SIGCMA-SGC Rama Judicial del Poder Publico Consejo Superior de la Judicatura Consejo de Estado Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo de Santander TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE SANTANDER Magistrada Ponente: Claudia Ximena Ardila Pérez SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA Bucaramanga, veinte (27) de marzo de dos mil veinticinco (2025).
MEDIO DE CONTROL NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO DE CARÁCTER LABORAL DEMANDANTE KARIN SILVANA PEÑALOZA GUIZA, con cédula de ciudadanía No. 28.061.078 silviasantanderlopezquintero@gmail.com karinsil2009@hotmail.com DEMANDADOS NACIÓN - MINISTERIO DE EDUCACIÓN NACIONAL - FONDO DE PRESTACIONES SOCIALES DEL MAGISTERIO (FOMAG) notificacionesjudiciales@mineducacion.gov.co procesosjudicialesfomag@fiduprevisora.com.co t_krueda@fiduprevisora.com.co DISTRITO ESPECIAL DE BARRANCABERMEJA – SECRETARÍA DE EDUCACIÓN contactenos@barrancabermeja.gov.co defensajudicial@barrancabermeja.gov.co abogadooaj20@gmail.com coordinador.defensajudicial@gmail.com defensajudicialgmconsultores@gmail.com MINISTERIO PÚBLICO XIRYS MARÍA MORA ALVARADO Procuradora 160 Judicial II para Asuntos Administrativos xmora@procuraduria.gov.co;
RADICADO Y LINK DEL EXPEDIENTE 680813333001-2022-00191-01 TEMA Sanción mora por pago tardío de cesantías. Leyes 244 de 1995, 1071 de 2006 y 1955 de 2019. Verificada la inexistencia de irregularidades que invaliden la actuación, la Sala procede a resolver el recurso de apelación interpuesto oportunamente por la parte demandante contra la sentencia proferida el 19 de diciembre de 2024 por el Juzgado Tercero Administrativo del Circuito Judicial de Barrancabermeja, mediante la cual se concedieron las pretensiones.
I.
ANTECEDENTES A. La demanda1 1. Pretensiones La demandante pretende que se declare la nulidad del acto ficto configurado el día 27 de diciembre de 2021, frente a la petición presentada el día 27 de septiembre del mismo año, que le negó el reconocimiento de la sanción mora prevista en las Leyes 244 de 1995 y 1071 de 2006, equivalente a un día de salario por cada día de retardo.
A título de restablecimiento del derecho, solicita que se condene a las demandadas a reconocer y pagar la mencionada sanción moratoria, así como los intereses, la actualización de las sumas reconocidas a valor presente y la condena en costas. 2. Hechos La parte actora manifiesta que es docente oficial y que el 20 de agosto de 2021 le solicitó a la Nación – Ministerio de Educación Nacional – FOMAG el reconocimiento y pago de las cesantías definitivas, las cuales le fueron reconocidas mediante la Resolución No. 0965 del 9 de octubre de 2020. 1 Expediente digital SAMAI.
Gestión en Otros Despachos. Índice 00001. Documento 53RadicacionYRe_001DemandaConAnexosp(.pdf) RADICADO: 680813333001-2022-00191-01 MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO DEMANDANTE: KARIN SILVANA PEÑALOZA GUIZA DEMANDADO: NACIÓN – MINISTERIO DE EDUCACIÓN NACIONAL – FOMAG Rama Judicial del Poder Publico Consejo Superior de la Judicatura Consejo de Estado Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo de Santander Refiere que el plazo para realizar el pago de las cesantías era hasta el 4 de enero de 2021, pero fueron pagadas hasta el 3 de junio de 2021, por lo que transcurrieron 180 días de mora.
Afirma que les solicitó a las entidades demandadas el reconocimiento y pago de la sanción moratoria, sin embargo, estas no accedieron a sus pretensiones. 3. Normas violadas y concepto de violación Se enlistan en la demanda como normas violadas las siguientes: los artículos 5 y 15 de la Ley 91 de 1989, los artículos 1 y 2 de la Ley 244 de 1995, y los artículos 4 y 5 de la Ley 1071 de 2006.
La parte demandante afirma que las Leyes 244 de 1995 y 1071 de 2006 establecen un término perentorio para el reconocimiento de las cesantías parciales y definitivas de los servidores públicos, por lo que las entidades disponen de 15 días hábiles contados desde la radicación de la solicitud para su reconocimiento y de 45 días hábiles posteriores a la expedición del acto administrativo para su pago.
Sostiene que, en el caso de los docentes afiliados al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio (FOMAG), las disposiciones aplicables han sido vulneradas, dado que el pago de las cesantías se retrasa hasta cuatro o cinco meses, a diferencia de los demás servidores del Estado, quienes las reciben en un período no superior a treinta días tras la presentación de la solicitud, al tratarse de emolumentos salariales de su propiedad.
B. Contestaciones 1. La Nación - Ministerio de Educación - Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio (FOMAG)2 se opone las pretensiones y propone las siguientes excepciones: i) falta de legitimación por pasiva; ii) ineptitud de la demanda por falta de integración de litisconsorte necesario; iii) improcedencia de la indexación de la sanción moratoria; y iv) imposibilidad de indemnizar conjuntamente intereses moratorios y sanción moratoria.
Sostiene que no es responsable del pago de la sanción moratoria, pues, según el artículo 57 de la Ley 1955 de 2019, los recursos del fondo solo pueden destinarse a prestaciones económicas y asistenciales de los docentes, sin que sea viable ordenarle indemnizaciones. Afirma que cualquier mora en el pago de cesantías es imputable a la Secretaría de Educación territorial, responsable de expedir el acto administrativo de reconocimiento y remitirle posteriormente la información para su pago.
Señala que la sanción moratoria prevista en la Ley 244 de 1995 no es indexable, pues no busca preservar el valor adquisitivo de la prestación, sino sancionar el incumplimiento en su pago. Cita la Sentencia de Unificación 00580 de 2018 del Consejo de Estado, que excluye la actualización monetaria de esta sanción. Indica que no es posible acumular intereses moratorios y sanción moratoria, ya que ambos cumplen la misma función y su coexistencia generaría un doble cobro sobre una misma obligación 2.
El Distrito Especial de Barrancabermeja– Secretaría de Educación3 se opone la prosperidad de las pretensiones. Propone las siguientes excepciones: (i) falta de legitimación en la causa por pasiva; (ii) situación excepcional pandemia Covid-19; y (iii) improcedencia de la indexación de la sanción moratoria. Manifiesta que no es procedente la declaración de nulidad del acto administrativo ni el reconocimiento de la sanción moratoria, pues el pago de las cesantías es competencia exclusiva del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio (FOMAG), conforme a lo dispuesto en la Ley 91 de 1989 y el Decreto 3752 de 2003. 2 Expediente digital en SAMAI.
Sentencia de primera instancia cita enlace en OneDrive denominado: 009Contestacionfiduprev20220816.pdf 3 Expediente digital SAMAI. Gestión en Otros Despachos. Índice 00008. Documento 10_RECEPCIONMEMORIAL_CONTESTACIONDEMANDAD(.pdf) RADICADO: 680813333001-2022-00191-01 MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO DEMANDANTE: KARIN SILVANA PEÑALOZA GUIZA DEMANDADO: NACIÓN – MINISTERIO DE EDUCACIÓN NACIONAL – FOMAG Rama Judicial del Poder Publico Consejo Superior de la Judicatura Consejo de Estado Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo de Santander Depreca que la fecha efectiva de radicación de la solicitud de cesantías corresponde al momento en que la docente presenta la solicitud completa, y no a gestiones o movimientos previos.
Aduce que, de ser procedente la sanción moratoria, esta recaería exclusivamente sobre el FOMAG, en virtud de lo señalado en el artículo 57 de la Ley 1955 de 2019, pues es la entidad responsable del reconocimiento y pago de las cesantías. Refiere que, mediante la Resolución 0377 del 30 de marzo de 2020, suspendió los términos de los trámites administrativos de su competencia, incluyendo las solicitudes dirigidas al FOMAG, por lo que durante dicho período no se configuró mora en el pago de la prestación. Considera improcedente la indexación de la sanción moratoria, ya que esta no constituye un derecho laboral, sino una penalidad de naturaleza económica que sanciona la negligencia en la gestión administrativa y presupuestal del empleador.
En consecuencia, sostiene que su actualización monetaria no es procedente, conforme a lo señalado por el Consejo de Estado en la Sentencia SU-041 de 2020. C. La sentencia recurrida4 Mediante sentencia del 19 de diciembre de 2024 el Juzgado Tercero Administrativo del Circuito Judicial de Barrancabermeja resolvió:
PRIMERO: Declarar la nulidad del acto administrativo ficto configurado frente a la petición presentada ante la SECRETARIA DE EDUCACIÓN DISTRITO DE BARRANCABERMEJA el día 27.09.2021 bajo el radicado BAR2021ER006088, que negó el reconocimiento y pago de la sanción por mora por el pago tardío de las cesantías parciales de la demandante.
SEGUNDO: Condenar a título de restablecimiento del derecho, al DISTRITO DE BARRANCABERMEJA, a pagar a favor de la señora KARIN SILVANA PEÑALOZA GUIZA con cédula No. 28.061.078, la indemnización de sanción por mora, equivalente a un día de salario por cada día de retardo en el pago de sus cesantías parciales, del 18.11.2020 y hasta el 12.05.2021, (para un total de 175 días de mora), la cual se liquidará con base en la asignación básica devengada por la demandante para la anualidad del 2020, por las razones expuestas en la parte motiva de esta sentencia. Para efectos de la actualización económica de las sumas reconocidas se aplicará la fórmula consignada en la parte motiva de este proveído.
Dicha liquidación deberá realizarla el ente accionado.
TERCERO. Sin Condena en costas, conforme a lo expuesto en la parte motiva de esta providencia. El a quo fundamentó su decisión en que la demandante, en su calidad de docente oficial, presentó la solicitud de reconocimiento y pago de cesantías parciales el 20 de agosto de 2020, lo que implicaba que la Secretaría de Educación Distrital debía expedir y notificar el acto administrativo a más tardar el 10 de septiembre de 2020, conforme a la Ley 1071 de 2006 y el Decreto 1272 de 2008.
Menciona que el reconocimiento se realizó el 9 de octubre de 2020 mediante la Resolución No. 0965, y la remisión a la Fiduprevisora ocurrió el 30 de abril de 2021, fuera de los plazos previstos en la normatividad aplicable. Indicó que la mora en el pago de la prestación es imputable a la entidad territorial demandada, dado que incumplió con los términos previstos para la radicación y remisión de la solicitud de cesantías al FOMAG, lo que configura la sanción moratoria prevista en la Ley 244 de 1995.
Respecto a la indexación, precisó que, si bien la sanción moratoria no es susceptible de actualización durante su causación, sí procede su indexación desde la fecha en que cesó su causación hasta la ejecutoria del fallo, conforme a lo dispuesto en el artículo 187 del CPACA y la jurisprudencia del Consejo de Estado. 4 Expediente digital SAMAI.
Gestión en Otros Despachos. Índice 00044. Documento 35Sentencia_68081333300120220019(.docx) RADICADO: 680813333001-2022-00191-01 MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO DEMANDANTE: KARIN SILVANA PEÑALOZA GUIZA DEMANDADO: NACIÓN – MINISTERIO DE EDUCACIÓN NACIONAL – FOMAG Rama Judicial del Poder Publico Consejo Superior de la Judicatura Consejo de Estado Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo de Santander Finalmente, descartó que la suspensión de términos decretada por la entidad demandada mediante Resolución No. 0377 del 30 de marzo de 2020 tenga efectos sobre el cumplimiento de las obligaciones a cargo del FOMAG, en tanto la competencia sobre el reconocimiento y pago de prestaciones sociales no fue trasladada a las entidades territoriales, lo que hace improcedente la exoneración de responsabilidad alegada por el Distrito de Barrancabermeja.
D. La apelación5 El Distrito Especial de Barrancabermeja solicita que se revoque el fallo de primera instancia porque el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio – FOMAG es la entidad encargada de reconocer y pagar las prestaciones sociales del personal docente. Aduce que a las secretarías de educación de las entidades territoriales solo les corresponde gestionar las solicitudes de reconocimiento y pago de cesantías, sin que puedan decidir de fondo, por cuanto, insiste, esta función le corresponde al FOMAG.
Agrega que se le otorgó la facultad de suspender los términos de las actuaciones administrativas en razón al estado de emergencia sanitaria declarado por el COVID- 19. Manifiesta que mediante la Resolución No. 0377 del 30 de marzo de 2020 suspendió los términos de los trámites administrativos de su competencia, incluyendo las solicitudes de reconocimiento en cabeza del FOMAG, razón por la cual durante el período de interrupción no se causó mora respecto del pago de las cesantías.
Indica que es improcedente la indexación de la sanción moratoria por tratarse de una penalidad de carácter económico que sanciona la negligencia del empleador en la gestión administrativa y presupuestal para reconocer y pagar en tiempo las cesantías, y no de un derecho laboral. Finalmente, solicita que no se le condene en costas. E. Trámite de segunda instancia Mediante auto del 18 de marzo de 20256 se admitió el recurso de apelación interpuesto contra la sentencia de primera instancia. Durante su ejecutoria las partes y el Ministerio Público guardaron silencio.
II. CONSIDERACIONES A. Acerca de la competencia Conforme al artículo 153 del CPACA, este Tribunal es competente para conocer de los recursos de apelación interpuestos contra las sentencias dictadas por los juzgados administrativos de su distrito judicial. B. Los problemas jurídicos y su resolución Con base en la reseña que antecede, la Sala plantea los siguientes problemas jurídicos: PJ1.
¿Le asiste responsabilidad a la entidad distrital en la causación de la sanción por mora en el pago tardío de las cesantías de la demandante? Tesis: Sí. Fundamento jurídico: en virtud de lo dispuesto en el artículo 57 de la Ley 1955 de 2019, el ente distrital será responsable del pago de la sanción por mora cuando el pago extemporáneo de las cesantías es producto de su incumplimiento frente a los plazos previstos en la Ley 1071 de 2006.
En el presente caso, la Secretaría de Educación de Barrancabermeja excedió el tiempo que tenía para expedir la resolución, ya que el plazo de 15 días hábiles que establece la norma feneció el 10 5 Expediente digital en SAMAI. Gestión en Otros Despachos. Índice 00048. Documento 37_MemorialWeb_Recurso- ESCRITOAPELACION20(.pdf) 6 Expediente digital en SAMAI.
Índice 00005. Documento 3Autoadmiterec_AUTO_20220019101AUTOADMIT(.pdf) RADICADO: 680813333001-2022-00191-01 MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO DEMANDANTE: KARIN SILVANA PEÑALOZA GUIZA DEMANDADO: NACIÓN – MINISTERIO DE EDUCACIÓN NACIONAL – FOMAG Rama Judicial del Poder Publico Consejo Superior de la Judicatura Consejo de Estado Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo de Santander de septiembre de 2020 y el acto administrativo se expidió el 9 de octubre del mismo año. Además, notificó y envió el acto administrativo ejecutoriado al FOMAG para el pago fuera del término que dispone la norma, situación que causó retraso en el pago de las cesantías.
PJ2. ¿En este caso aplica la suspensión de términos administrativos dispuesta por la Secretaría de Educación Distrital de Barrancabermeja en la Resolución 0377 de 2020, teniendo en cuenta que la petición de la demandante se presentó el 20 de agosto de 2020? Tesis: No Fundamento jurídico: el estado de emergencia económica, social y cultural al que hace referencia la Resolución 377 finalizó el 5 de junio de 2020.
La demandante presentó la solicitud el 20 de agosto de 2020, de manera que la entidad debía atenderla dentro de los términos legales. PJ3. ¿Procede la actualización de la sanción moratoria en los términos del art. 187 del CPACA? Tesis: Sí. Fundamento jurídico: toda condena, sin distinción alguna, debe actualizarse. En el caso de las condenas por sanción por mora esta aplica en el período comprendido entre el pago de las cesantías hasta la fecha de ejecutoria de esta sentencia, con el fin de corregir el efecto inflacionario de la moneda, conforme lo prescribe el Art. 187 del CPACA.
C. Marco jurídico 1. Los términos legales para el pago de cesantías parciales o definitivas De acuerdo con los arts. 1º y 2º de la referida Ley 244 de 1995, subrogados por los artículos 4° y 5º de la Ley 1071 de 2006, respectivamente, la entidad empleadora o aquella que tenga a su cargo el reconocimiento y pago de las cesantías, deberá expedir, dentro de los quince (15) días hábiles siguientes a la presentación de la solicitud de liquidación de las cesantías definitivas o parciales, la respectiva resolución de reconocimiento.
A su vez, la entidad pagadora tendrá como plazo máximo cuarenta y cinco (45) días hábiles, a partir de la fecha en que cobre firmeza el acto administrativo que ordena la liquidación de las cesantías, para cancelarlas. En caso de mora, la entidad obligada debe reconocer y pagar al beneficiario, un día de salario por cada día de retardo hasta que se haga efectivo el pago de las cesantías.
El Consejo de Estado7, en sentencia de unificación SUJ-012-S2 del 18 de julio de 2018, sostiene que, a los términos legales, se deben sumar 10 días de ejecutoria de la resolución que reconoce las cesantías (arts. 76 y 87 de la Ley 1437 de 2011). El alto tribunal, en la sentencia precitada, aclara que, si el acto administrativo que reconoce las cesantías se expide en un término superior a los 15 días, los 10 días de ejecutoria se deben computar a partir del día siguiente al que tenía como límite para proferirlo.
Vencido este plazo, inicia el cómputo de los 45 días para efectuar el pago. También destaca esa corporación que cuando el docente renuncia a los términos de ejecutoria al día siguiente comienza a contar el plazo de 45 días hábiles con los que cuenta el FOMAG para cancelar la prestación. Estos términos fueron explicados por el alto tribunal mediante el siguiente cuadro: HIPÓTESIS NOTIFICACIÓN CORRE EJECUTORIA TÉRMINO PAGO CESANTÍA CORRE MORATORIA ACTO ESCRITO EXTEMPORANEO (después de 15 días) Aplica pero no se tiene en cuenta para el cómputo del término de pago 10 días, después de cumplidos 15 para expedir el acto 45 días posteriores a la ejecutoria 70 días posteriores a la petición 7 Sala Plena, Sección segunda del 18 de julio de 2018 C.P. Sandra Lisseth Ibarra Vélez; ya la Sala Plena del Consejo de Estado se había pronunciado sobre el tema en Sentencia de 27 de marzo de 2007, M.P. JESÚS MARÍA LEMOS BUSTAMANTE, Exp.
No. 76001233100020000251301. RADICADO: 680813333001-2022-00191-01 MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO DEMANDANTE: KARIN SILVANA PEÑALOZA GUIZA DEMANDADO: NACIÓN – MINISTERIO DE EDUCACIÓN NACIONAL – FOMAG Rama Judicial del Poder Publico Consejo Superior de la Judicatura Consejo de Estado Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo de Santander ACTO ESCRITO EN TIEMPO Personal o electrónica Renunció 45 días posteriores a la ejecutoria 45 días desde la renuncia 2.
La responsabilidad de los entes territoriales en la configuración de la sanción por mora en el pago de las cesantías desde la Ley 1955 de 2019 El artículo 57 de la Ley 1955 de 20198 establece que la entidad territorial será responsable del pago de la sanción por mora en el pago de las cesantías cuando el pago extemporáneo sea consecuencia de su incumplimiento respecto de los plazos previstos para la radicación o entrega de la solicitud de pago de cesantías al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, caso en que éste sólo responderá por el pago de las cesantías.
Los plazos señalados en la Ley 1071 de 2006, están previstos en el Decreto 1272 de 20189, que en su artículo 2.4.4.2.3.2.2 prescribe que la gestión de las Secretarías de Educación para atender las solicitudes de sus docentes relacionadas con las prestaciones económicas que reconoce y paga el FOMAG consiste en: 1) Recibir y radicar, en estricto orden cronológico, las solicitudes relacionadas con el reconocimiento de prestaciones económicas, de acuerdo con los formularios que adopte la sociedad fiduciaria encargada del manejo de los recursos de dicho Fondo; 2) expedir, con destino a la sociedad fiduciaria y conforme a los formatos únicos por esta adoptados, certificación de tiempo de servicio y régimen salarial y prestacional del docente peticionario o causahabiente, de acuerdo con la normativa vigente; 3) subir a la plataforma que se disponga para tal fin el proyecto de acto administrativo debidamente digitalizado con su respectivo expediente para que sea revisado por la sociedad fiduciaria; 4) suscribir el acto administrativo de reconocimiento de prestaciones económicas, de acuerdo con lo dispuesto en las Leyes 91 de 1989 y 962 de 2005 y las normas que las adicionen o modifiquen, y surtir los trámites administrativos a que haya lugar, en los términos y con las formalidades y efectos previstos en la ley y por el Consejo de Estado; 5) remitir a la sociedad fiduciaria copia de los actos administrativos de reconocimiento de prestaciones económicas, junto con la respectiva constancia de ejecutoria para efectos del pago.
El mencionado decreto también prescribe los términos precisos en los que deben cumplirse las obligaciones antes señaladas, respetando los plazos previstos en la Ley 1071 de 2006 para expedir el acto de reconocimiento10. Así, según el artículo 2.4.4.2.3.2.23 del Decreto 1272 de 2018, la secretaría de educación debe elaborar un proyecto de acto administrativo dentro de los 5 días hábiles siguientes a la 8 ARTÍCULO
57. EFICIENCIA EN LA ADMINISTRACIÓN DE LOS RECURSOS DEL FONDO NACIONAL DE PRESTACIONES SOCIALES DEL MAGISTERIO. Las cesantías definitivas y parciales de los docentes de que trata la Ley 91 de 1989 serán reconocidas y liquidadas por la Secretaría de Educación de la entidad territorial y pagadas por el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio.
Las pensiones que pagará el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio serán reconocidas por el citado Fondo, mediante la aprobación del proyecto de resolución por parte de quien administre el Fondo, el cual debe ser elaborado por el Secretario de Educación de la Entidad Territorial certificada correspondiente, a la que se encuentre vinculado el docente.
El acto administrativo de reconocimiento de la pensión se hará mediante resolución que llevará la firma del Secretario de Educación de la entidad territorial. Para el pago de las prestaciones económicas y los servicios de salud, el Fondo deberá aplicar el principio de unidad de caja con el fin de lograr mayor eficiencia en la administración y pago de las obligaciones definidas por la ley, con excepción de los recursos provenientes del Fondo Nacional de Pensiones de las Entidades Territoriales (FONPET).
En todo caso, el Fondo debe priorizar el pago de los servicios de salud y de las mesadas pensionales de los maestros. Los recursos del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio solo podrán destinarse para garantizar el pago de las prestaciones económicas, sociales y asistenciales a sus afiliados docentes, pensionados y beneficiarios.
No podrá decretarse el pago de indemnizaciones económicas por vía judicial o administrativa con cargo a los recursos del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio.
PARÁGRAFO. La entidad territorial será responsable del pago de la sanción por mora en el pago de las cesantías en aquellos eventos en los que el pago extemporáneo se genere como consecuencia del incumplimiento de los plazos previstos para la radicación o entrega de la solicitud de pago de cesantías por parte de la Secretaría de Educación territorial al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio.
En estos eventos el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio será responsable únicamente del pago de las cesantías.
PARÁGRAFO TRANSITORIO. Para efectos de financiar el pago de las sanciones por mora a cargo Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio causadas a diciembre de 2019, facúltese al Ministerio de Hacienda y Crédito Público para emitir Títulos de Tesorería que serán administrados por una o varias sociedades fiduciarias públicas; así mismo, el Ministerio de Hacienda y Crédito Público definirá la operación, las reglas de negociación y pago de los mismos.
El Consejo Directivo del FOMAG efectuará la adición presupuestal de los recursos de los que trata el presente parágrafo. La emisión de bonos o títulos no implica operación presupuestal alguna y solo debe presupuestarse para efectos de su redención. 9modificatorio del Decreto 1075 de 2015 Decreto Único Reglamentario del Sector Educación. 10 ARTÍCULO 2.4.4.2.3.2.25.
Elaboración del acto administrativo que resuelve las solicitudes de reconocimiento de cesantías. (…)
PARÁGRAFO. Bajo ninguna circunstancia, los términos previstos en los incisos 2, 3 y 4 del presente artículo podrán ser entendidos como una ampliación del plazo señalado en el artículo 4 de la Ley 1071 de 2006. En todos los casos, las solicitudes de que trata este artículo deberán resolverse dentro de los 15 días siguientes a la fecha de su radicación completa por parte del peticionario.
RADICADO: 680813333001-2022-00191-01 MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO DEMANDANTE: KARIN SILVANA PEÑALOZA GUIZA DEMANDADO: NACIÓN – MINISTERIO DE EDUCACIÓN NACIONAL – FOMAG Rama Judicial del Poder Publico Consejo Superior de la Judicatura Consejo de Estado Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo de Santander presentación de la solicitud de reconocimiento de cesantías parciales o definitivas; en ese mismo término, debe subirlo y remitirlo debidamente digitalizado a través de la plataforma dispuesta para que sea revisado por la fiduciaria.
Una vez remitido el proyecto de acto administrativo11, dentro de los 5 días hábiles siguientes la sociedad fiduciaria debe indicar si aprueba o no el proyecto, y argumentar el porqué de su decisión. Aprobado el proyecto12, la secretaría de educación debe expedir el acto administrativo definitivo resolviendo la solicitud de reconocimiento de cesantías, dentro de los 5 días hábiles siguientes a recibir la aprobación o la desaprobación del proyecto de acto administrativo; en caso de tener objeciones debe presentarlas dentro de los 2 días siguientes al recibo de la aprobación o no del proyecto; que deben ser resueltas por la sociedad fiduciaria en los 2 días hábiles siguientes a su recepción. Una vez resueltas, el ente territorial debe expedir el acto administrativo definitivo en el día hábil siguiente.
Por último, la secretaría de educación debe subir y remitir inmediatamente el mencionado acto administrativo definitivo, debidamente digitalizado, a través de la plataforma dispuesta por la sociedad fiduciaria para tal fin, una vez que haya sido notificado y se encuentre ejecutoriado, para el respectivo pago13. Cuando la norma señala que la entidad debe subir y remitir inmediatamente el acto administrativo, de acuerdo con el diccionario de la RAE14, se refiere al instante, sin que medie tardanza, de manera célere y expedita. 3.
Suspensión de términos de actuaciones administrativas durante el estado de emergencia económica, social y ecológica, y el estado de emergencia sanitaria por el virus del covid-19 El 17 de marzo de 2020, el Gobierno Nacional, mediante el Decreto 417 de 2020, declaró el Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica, con ocasión del virus del covid-19, hasta el 16 de abril de 2020.
A través del Decreto Legislativo 491 de 2020, se adoptaron medidas de urgencia para garantizar la atención y la prestación de los servicios por parte de las autoridades públicas y los particulares que cumplen funciones públicas durante la emergencia. El artículo 615 del mencionado Decreto 491 les otorgó a las autoridades administrativas la facultad de suspender los términos de las actuaciones administrativas o jurisdiccionales en sede administrativa.
Además, señaló que estos se reanudarían a partir del día hábil siguiente a la superación de la Emergencia Sanitaria declarada por el Ministerio de Salud y Protección Social. A su turno, el parágrafo 2º16 de esa misma disposición, precisó que los Fondos cuentas sin personería jurídica, adscritos a los ministerios, podrían aplicar la suspensión de términos, y, en consecuencia, no se causarían intereses de mora. 11 Decreto 1272 de 2018.
Artículo 2.4.4.2.3.2.24. 12 Decreto 1272 de 2018. Artículo 2.4.4.2.3.2.25, 13 Decreto 1272 de 2018. Artículo 2.4.4.2.3.2.26. 14 https://dle.rae.es/inmediatamente 15 ARTICULO 6. Suspensión de términos de las actuaciones administrativas o jurisdiccionales en sede administrativa. Hasta tanto permanezca vigente la Emergencia Sanitaria declarada por el Ministerio de Salud y Protección Social las autoridades administrativas a que se refiere el artículo 1 del presente Decreto, por razón del servicio y como consecuencia de la emergencia, podrán suspender, mediante acto administrativo, los términos de las actuaciones administrativas o jurisdiccionales en sede administrativa.
La suspensión afectara todos los términos legales, incluidos aquellos establecidos en términos de meses o años. La suspensión de los términos se podrá hacer de manera parcial o total en algunas actuaciones o en todas, o en algunos trámites o en todos, sea que los servicios se presten de manera presencial o virtual, conforme al análisis que las autoridades hagan de cada una de sus actividades y procesos, previa evaluación y justificación de la situación concreta.
En todo caso los términos de las actuaciones administrativas o jurisdiccionales se reanudarán a partir del día hábil siguiente a la superación de la Emergencia Sanitaria declarada por el Ministerio de Salud y Protección Social. Durante el término que dure la suspensión y hasta el momento en que se reanuden las actuaciones no correrán los términos de caducidad, prescripción o firmeza previstos en la Ley que regule la materia. 16 PARAGRAFO 2.
Los Fondos Cuenta sin personería jurídica adscritos a los ministerios, que manejen recursos de seguridad social y que sean administrados a través de contratos fiduciarios, podrán suspender los términos en el marco señalado en el presente artículo. Durante el tiempo que dure la suspensión no correrán los términos establecidos en la normatividad vigente para la atención de las prestaciones y en consecuencia no se causaran intereses de mora.
RADICADO: 680813333001-2022-00191-01 MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO DEMANDANTE: KARIN SILVANA PEÑALOZA GUIZA DEMANDADO: NACIÓN – MINISTERIO DE EDUCACIÓN NACIONAL – FOMAG Rama Judicial del Poder Publico Consejo Superior de la Judicatura Consejo de Estado Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo de Santander La H. Corte Constitucional, en sentencia C-242 de 2020, estudió la constitucionalidad del citado parágrafo.
En cuanto a su aplicación, el alto tribunal citó como ejemplo el pago de los intereses moratorios por el pago tardío de las cesantías parciales y definitivas de los docentes afiliados al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio. Dijo la Corte que el objeto de esta sanción es evitar (i) que las entidades omitan pagar los dineros adeudados a los administrados, (ii) la devaluación natural del dinero, y (iii) que las autoridades desconozcan la importancia de cancelar la prestación que puede estar relacionada con el goce de un derecho fundamental.
En la sentencia, el alto tribunal advierte que existen circunstancias externas e imprevisibles que le impiden a las autoridades administrativas cumplir con los plazos fijados en la ley, por ende, no le es exigible el pago de una sanción moratoria. No obstante, agrega la Corte, la disposición normativa supone la inaplicación de una norma que tiene por naturaleza compensar la devaluación del dinero y garantizar la satisfacción de los intereses del docente.
En este orden de ideas, la Corte Constitucional declaró la exequibilidad condicionada del parágrafo 2º, bajo el entendido que: cuando la suspensión de términos implique la inaplicación de una norma que contemple una sanción moratoria, las autoridades deberán indexar el valor de la acreencia mientras opere la misma. Con fundamento en la facultad otorgada por el Gobierno Nacional, la Secretaría de Educación del Distrito Especial de Barrancabermeja, mediante la Resolución No. 377 del 30 de marzo de 202017, suspendió los términos legales para dar cumplimiento a los trámites administrativos de su competencia, entre ellos, las solicitudes de reconocimiento y pago de las prestaciones económicas a cargo del FOMAG.
Esta medida, según el mismo acto administrativo, estaría vigente desde el 30 de marzo de 2020 hasta la finalización del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica decretado por el Gobierno Nacional, lo que ocurrió el 16 de abril de 2020. Dice el artículo segundo de la mencionada resolución:
ARTÍCULO SEGUNDO: SUSPÉNDANSE entre el día 30 de Marzo de 2020 y hasta que termine y/o finalice el Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica decretado por el Gobierno Nacional y adoptado por el Gobierno Distrital a través de los decretos anteriormente expuestos, los términos legales que deba cumplir la Entidad Territorial Certificada en Educación denominada Municipio de Barrancabermeja hoy Distrito Especial, Portuario, Biodiverso, Industrial y turístico, de conformidad con las competencias otorgadas por el Decreto Nacional 1272 de 2018 adicionado al Decreto 1075 de 2015, para dar trámite a los procesos administrativos referente a la gestión de la atención de las solicitudes relacionadas con las prestaciones económicas que reconoce y paga el Fondo de Prestaciones Sociales del Magisterio, ya radicados y los nuevos que se llegaren a radicar vía correo electrónico en el Sistema de Atención al Ciudadano SAC, por los motivos expuestos en los considerandos.
(negrilla fuera del texto original) El 6 de mayo de 2020, el Gobierno Nacional, mediante el Decreto 637 de 2020 declaró nuevamente el Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica18, con ocasión al virus del covid-19, hasta el 5 de junio de 2020. Cabe precisar que, con posterioridad al 5 de junio de 2020, se mantuvo la Emergencia Sanitaria declarada por el Ministerio de Salud y Protección Social hasta el 30 de junio de 2022, sin embargo, el acto administrativo del distrito demandado fue específico en que la suspensión por él declarada finalizaría con el Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica, lo que, se insiste, ocurrió el 5 de junio de 2020. 17 Resolución No. 377 del 30 de marzo de 2020.
Expedida por la Secretaría de Educación del Distrito Especial de Barrancabermeja 18 Resolución No. 666 de 2022 del Ministerio de Salud y Protección Social RADICADO: 680813333001-2022-00191-01 MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO DEMANDANTE: KARIN SILVANA PEÑALOZA GUIZA DEMANDADO: NACIÓN – MINISTERIO DE EDUCACIÓN NACIONAL – FOMAG Rama Judicial del Poder Publico Consejo Superior de la Judicatura Consejo de Estado Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo de Santander Aunque la entidad demandada alega que, para el momento en que la demandante presentó su solicitud de cesantías (20 de agosto de 2020), los términos administrativos se encontraban suspendidos, no aportó resolución alguna en la que haya dispuesto dicha suspensión con fundamento en el Estado de Emergencia Sanitaria que permaneció hasta el 30 de junio de 2022.
En consecuencia, los términos para resolver una petición presentada ante el Distrito de Barrancabermeja con posterioridad al 5 de junio de 2020 no estaban suspendidos. 4. La procedencia de la actualización en las condenas por sanción moratoria El H. Consejo de Estado, en la sentencia de unificación del 18 de julio de 2018 sostuvo, respecto de las condenas por sanción moratoria, lo siguiente: Al no tratarse de un derecho laboral, sino de una penalidad de carácter económica que sanciona la negligencia del empleador en la gestión administrativa y presupuestal para reconocer y pagar en tiempo la cesantía, no es procedente ordenar su ajuste a valor presente, pues, se trata de valores monetarios que no tienen intención de compensar ninguna contingencia relacionada con el trabajo ni menos remunerarlo (…) en juicio de la Sala para justificar la indexación de la sanción por mora en el pago de las cesantías, no es viable acudir al contenido del último inciso del artículo 187 del CPACA (…) pues en estricto sentido, la sentencia no reivindica ningún derecho ni obligación insatisfecha, erigiéndose como generadora de un beneficio económico para el demandante cuya única causa fue la demora en el pago de una prestación. En suma, la naturaleza sancionadora, el cuantioso cómputo sistemático y prolongado en el tiempo sin que implique periodicidad, y la previsión intrínseca del ajuste del salario base con el IPC, indican con toda certeza que la sanción moratoria no puede indexarse a valor presente, razón por la cual, la Sección Segunda del Consejo de Estado sentará jurisprudencia en tal sentido Sin embargo, a continuación, la misma sentencia dispone: «ello no implica el ajuste a valor de la condena eventual, en los términos descritos en el artículo 187 del CPACA».
Por tal razón, esta Sala considera que, de acuerdo con lo señalado en otras decisiones de este Tribunal19, la actualización de la condena abarca el período comprendido entre el momento en que fue pagada la cesantía y la fecha en que la sentencia sea ejecutoriada, para corregir el efecto inflacionario de la moneda. D. Análisis de las pruebas De conformidad con el marco jurídico que antecede y las pruebas válidamente recaudadas, la Sala encuentra probado lo siguiente: 1.
La Secretaría de Educación del Distrito Especial de Barrancabermeja expidió la Resolución No. 377 del 30 de marzo de 202020 por medio de la cual suspendió los términos para dar cumplimiento a los trámites administrativos de su competencia, desde el 30 de marzo hasta el 5 de junio de 2020, cuando finalizó el segundo Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica por el virus del Covid-1921. 2.
Posteriormente el 20 de agosto de 202022 la docente Karin Silvana Peñaloza Guiza solicitó ante la Secretaría de Educación de Barrancabermeja el reconocimiento y pago de las cesantías parciales. Esta solicitud se hizo en vigencia de la Ley 1955 de 2019, la cual fue promulgada el 25 de mayo de 2019, según diario oficial 50964. 19 Sentencia de segunda instancia dentro del proceso 680813333002-2021-00269-01.
M.P. Julio Edisson Ramos Salazar. 20 Resolución No. 377 del 30 de marzo de 2020. Expedida por la Secretaría de Educación del Distrito Especial de Barrancabermeja 21 Decreto 417 de 2020 22 Expediente digital SAMAI. Índice: 01. Documento: 53RadicacionYRe_001DemandaConAnexosp(.pdf) folios 22-24 RADICADO: 680813333001-2022-00191-01 MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO DEMANDANTE: KARIN SILVANA PEÑALOZA GUIZA DEMANDADO: NACIÓN – MINISTERIO DE EDUCACIÓN NACIONAL – FOMAG Rama Judicial del Poder Publico Consejo Superior de la Judicatura Consejo de Estado Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo de Santander 3.
La entidad distrital, mediante la Resolución No. 0965 del 9 de octubre de 202023, reconoció las cesantías solicitadas, esto es, fuera del término de los 15 días que establece la norma, pues el plazo vencía el 10 de septiembre de 2020. 4. De acuerdo con la constancia de trazabilidad de la petición, aportada por la Secretaría de Educación de Barrancabermeja, el acto administrativo se notificó el 22 de abril de 2021 y en la misma fecha la docente renunció a los términos de ejecutoria24. 5.
El 30 de abril de 202125 la Secretaría de Educación envió al FOMAG el acto administrativo definitivo debidamente notificado y ejecutoriado para el pago de la prestación. 6. El 13 de mayo de 202126 el FOMAG puso a disposición de la demandante los dineros. De acuerdo con los hechos expuestos, el Tribunal advierte que el plazo legalmente estipulado de 60 días hábiles que establece la norma para cancelar las cesantías al docente finalizó el 17 de noviembre de 2020, puesto que la actora renunció a términos de ejecutoria.
No obstante lo anterior, el pago se efectuó el 13 de mayo de 2021. Por tanto, la mora comenzó el 18 de noviembre de 2020 y cesó el 12 de mayo de 2021, un día antes de que la entidad pusiera a disposición de la demandante el dinero, es decir, se configuró una mora de 175 días. Ahora, la Secretaría de Educación del Distrito Especial de Barrancabermeja no expidió el acto administrativo dentro del plazo de 15 días hábiles que dispone la norma, porque la resolución de reconocimiento de las cesantías se profirió el 9 de octubre de 2020 y se notificó hasta el 22 de abril de 2021, cuando el término vencía el 10 de septiembre de 2020.
Además, envió el acto administrativo ejecutoriado al FOMAG el 30 de abril, situación que llevó a que el pago de las cesantías se realizara fuera de los 60 días hábiles. Por otra parte, una vez el FOMAG tuvo conocimiento del acto administrativo realizó el pago de las cesantías, es decir, el 13 de mayo de 2021, dentro de los 45 días hábiles siguientes que dispone la norma.
No era posible que el FOMAG cumpliera con el pago dentro del término de 45 días hábiles siguientes a la ejecutoria, ya que no tenía conocimiento previo de la obligación pendiente, sino hasta que la entidad distrital le hizo el envío del acto definitivo. En cuanto a la suspensión de términos que alega la Secretaría de Educación, como se dijo en el marco jurídico, la Resolución 377 del 30 de marzo de 2020 expedida por la Secretaría de Educación Distrital de Barrancabermeja declaró la suspensión hasta el 5 de junio de 2020, cuando finalizó el Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica.
La demandante presentó la solicitud el 20 de agosto de 2020, de manera que la entidad debía atenderla dentro de los términos legales. Por consiguiente, en virtud de lo dispuesto en el artículo 57 de la Ley 1955 de 2019, el ente distrital debe asumir el pago total de la sanción moratoria, puesto que expidió el acto administrativo de manera tardía y lo notificó fuera del plazo establecido.
Así las cosas, se confirmará la sentencia de primera instancia. E. De la condena en costas El legislador, en los artículos 188 del CPACA y 365 del CGP, dispuso la condena en costas como consecuencia jurídica para quien es vencido en juicio dentro de los procesos declarativos en los cuales no se ventila un asunto de interés público. No obstante, en atención al precedente horizontal de este Tribunal, la Sala se abstendrá 23 Expediente digital SAMAI.
Índice: 01. Documento: 53RadicacionYRe_001DemandaConAnexosp(.pdf) folios 22-24 24 Expediente digital SAMAI. Índice: 08. Documento: 10_RECEPCIONMEMORIAL_CONTESTACIONDEMANDAD(.pdf) folio 45 25 Expediente digital SAMAI. Índice: 08. Documento: 10_RECEPCIONMEMORIAL_CONTESTACIONDEMANDAD(.pdf) folio 66 26 Expediente digital SAMAI. Documentos: 10_RECEPCIONMEMORIAL_CONTESTACIONDEMANDAD(.pdf) folio 57 y 22_RECEPCIONMEMORIAL_NR12022191RESRE(.pdf) folio 4 RADICADO: 680813333001-2022-00191-01 MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO DEMANDANTE: KARIN SILVANA PEÑALOZA GUIZA DEMANDADO: NACIÓN – MINISTERIO DE EDUCACIÓN NACIONAL – FOMAG Rama Judicial del Poder Publico Consejo Superior de la Judicatura Consejo de Estado Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo de Santander de disponer condena en costas, porque no se considera que la parte vencida haya actuado con «manifiesta carencia de fundamento legal» o desplegado acciones temerarias o de mala fe para dilatar, obstruir o dificultar el curso normal del proceso.
En mérito de lo expuesto, el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE SANTANDER, administrando Justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia de primera instancia proferida el 19 de diciembre de 2024 por el Juzgado Tercero Administrativo del Circuito Judicial de Barrancabermeja.
SEGUNDO: SIN CONDENA en costas de segunda instancia.
TERCERO: Ejecutoriada esta providencia DEVOLVER el expediente al Juzgado de origen, previas las constancias de rigor en el sistema de gestión judicial SAMAI.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Aprobado en Sala ordinaria de decisión de la fecha, según Acta No. 10 de 2025. [Firma electrónica en aplicativo SAMAI] CLAUDIA XIMENA ARDILA PÉREZ Magistrada ponente [Firma electrónica en aplicativo SAMAI] [Firma electrónica en aplicativo SAMAI] CAROLINA ARIAS FERREIRA MARÍA EUGENIA CARREÑO GÓMEZ Magistrada Magistrada