República de Colombia RAMA JUDICIAL DEL PODER PÚBLICO TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL TOLIMA Magistrado Ponente. Dr. CARLOS ARTURO MENDIETA RODRÍGUEZ Ibagué, veinte (20) de marzo de dos mil veinticinco (2025). Radicación: No. 73001-33-33-003-2019-00028-01 Medio de control: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Demandante: GONZALO ALBERTO GUZMÁN PEÑA Demandado: MUNICIPIO DE IBAGUÉ Asunto: Apelación de sentencia I. OBJETO DE LA PROVIDENCIA Se encuentran las presentes diligencias en esta Corporación a efectos de resolver el recurso de apelación interpuesto por el extremo demandante, contra la sentencia dictada por el Juzgado Tercero Administrativo Oral del Circuito de Ibagué el 15 de diciembre de 2022 que negó las pretensiones demandatorias.
II.
ANTECEDENTES El señor GONZALO ALBERTO GUZMÁN PEÑA, obrando por conducto de apoderado judicial, y en uso del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, interpuso demanda en contra del municipio de Ibagué, con el fin de que se hagan las siguientes: II.1. DECLARACIONES Y CONDENAS1 II.1. Que se declare la nulidad de las Resoluciones No. 1040-630 del 9 de junio de 2017 y 0083 del 29 de mayo de 2018 proferidos por el Municipio de Ibagué. II.2.
Que como consecuencia de lo anterior se condene al Municipio de Ibagué a pagar a título de restablecimiento del derecho la nivelación salarial a favor del demandante, por lucro cesante consolidado así: - El valor que corresponda desde la vinculación del demandante hasta la fecha en que se efectúe el reconocimiento, por concepto del 50% de la prima técnica a la que tuvo derecho y no le fue pagada. - El valor que corresponda desde la vinculación hasta la fecha en que se efectúe el reconocimiento, por concepto del 10% de la bonificación mensual a la que tuvo derecho y no le fue pagada. 1 Ver archivo A1. 73001333300320190002800 expediente digital Juzgado.
MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO GONZALO ALBERTO GUZMÁN PEÑA VS MUNICIPIO DE IBAGUÉ RAD.003-2019-00028-01 Sentencia de Segunda Instancia Pág. 2 - El pago de la reliquidación de las prestaciones sociales causadas a la fecha de reconocimiento del derecho y desde su nombramiento. - El pago de los aportes a seguridad social y aportes parafiscales.
II.3. Que las sumas de dinero adeudadas sean debidamente indexadas. II.4. Que se condene en costas y agencias en derecho. II.2.
HECHOS Como hechos relevantes se relacionaron los siguientes: II.2.1. Que el señor Gonzalo Alberto Guzmán Peña fue nombrado en provisionalidad en el cargo de Comisario de Familia Código 202 grado 05 adscrito a la Secretaría de Gobierno del Municipio de Ibagué, mediante Decreto 0343 del 19 de junio de 2015. El 23 de junio de 2015 tomó posesión del cargo, de acuerdo con el acta No. 10823.
II.2.2. Que el demandante ha cumplido con todas las obligaciones encomendadas, cumpliendo el mismo horario y funciones de otros compañeros con la diferencia que devenga un salario inferior a algunos comisarios de familia que gozan de prima técnica correspondiente al 50% del salario devengado y además una bonificación por el 10%, como es el caso de Susana Murillo Gómez, Martín Alexander Rivera Gómez y Eddy Isabel García Rincón. II.2.4.
Que el 18 de mayo de 2017, el demandante solicitó ante el Municipio de Ibagué – Secretaría Administrativa, el reconocimiento y pago de la prima técnica del 50% y la bonificación mensual del 10% adicional al salario básico devengado, de conformidad con los Acuerdos No. 067 de 1990, 022 de 1999 y 117 de 2000. II.2.5. Que la anterior petición fue contestada desfavorablemente por el Municipio de Ibagué mediante resolución No. 1040-630 del 9 de junio de 2017.
II.2.6. Que contra la anterior decisión se interpusieron los recursos de reposición y en subsidio de apelación. El de reposición fue resuelto por la Secretaría Administrativa mediante resolución No. 1040-913 del 14 de agosto de 2017, confirmando en su integridad el acto acusado, y concediendo el de apelación ante el superior jerárquico, siendo resuelto por el alcalde de Ibagué con resolución No. 0083 del 29 de mayo de 2018, confirmando en todas sus partes el acto administrativo recurrido.
III. NORMAS VIOLADAS Y CONCEPTO DE VIOLACION El extremo demandante hizo referencia a diferentes sentencias de tutela en las que se ha tratado el tema del derecho al trabajo y la protección del mínimo vital, entre ellas la T-426 de 1992, T-011 de 1998, T-384 de 1998, T-100 de 1999, T-651 de 2008 de la Corte Constitucional. Como concepto de violación indicó: “Frente al mínimo vital, la jurisprudencia Constitucional ha sido reiterativa en considerar que está compuesta por “requerimientos básicos indispensables para MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO GONZALO ALBERTO GUZMÁN PEÑA VS MUNICIPIO DE IBAGUÉ RAD.003-2019-00028-01 Sentencia de Segunda Instancia Pág. 3 asegurar la digna subsistencia de la persona y su familia” especialmente en lo relacionado con su alimentación, vestido, educación, vivienda y seguridad social.
(…) Acorde con lo precedente, a todas luces puede concluirse que el incumplimiento es prolongado pues por más de tres años mi mandante no ha recibido un salario justo y equitativo. Por otra parte, como se ha reiterado mi cliente no cuenta con recursos suficientes para su sustento, ya que ha tenido que acudir a prestamos personales, endeudamiento bancario con el fin de solventar sus gastos personales y de su familia.
En igual caso, mi prohijado no cuenta con otra fuente de ingresos pues de acuerdo a las funciones de su cargo, no puede ostentar otra fuente de ingresos y tiene por ley prohibido ejercer el litigio la asesoría en asuntos de derecho ya que su tiempo de dedicación al trabajo es del 100%, por tanto resulta plausible colegir que está siendo afectado el mínimo vital.
(…) Como se prueba en la presente solicitud de protección de derechos fundamentales, estamos frente a un trato discriminatorio que no se encuentra justificación alguna, esto entre mi mandante y los comisarios de familia SUSUNA MURILLO GOMEZ, MARTIN ALEXANDER RIVERA GÓMEZ y EDDY ISABEL GARCÍA RIINCÓN, los cuales como se prueba en el desprendible de pago, reciben una asignación salarial superior a la de mi prohijado, diferencia económica que no reside en un cambio de régimen normativo, ni tampoco en el desarrollo de funciones diferentes.
Dicha discriminación reside en la voluntad negligente de la administración municipal, en reconocer el pago digno y justo por el trabajo desempeñado por mi cliente, el cual corresponde en idéntico sentido al desempeñado por sus colegas antes mencionados. En tanto para garantizar la igualdad en el presente caso, se debe reconocerse el derecho a la igualdad y de paso ordenar el reconocimiento y pago de la prima técnica y de la bonificación respectiva junto con los conceptos salariales que afecten la misma, desde el mismo momento de su vinculación hasta la fecha, con el fin de que sus derechos puedan ser restaurados y protegidos a tiempo.” IV.
CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA Dentro del término de traslado que trata el artículo 172 de la Ley 1437 de 2011, el Municipio de Ibagué contestó la demanda oponiéndose a la prosperidad de las súplicas, así: “(…) MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO GONZALO ALBERTO GUZMÁN PEÑA VS MUNICIPIO DE IBAGUÉ RAD.003-2019-00028-01 Sentencia de Segunda Instancia Pág. 4 (…) MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO GONZALO ALBERTO GUZMÁN PEÑA VS MUNICIPIO DE IBAGUÉ RAD.003-2019-00028-01 Sentencia de Segunda Instancia Pág. 5 V. SENTENCIA APELADA El Juzgado Tercero Administrativo Oral del Circuito de Ibagué el día 15 de diciembre de 2022, profirió sentencia dentro del asunto de la referencia, resolviendo: “PRIMERO: DENEGAR las pretensiones de la demanda promovida por el señor Gonzalo Alberto Guzmán Peña contra el Municipio de Ibagué, conforme a las consideraciones de esta providencia. SEGUNDO CONDENAR en costas de esta instancia a la parte demandante y a favor de la demandada.
Liquídense, tomando en cuenta como agencias en derecho la suma de UN MILLÓN DE PESOS ($1.000.000).
TERCERO: Ejecutoriado el presente fallo y en firme la liquidación de costas, archívese el expediente, previa las anotaciones de rigor.” Para llegar a la anterior decisión el a-quo consideró: “(…)
5. ANÁLISIS DEL CASO CONCRETO (…) Sea lo primero advertir que la Constitución Política en su artículo 313 otorga a los Concejos Municipales la competencia para establecer las escalas de remuneración de las distintas categorías de los empleos del municipio, sin embargo, ello no implica que estos tengan la facultad para fijar la asignación para cada cargo, pues tal como lo ha abordado en múltiples oportunidades la Corte Constitucional esto desbordaría los límites de su competencia, tal como sucedió en el presente caso.
Respecto al pago de la prima técnica del 50% y la bonificación mensual del 10% que se alega por el demandante, se le estaba o está haciendo a sus compañeros comisarios de familia, al revisar los expedientes administrativos de los señores Susana Murillo Gómez, Eddy Isabel García Rincón y Martin Alexander Rivera Gómez, se pudo constatar lo siguiente: MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO GONZALO ALBERTO GUZMÁN PEÑA VS MUNICIPIO DE IBAGUÉ RAD.003-2019-00028-01 Sentencia de Segunda Instancia Pág. 6 Comisaria de Familia Susana Murillo Gómez • La señora Susana Murillo Gómez fue nombrada Comisaria Permanente de Familia Tercer Turno Nivel P. Escala Salarial 11 División de Justicia dependiente de la Secretaría de Gobierno, mediante el Decreto 000127 del 14 de febrero de 1991. • A través de la Resolución No. 0689 de 1991, se efectuó el reconocimiento y pago de la prima técnica del 50% del salario básico, por cumplir con los requisitos exigidos en el Acuerdo 093 de 1985 y el Decreto 190 del 5 de febrero de 1990.
Tal como se observa la normatividad que dio origen al reconocimiento y pago de la prima técnica de la señora Susana Murillo Gómez obedecía a otros Acuerdos, que eran anteriores y diferentes al aquí cuestionado por el demandante, como es el Acuerdo 067 de 1990, por lo tanto, son aspectos totalmente distintos para determinar y pretender su reconocimiento en condiciones iguales. ❖ Comisaria de Familia Eddy Isabel García Rincón • La señora Eddy Isabel García Rincón fue nombrada en provisionalidad como Comisaria de Familia mediante decreto 0341 del 3 de agosto de 2001. • Mediante fallo de tutela del 25 de marzo de 2009, el Juzgado Tercero Civil del Circuito de Ibagué, amparo el derecho fundamental a la igualdad de los accionantes, ordenando al Municipio de Ibagué que procediera con el trámite para el reconocimiento y pago de la prima técnica del 50% y la bonificación del 10% debidamente indexada.
(A1. 73001333300320190002800 Pág. 31-38) ❖ Comisario de Familia Martín Alexander Rivera Gómez • El señor Martin Alexander Rivera Gómez fue nombrado en provisionalidad como Comisario de Familia mediante decreto 256 del 18 de marzo de 2003. • Mediante fallo de tutela del 25 de marzo de 2009, el Juzgado Tercero Civil del Circuito de Ibagué, amparo el derecho fundamental a la igualdad de los accionantes, ordenando al Municipio de Ibagué que procediera con el trámite para el reconocimiento y pago de la prima técnica del 50% y la bonificación del 10% debidamente indexada.
(A1. 73001333300320190002800 Pag. 31-38) Sobre este punto, este Despacho le indica al demandante que los reconocimientos que el Municipio de Ibagué efectuó a los otros Comisarios de Familia, es decir, al señor Martín Alexander Rivera Gómez y a la señora Eddy Isabel García Rincón, por ejercer el cargo de comisarios de familia, obedecieron al cumplimiento de una orden judicial, derivada de un fallo de tutela con efectos inter partes; por lo tanto, no pueden pretender el reconocimiento de estos factores como si esos fallos de tutela tuvieran efectos automáticos y erga omnes.
De acuerdo con lo dispuesto en el Acuerdo 117 de 2000, la prima técnica se regiría por la normatividad vigentes; sin embargo, la prima técnica para los servidores del orden territorial no se encuentra reglamentada, pues como se vio, el Decreto 2164 de 1991, que inicialmente dio la posibilidad de reconocimiento y pago de la prima técnica a los servidores del orden territorial, fue declarado nulo mediante sentencia del 19 de marzo MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO GONZALO ALBERTO GUZMÁN PEÑA VS MUNICIPIO DE IBAGUÉ RAD.003-2019-00028-01 Sentencia de Segunda Instancia Pág. 7 de 1998, en la que el Consejo de Estado Sección Segunda, Radicado 11955.
CP. Silvio Escudero Castro… De ahí se concluye que la regulación establecida en el artículo 13 del Decreto 2164 de 1991 por el Gobierno Nacional excedió la facultad extraordinaria que le fue conferida por la Ley 60 de 1990, por cuanto este sólo se encontraba habilitado para “…modificar la nomenclatura, escalas de remuneración, el régimen de viáticos y gastos de representación relacionados con los empleos del sector público del orden nacional”, empero no podía hacer extensiva dicha facultad “a los empleados de los departamentos y municipios, por tal razón, la citada norma fue retirada del ordenamiento jurídico”, tal como lo ha recordado el mismo Consejo de Estado en múltiples providencias.
(Énfasis fuera de texto). De ahí se concluye que la regulación establecida en el artículo 13 del Decreto 2164 de 1991 por el Gobierno Nacional excedió la facultad extraordinaria que le fue conferida por la Ley 60 de 1990. Así las cosas, para este Despacho está claro que la entidad territorial no tiene la facultad para expedir Acuerdos que creen emolumentos salariales, ello de acuerdo, se reitera, bajo los preceptos de la sentencia de la Sección Segunda del Consejo de Estado, lo que significa que, desde la ejecutoria de dicha sentencia, es decir desde el año 1998, la prima técnica allí contemplada no tiene fundamento jurídico alguno, al desaparecer su sustento de derecho, y por tanto no puede ser reconocida a favor de los servidores territoriales, y como se insiste, el Acuerdo 117 de 2000 señala que la prima técnica se regirá por la normatividad vigente, que no existe luego del año 1998, no hay fundamento alguno para el reconocimiento de esta prima para los servidores públicos territoriales- Ahora bien, respecto al Acuerdo 002 de 1997, mediante el cual se creó la bonificación mensual del 10%, vemos que corre la misma suerte de la prima técnica, como quiera que el Concejo Municipal de Ibagué no tenía la facultad legal para disponer sobre la creación de este emolumento, como quiera que dicha responsabilidad únicamente es atribuible al Presidente de la República, en virtud al artículo 150 de la Constitución Política, numeral 19, literal e. (…)
6. CONCLUSIÓN JURIDICA Así las cosas, el Despacho denegará la pretensión del reconocimiento y pago de la prima técnica del 50% y la bonificación del 10%, por encontrar que los actos administrativos acusados, a través de los cuales la entidad se abstuvo de ordenar estos, se encuentran ajustados a derecho, en la medida que para el primer emolumento, la norma que la creó para los empleados del orden territorial fue declarado nula y por ende no existe la facultad legal para el reconocimiento de tal prestación a los servidores del orden territorial por parte de los Alcaldes o los Concejos Municipales.
En igual sentido considera esta funcionaria que el actor tampoco tiene derecho al reconocimiento y pago de la bonificación mensual del 10%, como quiera la disposición contenida en el Acuerdo 002 de 1997 del Concejo Municipal, no tiene fuente en una facultad legalmente conferida para crear u otorgar dicho emolumento a los Comisarios de Familia, reiterando que la regulación del régimen salarial de los empleados públicos MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO GONZALO ALBERTO GUZMÁN PEÑA VS MUNICIPIO DE IBAGUÉ RAD.003-2019-00028-01 Sentencia de Segunda Instancia Pág. 8 solo es competencia del Gobierno Nacional, por lo tanto, este Despacho denegara dicha pretensión. El que no se reconozca ni pague al actor la prima o la bonificación que sí están percibiendo sus pares comisarios de familia, no afecta el derecho a la igualdad, en la medida que algunos de ellos fueron beneficiados con fallos de tutela aislados y de efectos inter-partes, que de paso sea dicho, no consultaron las limitaciones que en materia de regulación salarial tienen los Concejos Municipales y las entidades territoriales.
Mientras que el reconocimiento a otros comisarios, se encuentra fundamentado en otras normas que no están afectadas con la nulidad decretada por el Consejo de Estado y que tienen relación con la fecha de ingreso al servicio público de estos; por ende, se trata de situaciones fácticas y jurídicas disímiles.” VI. LA APELACIÓN Oportunamente, el apoderado judicial de la parte demandante interpuso recurso de apelación en contra de la sentencia proferida por el Juzgado Tercero Administrativo Oral del Circuito de Ibagué el 15 de diciembre de 2022, así: “II.I La sentencia del A quo desconoce los derechos adquiridos por el empleado bajo el regazo de actos administrativos (acuerdos del Concejo Municipal de Ibagué) que no han perdido su ejecutoriedad.
El primer aspecto que debe ponerse en consideración se deriva de la siguiente cuestión, ¿Los acuerdos No 067 de 1990 que establecen la prima técnica del 50% y los acuerdos No 022 de 1997 y 117 de 2000 que establecen la bonificación mensual del 10% tienen vigencia y fuerza vinculante? Para el A quo, debido a la sentencia del Consejo de Estado que declaro nulo el artículo 13 del decreto 2164 de 1991 y que por ello los acuerdos perdieron su ejecutoriedad, sin embargo, esta conclusión tiene una premisa implícita errónea y es tener como cierto que la vigencia del artículo 13 del decreto 2146 de 1991 es una condición necesaria para la legalidad de los acuerdos que reconocen estas prestaciones, partiendo de la base de que son su fundamento de derecho imperativo.
Corolario de lo anterior, es imperioso tener en cuenta que la prima técnica del 50% fue creada por el acuerdo No 067 el cual tiene fecha de expedición el 03 de septiembre de 1990 fecha anterior a la expedición del decreto 2146 de 1991, esta razón temporal es evidencia que tal acto administrativo para su expedición no podría tener un fundamento de derecho que aún no existía el mundo jurídico y es que es en este acuerdo en el artículo 4, parágrafo 1 que se dispone lo siguiente: No es ajustada la conclusión jurídica a la que se llega en la sentencia pues indica respecto a la prima técnica que “en la medida que, para el primer emolumento, la norma que la creo para los empleados del orden territorial fue declarada nula y por ende no existe la facultad legal…”.
No es cierto porque la norma que creo dicha prestación para los comisarios de familia del municipio de Ibagué no fue la norma declarada nula, fue el acuerdo No 067 de 1990 del Concejo Municipal que era MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO GONZALO ALBERTO GUZMÁN PEÑA VS MUNICIPIO DE IBAGUÉ RAD.003-2019-00028-01 Sentencia de Segunda Instancia Pág. 9 preexistente a la norma declarada nula y por lo tanto no puede concebirse una pérdida de la fuerza ejecutoria del acto administrativo pues como se indica la norma extinta no actúa como fundamento de derecho del acuerdo, en este sentido no se configuran ninguna de las causales del artículo 91 del CPACA: (…) Lo anterior respecto a la prestación de la prima técnica; respecto a la bonificación mensual del 10% en el acuerdo 002 de 1997 el Concejo dispuso que los comisarios de familia tendrían una bonificación mensual del 10% de la asignación básica, si bien su expedición fue con posterioridad al decreto 2164 de 1991, de la revisión de los fundamentos de derecho bajo los cuales se expide no se encuentra una aparición o mención del artículo 13 del decreto 2164 de 1991 declarado nulo por el Consejo de Estado.
Ahora bien, para iluminar el presente debate debe proponerse el siguiente interrogante, ¿La sentencia del 19 de marzo de 1998 del Consejo de Estado, sección segunda radicado 1195, trae consigo en su ratio decidendi y decisum la nulidad de actos administrativos expedidos por los Concejos Municipales sobre primas técnicas y bonificaciones o invalida la competencia territorial de dicha corporación para crearlos? (…) El fallo del Consejo de Estado resuelve que el Presidente no tiene potestad para otorgar primas técnicas a funcionarios de entes territoriales, ello es claro, lo que no resuelve es que los Concejos Municipales o Asambleas departamentales no tengan la competencia para realizarlo mediante acto administrativo, ya que la nulidad del fallo tiene como punto de análisis que las potestades extraordinarias del Presidente únicamente comprenden a los empleos del sector público del orden nacional, sin realizar un análisis de fondo sobre dichos reconocimientos mediante acuerdos por Concejos municipales.
Desconoce la sentencia apelada que para la fijación del régimen salarial de los empleados públicos del orden territorial existe una competencia de carácter concurrente como fue preceptuado por la Corte Constitucional en sentencia C-510 de 199 (sic), Magistrado Ponente D. ALFREDO BELTRAN SIERRA (…) En este mismo sentido en Sentencia del 25 de Marzo de 1992, el Consejo de Estado (Expediente No. 4351) expresó, que la facultad de establecer las escalas de remuneración propias de las Asambleas Departamentales y Concejos Municipales, según el caso comprende no sólo la de fijar la asignación básica sino también la de otros elementos salariales, como lo es en este caso la prima técnica, así como las condiciones y requisitos para tener derecho a ella.
(…) Es por ello que la ejecutoriedad de los acuerdos que fundamentan la prima técnica y la bonificación pretendida no depende de los preceptos del decreto 2164 de 1991, pues dichos acuerdos fueron expedidos en ejercicio de facultades constitucionalmente conferidas y los mismos no han sido declarado nulos por la jurisdicción contenciosa MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO GONZALO ALBERTO GUZMÁN PEÑA VS MUNICIPIO DE IBAGUÉ RAD.003-2019-00028-01 Sentencia de Segunda Instancia Pág. 10 administrativa ni se encuentran afectados por alguna causal de perdida de ejecutoriedad.
(…) En el caso particular del demandante existían un conjunto de normas jurídicas que reconocían el derecho a la prima técnica y a la bonificación, los mismos se consolidaron y deben ser garantizados bajo la luz del artículo 58 constitucional, tal como ocurrió en los fallos de tutela en donde a trabajadores en las mismas condiciones fácticas a las del demandante se le reconocieron tales garantías, sobre este punto trata el acápite posterior.
II.II Lesión del Principio de igualdad y no discriminación ante las diferencias salariales en empleados en las mismas condiciones laborales. En el decurso del proceso, pudo determinarse con claridad meridiana que GONZALO GUZMAN PEÑA cumplía las mismas funciones y horarios de sus compañeros comisarios de familia, esto es, las de SUSANA MURILLO GOMEZ, MARTIN ALEXANDER RIVERA GOMEZ y EDDY ISABEL GARCIA RINCON, quienes estando nombrados en al Alcaldía de Ibagué como COMISARIO DE FAMILIA percibían un valor superior de salario, con ocasión al reconocimiento de prima técnica y bonificación, que de contera, el mismo empleador le negó disfrutar a mi representado.
Los escasos antecedentes remitidos por la entidad territorial empleadora, permiten llegar a la afirmación anterior, en vista a que los desprendibles de pago evidencian sin lugar a dudas el desequilibrio económico existente en la relación laboral del señor GUZMAN PEÑA respecto de sus compañeros. Es por ello que existe un factor discriminatorio tanto por el no reconocimiento de la prima técnica del 50% del salario y por el no reconocimiento del 10% del salario devengado, toda vez que ambos reconocimientos están basados en una norma vigente y aplicable, la cual, obliga al empleador a su reconocimiento, especialmente, cuando se ve quebrado el principio de trabajo igual salario igual.
Este razonamiento desconoce que es precisamente sobre el acuerdo 067 de 1990 el que se solicita su aplicación para el caso de mi representado, por ello no es correcto indicar que son aspectos totalmente distintos pues este acuerdo no fue declarado nulo, ni se encontraba fundamentado en el decreto 2164 de 1991 que fue estudiado en la sentencia del Consejo de Estado por lo tanto aplica a la situación fáctica del comisario demandante.
Ahora bien, en el curso del proceso se aportaron como pruebas sentencias de tutela en las cuales se reconocía el pago a Comisarios de Familia en las mismas condiciones que el demandante, en tales sentencias se reconocía el derecho a la igualdad. El A quo indica que no es posible pretender que estos reconocimientos tengan un efecto erga omnes y automáticos debido a la naturaleza inter partes de los fallos de tutela, razonamiento que es cierto y es que no se está pretendiendo que tales providencias obliguen automáticamente al reconocimiento del derecho, lo que se prueba es que existen un conjunto de decisiones judiciales que actúan como precedentes sobre los mismos puntos de hecho y de derecho, no se trata de que se apliquen automáticamente los efectos de dichas sentencias, se trata de tener en consideración las reglas jurídicas MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO GONZALO ALBERTO GUZMÁN PEÑA VS MUNICIPIO DE IBAGUÉ RAD.003-2019-00028-01 Sentencia de Segunda Instancia Pág. 11 que fueron aplicadas en un caso igual so pena de lesionar la seguridad jurídica, y por supuesto el principio de igualdad y no discriminación. En las pruebas se relaciona copia de las nóminas pagadas en donde se acredita que mi representado ha sido objeto de un trato discriminatorio, pues otros comisarios de la ciudad de Ibagué, cumplen las mismas funciones y aun así el demandante devenga un salario menor al no reconocerse la prima técnica y la bonificación que si se le ha pagado por ejemplo a la Comisaria SUSANA MURILLO GÓMEZ, es decir estamos ante una situación de desventaja.
(…) Finalmente, de aplicar la tesis del A quo bajo la cual desde el año 1998 fecha de la sentencia del Consejo de Estado no hay fundamento legal alguno para el reconocimiento de esta prima a los empleados públicos de orden territorial ni de ninguna otra bonificación creada por los Concejos Municipales, esto implicaría que todos los reconocimientos que fueron decretados después de este fallo estarían viciados de ilegalidad al no tener un fundamento jurídico y si se trata de que para algunos funcionarios si y para otros no estando en condiciones iguales o similares, estaríamos ante un temeroso panorama de inseguridad jurídica, de ausencia de igualdad y justicia, oscuridad sobre la cual los jueces en sus decisiones pueden traer luz, pero sobre todo de afectación de derechos laborales de salario igual, trabajo igual.” VII.
TRAMITE EN SEGUNDA INSTANCIA El recurso de apelación promovido por la parte demandante fue admitido mediante proveído fechado el 14 de marzo de 20232; luego de notificado al agente del Ministerio Público, el 24 de abril de 2023 ingresó al Despacho para el correspondiente fallo3. Al no observarse causal alguna de nulidad procesal que invalide la actuación, la Sala procede a decidir la controversia conforme a las siguientes: VIII.
CONSIDERACIONES DE LA SEGUNDA INSTANCIA VIII.1. Competencia del Tribunal En primer lugar, es menester indicar que de conformidad con la cláusula general de competencia consagrada en el inciso 1º del artículo 104 del C.P.A.C.A., esta jurisdicción puede aprehender el conocimiento del presente asunto, pues se trata de una controversia originada en un (1) hecho sujeto al derecho administrativo en el que al parecer está involucrada una entidad pública.
Como corolario de lo anterior, según las voces del artículo 153 de la Ley 1437 de 2011, esta Corporación es competente para resolver el recurso de alzada en contra de las sentencias proferidas por los Jueces Administrativos en primera instancia y como quiera que según la regla general consagrada en el inciso 1º del artículo 243 ibídem, los fallos emitidos por los Jueces y Tribunales Administrativos son pasibles de ser 2 Ver índice 004 aplicativo Samai. 3 Ver índice 009 aplicativo Samai.
MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO GONZALO ALBERTO GUZMÁN PEÑA VS MUNICIPIO DE IBAGUÉ RAD.003-2019-00028-01 Sentencia de Segunda Instancia Pág. 12 apelados, es claro que esta Colegiatura es competente para dirimir el presente asunto en Sala de Decisión tal como lo prevé el artículo 125 ejusdem. VIII.2. Definición del recurso Conforme a lo dispuesto en los artículos 320 y 328 del Código General del Proceso, normativa aplicable al caso de autos por remisión expresa del canon 306 de la Ley 1437 de 2011, el estudio en esta segunda instancia se circunscribirá a los puntos de inconformidad formulados por la parte accionante.
En este sentido el apoderado judicial del actor argumenta que el acuerdo que establece la prima técnica cuya aplicación se pretende en el sub lite (Acuerdo 067 de 1990) fue expedido con anterioridad al artículo 13 del Decreto 2164 de 1991 cuya nulidad fue declarada por el Consejo de Estado en el año 1998. Por lo tanto, dicho acuerdo no ha perdido ejecutoria, es decir, sigue siendo válido y vinculante para lograr el reconocimiento de tal estipendio.
También indicó que posteriormente, a través del Acuerdo 117 de 2000, el Concejo del Municipio de Ibagué estableció la prima técnica en ejercicio de la competencia concurrente que tiene para la fijación del régimen salarial de los empleados públicos del orden territorial, constituyéndose en el fundamento legal para su reconocimiento. Frente a la bonificación mensual del 10% solicita la aplicación del Acuerdo 002 de 1997, exponiendo que en ninguno de sus apartes hace mención a que fue expedido con fundamento en el anulado artículo 13 del Decreto 2164 de 1991, sino en legítimo ejercicio de las facultades constitucionalmente conferidas a las entidades territoriales (artículos 330-7 y 313-6 C.P.).
Finalmente alega que se presenta discriminación ya que otros comisarios de familia en posiciones similares reciben salarios más altos debido al reconocimiento de la prima técnica y la bonificación. VIII.3. Problema jurídico Corresponde a esta Corporación, determinar el señor Gonzalo Alberto Guzmán Peña tiene derecho a que se le reconozca y pague la prima técnica del 50% y la bonificación mensual del 10%, en aplicación de los Acuerdos Nos. 067 de 1990 y 022 de 1997 y 117 de 2000, expedidos por el Concejo Municipal de Ibagué, o si por el contrario la entidad territorial no cuenta con competencia para la implementación, reconocimiento y pago de tales beneficios a nivel local.
En consecuencia, se deberá determinar la legalidad de las resoluciones Nos. 1040-630 del 9 de junio de 2017 y 0083 del 29 de mayo de 2018, emitidos por el Municipio de Ibagué. VIII.4. Hechos probados Del material probatorio allegado al expediente se tienen acreditados los siguientes hechos relevantes: - Que el señor Gonzalo Alberto Guzmán Peña fue nombrado en provisionalidad mediante Decreto 1000-0343 del 19 de junio de 2015, en el cargo de Comisario MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO GONZALO ALBERTO GUZMÁN PEÑA VS MUNICIPIO DE IBAGUÉ RAD.003-2019-00028-01 Sentencia de Segunda Instancia Pág. 13 de Familia de Ibagué Código 202 grado 05 adscrito a la Secretaría de Gobierno, tomando posesión el 23 de junio de 2015 según acta No. 108234. - Que mediante Acuerdo 067 de 1990, el Concejo Municipal de Ibagué creó y organizó la Comisaría Permanente de Familia, y en el parágrafo primero del artículo 4º, precisó que el Comisario Permanente de Familia tendría derecho a una prima técnica hasta del 50% del salario básico5. - Que a través del Acuerdo 002 de 1997, el Concejo Municipal de Ibagué estableció la escala salarial y las asignaciones civiles de los empleados y obreros del Municipio de Ibagué para la vigencia 1997, y en su artículo 6, parágrafo 2, dispuso que los comisarios de familia y los jefes de sección tendrían una bonificación mensual del 10% de la asignación básica6. - Que mediante el Acuerdo 117 de 2000, el Concejo Municipal estableció la escala salarial de los empleados del Municipio de Ibagué para la vigencia del año 2001, y en su artículo 6º, dispuso que la prima técnica se reconocería y pagaría de conformidad con la normatividad vigente7. - Que el 18 de mayo de 2017, el señor Gonzalo Alberto Guzmán Peña presentó derecho de petición ante la Jefe de la Oficina Jurídica del Municipio de Ibagué tendiente al reconocimiento y pago de la prima técnica del 50% y la bonificación mensual del 10%8. - Que mediante Resolución No. 1040-630 del 9 de junio de 2017, el Municipio de Ibagué resolvió desfavorablemente el derecho de petición presentado por el señor Gonzalo Alberto Guzmán Peña, relacionado con el reconocimiento y pago de la prima técnica y la bonificación mensual9. - Que contra la anterior decisión el interesado promovió recurso de reposición y en subsidio apelación el 29 de junio de 201910. - Que mediante Resolución No. 1040-913 del del 14 de agosto de 2017, la Secretaría Administrativa (E) resolvió el recurso de reposición, confirmando la resolución No. 1040-630 del 9 de junio de 2017 (CUADERNO PRUEBA DE OFICIO A2. 2019-00028 EXPEDIENTE ADMINISTRATIVO folio 284-289) - Mediante Resolución No. 0083 del 29 de mayo de 2018, proferida por el Alcalde Municipal de Ibagué, se resolvió el recurso de apelación contra la Resolución 4 CARPETA 2019-00028 - CUADERNO PRUEBA DE OFICIO A2. 2019-00028 EXPEDIENTE ADMINISTRATIVO pág. 121-124 y 134. 5 CUADERNO PRUEBAS PARTE DEMANDANTE A1.5. 2019-00028 Acuerdo_067_1990 6 CUADERNO PRUEBAS PARTE DEMANDANTE – A.3.2019 PUEBAS REQUERIDAS AL MUNICIPIO DE IBAGUÉ, páginas 43- 49 7 CUADERNO PRUEBAS PARTE DEMANDANTE archivo A1.6. 2019-00028 Acuerdo_117_2000. 8 CUADERNO PRUEBA DE OFICIO archivo A2. 2019-00028 EXPEDIENTE ADMINISTRATIVO pág. 208-209. 9 A1. 73001333300320190002800 folios 39- 46. 10 CUADERNO PRUEBA DE OFICIO archivo A2. 2019-00028 EXPEDIENTE ADMINISTRATIVO folio 277-280.
MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO GONZALO ALBERTO GUZMÁN PEÑA VS MUNICIPIO DE IBAGUÉ RAD.003-2019-00028-01 Sentencia de Segunda Instancia Pág. 14 No. 1040-630 del 9 de junio de 2017. (CUADERNO PRUEBA DE OFICIO A2. 2019-00028 EXPEDIENTE ADMINISTRATIVO folios 250-259) VIII.5. Caso concreto El extremo demandante insiste en el recurso de apelación que el Municipio de Ibagué debe reconocerle y pagarle la prima técnica del 50% y la bonificación mensual del 10%, en la medida que, la primera, está amparada en el Acuerdo 067 de 1990, acto administrativo válido y vinculante, pues fue expedido antes de la nulidad del artículo 13 del Decreto 2164 de 1991 declarada por el H. Consejo de Estado; y frente a la segunda, se encuentra contenida en el Acuerdo No. 002 de 1997, el cual fue expedido por la entidad territorial en ejercicio de las facultades constitucionales que le permiten adoptar tal emolumento en la administración territorial.
Para resolver es necesario señalar que el Acuerdo 067 al que hace alusión el extremo actor, fue expedido el 1º de octubre de 1990, esto es, antes de la vigencia de la Constitución de 1991, de manera que resulta oportuno acudir a las reglas de competencia que para la fijación del régimen salarial se aplicaban a los empleados del orden territorial con la anterior norma superior, para definir, si en efecto, el Concejo Municipal de Ibagué tenía competencia para reconocer la mencionada prima técnica.
En este sentido, la Constitución Nacional de 1886 consagraba en el artículo 62 lo siguiente: “Artículo 62.- La ley determinará los casos particulares de incompatibilidad de funciones; los de responsabilidad de los funcionarios y modo de hacerla efectiva; las calidades y antecedentes necesarios para el desempeño de ciertos empleos, en los casos no previstos por la Constitución; las condiciones de ascenso y de jubilación; y la serie o clase de servicios civiles o militares que dan derecho a pensión del Tesoro público.
El presidente de la república, los gobernadores, los alcaldes, y en general todos los funcionarios que tengan facultad de nombrar y remover empleados administrativos, no podrán ejercerla sino dentro de las normas que expida el congreso, para establecer y regular las condiciones de acceso al servicio público, de ascensos por mérito y antigüedad, y de jubilación, retiro o despido (art. 5o. del plebiscito de 10. de diciembre de 1957).
(…)” (Subraya fuera del texto original) Por su parte, el artículo 76 frente a las competencias del Congreso de la República disponía: “Artículo 76.- Corresponde al Congreso hacer las leyes. Por medio de ellas ejerce las siguientes atribuciones: (…) 10. Regular los otros aspectos del servicio público, tales como los contemplados en los artículos 62, 132 Y demás preceptos constitucionales; expedir los estatutos básicos de las corporaciones autónomas regionales y otros establecimientos públicos, de las sociedades de economía mixta, de las empresas industriales o comerciales del Estado, y dictar las normas correspondientes a las carreras administrativa, judicial y militar;
MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO GONZALO ALBERTO GUZMÁN PEÑA VS MUNICIPIO DE IBAGUÉ RAD.003-2019-00028-01 Sentencia de Segunda Instancia Pág. 15 (…) El artículo 197 con relación a las atribuciones de los concejos fijó las siguientes: “ARTÍCULO 197. Son atribuciones de los Concejos que ejercerán conforme a la ley, las siguientes: “1.
Ordenar, por medio de acuerdos, lo conveniente para la administración del distrito; 2. Votar, en conformidad con la Constitución, la ley y las ordenanzas, las contribuciones y gastos locales; 3. Determinar la estructura de la administración municipal las funciones de las diferentes dependencias y las escalas de remuneración correspondientes a las distintas categorías de empleos; 4.
Crear, a iniciativa del Alcalde, los establecimientos públicos, sociedades de economía mixta y empresas industriales y comerciales, conforme a las normas que determine la ley; 5. Expedir anualmente el presupuesto de rentas y gastos del Municipio, con base en el proyecto presentado por el Alcalde; 6. Elegir Personeros y Contralores Municipales cuando las normas vigentes lo autoricen y los demás funcionarios que la ley determine; 7.
Autorizar al Alcalde para celebrar contratos, negociar empréstitos, enajenar bienes municipales y ejercer, pro témpore, precisas funciones de las que corresponden a los Concejos, y 8ª Ejercer las demás funciones que la ley le señale.” (Subraya fuera del texto original) Conforme al antecedente constitucional, era el Congreso de la República la autoridad que de forma exclusiva se encargaba de para regular aspectos relacionados, entre otras, con el acceso y retiro del servicio público y la jubilación de los servidores estatales, teniendo competencia para expedir las leyes reguladoras de la materia, a las que quedaban sujetos el Presidente de la República, los Gobernadores y Alcaldes.
Debido a dicha prerrogativa se dio paso a la expedición sucesiva de leyes que en concreto regularon el asunto fijando de forma específica el régimen salarial y prestacional de los funcionarios del Estado. La Ley 11 del 16 de enero de 1986, por la cual se dicta el Estatuto Básico de la Administración Municipal y se ordena la participación de la comunidad en el manejo de los asuntos locales disponía: “Artículo 38.
Corresponde a los Concejos, a iniciativa del Alcalde respectivo, adoptar la nomenclatura y clasificación de los empleos de las Alcaldías, Secretarías y de sus oficinas y dependencias y fijar las escalas de remuneración de las distintas categorías de empleos. Estas mismas funciones serán cumplidas por los Concejos respecto de los empleos de las Contralorías, Auditorías, Revisorías, Personerías y Tesorerías.
(…) Artículo 41. El régimen de prestaciones sociales de los empleados públicos municipales será el que establezca la ley, que también dispondrá lo necesario para MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO GONZALO ALBERTO GUZMÁN PEÑA VS MUNICIPIO DE IBAGUÉ RAD.003-2019-00028-01 Sentencia de Segunda Instancia Pág. 16 que dentro del marco de su autonomía administrativa, los municipios provean al reconocimiento y pago de dichas prestaciones.” (Subraya la Sala) Y el Decreto 1333 del 25 de abril de 1986 proferido por el Gobierno Nacional con fundamento en la Ley 11 del mismo año, codificó la norma de carácter legal que regulaba la organización y funcionamiento de la administración municipal, y en los artículos 288, 291 y 293 dispuso: Artículo 288º.- Corresponde a los Concejos, a iniciativa del Alcalde respectivo, adoptar la nomenclatura y clasificación de los empleos de las Alcaldías, Secretarías y de sus oficinas y dependencias y fijar las escalas de remuneración de las distintas categorías de empleos.
Estas mismas funciones serán cumplidas por los Concejos respecto de los empleados de las Contralorías, Auditorías, Revisorías, Personerías y Tesorerías. Artículo 291º.- El régimen de prestaciones sociales de los empleados públicos municipales será el que establezca la ley, que también dispondrá lo necesario para que, dentro del marco de su autonomía administrativa, los Municipios provean al reconocimiento y pago de dichas prestaciones.
Artículo 293º.- Los empleados públicos se rigen por las normas de la ley y las demás disposiciones que, en desarrollo de ésta, dicten las autoridades municipales competentes. Los trabajadores oficiales, por la ley, las cláusulas del respectivo contrato y la convención colectiva de trabajo, si la hubiere. Parágrafo.- Las situaciones jurídicas laborales definidas por disposiciones municipales, no serán afectadas por lo establecido en los dos artículos anteriores.” (Subraya fuera del texto original).
El anterior marco normativo permite concluir que las entidades territoriales, en vigencia de la Constitución Política de 1886, tenían atribuciones limitadas para fijar las escalas salariales de sus empleados, y definitivamente no contaban con facultades en materia de creación de emolumentos salariales y prestaciones sociales de los empleados locales, ya que esa competencia radicaba en el Congreso de la República.
La Sala de Consulta y Servicio Civil del H. Consejo de Estado en providencia del 18 de julio de 2002 tuvo oportunidad de absolver una consulta elevaba por el Ministro del Interior, relativa a los factores salariales y prestacionales establecidos o modificados por acuerdos convencionales celebrados entre el Distrito y el Sindicato Distrital de Empleados Públicos y sobre la aplicación de actos administrativos que tocan con la misma materia, expedidos por las juntas directivas de las entidades descentralizadas del orden distrital.
Frente como se regulaba el asunto con la Constitución de 1886 precisó11: 11 Consejo de Estado - Sala de Consulta y Servicio Civil. Consejero ponente: FLAVIO AUGUSTO RODRÍGUEZ ARCE, 18 de julio de 2002. Radicación número: 1393 Actor: MINISTRO DEL INTERIOR Referencia: Distrito Capital. Régimen salarial y prestacional de los empleados públicos.
MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO GONZALO ALBERTO GUZMÁN PEÑA VS MUNICIPIO DE IBAGUÉ RAD.003-2019-00028-01 Sentencia de Segunda Instancia Pág. 17 a) De 1886 a 1968. Según el texto original del artículo 62 de la Constitución de 1886, la ley determinaba las condiciones de jubilación y el Congreso de la República creaba todos los empleos y fijaba sus respectivas dotaciones (artículo 76.7).
Con el Acto Legislativo No. 3 de 1910, se facultó a las Asambleas para fijar el número de empleados departamentales, sus atribuciones y sueldos (art. 54.5). El artículo 22 de la ley 6ª de 1945 facultó al gobierno para señalar por decreto las prestaciones a pagar a los empleados territoriales. No existía norma, como tampoco ahora, que facultara a las entidades territoriales para establecer prestaciones sociales. b) A partir del acto legislativo No. 1 de 1968, el Congreso determinaba las escalas de remuneración correspondientes a las distintas categorías de empleos, así como el régimen de sus prestaciones sociales (art.11).
Sin embargo, se contempló la posibilidad de revestir "pro tempore" al Presidente de la República de precisas facultades extraordinarias para regular la materia (artículo 76.12). En todo caso, es claro que para esa época el régimen prestacional de los empleados públicos de todos los niveles - nacional, seccional o local - tenía única y exclusivamente carácter legal, no siendo viable su reconocimiento mediante actos jurídicos de distinto contenido - acuerdos, ordenanzas, actas convenio o convenciones colectivas -. c) El Acto Legislativo No. 1 de 1968, clarificó que las Asambleas establecían las escalas de remuneración correspondientes a las distintas categorías de empleo (artículo 187 de la Constitución de 1886) y los gobernadores fijaban sus emolumentos (artículo 194-9 ibídem).
Tales atribuciones fueron conferidas al concejo distrital y al alcalde mayor de Bogotá, por el artículo 2° del decreto 3133 de 1968. El artículo 92.3 del decreto 1333 de 1986, estableció como atribución de los concejos municipales, a iniciativa del alcalde respectivo, la de determinar las escalas de remuneración correspondientes a las distintas categorías de empleos, funciones que, respecto a las entidades descentralizadas municipales, se otorgaron a las autoridades señaladas en los actos de creación o en sus estatutos orgánicos (artículo 290 ibídem).” Así las cosas, es patente que el Concejo Municipal de Ibagué no tenía competencia para fijar a través del Acuerdo 067 de 1990 a favor del Comisario Permanente de Familia el derecho a una prima técnica de hasta el 50% del salario básico, en consideración a que la reglamentación en esos aspectos es del orden legal, y al hacerlo quebrantó el ordenamiento jurídico constitucional que atribuía la reglamentación de esas materias a otras autoridades, de manera que tal beneficio evidentemente no le resulta aplicable al señor Gonzalo Alberto Guzmán Peña. Es importante precisar que el parágrafo del artículo 293 del Decreto 1333 de 1986 salvaguardó las situaciones jurídicas laborales consolidadas hasta su expedición, basadas en disposiciones extralegales municipales, para evitar perjuicios a los beneficiarios.
Sin embargo, este no es el caso del actor, quien se vinculó como Comisario de Familia de Ibagué sólo hasta el año 2015. Sobre este particular ha tenido oportunidad de pronunciarse el H. Consejo de Estado en providencia del 11 de septiembre de 2003, C.P. Tarsicio Cáceres Toro, precisando12: 12 Radicación 73001-23-31-000-1999-1691-01, actor Jaime Antonio Carvajal Toro, demandado Municipio de Ibagué. MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO GONZALO ALBERTO GUZMÁN PEÑA VS MUNICIPIO DE IBAGUÉ RAD.003-2019-00028-01 Sentencia de Segunda Instancia Pág. 18 “Que desde la antigua Constitución Nacional quedó claro que el régimen prestacional de los empleados estatales era de competencia del Legislador.
Que, en su momento, el Decreto Ley No. 1333 de 1986 en su art. 288 fijó la competencia de los Concejos Municipales para la adopción de la nomenclatura y la clasificación de los empleos de las Alcaldías, Secretarías y de sus Dependencias, fijando las escalas de remuneración de las distintas categorías de empleos; además, en su art. 291 determinó que el régimen de prestaciones sociales de los empleados públicos municipales "será el que establezca la Ley».
No facultó a los Concejos, ni a otras autoridades municipales para reglar la materia prestacional, como tampoco para hacer compilaciones de normas legales en actos administrativos locales. Que, de otra parte, el mismo Decreto Ley No. 1333 de 1986, en el' parágrafo del artículo 293, dando aplicación a la figura jurídica del derecho adquirido, dispuso que las situaciones jurídicas laborales definidas por disposiciones municipales no serían afectadas por lo establecido en sus artículos anteriores.
Así, el Legislador extraordinario dejó a salvo aquellas situaciones que en materia prestacional se lograron consolidar y se reconocieron a servidores que previamente cumplieron los requisitos señalados en disposiciones extralegales municipales, lo cual es entendible para evitar perjuicios para quienes a ellas se sometieron; ahora, se entiende —al amparo de esa norma- que quienes no alcanzaron a consolidar o definir su situación frente a normas locales a la vigencia del Decreto Ley 1333 /86, ya no pueden beneficiarse del régimen territorial frente a la normatividad legal en materia prestacional de competencia exclusiva del Legislador, porque la excepción que aparece en el parágrafo del art. 293 no puede tener mayor extensión y alcance.
Esta es la correcta interpretación de la normatividad trascrita, pues a términos del art. 287 de la Constitución Política, la autonomía de las Entidades Territoriales no puede ser absoluta sino circunscrita a los límites que para el efecto fijan la propia Constitución y la Ley.” Por su parte, la actual Carta Política (1991) dispone que el Legislador debe trazar criterios y objetivos generales (en la ley marco) que, posteriormente, el Gobierno Nacional debe observar al momento de determinar el régimen salarial y prestacional de los empleados públicos, de los miembros del Congreso Nacional y de la Fuerza Pública; así como el régimen de prestaciones sociales mínimas de los trabajadores oficiales.
El artículo 150 Superior señala: “ARTÍCULO 150: Corresponde al Congreso hacer las leyes, por medio de ellas ejerce las siguientes funciones: (…) 19. Dictar las normas generales, y señalar en ellas los objetivos y criterios a los cuales debe sujetarse el Gobierno para los siguientes efectos: (…) e) Fijar el régimen salarial y prestacional de los empleados públicos, de los miembros del Congreso Nacional y de la Fuerza Pública f) Regular el régimen de prestaciones sociales mínimas de los trabajadores oficiales MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO GONZALO ALBERTO GUZMÁN PEÑA VS MUNICIPIO DE IBAGUÉ RAD.003-2019-00028-01 Sentencia de Segunda Instancia Pág. 19 g) Estas funciones en lo pertinente a prestaciones oficiales son indelegables en las corporaciones públicas territoriales y estas no podrán arrogárselas…” En desarrollo de ello, la Ley 4ª de 1993 el Congreso señaló los criterios y objetivos que debe atender el Gobierno en relación con la fijación del régimen salarial y prestacional del orden nacional y territorial de los empleados públicos, respetando la autonomía de las entidades territoriales que no puede ser absoluta sino circunscrita a los límites que para el efecto fijan la propia Constitución y la Ley.
En este sentido, la fijación del régimen salarial y prestacional de los empleados públicos es una competencia que la Constitución y la ley reservaron de manera exclusiva al Gobierno Nacional, con observancia de los parámetros dados por el Congreso de la República, en virtud de los cuales es claro que no es dable a otro organismo arrogarse dicha facultad.
Siendo así, resultan ilegales las normas de carácter local, como ordenanzas, acuerdos municipales, resoluciones o acuerdos de establecimientos públicos bien sean nacionales o del orden departamental, que regulen la materia, y las convenciones colectivas en las que se consagren prerrogativas contra legem13. Así las cosas, ni la Constitución de 1886 ni la actual de 1991 asignaron competencia a las entidades territoriales para regular su régimen salarial (por fuera de las atribuciones limitadas) que se le otorgan y prestacional, de manera que las Corporaciones Públicas Territoriales no pueden arrogárselas, y al pretender el demandante la aplicación de actos administrativos en los que justamente la entidad municipal trasgrede tales principios, es evidente que sus pretensiones, al igual que lo consideró el fallador de primera instancia, deben ser despachadas desfavorablemente, pues no está concebida en el ordenamiento de orden legal la prima técnica y la bonificación mensual para los empleados del orden territorial.
En reciente oportunidad el Máximo Tribunal de lo Contencioso Administrativo se pronunció frente a la facultad de implementación de factores salariales, como la prima técnica, para los empleados públicos14: “En consecuencia, los factores salariales, como por ejemplo la prima técnica, son los componentes del salario mensual que tienen incidencia para calcular las prestaciones sociales.
Por lo tanto, los factores salariales son elementos esenciales del régimen salarial de los empleados públicos. En consecuencia, como la competencia para fijar los regímenes de orden salarial y prestacional, de conformidad con los artículos 150.19 de la Constitución y 1 y 12 de la Ley Marco 4 de 1992, radica en el gobierno nacional, sólo el ejecutivo puede establecer los emolumentos que son factores salariales, tarea que está absolutamente vedada a las corporaciones públicas territoriales, puesto que con ello estaría modificando el régimen prestacional de los prestacional (sic) de los mismos servidores.” (…) si bien las asambleas y los concejos tienen autonomía para establecer las distintas escalas salariales correspondientes a cada una de las diferentes categorías de empleo, esta facultad debe ejercerse dentro del límite máximo fijado por el gobierno 13 En este sentido se pronunció la Sala en sentencia del 23 de julio de 2009.
Radicación 250002325000200403143 01 (1620-07). Actor: Universidad Distrital Francisco José de Caldas. C.P. Gerardo Arenas Monsalve. 14 Consejo de Estado - Sección Segunda, Subsección B Consejero Ponente: Juan Enrique Bedoya Escobar, Radicación: 25000-23-42-000-2017-00873-01 (3802-2022). MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO GONZALO ALBERTO GUZMÁN PEÑA VS MUNICIPIO DE IBAGUÉ RAD.003-2019-00028-01 Sentencia de Segunda Instancia Pág. 20 nacional;
(ii) la atribución asignada a las mencionadas corporaciones públicas territoriales comprende únicamente la facultad de establecer en forma sucesiva, numérica y progresiva y sistemática tablas salariales por grados, en donde se consignan la asignación o remuneración básica mensual para el año respectivo, teniendo en cuenta la clasificación por niveles de los diferentes empleos –sobre la base además de que cada nivel tiene una nomenclatura específica de empleos y una escala de remuneración independiente;
(iii) la atribución de las asambleas y concejos, en modo alguno significa que puedan crear factores salariales y prestacionales diferentes de los establecidos por la ley, (iv) tampoco pueden fijar los emolumentos de los empleos de las dependencias de las entidades territoriales, pues esta atribución está reservada a los gobernadores y alcaldes, por expresa disposición de los artículos 305 y 315 de la Constitución Política.” (Subraya de la Sala) Finalmente, frente a la presunta vulneración del derecho a la igualdad del señor Gonzalo Alberto Guzmán Peña con relación a la situación de los Comisarios Martín Alexander Rivera Gómez y Eddy Isabel García Rincón, es importante señalar que si bien a ellos actualmente se les cancela la prima técnica y la bonificación mensual conforme se acredita en el plenario, ello es consecuencia del cumplimiento de un fallo de tutela que así lo dispuso, más no por orden del juez natural (contencioso administrativo) encargado de verificar la legalidad de tales pagos.
En efecto, mientras que el juez de tutela se enfoca en la protección inmediata de derechos fundamentales y actúa de manera subsidiaria, el juez natural de la jurisdicción contencioso-administrativa tiene la competencia exclusiva para juzgar la legalidad de los actos administrativos y resolver las controversias derivadas de estos. La acción de tutela no puede reemplazar los medios ordinarios de control judicial, y las controversias sobre la legalidad de los actos administrativos deben ser resueltas por la jurisdicción contencioso administrativa, tal y como ocurre en esta oportunidad.
En relación con la señora Susana Murillo Gómez, tal como lo mencionó el fallador de primer grado, la normatividad que dio origen al reconocimiento y pago de la prima técnica tuvo como fundamento acuerdos diferentes a los invocados por el actor en el presente medio de control (Acuerdos 093 de 1985 y 190 de 1990). Además, la vinculación al servicio de Susana Murillo Gómez se presentó en febrero de 1991, lo que establece situaciones de hecho y de derecho distintas a las del actor, impidiendo así la aplicación de un criterio de igualdad.
Por todo lo expuesto, no queda alternativa diferente para la Sala que confirmar la sentencia de primera instancia proferida el 15 de diciembre de 2022 por el Juzgado Tercero Administrativo Oral del Circuito de Ibagué, que negó las pretensiones de la demanda promovida por el señor Gonzalo Alberto Guzmán Peña contra el Municipio de Ibagué. VIII.6.
Condena en costas En primer lugar, vale precisar que las costas procesales constituyen una carga económica que comprende, por una parte, las expensas, es decir, todos aquellos gastos necesarios para el trámite del juicio distintos del pago de apoderados (honorarios de peritos, impuestos de timbre, copias, gastos de desplazamiento en diligencias realizadas fuera de la sede del despacho judicial, etc.) y, de otro lado, las agencias en derecho, correspondientes a los gastos efectuados por concepto de apoderamiento.
Aunque las agencias en derecho representan una contraprestación por MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO GONZALO ALBERTO GUZMÁN PEÑA VS MUNICIPIO DE IBAGUÉ RAD.003-2019-00028-01 Sentencia de Segunda Instancia Pág. 21 los gastos en que la parte incurrió para ejercer la defensa judicial de sus intereses, es al juez a quien corresponde fijarlos de acuerdo con las tablas que para el efecto expide el Consejo Superior de la Judicatura.
El artículo 188 del C.P.A.C.A. señala: “Salvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil.” En el sub lite se ha resuelto desfavorablemente la alzada interpuesta por la parte demandante (Art. 365-1 C.G.P.), de manera que se impone confirmar la sentencia objeto de la apelación (Art. 365-3 ibidem)10, no obstante, la Sala se abstendrá de realizar condena en costas en esta instancia, en la medida que la parte demandada no intervino judicialmente ante esta instancia. DECISIÓN EN MÉRITO DE LO EXPUESTO, EL TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL TOLIMA, ADMINISTRANDO JUSTICIA EN NOMBRE DE LA REPÚBLICA Y POR AUTORIDAD DE LA LEY, FALLA: Primero: CONFÍRMASE la sentencia apelada proferida el 15 de diciembre de 2022 por el Juzgado Tercero Administrativo Oral del Circuito de Ibagué, por medio de la cual se negaron las pretensiones demandatorias, en consonancia con las consideraciones expuestas en parte motiva de la presente sentencia. Segundo: Sin condena en costas en segunda instancia, de conformidad con lo señalado en parte considerativa del presente fallo.
Tercero: Una vez en firme esta providencia, DEVUÉLVASE el expediente al juzgado de origen para lo de su competencia. La presente providencia fue discutida y aprobada por la Sala en la fecha, a través de medios electrónicos y se notificará a los interesados por el mismo medio.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE (Firmado electrónicamente) JOSÉ ANDRÉS ROJAS VILLA JOSÉ ALETH RUÍZ CASTRO Magistrado Magistrado (Ausente en comisión de servicio) (Firmado electrónicamente) CARLOS ARTURO MENDIETA RODRÍGUEZ Magistrado Se deja constancia de que esta providencia fue firmada en forma electrónica mediante el aplicativo SAMAI, de manera que se garantiza su autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 de la ley 1437 de 2011.
Puede Validarse el documento en el siguiente link: https://samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/documentos/evalidador.aspx