A. por concepto de la estampilla Pro Universidad Nacional, y como consecuencia, se condene al pago de la suma de $2.435.565, en relación con el hecho generador de la obligación del contrato núm. 5224046. 1.3.
Fundamentos de Derecho Se invocaron como fundamentos de derecho: la Ley 1697 de 2013, la Ley 80 de 1993, el artículo 370 del Estatuto Tributario y el artículo 90 de la Constitución Política. Como concepto de violación Ecopetrol S.A. adujo que, teniendo en cuenta que pagó la estampilla Pro Universidad Nacional sobre el contrato suscrito con la parte demandada, le asiste el derecho al reembolso por parte del sujeto pasivo del tributo. 1.4.
Contestación de la demanda La parte demandada no hizo uso de esta etapa procesal. 1.5. La sentencia apelada3 El Juzgado Tercero Administrativo de Barrancabermeja, en los términos dispuestos en el artículo 182A del CPACA, procedió a dictar sentencia anticipada para resolver la excepción de «caducidad». En consecuencia, al encontrarla probada, dio por terminado el proceso y condenó en costas a la parte demandante. 3 Documento núm. 26 del índice de SAMAI.
Reparación Directa Sentencia de Segunda Instancia Demandante: Ecopetrol S.A. Demandado: Carlos Omar Yañez Suarez y Cia Limitada Radicado: 680813333001-2021-00068-01 Página 4 | 17 Al efecto, esgrimió que el hecho constitutivo del presunto enriquecimiento sin causa, alegado por Ecopetrol S.A., lo constituye no haber realizado los descuentos respectivos en su calidad de agente retenedor de la estampilla Pro Universidad, respecto del valor del contrato de obra núm. 5224046.
Precisó que el hecho generador del tributo fue el contrato liquidado el 18 de diciembre de 2015, por haber sido ejecutado en un 100 %. Además, puso de presente que los descuentos debieron haberse efectuado de manera proporcional a los pagos realizados al contratista. En relación con el conteo de la caducidad, el a quo explicó que su cómputo inició desde la fecha en que la parte demandante realizó los pagos derivados de las obligaciones contractuales, sin efectuar los respectivos descuentos por concepto de la estampilla Pro Universidad Nacional, pues tal omisión es el hecho constitutivo del daño que se predica.
De la misma manera, indicó que, con el contrato núm. 5224046 del 30 de junio de 2015, nació la obligación del pago de la estampilla Pro Universidades, comoquiera que se generó al momento de la suscripción del contrato. Por ende, Ecopetrol S.A., como agente retenedor, debió realizar los respectivos descuentos. En ese sentido, reiteró que el contrato de obra se liquidó el 18 de diciembre de 2015 y que la demanda se presentó el 15 de abril de 2021, es decir, por fuera del término contemplado en el literal i) del numeral 2° del art. 164 de la Ley 1437 de 2011.
En consecuencia, desde su perspectiva, operó el fenómeno de caducidad del medio de control de reparación directa. Igualmente, aclaró que el requerimiento efectuado por el Ministerio de Educación Nacional a Ecopetrol S.A. no constituye el hecho dañoso. Por añadidura, después de anotar la diferencia entre daño y perjuicio, subrayó que fue la Ley 1697 de 2013 la que fijó dicha contribución parafiscal.
Finalmente, anotó que la controversia en cuestión tuvo su origen en una relación contractual, por lo que el mecanismo adecuado para su resolución era el de controversias contractuales; sin embargo, subrayó que la caducidad de este medio de control también se configuró, ya que comenzó a contarse a partir de la fecha de liquidación del contrato.
Reparación Directa Sentencia de Segunda Instancia Demandante: Ecopetrol S.A. Demandado: Carlos Omar Yañez Suarez y Cia Limitada Radicado: 680813333001-2021-00068-01 Página 5 | 17 1.6. El recurso de apelación La parte demandante, Ecopetrol S.A.4, manifestó su oposición frente a la sentencia de primera instancia, en relación con lo decidido respecto de la caducidad del medio de control de reparación directa.
En ese sentido, después de desarrollar el marco normativo y jurisprudencial de la caducidad, expuso que la demanda debe interponerse dentro del término de dos años, contados a partir del día siguiente a la ocurrencia de la acción u omisión causante del daño. Acto seguido, se propuso explicar la diferencia entre daño y perjuicio. En ese orden, aclaró que el daño sufrido por Ecopetrol S.A. devino «del pago que tuvo que realizar por concepto de Estampilla Pro Universidad Nacional», que le correspondía pagar a la demandada; mientras que el perjuicio es el daño emergente consistente en la suma dineraria que se pagó. Por lo anterior, consideró que no era viable «exigir que la caducidad en el presente asunto se cuente desde antes de que surgiera el daño en el patrimonio de ECOPETROL S.A., puesto que solo hasta ese momento es que mi representada podía reclamar su reparación».
De este modo, cuestionó que se tuviera como punto de partida para radicar la demanda, el inicio del contrato o su liquidación e insistió en que el detrimento se originó cuando la entidad «desembolsó los dineros cobrados por el Ministerio de Educación sufriendo así un detrimento en su patrimonio, que CARLOS OMAR YAÑEZ SUAREZ (sic) se ha negado a desembolsa (sic)».
Por otro lado, reprochó los argumentos del juez de primer grado en torno a la escogencia del medio de control, toda vez que los hechos generadores del daño no tuvieron lugar durante la ejecución de un contrato, ni en su etapa precontractual. En tal sentido, anotó que «no se puede predicar que el reembolso de lo pagado por ECOPETROL S.A. deba ser debatido por el medio de control de controversias contractuales». 4 PDF 042 OneDrive Reparación Directa Sentencia de Segunda Instancia Demandante: Ecopetrol S.A. Demandado: Carlos Omar Yañez Suarez y Cia Limitada Radicado: 680813333001-2021-00068-01 Página 6 | 17 Por último, manifestó que en el expediente no estaba probada la causación de costas, por lo que se opuso a la condena impuesta por tal concepto en la sentencia impugnada. 1.7.
Trámite de segunda instancia El expediente fue redistribuido por parte del Despacho 06 al Despacho 09 a cargo de la Magistrada ponente, conforme el Acuerdo PCSJA22.12026 del 15 de diciembre de 20225, con las modificaciones introducidas por el Acuerdo PCSJA23- 12060 del 25 de abril de 20237. Con anterioridad, en providencia del 12 de diciembre de 20226 se admitió el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada de conformidad con el artículo 247 del CPACA. 1.7.1.
La parte demandante, no hizo uso de esta etapa procesal 1.7.2. La parte demandada, se opuso a la prosperidad del recurso de apelación. Para el efecto, arguyó que la sociedad demandada obró de buena fe y que las partes se declararon a paz y salvo por todo concepto en la liquidación del contrato. 1.7.3. Representante Ministerio Público, no emitió concepto. 2.
CONSIDERACIONES Concluido el trámite procesal sin que la Sala advierta irregularidad alguna con eficacia para invalidar la actuación cumplida, y luego de verificar que se hallan estructurados los presupuestos de ley para decidir la cuestión, procederá la Corporación a proferir el fallo de segunda instancia. 2.1. Competencia Conforme al artículo 153 del CPACA, el Tribunal Administrativo es competente para conocer en segunda instancia de las apelaciones de las sentencias dictadas en primera instancia por los Juzgados Administrativos de su jurisdicción territorial; 5 «Por el cual se crean cargos permanentes en algunos tribunales y juzgados administrativos del territorio nacional y se dictan otras disposiciones». 6 Documento núm. 005 del índice de SAMAI de segunda instancia. Reparación Directa Sentencia de Segunda Instancia Demandante: Ecopetrol S.A. Demandado: Carlos Omar Yañez Suarez y Cia Limitada Radicado: 680813333001-2021-00068-01 Página 7 | 17 razón por la cual procede la Sala a desatar la presente controversia en segunda instancia. 2.2.
De los límites de la apelación Es de resaltar que en el presente caso apeló el apoderado de la parte demandante, por lo que es necesario precisar que el ámbito de conocimiento del recurso de apelación interpuesto se limitará al estudio del contenido y alcance de la inconformidad planteada en el mismo. 2.3. Los problemas jurídicos La Sala procede a fijar los siguientes problemas jurídicos teniendo en cuenta el objeto de la apelación7, los cuales consisten en establecer si: P.J. 01: ¿Resulta procedente el medio de control de reparación directa intentado por Ecopetrol S.A., con fundamento en el artículo 370 del Estatuto Tributario, para obtener el reembolso de las sumas dinerarias que omitió recaudar anticipadamente, en su condición de agente retenedor del contrato 5224046 del 30 de junio de 2015? De ser positiva la respuesta, P.J. 02: ¿Operó el fenómeno jurídico de la caducidad en el presente asunto? Con el propósito de resolver el problema jurídico planteado, la Sala considera necesario referirse a los siguientes temas: (i) marco normativo y jurisprudencial, en el que se estudiará la estampilla Pro Universidad Nacional y, (ii) se analizarán las pruebas de cara a los planteamientos aquí señalados. 2.4.
Marco normativo y jurisprudencial 2.4.1 La estampilla Pro Universidad Nacional y Otras Universidades Estatales 7 «Artículo 328 del CGP. Competencia del superior. El juez de segunda instancia deberá pronunciarse solamente sobre los argumentos expuestos por el apelante, sin perjuicio de las decisiones que deba adoptar de oficio, en los casos previstos por la ley».
Reparación Directa Sentencia de Segunda Instancia Demandante: Ecopetrol S.A. Demandado: Carlos Omar Yañez Suarez y Cia Limitada Radicado: 680813333001-2021-00068-01 Página 8 | 17 La estampilla Pro Universidades fue creada mediante la Ley 1697 del 20 de diciembre de 2013, como un tributo destinado al fortalecimiento de las universidades del Estado, la cual se define como una contribución parafiscal con destinación específica para el fortalecimiento de las universidades estatales y que será administrada directamente por el ente autónomo en cuyo favor se impone el tributo.
Respecto del hecho generador de este tributo, el artículo 5° estableció lo siguiente: «Está constituido por todo contrato de obra que suscriban las entidades del orden nacional, definidas por el artículo 2° de la Ley 80 de 1993, en cualquier lugar del territorio en donde se ejecute la obra, sus adiciones en dinero y en cualquiera que sea la modalidad de pago del precio del contrato.
En tal caso, el hecho generador se extiende a los contratos conexos al de obra, esto es: diseño, operación, mantenimiento o interventoría y demás definidos en la Ley 80 de 1993, artículo 32 numeral 2. Parágrafo. Quedan incluidos los contratos de obra suscritos por las empresas industriales y comerciales del Estado y de empresas de economía mixta cuya ejecución sea con recursos del Presupuesto General de la Nación».
(Negrilla y subrayado de la Sala). Es así como el máximo Tribunal de lo contencioso administrativo ha indicado que, el hecho generador del tributo se compone de un elemento objetivo, asociado a la suscripción de contratos de obra y conexos, y un elemento subjetivo, toda vez que requiere que los contratos sean suscritos por las entidades del orden nacional señaladas en el art. 2 de la Ley 80 de 1993, así como por las empresas industriales y comerciales del Estado y las sociedades de economía mixta8.
En ese mismo sentido, se estableció el sujeto pasivo del tributo indicando en el art. 6° ibidem lo siguiente: «El tributo estará a cargo de la persona natural, jurídica, consorcio o unión temporal que funja como contratista en los negocios jurídicos a que se refiere el artículo anterior». Frente al sujeto activo, indicó en el art. 7° ibidem: «Como acreedor de la obligación tributaria del sujeto pasivo, determinado en el artículo 6° de la presente ley, la Dirección de 8 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, Consejero ponente: Jorge Octavio Ramírez Ramírez, Rad. 11001-03-27-000-2015-00066-00 (22069) del 19 de febrero de 2020.
Reparación Directa Sentencia de Segunda Instancia Demandante: Ecopetrol S.A. Demandado: Carlos Omar Yañez Suarez y Cia Limitada Radicado: 680813333001-2021-00068-01 Página 9 | 17 Impuestos y Aduanas Nacionales (DIAN) será el sujeto activo en la relación jurídico- tributaria creada por esta ley». En cuanto a la causación se señaló en el art. 9° ibidem: «Es obligación de las entidades contratantes retener de manera proporcional al pago o pagos realizados al contratista, el porcentaje correspondiente a la contribución de estampilla definido según el Artículo 8° de la presente ley».
La normativa en cuestión, ordenó la creación del Fondo Nacional de la Universidades Estatales de Colombia como una cuenta especial sin personería jurídica y con destinación especifica, manejada por el Ministerio de Educación Nacional, encargada de recaudar y administrar los recursos provenientes de la Estampilla Pro Universidad Nacional de Colombia y las demás universidades estatales de Colombia.
Por otro lado, resulta necesario destacar que la Ley 1697 de 2013, impuso a las entidades contratantes la obligación retener el tributo y el artículo 7º del Decreto 1050 de 2014, estipuló la forma en que debe practicarse dicha retención. Asimismo, cuando el agente retenedor no efectúe la retención a la que está obligado legalmente, deberá responder por la suma que no retuvo y, además, por las sanciones o multas que le sean impuestas de cara a su incumplimiento, las cuales son de su exclusiva responsabilidad, de conformidad con el artículo 370 del Estatuto Tributario, así: “Los agentes que no efectúen la retención, son responsables con el contribuyente.
No realizada la retención o percepción, el agente responderá por la suma que está obligado a retener o percibir, sin perjuicio de su derecho de reembolso contra el contribuyente, cuando aquél satisfaga la obligación. Las sanciones o multas impuestas al agente por el incumplimiento de sus deberes serán de su exclusiva responsabilidad”.
(Subrayado y negrilla fuera del texto). En orden a lo transcrito, el agente retenedor puede repetir contra el beneficiario del pago por el monto de la retención dejada de practicar y que tuvo que asumir. 2.5. De las pruebas obrantes al expediente 2.5.1. Del contrato de obra suscrito entre las partes Reparación Directa Sentencia de Segunda Instancia Demandante: Ecopetrol S.A. Demandado: Carlos Omar Yañez Suarez y Cia Limitada Radicado: 680813333001-2021-00068-01 Página 10 | 17 - Ecopetrol S.A. suscribió con Carlos Omar Yáñez Suarez y Cía. Limitada, el contrato núm. 5224046 de fecha 30 de junio de 2015, cuyo objeto correspondió a: «obras civiles requeridas para la construcción de bodega temporal para el almacenamiento y preservación de equipos, ubicada en la refinería de Barrancabermeja, Santander»9. - En este instrumento no se acordaron obligaciones expresamente relacionadas con la estampilla Pro Universidad Nacional. - Respecto del contrato núm. 5224046, se suscribió el acta de liquidación por mutuo acuerdo del 18 de diciembre de 2015.
Las partes manifestaron su conformidad con la totalidad de las sumas de dinero allí señaladas. - Asimismo, acordaron que Ecopetrol S.A. procedería a autorizar el desembolso del pago final, en los siguientes términos: «El presente documento no conlleva exoneración alguna de responsabilidad del Contratista por concepto del cumplimiento de las obligaciones derivadas del Contrato.
Ecopetrol S.A. se reserva el derecho de reclamar al CONTRATISTA los daños y perjuicios derivados del incumplimiento de las obligaciones a su cargo, que se conozcan con posterioridad a la suscripción de este documento»10. 2.5.2. Del pago de la estampilla Pro Universidades - Mediante el oficio núm. 2018-EE-03703 del 6 de marzo de 2018, el Ministerio de Educación Nacional informó a Ecopetrol S.A. acerca de su omisión en la transferencia de los dineros con destino al Fondo Nacional de Universidades Estatales de Colombia.
Señaló que, en relación con el contrato de obra núm. 5224046, la suma adeudada era de $1.199.323 por concepto de liquidación de la estampilla11. - Oficio núm. 2018-EE-195110 del 19 de diciembre de 2018, por medio del cual el Ministerio de Educación Nacional indicó a Ecopetrol S.A. los valores adeudados por concepto de intereses de la estampilla Pro Universidad Nacional de Colombia, los cuales ascendían a $1.049.851.413, para un valor total de $2.043.587.97012. - Copia de los correos electrónicos internos de Ecopetrol S.A., en los cuales se evidencia el trámite institucional para efectuar el pago de las sumas de $421.871.482 y $2.043.587.970 a favor del Ministerio de Educación Nacional, 9 PDF 04 OneDrive. 10 PDF 09 OneDrive 11 PDF 02 OneDrive. 12 PDF 05 OneDrive.
Reparación Directa Sentencia de Segunda Instancia Demandante: Ecopetrol S.A. Demandado: Carlos Omar Yañez Suarez y Cia Limitada Radicado: 680813333001-2021-00068-01 Página 11 | 17 junto con los polígrafos de pago con fecha del 2 de enero de 2019 y 27 de junio de 2019, respectivamente13. 2.5.3. De la fecha de interposición de la demanda - De conformidad con el acta de reparto, la demanda fue radicada el día 15 de abril de 202114. 2.6.
Análisis de las pruebas y los problemas jurídicos planteados Una vez relacionadas las pruebas obrantes al expediente, procede la Sala a analizarlas en orden a dar respuesta a los planteamientos jurídicos y así determinar la procedencia del medio de control de reparación directa y si operó o no el fenómeno de la caducidad. Al respecto, Ecopetrol S.A. solicitó que la demandada le reintegre la suma $2.435.565 que debió asumir como agente retenedor de la estampilla Pro Universidad Nacional, en relación con el contrato núm. 5224046.
De forma subsidiaria, pretendió que se declare el enriquecimiento sin justa causa de la sociedad accionada. Sobre el particular, en la providencia apelada se afirmó que el hecho constitutivo del daño antijurídico se produjo cuando la empresa de petróleos efectuó los pagos correspondientes al contratista, sin realizar los descuentos proporcionales previstos por concepto de la estampilla, a lo cual estaba obligada en su calidad de responsable de la retención. Inconforme con lo resuelto, la parte actora en el escrito de apelación indicó que, por el contrario, el daño se configuró cuando Ecopetrol S.A. desembolsó los dineros cobrados por el Ministerio de Educación Nacional y que es a partir de este pago que debe computarse la caducidad del medio de control, ya que tal circunstancia constituye el daño antijurídico a reparar. 2.6.1.
Análisis del primer problema jurídico 13 Archivo 03 de OneDrive. 14 PDF 10 OneDrive. Reparación Directa Sentencia de Segunda Instancia Demandante: Ecopetrol S.A. Demandado: Carlos Omar Yañez Suarez y Cia Limitada Radicado: 680813333001-2021-00068-01 Página 12 | 17 Pues bien, la Sala encuentra acreditado que, en efecto, las partes del presente proceso suscribieron el contrato de obra núm. 5224046 del 30 de junio de 2015, por un valor total de $238.289.165.
Asimismo, que el negocio jurídico culminó con la suscripción del acta de liquidación por mutuo acuerdo el día 18 de diciembre de 2015. De la atenta revisión de la referida acta de liquidación y conforme a lo señalado por la entidad demandante, es claro que se causó el hecho generador del tributo, en los precisos términos del artículo 5 de la Ley 1697 de 201315, sin que se hubiera efectuado el descuento de las sumas correspondientes a la estampilla Pro Universidad Nacional de forma anticipada por parte de Ecopetrol S.A. Probado está también que, para el año 2018, el Ministerio de Educación Nacional requirió a la parte demandante, con el fin de que cancelara la suma de $1.199.323, por concepto de la estampilla Pro Universidad Nacional, con ocasión del contrato de obra núm. 5224046.
Esta suma fue efectivamente sufragada por Ecopetrol S.A. y pretende recuperarla en sede judicial, junto con los intereses también pagados. Dejado en claro lo anterior, la Sala en primer lugar deberá determinar la debida escogencia del medio de control y la procedencia de la reparación directa para procurar el reembolso de lo pagado, por cuanto es uno de los reproches alegados por la parte demandante, lo cual resulta indispensable desentrañar para, eventualmente, abordar la caducidad del medio de control intentado.
A este respecto, la Sala precisa que, en principio, podría pensarse, como lo planteó el a quo, que el daño alegado en la demanda devino de las obligaciones que surgieron de la ejecución del contrato de obra núm. 5224046, ya que el hecho generador del tributo es precisamente la suscripción del contrato estatal16. No obstante, en el contrato núm. 5224046 no se pactaron obligaciones expresas en torno al pago del tributo cuestionado, porque se trata de un gravamen que el legislador impuso, en su libertad de configuración, a los contratos de obra suscritos 15 «Artículo 5.
Hecho generador. Está constituido por todo contrato de obra que suscriban las entidades del orden nacional, definidas por el artículo 2o de la Ley 80 de 1993, en cualquier lugar del territorio en donde se ejecute la obra, sus adiciones en dinero y en cualquiera que sea la modalidad de pago del precio del contrato. En tal caso, el hecho generador se extiende a los contratos conexos al de obra, esto es: diseño, operación, mantenimiento o interventoría y demás definidos en la Ley 80 de 1993, artículo 32 numeral 2. // Parágrafo.
Quedan incluidos los contratos de obra suscritos por las empresas industriales y comerciales del Estado y de empresas de economía mixta cuya ejecución sea con recursos del Presupuesto General de la Nación». 16 Consejo de Estado. Sección Tercera, Subsección C. Sentencia del 5 de marzo de 2021. C.P. Nicolas Yepes Corrales. Rad. 76001-23-31-000-2012-00171-01 (62250).
Reparación Directa Sentencia de Segunda Instancia Demandante: Ecopetrol S.A. Demandado: Carlos Omar Yañez Suarez y Cia Limitada Radicado: 680813333001-2021-00068-01 Página 13 | 17 por sociedades de economía mixta, entre otras. Dicho de otra forma, es por ministerio de la ley que debe practicarse la retención de la estampilla Pro Universidad Nacional y otras Universidades Estatales.
Por ende, teniendo en cuenta que lo discutido por Ecopetrol S.A. no es un aspecto que se derive propiamente del contrato estatal, no comparte la Sala la conclusión del juez de primer grado, según la cual, son las controversias contractuales el medio de control idóneo para resolver el litigio; pues se insiste, no se procuró una declaración o condena fruto del incumplimiento de alguna obligación de naturaleza contractual.
En resumen, no se cuestionaron las actuaciones desarrolladas durante la ejecución y liquidación del contrato estatal, por lo que se descarta, en este caso, la procedencia de dicho medio de control. Lo anterior cobra mayor vigencia, si en cuenta se tiene que en la demanda la empresa de petróleos señaló que lo pretendido era obtener el «reembolso de los pagos realizados, con fundamento en el artículo 370 del Estatuto Tributario y demás las normas que regulan la materia» e incluso, de forma subsidiaria, planteó la procedencia de la actio de in rem verso.
En ese orden de ideas, debe determinar la Sala si el medio de control de reparación directa es procedente para obtener la devolución de las sumas que Ecopetrol S.A. omitió recaudar anticipadamente y que asumió en su condición de agente retenedor del contrato núm. 5224046 del 30 de junio de 2015. A este respecto, conviene recordar que el medio de control de reparación directa comporta una naturaleza de carácter indemnizatorio, subjetivo, individual, temporal y desistible, a través del cual una persona que se crea lesionada o afectada, «podrá solicitar directamente ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo que se repare el daño causado y se le reconozcan las demás indemnizaciones que correspondan»17.
En ese mismo sentido, el artículo 140 del CPACA, señala: 17 Corte Constitucional. Sentencia C-644 del 31 de agosto de 2011. M.P. Jorge Iván Palacio Palacio. Exp. D- 8422. Reparación Directa Sentencia de Segunda Instancia Demandante: Ecopetrol S.A. Demandado: Carlos Omar Yañez Suarez y Cia Limitada Radicado: 680813333001-2021-00068-01 Página 14 | 17 «En los términos del artículo 90 de la Constitución Política, la persona interesada podrá demandar directamente la reparación del daño antijurídico producido por la acción u omisión de los agentes del Estado. […] // Las entidades públicas deberán promover la misma pretensión cuando resulten perjudicadas por la actuación de un particular o de otra entidad pública».
(Negrilla fuera del texto). De lo anterior se concluye que sí es procedente el medio de control de reparación directa, por cuanto Ecopetrol S.A. consideró que el pago efectuado en cumplimiento del artículo 370 del Estatuto Tributario causó un daño que debe ser reparado y, a su vez, un posible enriquecimiento sin causa. La Sala también encuentra idóneo el medio de control de reparación directa, en tanto que en la pretensión subsidiaria se invocó la procedencia de la actio de in rem verso, figura que el precedente del H. Consejo de Estado ha decantado, debe abordarse a través de este medio de control18. 2.6.2.
Análisis del segundo problema jurídico Así las cosas, ante la franca procedencia de la reparación directa, la Sala acometerá el estudio del segundo planteamiento jurídico, relacionado con la caducidad de dicho medio de control. Para el efecto, es necesario remontarse al marco teórico de esta sentencia, en el cual se expuso que la estampilla Pro Universidad Nacional es una contribución parafiscal con destinación especifica, cuyo hecho generador corresponde a la suscripción de los contratos de obra que suscriban entidades del orden nacional, de donde surge la obligación a cargo de la entidad contratante de retener de manera proporcional al pago o pagos realizados al contratista, en el porcentaje establecido para tal fin.
El artículo 370 del Estatuto Tributario estipula que, si el agente retenedor no cumple con sus deberes, «responderá por la suma que está obligado a retener o percibir, sin perjuicio de su derecho de reembolso contra el contribuyente, cuando aquél satisfaga la obligación». 18 Consejo de Estado. Sección Tercera. Sentencia de Unificación jurisprudencial del 19 de noviembre de 2012.
C.P. Jaime Orlando Santofimio Gamboa. Rad. 73001-23-31-000-2000-03075-01(24897). Reparación Directa Sentencia de Segunda Instancia Demandante: Ecopetrol S.A. Demandado: Carlos Omar Yañez Suarez y Cia Limitada Radicado: 680813333001-2021-00068-01 Página 15 | 17 Teniendo en cuenta lo anterior, es claro que la causación de esta contribución parafiscal se encuentra a cargo de la entidad contratante, en este caso, Ecopetrol S.A., de conformidad con lo estipulado en la Ley 1697 de 2013, por cuanto no cumplió con sus obligaciones de agente retenedor.
En esa línea de intelección, surge evidente que el daño se causó cuando la empresa de petróleos debió asumir, en la calidad enunciada, el pago de los dineros que por ministerio de la Ley no recaudó anticipadamente por concepto de la contribución parafiscal denominada estampilla Pro Universidad Nacional y otras Universidades Estatales.
De este modo, el daño se configuró, como bien lo anotó la recurrente, al momento de efectuar el pago de los dineros cobrados por el Ministerio de Educación Nacional en relación con el contrato núm. 5224046. Esto es así, porque el menoscabo en el patrimonio de la empresa petrolera se estructuró al realizar la cancelación de los dineros cobrados por la cartera ministerial.
Así, en estricta lógica, si aquella no realiza el pago, no se configura el daño invocado en la demanda y, en consecuencia, carecería de sentido el presente litigio, pues no tendría lugar el derecho de reembolso que se reclama a través de este medio de control. Así las cosas, el conteo de la caducidad inició a partir del daño alegado en la demanda, traducido en los pagos efectuados por Ecopetrol S.A. los días 2 de enero y el 27 de junio de 2019 al Ministerio de Educación, al no ejercer el debido recaudo de las obligaciones de agente retenedor.
Por lo tanto, de conformidad con lo dispuesto en el numeral 2° del literal i) del art. 164 del CPACA, y teniendo en cuenta que la demanda fue interpuesta el 15 de abril de 2021, es dable concluir que la entidad demandante acudió de forma oportuna a esta jurisdicción. En consecuencia, se revocará la sentencia apelada, en cuanto dispuso declarar de forma anticipada la caducidad del medio del control.
Por tanto, se ordenará devolver el expediente al a quo para que continúe con el trámite ordinario del proceso. Reparación Directa Sentencia de Segunda Instancia Demandante: Ecopetrol S.A. Demandado: Carlos Omar Yañez Suarez y Cia Limitada Radicado: 680813333001-2021-00068-01 Página 16 | 17 3. Costas En cuanto a la condena en costas, de conformidad con lo establecido en el artículo 188 del CPACA, no se impondrá condena en costas en esta instancia a la parte vencida.
Esto se debe a que, tanto en los memoriales presentados no se evidenció una falta de fundamentación legal y/o una actuación temeraria que justificara tal imposición. Por el contrario, esta parte en su escrito de contestación manifestó argumentos razonables en defensa jurídica de sus intereses. Esta decisión, está alineada con la reciente postura jurisprudencial del H. Consejo de Estado19, que ha abandonado el criterio objetivo-valorativo en favor de un criterio subjetivo para el análisis del caso concreto en materia de costas procesales20.
En mérito de lo expuesto, el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE SANTANDER, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA:
PRIMERO: AVÓQUESE el conocimiento del presente proceso, por parte del Despacho 09 a cargo de la Magistrada Ponente, conforme lo expuesto en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO: REVÓCASE la sentencia anticipada del 28 de septiembre de 2022, proferida por el Juzgado Tercero Administrativo de Barrancabermeja, a través de la cual se declaró la caducidad del medio de control.
TERCERO: Ejecutoriada esta providencia, por conducto del Escribiente G-1 DEVUÉLVASE el expediente al Juzgado de origen, con el fin de que continúe con el trámite ordinario del proceso. 19 Consejo de Estado. Sección Segunda, Subsección A. Sentencia del 28 de septiembre de 2023. C.P. Jorge Iván Duque Gutiérrez. Rad. 6800-12-33-3000-2018-00572-01 (2994-2021). 20 Consejo de Estado.
Subsección B. Sentencia del 1º de junio de 2023. C.P. Juan Enrique Bedoya Escobar. Rad. 47001-23-33-000-2018-00141-01 (3320-2020). Reparación Directa Sentencia de Segunda Instancia Demandante: Ecopetrol S.A. Demandado: Carlos Omar Yañez Suarez y Cia Limitada Radicado: 680813333001-2021-00068-01 Página 17 | 17 CUARTO: SIN CONDENA en costas, conforme a lo expuesto en la parte considerativa de esta providencia.
QUINTO: REGÍSTRESE la actuación en el Sistema de Gestión Judicial SAMAI, por la Auxiliar Judicial adscrito al Despacho de la magistrada ponente.
SEXTO: Se informa a los sujetos procesales que deberán ingresar a través de la ventanilla virtual del aplicativo SAMAI https://samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/Casos/procesos.aspx, los memoriales, peticiones y escritos del proceso judicial; siendo este el único canal habilitado para tal fin, so pena de tenerse por no presentados21.
NOTIFÍQUESE y CÚMPLASE, Aprobado por la Sala como consta en Acta No. 009 /2025. Aprobado en sesión electrónica a través de la herramienta Tecnológica TEAMS, la cual de conformidad con el artículo 186 del CPACA, garantiza su autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta de conformidad con la Ley. -Firmado a través del Sistema de Gestión SAMAI- CAROLINA ARIAS FERREIRA Magistrada Ponente -Firmado a través del Sistema de Gestión SAMAI- MARIA EUGENIA CARREÑO GÓMEZ Magistrada -Firmado a través del Sistema de Gestión SAMAI- LUISA FERNANDA FLÓREZ REYES Magistrada 21 Consejo Superior de la Judicatura.
Circular PCSJC24-1 del 11 de enero de 2024.