República de Colombia RAMA JUDICIAL DEL PODER PÚBLICO TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL TOLIMA Magistrado Ponente. Dr. CARLOS ARTURO MENDIETA RODRÍGUEZ Ibagué, veinte (20) de marzo de dos mil veinticinco (2025) Radicación: No. 73001-33-33-008-2025-00001-01 Medio de control: CUMPLIMIENTO DE NORMAS CON FUERZA MATERIAL DE LEY O DE ACTOS ADMINISTRATIVOS Demandante: ASOCIACION TPCOLECTIVOS IBAGUE -ATPCIBAGUE- Demandado: MUNICIPIO DE IBAGUÉ Asunto: Sentencia de segunda instancia I. OBJETO DE LA PROVIDENCIA Entra la Sala a decidir la impugnación del fallo de primera instancia proferido el 25 de enero de 2025 por el Juzgado Octavo Administrativo del Circuito de Ibagué, por medio del cual declaró improcedente el presente medio de control.
II.
ANTECEDENTES La ASOCIACION DE TPCOLECTIVOS IBAGUÉ – ATPCIBAGUÉ, por intermedio de apoderado judicial, iniciaron el medio de control de cumplimiento de normas con fuerza material de ley o actos administrativos contra el Municipio de Ibagué, con fundamento en los siguientes II.1.
HECHOS II.1.1. Que el Decreto Municipal No 806 de 2019 adopta los Estudios Técnicos, Legales y Financieros (ETLF) realizados por la consultora Sigma S.A.S. II.1.2. Que los Estudios Técnicos, Legales y Financieros establecen que son agentes operadores del Sistema Estratégico de Transporte; I) Empresas de transporte y propietarios de vehículos.
II.1.3. Que la Secretaría de Movilidad mediante su resolución No. 370 de 2022 resolvió dar inicio a la etapa No. 3 “Operación de Transición” sin finalizar la etapa No. 2 “designación de los agentes operadores”, puesto que nunca se designó como agentes operadores a los propietarios de vehículos. II.1.4. Que la asociación de transportadores de Ibagué (ASOTPC-IBAGUÉ), que reúne un amplio número de propietarios de vehículos, el día 6 de diciembre de 2024 solicitó a la secretaría permiso de operación de las rutas SETP con el fin de cumplir con lo establecido en los ETLF.
RAD: No 2025-00001-01 CUMPLIMIENTO DE NORMAS CON FUERZA MATERIAL DE LEY O DE ACTOS ADMINISTRATIVOS ASOCIACION TPCOLECTIVOS IBAGUÉ VS MUNICIPIO DE IBAGUÉ 2 II.1.5. Que la Secretaría de Movilidad no respondió a dicha petición, lo cual prueba la intención de no cumplir con los ETLF adoptados por el Decreto No. 806 de 2019 II.2. PRETENSIÓN Que se ordene a la Secretaría de Movilidad del Municipio de Ibagué el cumplimiento del Decreto No. 806 de 2019, artículo primero, y en consecuencia se ordene otorgar el permiso de operación a la ASOCIACIÓN DE TRANSPORTADORES DE IBAGUÉ. III.
ACTUACIÓN PROCESAL EN PRIMERA INSTANCIA Mediante auto fechado el 13 de enero de 2025 el Juzgado Octavo Administrativo del Circuito de Ibagué inadmitió la demanda para que fuera corregida por el extremo accionante1. Posteriormente, con providencia del 21 del mismo mes y año se admitió la demanda2. El accionado dentro del término concedido contestó la demanda, y el 25 de febrero de 2025 se profirió sentencia de primera instancia3.
IV. SENTENCIA IMPUGNADA El Juzgado Octavo Administrativo Oral del Circuito de Ibagué, mediante providencia del 25 de enero de 2025, resolvió: “PRIMERO: DECLARAR IMPROCEDENTE el presente medio de control de cumplimiento, por lo expuesto en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO: INSTAR al representante legal del municipio de Ibagué y sus funcionarios y/o contratistas para que en lo sucesivo se abstengan de citar o reproducir normas y/o actos declarados nulos por la justicia contenciosa administrativa, so pena de las sanciones de ley.
TERCERO: sin costas a la parte demandante.
CUARTO: ORDENAR que la presente decisión sea notificada a las partes y al Agente del Ministerio Público personalmente en los términos del artículo 22 de la ley 393 de 1997.” Para llegar a la anterior decisión el A-quo consideró: “a) Que sea imperativo e inobjetable. A voces del Consejo de Estado2: “La finalidad de la acción es que toda persona pueda acudir ante la autoridad judicial competente para hacer efectivo el cumplimiento de normas con fuerza material de ley o de un acto administrativo, tal como lo dispone el artículo 87 constitucional.
Sin embargo, a través de esta acción no es posible ordenar ejecutar toda 1 Ver índice 004 aplicativo Samai. 2 Ver índice 010 aplicativo Samai 3 Ver índice 021 aplicativo Samai RAD: No 2025-00001-01 CUMPLIMIENTO DE NORMAS CON FUERZA MATERIAL DE LEY O DE ACTOS ADMINISTRATIVOS ASOCIACION TPCOLECTIVOS IBAGUÉ VS MUNICIPIO DE IBAGUÉ 3 clase de disposiciones, sino aquellas que contienen prescripciones que se caracterizan como “deberes”3.
Los deberes legales o administrativos que pueden ser cumplidos a través de las órdenes del juez constitucional son los que albergan un mandato perentorio, claro y directo a cargo de determinada autoridad, un mandato “imperativo e inobjetable” en los términos de los artículos 5, 7, 15, 21 y 25 de la Ley 393 de 1997”. A través del artículo 1º del decreto municipal 806 de 2019 “Por medio de la cual se compilan unas normas y se dictan otras disposiciones”, se concreta el cumplimiento de normas de mayor jerarquía (decreto 1079 de 2015) en armonía con las disposiciones del plan de desarrollo municipal (2016- 2019), por lo que contempla la adopción del Sistema Estratégico de Transporte Público (SETP) para el municipio de Ibagué, como una solución de transporte para la ciudad, que busca mejorar las condiciones de servicio del transporte público de pasajeros y el tránsito en general, así como contribuir a estructurar ciudades sostenibles y competitivas que permitan a los ciudadanos tener oportunidades seguras de movilidad bajo principios de eficiencia, equidad y protección medio-ambienta4.
Así mismo la norma pretende lograr la integración física, operacional y tarifaria del sistema de transporte público colectivo, bajo un esquema que sea sostenible, financiera y ambientalmente a través de la racionalización de la oferta, la jerarquización de la red de rutas y servicios y la estandarización de las características y tipologías de los vehículos, así como consolidar una organización empresarial de conformidad con la ley para la prestación del servicio.
El parágrafo de la norma en cita contempla la adopción de los estudios técnico-legales y financieros contenidos en el informe ejecutivo del 29 de abril de 2019 que contienen el diseño de detalle de la estructura técnica legal y financiera para la implementación del SETP del municipio de Ibagué. En su capítulo 5 Sobre Estructuración Financiera, contempla como agentes del SETP a: (i) los operadores de Transporte del TPC: Actuales empresas operadoras del TPC y propietarios individuales, los cuales se espera conformen dos (2) grupos (uno de ellos en especial dirigido a pequeños propietarios), a los cuales se les delegará la operación bajo la figura de “convenios de operación” (ii) Concesión de Sistema de Recaudo y Gestión y Control de Flota e Información al Usuario (iii) Ente Gestor y (iv) Administración fiduciaria de los recursos del Setp de Ibagué. Con todo, no se observa que la norma en cita contemple un mandato directo dirigido a la administración municipal tendiente a otorgar permiso de operación de las rutas del SETP a la ASOCIACIÓN TPCOLECTIVOS IBAGUE ATPCIBAGUE.
En el presente asunto, es claro para el despacho que la norma que se pide hacer cumplir no contiene la obligación a cargo del Municipio de Ibagué de otorgar permiso de operación de las rutas del SETP como representante de los propietarios de los vehículos de las empresas operadoras del TPC, a la asociación accionante, ni su reconocimiento como Agente Operador de Transporte.
RAD: No 2025-00001-01 CUMPLIMIENTO DE NORMAS CON FUERZA MATERIAL DE LEY O DE ACTOS ADMINISTRATIVOS ASOCIACION TPCOLECTIVOS IBAGUÉ VS MUNICIPIO DE IBAGUÉ 4 Nótese que las expresiones que señala el demandante como mandato imperativo, esto es, “designar como agente operador de los propietarios de los vehículos” y “otorgar permiso de operación de las rutas SETP” no se encuentran en la norma que se pidió cumplir, por el contrario, el contenido es genérico en cuanto que adopta tanto el sistema estratégico de transporte público para Ibagué como los estudios técnico, legales y financieros de 29 de abril de 2019, y no implica que surja el mandato que interpreta y considera la parte actora que se debe ordenar.
En el mismo sentido se tiene que al consultar los estudios, en específico la pagina 19 citada por el actor, tampoco deviene de esta ningún mandato imperativo, dado que lo que hace es enlistar los agentes del SETP dentro de los cuales están las empresas operadoras de transporte del TPC, es decir, se describe de forma general tanto a los agentes operadores del SETP como sus funciones y responsabilidades, sin que esta descripción implique de manera imperativa e inobjetable el deber de otorgar permiso de operación de las rutas del SEPT, como lo sugiere el actor.
Solo en gracia de la discusión y en punto de los permisos de operación, no es la norma específica demandada la que desarrolla el tema sino que habría que consultar otros artículos del decreto 806 de 2019 y concordarlos con decretos del orden nacional, así como con otros capítulos de los estudios técnico, legales y financieros adoptados.
Ahora, en punto de la organización empresarial en que se funda el sistema, no sobra precisar que, el Sistema Estratégico de Transporte Publico SETP para la ciudad de Ibagué se encuentra en proceso de implementación en cada una de las fases descritas en los estudios técnico legales y financieros, por lo que es válido citar el contenido del artículo quinto del decreto 806 de 2019, que contiene como uno de los objetivos del SETP, en el numeral 6: Consolidar una organización empresarial de conformidad con la ley, integrada por la unión de empresas de transporte publico ya existentes (y los propietarios de los automotores) para la prestación del servicio en el Sistema Estratégico de Transporte Publico SETP por parte de los operadores, siguiendo los parámetros de la figura de la reorganización del servicio contemplada en el artículo 10 del decreto 3422 de 2009 compilado en el artículo 2.2.1.2.2.1.1. del decreto único reglamentario 1079 de 2015, facilitando el cumplimiento de la programación de servicios y la adecuación de la oferta a las condiciones de la demanda”, norma de la que fue declarada nula por este despacho, la expresión “y los propietarios de los automotores”, nulidad confirmada por el H. Tribunal Administrativo del Tolima.
(…) Por lo anterior y en consonancia con lo expuesto por el señor agente del Ministerio Público, considera este despacho que la norma cuyo cumplimiento se exige, no contiene un mandato imperativo e inobjetable en cabeza de la administración municipal de Ibagué, por lo que lo pretendido en el presente medio de control es improcedente, relevándose de estudiar el segundo problema jurídico.
Finalmente, debe el despacho recordar que la legalidad del decreto municipal 806 de RAD: No 2025-00001-01 CUMPLIMIENTO DE NORMAS CON FUERZA MATERIAL DE LEY O DE ACTOS ADMINISTRATIVOS ASOCIACION TPCOLECTIVOS IBAGUÉ VS MUNICIPIO DE IBAGUÉ 5 2019 fue estudiada por esta instancia y por el Tribunal Administrativo del Tolima en segunda instancia, en cuyo análisis, entre otros, se declaró la nulidad del parágrafo segundo del articulo 23, norma que fue citada por la entidad demandada en la contestación de la demanda, se espera que en forma no deliberada y que corresponda a un lapsus, pues recuérdese que la reproducción de normas declaradas nulas pueden llevar o inducir a error al funcionario judicial y constituir conductas sancionables por el derecho disciplinario.
Por lo anterior, se insta a la administración municipal de Ibagué a que en lo sucesivo se abstenga de citar o reproducir normas y/o actos declarados nulos por la justicia contenciosa administrativa so pena de las sanciones de ley.” V. LA IMPUGNACIÓN A través de su apoderado judicial, la accionante impugnó el fallo de primera instancia, argumentando: “Manifiesta el despacho que no se observa que la norma en cita contemple un mandato directo dirigido a la administración municipal tendiente a otorgar permiso de operación de las rutas del SETP a la ASOCIACIÓN TPCOLECTIVOS IBAGUÉ. Frente a este punto es importante resaltar que los Estudios Técnicos, Legales y Financieros adoptados por el Decreto Municipal No. 806 de 2019, en su página 19, disponen que son agentes operadores de transporte las actuales empresas de transporte del TPC y propietarios individuales, los cuales se espera conformen dos (2) grupos (uno de ellos en especial dirigido a pequeños propietarios) a los cuales se les delegará la operación bajo la figura de “convenios de operación”, si bien es cierto, que los Estudios Técnicos, Legales y Financieros explícitamente no mencionan que se les otorgue el permiso de operación de las rutas SETP a la ASOCIACIÓN TPCOLECTIVOS IBAGUÉ, si mencionan, que los propietarios de los vehículos son agentes operadores del SETP, y delega a la autoridad competente el deber de asignar la operación a estos propietarios mediante la figura de convenios de operación. Ahora bien, si los propietarios deciden organizarse y asociarse para prestar los servicios SETP por medio de la ASOCIACIÓN TPCOLECTIVOS IBAGUÉ, lo pueden hacer, pues la libre asociación para el desarrollo de sus actividades es un derecho fundamental ( Art 38 C.P).
En este orden de ideas, es importante precisar que los Estudios Técnicos, Legales y Financieros hacen parte del Decreto Municipal No. 806 de 2019, acto administrativo vigente como se indicó en el libelo de la sentencia “análisis de instancia, literal a”, que en su página 19 establece el deber imperativo e inobjetable de delegar a los propietarios de vehículos la operación del SETP bajo la figura de convenios de operación, y que estos pueden libremente asociarse para el desarrollo de sus actividades en la ASOCIACIÓN TPCOLECTIVOS IBAGUÉ por mandato Constitucional (Art 38 C.P), en efecto el Juzgado Octavo Administrativo del Circuito de Ibagué vulnero el derecho fundamental RAD: No 2025-00001-01 CUMPLIMIENTO DE NORMAS CON FUERZA MATERIAL DE LEY O DE ACTOS ADMINISTRATIVOS ASOCIACION TPCOLECTIVOS IBAGUÉ VS MUNICIPIO DE IBAGUÉ 6 de los propietarios de los vehículos de asociarse y solicitar por medio de dicha asociación el permiso de operación o convenio de operación. (…) Frente a este punto es importante mencionar que los Estudios Técnicos, Legales y Financieros, se construyeron democráticamente con todos los actores que participan en la implementación del SETP, pues, son fines esenciales del estado facilitar la participación de todos en las decisiones que los afectan y en la vida económica, política, administrativa y cultural de la Nación. Una vez escuchados los actores, el Estudio Técnico, Legal y Financiero resolvió incluir la participación de los propietarios de los vehículos en el SETP, Y se planeó la tercerización de la operación vía restructuración del servicio de conformidad con lo reglamentado en el Decreto 1079 de 2015 a dos operadores del SETP: unión de empresas TPC y un nuevo agente conformado por propietarios (Tomo III, ETLF; pág 14-15.).
(…) Y esto es así, porque el transporte público urbano colectivo de pasajeros (transporte tradicional), presenta graves problemas en su estructura empresarial; las empresas de transporte no son dueñas de los vehículos, ni operadores reales de estos. Son intermediarios entre las autoridades, quienes les otorgan los derechos de operación (…) Es por tal motivo que el SETP plantea consolidar una estructura empresarial adecuada para prestar el servicio de transporte público urbano colectivo de pasajeros, por medio de la DEMOCRATIZACIÓN DE LA PROPIEDAD, lo cual implica que las empresas de transporte tienen el deber de modificar su estructura empresarial, incorporando a los propietarios de los vehículos como socios de la empresa o adquiriendo su capacidad transportadora.
( Decreto 1079 de 2015; art 2.2.1.2.2.2.3), como también existe la alternativa de que los propietarios de los vehículos sean operadores del SETP ( ETL, pág 19) y de lo contrario, no afecten la estructura empresarial de las empresas TPC de la ciudad de Ibagué. En este orden de ideas, se deja en claro que los monopolios empresariales están prohibidos en Colombia (art 46;
C.P) y que la inclusión de los propietarios de los vehículos en la operación del SETP (servicios de transporte público colectivo integrados) es permitida y planeada en el Decreto No. 806 de 2019, Estudios Técnicos Legales y normas nacionales. Por último precisar que, el Alcalde de Ibagué es la autoridad competente para planear, diseñar, ejecutar y exigir la condiciones necesarias para la eficiente, segura y adecuada prestación del servicio de transporte público colectivo a través del SETP, es decir, que la autoridad competente planteó que la operación de las rutas y servicios SETP fueran ejecutadas por empresas de transporte TPC y propietarios del vehículos, promoviendo la prosperidad para todos (Art 2 C.P), si el Juzgado Octavo Administrativo del Circuito de Ibagué está inconforme con el principio de planeación, con los estudios técnicos, legales y financieros (ETLF) realizados por la firma SIGMA, debió anular el RAD: No 2025-00001-01 CUMPLIMIENTO DE NORMAS CON FUERZA MATERIAL DE LEY O DE ACTOS ADMINISTRATIVOS ASOCIACION TPCOLECTIVOS IBAGUÉ VS MUNICIPIO DE IBAGUÉ 7 artículo primero del Decreto Municipal No. 806 de 2019 por medio del cual se adopta el SETP para la ciudad de Ibagué y los ETLF. ” VI.
CONSIDERACIONES DE SEGUNDA INSTANCIA • Competencia del Tribunal Es competente esta Corporación para aprehender el conocimiento del presente asunto en segunda instancia, de conformidad a lo previsto en la cláusula general de competencia consagrada en el inciso 1º del artículo 104 del C.P.A.C.A., así como lo dispuesto en el artículo 153 ibídem, en concordancia con lo establecido en el artículo 27 de la Ley 393 de 1997. • Problema jurídico Corresponde a la Sala resolver si confirma, revoca o modifica la decisión adoptada por el Juzgado Octavo Administrativo del Circuito de Ibagué el 25 de enero de 2025, mediante la cual declaró improcedente el presente medio de control, al considerar que la norma cuyo cumplimiento se exige, no contiene un mandato imperativo e inobjetable en cabeza de la administración municipal de Ibagué. • Generalidades de la acción de cumplimiento El fundamento constitucional de la acción de cumplimiento es el artículo 87 de la Constitución Política, que a la letra expresa: “Toda persona podrá acudir ante la autoridad judicial para hacer efectivo el cumplimiento de una ley o un acto administrativo.
En caso de prosperar la acción, la sentencia ordenará a la autoridad renuente el cumplimiento del deber omitido.” En igual sentido, el artículo 1° de la Ley 393 de 19974 precisa que "Toda persona podrá acudir ante la autoridad judicial definida en esta Ley para hacer efectivo el cumplimiento de normas aplicables con fuerza material de ley o actos administrativos".
En efecto, en consideración a que Colombia es un Estado Social de Derecho y que dentro de sus fines esenciales está el de garantizar la efectividad de los principios, derechos y deberes consagrados en la Constitución; y que las autoridades de la República están instituidas, entre otras cosas, para asegurar el cumplimiento de los deberes sociales del Estado y de los particulares (artículo 2° de la Constitución Política), el medio de control en estudio permite la realización de este postulado logrando la eficacia material de la ley y de los actos administrativos expedidos por las diferentes autoridades de acuerdo con sus funciones.
De este modo, el medio de control de la referencia, constituye el instrumento adecuado para demandar de las autoridades o de los particulares que ejercen funciones públicas, la efectividad de las normas con fuerza material de ley y de los actos administrativos; y para que prospere, deben cumplirse unos 4 por la cual se desarrolla el artículo 87 de la Constitución Política de Colombia.
RAD: No 2025-00001-01 CUMPLIMIENTO DE NORMAS CON FUERZA MATERIAL DE LEY O DE ACTOS ADMINISTRATIVOS ASOCIACION TPCOLECTIVOS IBAGUÉ VS MUNICIPIO DE IBAGUÉ 8 requisitos mínimos, los cuales se desprenden del contenido de la Ley 393 de 1997 a saber: i. Que el deber que se pide hacer cumplir se encuentre consignado en normas aplicables con fuerza material de ley o actos administrativos vigentes (Art. 1º)5. ii.
Que el mandato sea imperativo e inobjetable y que esté radicado en cabeza de la autoridad o del particular en ejercicio de funciones públicas que deba cumplir y frente a los cuales se haya dirigido la acción de cumplimiento (Arts. 5º y 6º). iii. Que el actor pruebe la renuencia de la entidad accionada frente al cumplimiento del deber, antes de presentar la demanda, bien sea por acción u omisión o por la ejecución de actos o hechos que permitan deducir su incumplimiento (Art. 8º).
El artículo 8° señala que, excepcionalmente, se puede prescindir de este requisito “cuando el cumplirlo a cabalidad genere el inminente peligro de sufrir un perjuicio irremediable” caso en el cual deberá ser sustentado en la demanda. iv. Que el afectado no tenga o haya podido ejercer otro instrumento judicial para lograr el efectivo cumplimiento del deber jurídico o administrativo, salvo el caso que, de no proceder, se produzca un perjuicio grave e inminente para quien ejerció la acción, circunstancia ésta que hace procedente la acción. v. También son causales de improcedibilidad pretender la protección de derechos que puedan ser garantizados a través de la acción de tutela o el cumplimiento de normas que establezcan gastos a la administración (Art. 9º). • Norma cuyo cumplimiento se depreca: El accionante pretende el cumplimiento forzoso por parte del Municipio de Ibagué del artículo 1º del Decreto 1000-0806 de 20196, cuyo tenor literal es el siguiente: • Caso concreto El extremo accionante solicita que se ordene a la Secretaría de Movilidad del Municipio de Ibagué el otorgamiento del permiso de operación a la Asociación de Transportadores de Ibagué, de acuerdo con los Estudios Técnicos, Legales 5 Esto excluye el cumplimiento de las normas de la Constitución Política, que por lo general consagran principios y directrices. 6 “Por medio del cual se compilan los decretos municipales números 1.1. 0625 del 23 de septiembre de 2008, 1-0360 del 4 de mayo de 2012, 1000-0832 del 30 de diciembre de 2014, 1000-246 del 5 de mayo de 2015, 1000-859 del 23 de noviembre de 2015, 1000-0972 del 23 de diciembre de 2015, 1000-386 del 11 de abril de 2016, 1000-833 del 29 de julio de 2016, 1000-1115 del 31 de octubre de 2016 y se dictan otras disposiciones.
RAD: No 2025-00001-01 CUMPLIMIENTO DE NORMAS CON FUERZA MATERIAL DE LEY O DE ACTOS ADMINISTRATIVOS ASOCIACION TPCOLECTIVOS IBAGUÉ VS MUNICIPIO DE IBAGUÉ 9 y Financieros realizados por la consultora SIGMA S.A.S. que establecen como agentes operadores del Sistema Estratégico de Transporte, entre otros, a los propietarios de vehículos.
El Juzgado de primera instancia, luego de analizar la norma cuyo cumplimiento se solicita, concluyó que la misma no contempla un mandato diáfano dirigido a la administración municipal, tendiente a otorgar permiso de operación de rutas del SETP a la Asociación TPCOLECTIVOS IBAGUÉ – ATPCIBAGUE, ni su reconocimiento como Agente Operador de Transporte.
Igualmente señaló que al consultar los estudios, en específico la página 19 citada por el actor, tampoco deviene un mandato imperativo, dado que lo que hace es enlistar los agentes del SETP dentro de los cuales están las empresas operadores de transporte del TPC, esto es, describe de manera general a los agentes operadores del SEPT, así como sus funciones y responsabilidades, sin que tal descripción implique de manera imperativa e inobjetable el deber de otorgar permiso de operación de las rutas del SEPT, como lo pretende el actor.
En consecuencia, declaró la improcedencia del medio de control de la referencia. En el recurso de apelación el extremo demandante insiste en que los Estudios Técnicos, Legales y Financieros adoptados por el Decreto Municipal No. 806 de 2019 -página 19-, disponen que son agentes operadores de transporte las actuales empresas de transporte del TPC y propietarios individuales, que se espera conformen dos (2) grupos, a los cuales se les delegará la operación bajo la figura de “convenios de operación”, y si bien no mencionan que se les debe otorgar el permiso de operación de las rutas SETP a la Asociación demandante, sí establece que los propietarios de los vehículos son agentes operadores del SETP, y delega a la autoridad competencia el deber de asignar la operación mediante la citada figura.
Ahora bien, desde ya dirá la Sala que confirmará la sentencia impugnada mediante la cual se declaró improcedente la acción, al advertir que el acto administrativo cuyo cumplimiento reclama el extremo actor no contiene un mandato imperativo, indudable e inobjetable que pueda ordenarse cumplir a través de la presente acción. En efecto, para la procedencia de la acción de cumplimiento, no solamente se hace necesario verificar que el deber jurídico cuya observancia se exige esté consignado en normas con fuerza de ley o en actos administrativos, sino que dicho contenido obligacional debe ser inobjetable y expreso, es decir, que emane directamente del contenido de la norma, de modo que no requiera ninguna interpretación adicional.
Al respecto, la Corte Constitucional ha destacado la importancia de este requisito a efectos de verificar la prosperidad de la acción de cumplimiento, en los siguientes términos: “(…) De este modo, la acción de cumplimiento está encaminada a la ejecución de deberes que emanan de un mandato, contenido en la ley o en un acto administrativo, imperativo, inobjetable y expreso, y no al reconocimiento por parte de la administración de garantías particulares, o el debate, en sede judicial, del contenido y alcance de algunos derechos que el particular espera que se le reconozcan.
Tampoco es un mecanismo para esclarecer simplemente el sentido que RAD: No 2025-00001-01 CUMPLIMIENTO DE NORMAS CON FUERZA MATERIAL DE LEY O DE ACTOS ADMINISTRATIVOS ASOCIACION TPCOLECTIVOS IBAGUÉ VS MUNICIPIO DE IBAGUÉ 10 debe dársele a ciertas disposiciones legales, pues a pesar de la legitimidad que asiste a quien promueve todas estas causas, la acción de cumplimiento no resulta ser el medio idóneo para abrir controversias interpretativas lo cual no obsta, claro está, para que con el fin de exigir el cumplimiento de un deber omitido, el contenido y los alcances del mismo sean ineludiblemente interpretados.
Así como el objeto de la acción de cumplimiento no es el reconocimiento de derechos particulares en disputa, tampoco lo es el cumplimiento general de las leyes y actos administrativos. Dicha acción no consagra un derecho a la ejecución general e indiscriminada de todas las normas de rango inferior a la Constitución ni un derecho abstracto al cumplimiento de todo el ordenamiento jurídico.
Su objeto fue especificado por el propio constituyente: asegurar el “cumplimiento de un deber omitido” contenido en “una ley o acto administrativo” (artículo 87 C.P.) que la autoridad competente se niega a ejecutar. Dicho deber no es, entonces, el deber general de cumplir la ley, sino un deber derivado de un mandato específico y determinado (…)7”.
(Destacado por la Sala) Significa lo anterior que la acción de cumplimiento está encaminada a la ejecución de deberes que emanan de un mandato contenido en la ley o en un acto administrativo, imperativo, inobjetable y expreso, y no al reconocimiento por parte de la administración de garantías particulares, o el debate en sede judicial, del contenido y alcance de algunos derechos que el particular espera le sean reconocidos.
Por tanto, no resulta procedente a través de este mecanismo, que se dilucide el sentido que debe dársele a ciertas interpretaciones legales8. Respecto del particular, la Sección Quinta del Consejo de Estado, ha señalado9: “…esta acción constitucional no procede para reconocer derechos o para definir exclusivamente la interpretación válida de una norma.
Así, no puede ser otra la interpretación del núcleo esencial de la acción de cumplimiento, puesto que, si se autoriza al juez constitucional a que resuelva de fondo todas las controversias jurídicas en torno a la aplicación del derecho en el caso concreto, se anularía el principio de separación funcional de jurisdicciones y se dejaría sin sentido la existencia de los mecanismos procesales ordinarios y contencioso administrativos”10.
Igualmente, en sentencia del 3 de septiembre de 201411, citada posteriormente por la sentencia del 21 de abril de 2016, señaló: “Aunque la finalidad de la presente acción es hacer efectivo el cumplimiento de una ley o de un acto administrativo, no es posible a través de esta ordenar la ejecución de toda clase de disposiciones, sino aquellas que contienen prescripciones que se caracterizan como deberes legales o administrativos que pueden ser cumplidos a 7 Sentencia C-1172 de 2001. 8 Ibídem 9 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, sentencia de 2 de octubre de 2003, radicación 25000- 23-24-000-2003-1071-01(ACU). 10 En este mismo sentido pueden consultarse, entre otras, Consejo de Estado Sentencias ACU-992 de 29 de octubre de 1999, ACU-1741 de 19 de enero de 2001, ACU-803 de 8 de agosto de 2003 11 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, sentencia del 3 de septiembre de 2014, Rad.
No. 2014-00515-01, C.P. Dr. Alberto Yepes Barreiro; Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, sentencia del 21 de abril de 2016, Rad. Nº 85001-23-33-000-2016-00009-01(ACU), C.P. Dra. Lucy Jeannette Bermúdez Bermúdez. RAD: No 2025-00001-01 CUMPLIMIENTO DE NORMAS CON FUERZA MATERIAL DE LEY O DE ACTOS ADMINISTRATIVOS ASOCIACION TPCOLECTIVOS IBAGUÉ VS MUNICIPIO DE IBAGUÉ 11 través de las órdenes del juez constitucional, que albergan un mandato perentorio, claro y directo a cargo de determinada autoridad, un mandato ´imperativo e inobjetable´ en los términos de los artículos 5, 7, 15, 21 y 25 de la Ley 393 de 1997.
Ello significa que los preceptos que se dicen incumplidos deben ser lo suficientemente precisos, y no puede generar ningún tipo de incertidumbre en cuanto a su objeto, vigencia y exigibilidad”. (Destacado por la Sala). Ciertamente encuentra la Sala que el artículo 1º del Decreto 1000-0806 de 2019 constituye un acto administrativo de contenido general expedido por el Alcalde Municipal de Ibagué con el cual se adoptó el Sistema Estratégico de Transporte Público en esta capital.
De la lectura de la norma no se logra colegir un mandato irrestricto para la concesión de un permiso de operación a los propietarios de vehículos, es por ello por lo que la parte demandante hace referencia lo dispuesto en la página 19 de los Estudios Técnicos, Legales y Financieros (ETLF) del 29 de abril de 2019, señalando que, en la segunda etapa de la adopción del Sistema Estratégico, tanto las empresas de transporte como los propietarios de vehículos debían ser designados como agentes operadores.
Al revisar dicho acápite de los citados estudios, advierte la Sala que se refiere a la estructuración financiera del SETP y frente a sus agentes (Operadores de Transporte) precisó: Es evidente que la parte demandante recurre a una interpretación normativa para argumentar la forma en que dichas disposiciones resultan aplicables a su situación particular.
Lo anterior, debido a que las normas en comento no RAD: No 2025-00001-01 CUMPLIMIENTO DE NORMAS CON FUERZA MATERIAL DE LEY O DE ACTOS ADMINISTRATIVOS ASOCIACION TPCOLECTIVOS IBAGUÉ VS MUNICIPIO DE IBAGUÉ 12 disponen una situación de inmediato cumplimiento; el asunto planteado por la parte demandante tendiente al otorgamiento de la habilitación para ser un operador de las rutas del SETP no se deduce del texto, sino que se enmarca en un asunto netamente particular que deberá ser definido por la autoridad administrativa, previa verificación de las condiciones establecidas para el efecto, no de manera automática como lo pretende el actor; motivo por el cual la negativa de la entidad a través de un acto administrativo, lo habilita para que inicie un proceso de otra naturaleza, cual es el de nulidad y restablecimiento del derecho en el que podrá alegar su derecho, y no la acción de cumplimiento.
En este sentido, se itera que este mecanismo de control judicial que tiene por propósito obtener que las autoridades públicas o los particulares en ejercicio de funciones públicas den cumplimiento a mandatos claros, expresos, imperativos e inobjetables contenidos en normas con fuerza de ley o en actos administrativos; si la norma no tiene tales características, como ocurre en el presente asunto, la acción no procederá, motivo por el cual resulta procedente confirmar en su integridad el fallo de primera instancia proferido el 25 de enero de 2025 por el Juzgado Octavo Administrativo del Circuito de Ibagué. Por lo anterior, se proferirá la siguiente….
DECISIÓN EN MÉRITO DE LO EXPUESTO, EL TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL TOLIMA ADMINISTRANDO JUSTICIA EN NOMBRE DE LA REPÚBLICA Y POR AUTORIDAD DE LA LEY RESUELVE Primero: CONFIRMAR la providencia impugnada proferida el 25 de enero de 2025 por el Juzgado Octavo Administrativo del Circuito de Ibagué, que declaró improcedente el presente medio de control, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de esta providencia. Segundo: Una vez en firme esta providencia, devuélvase el expediente al Despacho de origen para lo de su cargo.
La presente providencia fue discutida y aprobada por la Sala en la fecha, a través de medios electrónicos y se notificará a los interesados por el mismo medio.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE (Firmado electrónicamente) JOSÉ ANDRÉS ROJAS VILLA JOSÉ ALETH RUÍZ CASTRO Magistrado Magistrado (Ausente en comisión de servicio) RAD: No 2025-00001-01 CUMPLIMIENTO DE NORMAS CON FUERZA MATERIAL DE LEY O DE ACTOS ADMINISTRATIVOS ASOCIACION TPCOLECTIVOS IBAGUÉ VS MUNICIPIO DE IBAGUÉ 13 (Firmado electrónicamente) CARLOS ARTURO MENDIETA RODRÍGUEZ Magistrado Se deja constancia de que esta providencia fue firmada en forma electrónica mediante el aplicativo SAMAI, de manera que se garantiza su autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 de la ley 1437 de 2011.
Puede Validarse el documento en el siguiente link: https://samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/documentos/evalidador.aspx