SIGCMA-SGC TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE SANTANDER Magistrada ponente: Claudia Ximena Ardila Pérez SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA Bucaramanga, veinte (20) de marzo de dos mil veinticinco (2025) MEDIO DE CONTROL NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO DEMANDANTE SANATORIO DE CONTRATACIÓN E. S. E. NIT. 890 205 335-2 gerencia@sanatoriocontratacion.gov.co notificacionesjudiciales@sanatoriocontratacion.gov.co mariangel2016r@gmail.com DEMANDADO PATRIMONIO AUTÓNOMO DE REMANENTES CAPRECOM LIQUIDADO NIT. 830.053.105-3 distiraempresarialsas@gmail.com jcjuridicas@hotmail.com procesosjudiciales@parcaprecom.com.co Eimar36@gmail.com notificacionacreencias@caprecom.gov.co notjudicial@fiduprevisora.com.co MINISTERIO PÚBLICO XIRYS MARÍA MORA ALVARADO Procuradora 160 Judicial II Para Asuntos Administrativos xmora@procuraduria.gov.co;
RADICADO Y LINK DE EXPEDIENTE 686793333001-2016-00260-01 TEMA Se confirma la sentencia de primera instancia / No es posible valorar los documentos presentados en el trámite ordinario de facturación vigente durante la operación de CAPRECOM, pues corresponde a los acreedores aportar aquellos exigidos en el proceso concursal de liquidación. Verificada la inexistencia de irregularidades que invaliden la actuación, la Sala procede a resolver el recurso de apelación interpuesto oportunamente por la parte demandante contra la sentencia proferida el 15 de diciembre de 2022 por el Juzgado Primero Administrativo del Circuito Judicial de San Gil, que negó las pretensiones.
I.ANTECEDENTES A. La demanda1 1. Pretensiones El demandante pretende que se declare la nulidad de las Resoluciones AL-03983 del 10 de junio de 2016 y AL-10853 del 23 de agosto de 2016, proferidas por la Fiduciaria La Previsora S.A., en su calidad de liquidador de la Caja de Previsión Social de Comunicaciones - CAPRECOM EICE en Liquidación, mediante las cuales se rechazó totalmente las acreencias presentadas por el Sanatorio de Contratación E.S.E., por un valor de $15.857.895,00.
A título de restablecimiento del derecho, solicita el reconocimiento y pago de las acreencias, su clasificación como crédito de prelación B y la actualización del monto adeudado desde la presentación de cada factura hasta la ejecutoria de la sentencia. Finalmente, pide la condena en costas a la parte demandada. 2. Hechos El Sanatorio de Contratación E.S.E. afirma que suscribió múltiples contratos con CAPRECOM EICE para la prestación de servicios de salud de primer nivel a afiliados del régimen subsidiado en el municipio de Contratación, que incluyen 1 Expediente digital en SAMAI.
Carpeta de OneDrive. Documento: 01.CUADERNOPRINCIPAL.pdf Folios 5 -14 RADICADO: 686793333001-2016-00260-01 MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO DE CARÁCTER LABORAL DEMANDANTE: SANATORIO DE CONTRATACIÓN E. S. E. DEMANDADO: PATRIMONIO AUTÓNOMO DE REMANENTES CAPRECOM LIQUIDADO Rama Judicial del Poder Publico Consejo Superior de la Judicatura Consejo de Estado Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo de Santander actividades de promoción, prevención y suministro de medicamentos.
Refiere que, en ejecución de estos contratos, radicó ante la firma auditora de la entidad demandada las facturas correspondientes a los servicios médicos prestados y anexó los soportes físicos exigidos. Indica que, de igual manera, remitió seis facturas por servicios de urgencias prestados por evento, que no estaban amparados en los contratos, pero fueron enviadas por correo certificado a las regionales de la EPS.
Sostiene que, mediante el Decreto 2519 de 2015, el Gobierno Nacional ordenó la liquidación de CAPRECOM EICE, ante lo cual presentó una reclamación de acreencias por $15.857.895,00, sustentada en las facturas previamente radicadas. No obstante, aduce que, a través de la Resolución No. AL-03983 del 10 de junio de 2016, la fiduciaria liquidadora La Previsora S.A. rechazó en su totalidad la acreencia y la califica como un crédito de «quinta clase».
Expone que esta decisión le fue notificada el 14 de junio de 2016, pero no a su apoderado, pese a que se reconoció su representación y se suministró su correo electrónico para notificaciones, lo que le impidió interponer el recurso de reposición. Señala que, posteriormente, mediante la Resolución No. AL-10853 del 23 de agosto de 2016, la fiduciaria declaró la pérdida de fuerza ejecutoria parcial de la Resolución AL-03983, únicamente en lo relacionado con la prelación del crédito, lo reclasificó como «Prelación B» y reiteró el rechazo total de la acreencia. Advierte que, a diferencia del acto anterior, esta decisión sí fue notificada a su apoderado.
En este contexto, argumenta que cumplió con todos los requisitos exigidos para la radicación de sus facturas y que las resoluciones expedidas por el liquidador desconocieron las constancias de radicación y los soportes previamente allegados. Alega, además, que la ausencia de glosas o devoluciones durante la ejecución de los contratos confirma la validez de su reclamación. Finalmente, sostiene que la fiduciaria no podía exigir nuevamente la presentación de documentos que ya reposaban en los archivos de CAPRECOM antes de su liquidación y que la omisión en su verificación derivó en la expedición de los actos administrativos demandados con falsa motivación. 3.
Normas violadas y concepto de violación Se citan como normas violadas los artículos 2, y 29 de la Constitución Política; 137 y 138 de la Ley 1437 de 2011, las Leyes 1122 de 2007 y 1438 de 2011 y el Decreto 019 del 2012. El demandante expone que la administración vulneró el artículo 29 de la Constitución Política, particularmente sus derechos al debido proceso administrativo, a la defensa y a la contradicción. Aduce que la Resolución No. AL- 03983 del 10 de junio de 2016 fue expedida de forma irregular, pues no se notificó a su apoderado, a pesar de haber sido reconocido como tal.
Sostiene que esta omisión le impidió interponer el recurso de reposición en sede administrativa y controvertir el acto dentro del procedimiento liquidatorio. Afirma que el hecho de que la resolución le haya sido notificada directamente no subsanó la vulneración del derecho de defensa, pues el apoderado fue contratado para representar y proteger sus intereses, por lo que la notificación debió realizarse a quien tenía la facultad expresa para actuar en su nombre.
Reitera que la confianza depositada en el representante implica que sea él quien reciba las decisiones administrativas que le afecten. Como evidencia de esta irregularidad, advierte que la entidad demandada sí notificó directamente al apoderado la Resolución No. AL-10853 del 23 de agosto de 2016, mediante la cual declaró la pérdida de fuerza ejecutoria parcial de la Resolución No. AL-03983 y reafirmó el rechazo de la acreencia. Precisa que esta actuación RADICADO: 686793333001-2016-00260-01 MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO DE CARÁCTER LABORAL DEMANDANTE: SANATORIO DE CONTRATACIÓN E. S. E. DEMANDADO: PATRIMONIO AUTÓNOMO DE REMANENTES CAPRECOM LIQUIDADO Rama Judicial del Poder Publico Consejo Superior de la Judicatura Consejo de Estado Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo de Santander demuestra que la administración reconocía la obligación de notificar al apoderado y refuerza la inconsistencia en la notificación del primer acto administrativo.
Argumenta que los actos administrativos demandados deben ser declarados nulos por incurrir en la causal de falsa motivación, conforme al inciso segundo del artículo 137 de la Ley 1437 de 2011. Indica que la Resolución AL-03983 de 2016 desconoció la documentación presentada, ya que, al momento de radicar las facturas expedidas por la prestación de los servicios de salud, se anexaron todos los soportes exigidos para su pago.
Aclara que entre estos se incluyen la factura original y dos copias, historia clínica, epicrisis, órdenes médicas de exámenes diagnósticos y terapéuticos, hojas de suministro de medicamentos, hojas de evolución, lectura de exámenes y la autorización original expedida por CAPRECOM. Sostiene que la firma auditora de cuentas médicas no recibía ni radicaba facturas sin estos requisitos, lo que demuestra que la documentación allegada cumplía con lo exigido.
Añade que también aportó copias de los contratos y de las facturas a la entidad demandada, pues las facturas originales y sus soportes fueron radicados previamente ante esta. Como prueba, presenta constancias de recibido de cada factura, sin que la entidad hubiera efectuado glosas o devoluciones. En este sentido, rechaza el argumento de la demandada según el cual la acreencia no podía ser reconocida por falta de soportes.
Sostiene que la obligación de trasladar esta documentación a la entidad liquidadora recaía en CAPRECOM y no en él. Explica, además, que la expedición de los actos administrativos demandados vulneró por omisión el inciso primero del artículo 57 de la Ley 1438 de 2011, que establece un término de 20 días hábiles para que las entidades responsables del pago de servicios de salud formulen glosas a las facturas presentadas.
Asegura que radicó todas sus facturas con los soportes exigidos y nunca recibió glosas por parte de la auditoría. Enfatiza que, dado que la norma prevé un término perentorio para objetar las facturas, la ausencia de glosas confirma la validez de la acreencia y demuestra que la negativa de reconocimiento contraviene la disposición legal.
De igual forma, señala que los actos administrativos demandados desconocieron el inciso primero del artículo 9 del Decreto 019 de 2012, que prohíbe exigir documentos que ya reposen en la entidad. Indica que la fiduciaria liquidadora no podía solicitar nuevamente los documentos soportes de las facturas cuando estos fueron entregados en original a CAPRECOM.
Aclara que solo conservó copias de dichos documentos, las cuales anexa como prueba dentro del proceso. Finalmente, advierte que las resoluciones demandadas desconocieron el literal d) del artículo 13 de la Ley 1122 de 2007, que regula los plazos para el pago de servicios prestados por las entidades de salud. Expone que la norma establece un esquema de pagos anticipados y términos máximos de 30 días para el pago de facturas sin glosas, lo que refuerza la obligación de la demandada de reconocer la acreencia. Asevera que la negativa de pago carece de justificación, pues las facturas fueron radicadas con todos sus soportes y nunca fueron glosadas ni devueltas.
En consecuencia, concluye que tanto CAPRECOM como la entidad liquidadora desconocieron las normas aplicables y actuaron en contravención de principios esenciales del procedimiento liquidatario, lo que vulneró sus derechos. B. Contestación2 La parte demandada se opone a la prosperidad de las pretensiones y plantea las siguientes excepciones: 2 Expediente digital en SAMAI.
Carpeta de OneDrive. Documento: 01.CUADERNOPRINCIPAL.pdf Folios 406 -439 RADICADO: 686793333001-2016-00260-01 MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO DE CARÁCTER LABORAL DEMANDANTE: SANATORIO DE CONTRATACIÓN E. S. E. DEMANDADO: PATRIMONIO AUTÓNOMO DE REMANENTES CAPRECOM LIQUIDADO Rama Judicial del Poder Publico Consejo Superior de la Judicatura Consejo de Estado Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo de Santander 1.
Caducidad de la acción: Aduce que se configuró el fenómeno de la caducidad de la acción, pues, conforme al aplicativo de la Rama Judicial, la demanda se presentó el 7 de diciembre de 2016, fuera del término legal para atacar el acto administrativo del 10 de junio del mismo año. 2. Falta de legitimación por pasiva: Sostiene que la administración del Patrimonio Autónomo de Remanentes de CAPRECOM LIQUIDADO no implica que sea una extensión de la personalidad jurídica de la extinta Caja de Previsión Social de las Comunicaciones CAPRECOM EICE, cuya existencia jurídica finalizó según lo dispuesto en los artículos 36 y 38 del Decreto 254 de 2000.
Afirma que el patrimonio autónomo de remanentes, en su condición de sujeto de derecho independiente, está afecto exclusivamente a los fines previstos en el contrato de fiducia mercantil. Reitera que la fiduciaria actúa como vocera del patrimonio autónomo y no puede ser demandada en calidad de liquidadora de la antigua entidad. 3. Falta de soportes sobre la facturación médica: Argumenta que, al momento de la expedición del acto administrativo del 10 de junio de 2016, la demandante no acreditó la procedencia de las acreencias al no aportar los soportes exigidos por la normatividad aplicable, específicamente los establecidos en la Resolución 3047 de 2008 del Ministerio de Protección Social y el Decreto 4747 de 2007.
Indica que la omisión de estos documentos impidió el reconocimiento de la acreencia en el proceso liquidatorio. 4. Aplicación de las normas del proceso liquidatorio: Señala que el proceso de liquidación de CAPRECOM EICE debía regirse por las normas especiales que regulan la liquidación forzosa administrativa de entidades financieras, en virtud de lo dispuesto en el Decreto 663 de 1993, el Decreto 2555 de 2010 y el Decreto 2519 de 2015.
Advierte que la demandante incumplió los requisitos exigidos en el trámite liquidatorio y que las normas de este proceso tienen aplicación preferente sobre cualquier otro procedimiento. 5. Prescripción de la cuenta médica: Explica que, de acuerdo con el artículo 5 del Decreto 183 de 1997, la facturación presentada como consecuencia de la compraventa de servicios médicos entre las entidades promotoras y prestadoras de salud está sujeta a la prescripción trienal prevista en el artículo 789 del Código de Comercio.
Aduce que, en el caso concreto, la demandante permitió que transcurriera el término legal sin ejercer su derecho oportunamente, lo que derivó en la extinción de la acreencia por prescripción. 6. Falsa motivación del acto administrativo: Rechaza la acusación de falsa motivación alegada por la demandante y sostiene que los actos administrativos expedidos en el marco del proceso liquidatorio se sustentan en normas aplicables y en auditorías efectuadas conforme al procedimiento establecido en el Decreto 2519 de 2015.
Añade que las causales de rechazo de las acreencias fueron establecidas y explicadas en la parte motiva de los actos administrativos proferidos. Por lo anterior, solicita negar las pretensiones de la demanda y reconocer la legalidad de los actos administrativos cuestionados, en atención al marco normativo y jurisprudencial aplicable al proceso de liquidación forzosa administrativa.
C. La sentencia recurrida3 En sentencia del 15 de diciembre de 2022, el Juzgado Primero Administrativo del Circuito Judicial de San Gil declara fundadas las excepciones propuestas por la parte demandada y, en consecuencia, niega las pretensiones de la demanda, con base en las siguientes consideraciones: 3 Expediente digital en SAMAI.
Carpeta de OneDrive. Documento: 14.SentenciaPrimeraInstancia.pdf RADICADO: 686793333001-2016-00260-01 MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO DE CARÁCTER LABORAL DEMANDANTE: SANATORIO DE CONTRATACIÓN E. S. E. DEMANDADO: PATRIMONIO AUTÓNOMO DE REMANENTES CAPRECOM LIQUIDADO Rama Judicial del Poder Publico Consejo Superior de la Judicatura Consejo de Estado Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo de Santander En cuanto a la notificación de la Resolución AL-03983 de 2016, concluye que no se vulneró el debido proceso, pues esta se realizó al correo electrónico suministrado por la parte demandante para recibir comunicaciones en el proceso liquidatorio.
Sostiene que la parte actora no acreditó haber proporcionado una dirección electrónica distinta y que la intención de recibir notificaciones en dicho correo estaba expresamente consignada en su solicitud de reclamación. Agrega que la notificación directa al Sanatorio es suficiente para considerarlo debidamente informado de la decisión. En consecuencia, descarta la vulneración del derecho de defensa y reitera la presunción de legalidad del acto administrativo impugnado.
Frente a la supuesta falsa motivación de la resolución, señala que la carga de la prueba recaía en el demandante y que este no demostró la existencia de los soportes documentales requeridos. Indica que el liquidador tenía la facultad de rechazar las acreencias que no estuvieran debidamente soportadas y que la negativa al reconocimiento del crédito obedeció a la falta de pruebas suficientes para acreditar su procedencia. Además, precisa que no existe prueba de que los soportes originales no fueron revisados; por el contrario, considera acreditado que sí fueron verificados, dado que la causal de rechazo denominada «Obligación Inexistente» requería la observación de los documentos que reposaban en los archivos de la entidad.
Añade que las causales de rechazo no se limitaron a la insuficiencia de soportes o a la carencia de requisitos esenciales en los documentos aportados, sino que existieron otras razones que la parte demandante no controvirtió y que igualmente justificaban la negativa al reconocimiento de las facturas. Respecto a la aplicación de glosas en el proceso de graduación y calificación de créditos, el a quo destaca que el régimen liquidatorio faculta al agente liquidador para ejercer un control riguroso sobre la procedencia de los créditos reclamados.
Apunta que, si bien las facturas presentadas por la demandante no registraban glosas previas, ello no implicaba su reconocimiento automático, pues el liquidador debía verificar su validez conforme a la normativa aplicable. Asimismo, resalta que la demandante no formuló objeciones ni interpuso recursos contra la resolución que rechazó la acreencia, lo que refuerza la legalidad de la decisión administrativa impugnada.
D. La apelación4 La parte demandante solicita que se revoque la sentencia y, en su lugar, se concedan las pretensiones. Sostiene que el juez no efectuó un análisis acertado sobre la falsa motivación de los actos administrativos demandados, pues las decisiones adoptadas desconocieron las actuaciones realizadas dentro del proceso y la documentación radicada.
Afirma que las facturas presentadas contaban con todos los soportes exigidos por la normativa aplicable, ya que, sin el cumplimiento de estos requisitos, no habría sido posible su radicación. Indica que se allegaron copias de los contratos y de las facturas, mientras que los documentos originales fueron presentados previamente ante CAPRECOM.
Como prueba, señala que cada una de las copias cuenta con la constancia de recibido por parte de la entidad, sin que se haya efectuado devolución o formulado glosas. Argumenta que la expedición de los actos administrativos demandados vulneró por omisión el inciso primero del artículo 57 de la Ley 1438 de 2011, el cual establece que las entidades responsables del pago de servicios de salud deben formular y comunicar las glosas dentro de los 20 días hábiles siguientes a la presentación de la factura.
Expone que esta norma impone un término perentorio para la formulación de glosas y, pese a haberse presentado la documentación requerida, reitera que ninguna de sus facturas fue objetada por la auditoría. 4 Expediente digital en SAMAI. Carpeta de OneDrive. Documento: 18.Memorial-Recursodeapelación.pdf RADICADO: 686793333001-2016-00260-01 MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO DE CARÁCTER LABORAL DEMANDANTE: SANATORIO DE CONTRATACIÓN E. S. E. DEMANDADO: PATRIMONIO AUTÓNOMO DE REMANENTES CAPRECOM LIQUIDADO Rama Judicial del Poder Publico Consejo Superior de la Judicatura Consejo de Estado Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo de Santander E. Trámite de segunda instancia Mediante auto del 3 de mayo de 20235 se admitió el recurso de apelación interpuesto contra la sentencia de primera instancia y se ordenó notificar al Ministerio Público y a las partes para su conocimiento, las cuales guardaron silencio durante el termino de ejecutoria.
II. CONSIDERACIONES A. Acerca de la competencia Conforme al artículo 153 del CPACA, el Tribunal es competente para conocer en segunda instancia de las apelaciones de las sentencias dictadas en primera instancia por los juzgados administrativos de su distrito judicial, razón por la cual procede la Sala a desatar la presente controversia.
B. El problema jurídico y su resolución De acuerdo con la reseña que antecede, la Sala plantea y resuelve el siguiente problema jurídico: ¿El hecho de que las facturas fueran correctamente presentadas y soportadas conforme a los requisitos establecidos en la auditoría ordinaria de CAPRECOM, sin haber sido glosadas ni devueltas en esa instancia, impide que el liquidador, en el proceso de liquidación forzosa, rechace dichas acreencias por falta de requisitos o soportes? Tesis: No. Fundamento jurídico: Mediante el Decreto No. 2519 de 2015 se ordenó la supresión y liquidación de la Caja de Previsión Social de Comunicaciones – CAPRECOM EICE.
Esta normativa establece que el proceso de liquidación se regirá por disposiciones especiales y por un reglamento interno que defina el procedimiento para la reclamación de acreencias por parte de los interesados. En este contexto normativo, la validación de las facturas presentadas requiere el cumplimiento de los requisitos esenciales que estas deben contener, así como la presentación de los soportes específicos exigidos previamente a todos los interesados, en igualdad de condiciones.
Por lo tanto, no resulta procedente calificar la acreencia de la entidad demandante a partir de los documentos aportados en el trámite ordinario de facturación vigente durante la operación de CAPRECOM, dado que la normativa especial impone a los acreedores la carga de probar la procedencia de sus reclamaciones conforme a las reglas previstas para el proceso de liquidación forzosa.
La tesis de la entidad apelante desconoce que el liquidador es un sujeto distinto de la entidad en liquidación y que, en el proceso concursal, debe velar por los intereses de todos los acreedores. En este marco, debe garantizar que las acreencias sean claras, expresas y exigibles, lo que implica que estas sean plenamente verificadas por él, de acuerdo con las exigencias establecidas en las normas especiales.
No se trata de un simple trámite interadministrativo, sino de un procedimiento sujeto a principios y reglas específicas que buscan la equidad entre los acreedores, la transparencia en la gestión y la correcta liquidación de la entidad, por lo que los requisitos deben cumplirse estrictamente. Para sustentar esta tesis, la Sala procederá a analizar las disposiciones normativas relacionadas con la calificación y el rechazo de acreencias en el marco del proceso de liquidación forzosa de CAPRECOM.
Con base en lo anterior, se examinarán las pruebas para concluir que asiste razón al a quo, en el sentido de que los actos acusados no adolecen de falsa motivación, dado que el crédito presentado por la ESE de Contratación fue rechazado conforme a las normas aplicables. 5 Expediente digital SAMAI. Índice 00005. RADICADO: 686793333001-2016-00260-01 MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO DE CARÁCTER LABORAL DEMANDANTE: SANATORIO DE CONTRATACIÓN E. S. E. DEMANDADO: PATRIMONIO AUTÓNOMO DE REMANENTES CAPRECOM LIQUIDADO Rama Judicial del Poder Publico Consejo Superior de la Judicatura Consejo de Estado Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo de Santander C. Marco jurídico El proceso de liquidación forzosa de CAPRECOM EICE: normas especiales y facultades del Liquidador Mediante el Decreto No. 2519 de 2015, el Gobierno Nacional ordenó la supresión y liquidación de la CAJA DE PREVISIÓN SOCIAL DE COMUNICACIONES "CAPRECOM" EICE, vinculada al Ministerio de Salud y Protección Social, y designó a la fiduciaria LA PREVISORA S.A. para llevar a cabo el proceso de liquidación. Asimismo, se dispuso que el régimen de liquidación se regiría por lo establecido en el Decreto Ley 254 de 20006, la Ley 1105 de 20067 y las disposiciones que las modifiquen, sustituyan o reglamenten, así como por las normas especiales del Decreto de supresión, y en lo no previsto en estas normas, se aplicaría lo dispuesto en el Estatuto Orgánico del Sistema Financiero.
La auditoría realizada durante el proceso de liquidación de CAPRECOM sobre las reclamaciones presentadas al proceso concursal se llevó a cabo en cumplimiento de la obligación legal de determinar el pasivo de la entidad, conforme al artículo 22 del Decreto Ley 254 de 2000.8 Por otro lado, el Estatuto Orgánico del Sistema Financiero9 establece el procedimiento aplicable a las entidades financieras sometidas a toma de posesión y liquidación forzosa administrativa, el cual se describe en términos generales de la siguiente manera: una vez decretada la liquidación, (i) se ordena el emplazamiento de quienes tengan reclamaciones contra la entidad intervenida, (ii) se abre el plazo para presentar dichas reclamaciones, y una vez vencido ese término y (iii) se expide el acto administrativo que determina los bienes que integran la masa de liquidación y las acreencias que se reconocerán para su pago con cargo a dicha masa.
En consonancia con lo anterior, el Decreto 2555 de 201010, consagra las siguientes reglas: «Artículo 9.1.3.2.2 Término para presentar reclamaciones. El término que se establezca para presentar las reclamaciones no podrá ser superior a un (1) mes contado a partir de la fecha de publicación del último aviso de emplazamiento. (…)” Artículo 9.1.3.2.4 Pasivo a cargo de la entidad en liquidación. Para la determinación de las sumas a cargo de la entidad en liquidación se tendrá en cuenta lo siguiente: (…) b) Las reclamaciones oportunamente presentadas, aceptadas y rechazadas contra la masa de la liquidación, señalando la naturaleza de las mismas, su cuantía y la prelación para el pago y las preferencias que la ley establece, de conformidad con el numeral 1 del artículo 300 del Estatuto Orgánico del Sistema Financiero, las reglas generales del Código Civil y demás disposiciones legales aplicables.
(…) Parágrafo. Si el liquidador dudare de la procedencia o validez de cualquier reclamación prevista en el presente Libro, la rechazará. 6 «Por el cual se expide el régimen para la liquidación de las entidades públicas del orden nacional». 7 Por medio de la cual se modifica el Decreto-ley 254 de 2000, sobre procedimiento de liquidación de entidades públicas de la Rama Ejecutiva del Orden Nacional y se dictan otras disposiciones. 8 ARTÍCULO 22.
Inventario de pasivos. Simultáneamente con el inventario de activos, el liquidador elaborará un inventario de pasivos de la entidad, el cual se sujetará a las siguientes reglas: 1. El inventario deberá contener una relación cronológica pormenorizada de todas las obligaciones a cargo de la entidad, incluyendo las obligaciones a término y aquellas que sólo representan una contingencia para ella, entre otras, las condicionales, los litigios y las garantías. 2.
La relación de pasivos deberá sustentarse en los estados financieros de la entidad y en los demás documentos contables que permitan comprobar su existencia y exigibilidad. 3. La relación de las obligaciones laborales a cargo de la entidad. 9 Decreto 663 De 1993 10 «por el cual se recogen y reexpiden las normas en materia del sector financiero, asegurador y del mercado de valores y se dictan otras disposiciones» RADICADO: 686793333001-2016-00260-01 MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO DE CARÁCTER LABORAL DEMANDANTE: SANATORIO DE CONTRATACIÓN E. S. E. DEMANDADO: PATRIMONIO AUTÓNOMO DE REMANENTES CAPRECOM LIQUIDADO Rama Judicial del Poder Publico Consejo Superior de la Judicatura Consejo de Estado Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo de Santander Del mismo modo, en el referido decreto que ordenó la liquidación de «CAPRECOM»11, se establece que los temas relacionados con la graduación y calificación de créditos se regirán por las normas especiales mencionadas anteriormente, y que, para tal efecto, el liquidador expedirá el reglamento que regule el procedimiento interno de la liquidación en estos aspectos.
En este punto, cabe anotar que el proceso concursal de liquidación es un proceso especial y preferente, por lo que, en todo caso, se aplicarán en primera instancia las normas que lo rigen, especialmente en lo concerniente a la graduación y calificación de acreencias. A su vez, la Corte Constitucional12 ha precisado lo siguiente: (…) Otro de los efectos de naturaleza procesal de la iniciación del proceso de liquidación judicial, consiste en la preferencia de las normas del proceso de liquidación judicial sobre cualquier otra que le sea contraria.
Este efecto implica no solo que las normas del proceso concursal tienen carácter especial y preferente frente a las demás normas de carácter procesal general, sino también que por tener el proceso liquidatorio una vocación universal tiene preferencia sobre cualquier otro proceso en el cual se trate de hacer efectivas las obligaciones en contra del deudor.
Así las cosas, durante el funcionamiento ordinario de CAPRECOM EICE, el proceso de facturación estaba regulado por lo dispuesto en el Decreto 4747 de 200713 y sus normas complementarias; sin embargo, al entrar la EPS en proceso de liquidación, su situación jurídica y comercial experimentó un cambio radical, dado que las actuaciones de la entidad tuvieron que orientarse a su supresión. En consecuencia, prevaleció un régimen jurídico especial de liquidación. Es importante señalar que, en el marco del proceso concursal de liquidación, el liquidador es el encargado de dirigir y desarrollar el proceso, siendo una de sus funciones principales la calificación, aceptación o rechazo de las acreencias presentadas.
En este contexto, corresponde al acreedor demostrar la procedencia de su reclamación, lo cual implica acreditar la existencia del crédito mediante pruebas pertinentes, útiles y conducentes. Esta documentación será sometida a un proceso de auditoría que incluye un análisis detallado, conforme a los requisitos establecidos para su calificación. Las decisiones que tome el liquidador en el ejercicio de sus funciones administrativas constituyen actos administrativos, los cuales estarán sujetos al control de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo.
La obligación de presentar los documentos que acrediten la existencia del crédito tiene un respaldo legal. Así, los acreedores que participen en el proceso concursal tienen la responsabilidad de cumplir con la carga procesal de aportar las pruebas necesarias para sustentar sus reclamaciones, bajo la advertencia de enfrentar las consecuencias desfavorables derivadas del incumplimiento o defecto en dicha obligación. Valga precisar que el liquidador es un sujeto distinto de la entidad en liquidación y que, en el proceso de liquidación forzosa, debe velar por los intereses de todos los acreedores, quienes acuden en igualdad de condiciones.
Por ello, le corresponde garantizar que las acreencias sean claras, expresas y exigibles, lo que implica que estas sean plenamente verificadas por él, de acuerdo con las exigencias establecidas en las normas especiales. No se trata de un simple trámite interadministrativo, sino de un procedimiento sujeto a principios y reglas específicas 11 Decreto No. 2519 de 2015.
ARTÍCULO 3 °. Régimen de liquidación. Por tratarse de una Empresa Industrial y Comercial del Estado del sector descentralizado del orden nacional, de conformidad con lo previsto en el artículo 52 de la Ley 489 de 1998, la liquidación de la Caja de Previsión Social de Comunicaciones (Caprecom), EICE, se someterá a las disposiciones del Decreto-ley 254 de 2000, de la Ley 1105 de 2006 y las normas que lo modifiquen, sustituyan o reglamenten y a las especiales del presente decreto.
En este sentido, los temas referentes a avisos y emplazamientos, presentación de acreedores y reclamaciones, graduación y calificación de créditos, notificación a entidades gubernamentales, requisitos para el pago de obligaciones y el pasivo cierto no reclamado, se regirá por las normas mencionadas en el inciso anterior 12 Corte Constitucional, Sala Plena.
Sentencia SU-773 de 2014, M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub, 16 de octubre de 2014. 13 «Por medio del cual se regulan algunos aspectos de las relaciones entre los prestadores de servicios de salud y las entidades responsables del pago de los servicios de salud de la población a su cargo, y se dictan otras disposiciones» RADICADO: 686793333001-2016-00260-01 MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO DE CARÁCTER LABORAL DEMANDANTE: SANATORIO DE CONTRATACIÓN E. S. E. DEMANDADO: PATRIMONIO AUTÓNOMO DE REMANENTES CAPRECOM LIQUIDADO Rama Judicial del Poder Publico Consejo Superior de la Judicatura Consejo de Estado Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo de Santander que buscan la equidad entre los acreedores, la transparencia en la gestión y la correcta liquidación de la entidad, por lo que los requisitos deben cumplirse estrictamente.
D. Análisis de las pruebas De acuerdo con las pruebas recaudadas, la Sala encuentra acreditado lo siguiente: 1. La ESE SANATORIO DE CONTRATACIÓN presentó, dentro del término establecido en el trámite liquidatorio, una reclamación por el pago de créditos representados en 152 facturas expedidas por la entidad,14 las cuales fueron sometidas a consideración de CAPRECOM EICE en liquidación bajo el radicado A 31.00438 del 10 de marzo de 2016, por un valor total de QUINCE MILLONES OCHOCIENTOS CINCUENTA Y SIETE MIL OCHOCIENTOS NOVENTA Y CINCO PESOS ($15,857,895).
De estas facturas, 146 están respaldadas por 10 contratos previamente suscritos con CAPRECOM y 6 corresponden a servicios de urgencias15. 2. A través de la Resolución AL-0398316 del 10 de junio de 2016, el apoderado general de la Fiduciaria La Previsora S. A., en su calidad de liquidador de la CAJA DE PREVISIÓN SOCIAL DE COMUNICACIONES “CAPRECOM” EICE en liquidación, resolvió: «ARTICULO PRIMERO: RECHAZAR TOTALMENTE la acreencia presentada de manera oportuna por SANATORIO DE CONTRATACION ESE, identificada con NIT 890.205.335, como crédito QUINTA CLASE, por valor de QUINCE MILLONES OCHOCIENTOS CINCUENTA Y SIETE MIL OCHOCIENTOS NOVENTA Y CINCO PESOS MCTE MONEDA LEGAL COLOMBIANA. de conformidad con la siguiente descripción: No. Radicado Fecha Valor Reclamado Valor Aceptado Causales de rechazo 1 A31.00438 10/03/201 6 $15,857,895.00 $0.00 1.10; 1.11; 1.25; 2.2; 333; 338; 1.32; 308; 337; 332; 402; 408; 1.13; 201; 202; 653; 438; 339; 307; 423; 545; 430; 208; 304; 607; 204; 602; 223; 623; 301; 401; 601; 608 3.
La decisión de rechazo de las facturas se fundamentó en 33 causales, de las cuales el demandante impugna las causales 1.10 y 1.11, referidas a «Soportes insuficientes» y «Carencia de requisitos esenciales en el soporte», las cuales están descritas en la Resolución AL-03983 de 201617 de la siguiente manera: 1.10 Soportes insuficientes: Con base en los soportes allegados no es posible reconocer la obligación reclamada.
En lo que corresponde a la aceptación de las reclamaciones presentadas por personas naturales o jurídicas que prestaban algún servicio o suministraban bienes a la entidad en liquidación, se debió aportar copia del contrato u orden de servicio, según fuera el caso. Todo lo anterior, sin perjuicio del análisis de los soportes documentales que puedan Artículo 167 del Código General de Proceso, Resolución 3047 de 2008 y sus anexos aplicables, Decreto 4747 de 2007, Resolución 4331 de 2012. 14 Expediente digital en SAMAI.
Carpeta de OneDrive. Documento: 01.CUADERNOPRINCIPAL.pdf Folios 120 - 124 15 Contratos: 6880,68342,68344,68677,68679,68677,68263,68264,68265 y 68469 16 Expediente digital en SAMAI. Carpeta de OneDrive. Documento: 01.CUADERNOPRINCIPAL.pdf Folios 23 - 102 17 Expediente digital en SAMAI. Carpeta de OneDrive. Documento: 01.CUADERNOPRINCIPAL.pdf Folio 34 RADICADO: 686793333001-2016-00260-01 MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO DE CARÁCTER LABORAL DEMANDANTE: SANATORIO DE CONTRATACIÓN E. S. E. DEMANDADO: PATRIMONIO AUTÓNOMO DE REMANENTES CAPRECOM LIQUIDADO Rama Judicial del Poder Publico Consejo Superior de la Judicatura Consejo de Estado Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo de Santander respaldar en la entidad en liquidación. 1.11 Carencia de requisitos esenciales en el soporte: El documento soporte de la reclamación, carece de los requisitos esenciales que permitan establecer la existencia del crédito reclamado, de conformidad con la normativa vigente.
Artículo 167 del Código General de Proceso, Articulo 1494 del Código Civil 4. Dentro del proceso concursal de liquidación forzosa, se estableció un listado que detalla los soportes requeridos para la validación de las facturas y la acreditación de la acreencia solicitada, como se observa a continuación: LISTADO ESTÁNDAR DE SOPORTES DE FACTURAS SEGÚN TIPO DE SERVICIO PARA EL MECANISMO DE PAGO POR EVENTO 1.
Consultas ambulatorias a. Factura o documento equivalente. b. Detalle de cargos. En el caso de que la factura no lo detalle. c. Autorización. Si aplica. d. Comprobante de recibido del usuario. e. Orden y fórmula médica. Aplica cuando no se requiere la autorización de acuerdo con lo establecido en el acuerdo de voluntades. f. Recibo de pago compartido.
No se requiere en caso de que a la entidad responsable del pago solo se le facture el valor a pagar por ella. 2. Servicios odontológicos ambulatorios a. Factura o documento equivalente. b. Detalle de cargos. En el caso de que la factura no lo detalle. c. Autorización. Si aplica. d. Comprobante de recibido del usuario. e. Orden y fórmula médica.
Aplica cuando no se requiere la autorización de acuerdo con lo establecido en el acuerdo de voluntades. f. Recibo de pago compartido. No se requiere en caso de que a la entidad responsable del pago solo se le facture el valor a pagar por ella. g. Odontograma. 3. Exámenes de laboratorio, imágenes y otras ayudas diagnósticas ambulatorias a. Factura o documento equivalente. b. Detalle de cargos.
En el caso de que la factura no lo detalle. c. Autorización. Si aplica. d. Comprobante de recibido del usuario. e. Orden y fórmula médica. Aplica cuando no se requiere la autorización de acuerdo con lo establecido en el acuerdo de voluntades. f. Recibo de pago compartido. No se requiere en caso de que a la entidad responsable del pago solo se le facture el valor a pagar por ella. 4.
Procedimientos terapéuticos ambulatorios a. Factura o documento equivalente. b. Detalle de cargos. En el caso de que la factura no lo detalle. c. Autorización. Si aplica. d. Comprobante de recibido del usuario. e. Orden y fórmula médica. Aplica cuando no se requiere la autorización de acuerdo con lo establecido en el acuerdo de voluntades. f. Recibo de pago compartido.
No se requiere en caso de que a la entidad responsable del pago solo se le facture el valor a pagar por ella. 5. Medicamentos de uso ambulatorio a. Factura o documento equivalente. Cuando se facturen medicamentos no incluidos en el POS, el prestador deberá identificar en la factura de prestación del servicio, el código único de medicamentos – CUM- emitido por el INVIMA con la siguiente estructura: expediente-consecutivo y ATC. 6.
Insumos, oxígeno y arrendamiento de equipos de uso ambulatorio a. Factura o documento equivalente. b. Detalle de cargos. En el caso de que la factura no lo detalle. c. Autorización. Si aplica. d. Comprobante de recibido del usuario. e. Recibo de pago compartido. No se requiere en caso de que a la entidad responsable del pago solo se le facture el valor a pagar por ella. 7.
Lentes a. Factura o documento equivalente. b. Detalle de cargos. En el caso de que la factura no lo detalle. c. Autorización. Si aplica. d. Comprobante de recibido del usuario. e. Orden y fórmula médica. Aplica cuando no se requiere la autorización de acuerdo con lo establecido en el acuerdo de voluntades. f. Recibo de pago compartido. No se requiere en caso de que a la entidad responsable del pago solo se le facture el valor a pagar por ella. 8.
Atención inicial de urgencias a. Factura o documento equivalente. b. Detalle de cargos. En el caso de que la factura no lo detalle. c. Autorización. Si aplica. d. Copia de la hoja de atención de urgencias. e. Resultado de los exámenes de apoyo diagnóstico, excepto los contemplados en los artículos 99 y 100 de la Resolución 5261 de 1994 o la norma que lo modifique, adicione o sustituya.
Deberán estar comentados en la historia clínica o epícrisis. 9. Servicios de internación y/o cirugía (hospitalaria o ambulatoria) a. Factura o documento equivalente. b. Detalle de cargos. En el caso de que la factura no lo detalle. c. Autorización. Si aplica. d. Descripción quirúrgica. Si aplica. e. Registro de anestesia. Si aplica. f. Comprobante de recibido del usuario. g. Recibo de pago compartido.
No se requiere en caso de que a la entidad responsable del pago solo se le facture el valor a pagar por ella. 10. Ambulancia a. Factura o documento equivalente. b. Detalle de cargos. En el caso de que la factura no lo detalle. c. Copia de la hoja de administración de medicamentos. Si aplica. RADICADO: 686793333001-2016-00260-01 MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO DE CARÁCTER LABORAL DEMANDANTE: SANATORIO DE CONTRATACIÓN E. S. E. DEMANDADO: PATRIMONIO AUTÓNOMO DE REMANENTES CAPRECOM LIQUIDADO Rama Judicial del Poder Publico Consejo Superior de la Judicatura Consejo de Estado Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo de Santander 11.
Honorarios profesionales a. Factura o documento equivalente. b. Detalle de cargos. En el caso de que la factura no lo detalle. c. Copia de la hoja de administración de medicamentos. Si aplica. d. Registro de enfermería. Si aplica. 12. Honorarios profesionales de urgencias a. Factura o documento equivalente. b. Detalle de cargos. En el caso de que la factura no lo detalle. c. Copia de la hoja de atención de urgencias y epícrisis en caso de haber estado en observación. d. Registro de enfermería. LISTADO ESTÁNDAR DE SOPORTES DE LAS FACTURAS PARA EL MECANISMO DE PAGO POR CAPITACIÓN • Factura o documento equivalente. • Evidencia del cumplimiento de las metas de cobertura, resolutividad y oportunidad definidas en el acuerdo de voluntades.
De acuerdo con lo expuesto, la Sala concluye que en los documentos aportados por el demandante no obra prueba que acredite la entrega de las facturas correspondientes junto con los demás soportes exigidos en el proceso de liquidación. En consecuencia, el argumento del apelante carece de sustento, pues, conforme al marco jurídico aplicable, este proceso concursal liquidatario se desarrolló bajo reglas especiales establecidas por la entidad liquidadora, distintas a las exigidas en el procedimiento ordinario de facturación ante la extinta CAPRECOM.
No resulta viable que el demandante pretenda la valoración de los soportes presentados en un trámite diferente sin cumplir los requisitos propios del proceso liquidatorio. Por esta misma razón, la ausencia de glosas en las facturas presentadas no puede interpretarse como una convalidación del cumplimiento de las exigencias previstas para la aceptación de las acreencias.
Por lo expuesto, no puede afirmarse que los actos administrativos demandados incurran en falsa motivación, pues no se advierte que hayan sido expedidos en contravención a las disposiciones normativas aplicables al proceso de liquidación de CAPRECOM. En efecto, la validación de las acreencias en este marco concursal requiere que los acreedores prueben la procedencia de sus reclamaciones conforme a las reglas especiales, las cuales exigen la presentación de documentos que respalden adecuadamente las deudas, lo que no ocurrió en este caso.
Este hecho, que la parte actora no discute, no puede ser subsanado en este escenario judicial mediante el anexo de documentos con la demanda. Si la entidad pudo aportarlos con la demanda, así fuera en copia, lo propio debió hacer ante el liquidador. Era este quien debía efectuar la correcta verificación de las acreencias, en estricta observancia de la normativa especial.
En consecuencia, se confirmará la sentencia apelada que negó las pretensiones. E. De la condena en costas El legislador, en los artículos 188 del CPACA y 365 del CGP, dispuso la condena en costas como consecuencia jurídica para quien es vencido en juicio dentro de los procesos declarativos en los cuales no se ventila un asunto de interés público.
No obstante, en atención al precedente horizontal, la Sala se abstendrá de condenar en costas de segunda instancia, comoquiera que no se advierte que la demanda se haya presentado con «manifiesta carencia de fundamento legal» o que la parte vencida haya desplegado acciones temerarias o de mala fe para dilatar, obstruir o dificultar el curso normal del proceso.
En mérito de lo expuesto, el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE SANTANDER, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA PRIMERO. CONFIRMAR la sentencia proferida el 15 de diciembre de 2022 por el Juzgado Primero Administrativo del Circuito Judicial de San Gil que negó las pretensiones.
SEGUNDO. Sin condena en costas. RADICADO: 686793333001-2016-00260-01 MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO DE CARÁCTER LABORAL DEMANDANTE: SANATORIO DE CONTRATACIÓN E. S. E. DEMANDADO: PATRIMONIO AUTÓNOMO DE REMANENTES CAPRECOM LIQUIDADO Rama Judicial del Poder Publico Consejo Superior de la Judicatura Consejo de Estado Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo de Santander TERCERO. Ejecutoriada esta providencia DEVOLVER el expediente al Juzgado de origen, previas las constancias de rigor en la plataforma SAMAI.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Aprobado en Sala ordinaria de decisión de la fecha, según Acta No. 9 de 2025. [Firma electrónica en aplicativo SAMAI] CLAUDIA XIMENA ARDILA PÉREZ Magistrada ponente [Firma electrónica en aplicativo SAMAI] [Firma electrónica en aplicativo SAMAI] CAROLINA ARIAS FERREIRA MARÍA EUGENIA CARREÑO GÓMEZ Magistrada Magistrada