SIGCMA-SGC Rama Judicial del Poder Publico Consejo Superior de la Judicatura Consejo de Estado Jurisdicción de lo Contencioso Administrativa de Santander REPÚBLICA DE COLOMBIA TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE SANTANDER MAG. PONENTE: MARÍA EUGENIA CARREÑO GÓMEZ Bucaramanga, veinte (20) de marzo de dos mil veinticinco (2025) SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA ACCIÓN: Tutela RADICADO: 686793333001-2025-00006-01 DEMANDANTE: Alejandro José Morales Salcedo Alejandromorales0707@gmail.com DEMANDADO: Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario-INPEC MINISTERIO PÚBLICO: Procuraduría 47 Judicial II para Asuntos Administrativos procjudadm47@procuraduria.gov.co ASUNTO: Sentencia de segunda instancia TEMA: Acción de tutela por presunta vulneración al derecho fundamental de petición. Decide la Sala la impugnación presentada por la parte accionante, contra la sentencia del 11 de febrero de 2025 proferida por el Juzgado Primero Administrativo Oral del Circuito Judicial de San Gil mediante la cual se declaró la ocurrencia del hecho superado. 1.
Antecedentes 1.1. La demanda1 1 Expediente digital, actuación 4 índice SAMAI, gestión en otras corporaciones, archivo 03. Acción de tutela Sentencia de segunda instancia Accionante: Alejandro José Morales Salcedo Accionado: Instituto Nacioal Penitenciario y Carcelario INPEC Radicado: 686793333001-2025-00006-01 Rama Judicial del Poder Publico Consejo Superior de la Judicatura Consejo de Estado Jurisdicción de lo Contencioso Administrativa de Santander 1.1.1.
Las pretensiones En ejercicio de la acción de tutela, prevista en el artículo 86 de la Constitución Política, el señor Alejandro José Morales Salcedo promovió demanda en procura de obtener el amparo de su derecho fundamental de petición, que considera vulnerado por el Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario-INPEC. En consecuencia, solicitó: «- Se declare que el INPEC ha vulnerado mi derecho fundamental de petición. - Se tutele mi derecho fundamental de petición. - Como consecuencia, se ordene a dicha entidad que dentro de las 48 horas siguientes a la notificación del fallo de tutela, se dé respuesta de fondo conforme lo establecen la normatividad y la jurisprudencia colombianas.» (sic en todo el texto). 1.1.2.
Fundamentos fácticos Se exponen como hechos relevantes de la acción de tutela, los siguientes: i) El 20 de noviembre de 2024, presentó petición en la cual solicitó información sobre la prima de riesgo para los funcionarios que hacen parte del cuerpo administrativo de dicho instituto, sin obtener respuesta al respecto. 1.2. Intervenciones: 1.2.1.
Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario-INPEC 2 La mencionada entidad allegó memorial de contestación en el cual expuso los siguientes argumentos: i) Mediante oficio No. 85109-SUTAH-GOSOC-2025EE0025154 se dio respuesta de fondo a la petición del señor Alejandro José Morales Salcedo en 2 Expediente digital, actuación 4 índice SAMAI, gestión en otras corporaciones, archivo 07 Acción de tutela Sentencia de segunda instancia Accionante: Alejandro José Morales Salcedo Accionado: Instituto Nacioal Penitenciario y Carcelario INPEC Radicado: 686793333001-2025-00006-01 Rama Judicial del Poder Publico Consejo Superior de la Judicatura Consejo de Estado Jurisdicción de lo Contencioso Administrativa de Santander la cual se le señaló de manera clara y congruente los argumentos que llevaron a negar su solicitud. ii) Dicha respuesta fue enviada al correo alejandromorales0707@hotmail.com. 1.3.
La sentencia impugnada3 El Juzgado Primero Administrativo Oral del Circuito Judicial de San Gil mediante sentencia del 11 de febrero de 2024, resolvió: «[…]
PRIMERO: DECLARASE LA OCURRENCIA DEL HECHOS SUPERADO respecto de la solicitud de tutela formulada por el señor ALEJANDRO JOSE MORALES SALCEDO contra el INSTITUTO NACIONAL PENITENCIARIO Y CARCELARIO- INPEC--CAS, de conformidad con los argumentos expuestos en la parte motiva de esta providencia […]» (Sic en todo el texto). Para tal efecto, expuso los siguientes argumentos: i) El actor elevó petición ante el Instituto Nacional Penitenciario - INPEC con la finalidad de obtener información sobre el pago de la prima de riesgo para los servidores vinculados a esa entidad en el nivel administrativo, la cual fue radicada el día 20 de noviembre de 2024. ii) El término de quince días hábiles para emitir respuesta de fondo y notificarla al interesado venció el día 11 de diciembre de 2024. iii) La repuesta a la solicitud fue notificada al actor el cuatro de febrero de 2025, es decir por fuera del plazo legal, lo que evidencia la vulneración de los derechos fundamentales de petición y, de contera, las reglas del debido proceso. iv) Adicional a lo anterior, la respuesta emitida por la entidad accionada, satisface lo deprecado en la petición, toda vez que, si bien es negativa, su contenido resulta coherente con lo solicitado y atiende el fondo del asunto. 3 Expediente digital, actuación 4 índice SAMAI, gestión en otras corporaciones, archivo 14 Acción de tutela Sentencia de segunda instancia Accionante: Alejandro José Morales Salcedo Accionado: Instituto Nacioal Penitenciario y Carcelario INPEC Radicado: 686793333001-2025-00006-01 Rama Judicial del Poder Publico Consejo Superior de la Judicatura Consejo de Estado Jurisdicción de lo Contencioso Administrativa de Santander v) Igualmente, fue puesta en conocimiento del actor a través de correo electrónico, lo que demuestra que actualmente el núcleo esencial del derecho de petición se encuentra garantizado y, por ende, resulta improcedente la emisión de medidas de protección. 1.4.
El recurso de impugnación4 1.4.1. Parte demandante El señor Alejandro José Morales Salcedo presentó escrito de impugnación bajo los siguientes argumentos: i) La respuesta otorgada por el INPEC no fue de fondo, habida cuenta que solo se limitó a definir que es la prima de riesgo y, concluyó, que solo es atribuible a los funcionarios del cuerpo de custodia y vigilancia. ii) Es decir, no se dio respuesta de fondo en lo atinente a las gestiones que le corresponde adelantar a esa entidad para que se incluyan en este reconocimiento a los funcionarios administrativos. 2.
Consideraciones 2.1. Competencia Por la naturaleza del asunto, esta Sala de Decisión, es competente para conocer de la impugnación del fallo proferido por el Juzgado Primero Administrativo Oral del Circuito Judicial de San Gil, conforme a lo consagrado en el artículo 32 del Decreto 2591 de 1991. 2.2. El problema jurídico En consonancia con los motivos de la impugnación, el problema jurídico se contrae a establecer si se configura la vulneración al derecho fundamental de 4 Expediente digital, actuación 4 índice SAMAI, gestión en otras corporaciones, archivo 16 Acción de tutela Sentencia de segunda instancia Accionante: Alejandro José Morales Salcedo Accionado: Instituto Nacioal Penitenciario y Carcelario INPEC Radicado: 686793333001-2025-00006-01 Rama Judicial del Poder Publico Consejo Superior de la Judicatura Consejo de Estado Jurisdicción de lo Contencioso Administrativa de Santander petición del señor Alejandro José Morales Salcedo, o en su defecto, si acontece el hecho superado como lo dispuso el a quo. 2.3.
De la acción de tutela De acuerdo con las disposiciones constitucionales y legales que regulan la acción de tutela, esta puede ejercerse con el objeto de reclamar ante la jurisdicción, a través de un procedimiento preferente y sumario, la protección inmediata de los derechos fundamentales cuando se vean amenazados o vulnerados por acción u omisión de cualquier autoridad pública o de los particulares en los casos previstos en el artículo 42 del Decreto 2591 de 1991.
La acción de tutela tiene su origen en el artículo 86 de la constitución política y se caracteriza por ser residual y subsidiaria, esto es, que no suple a los mecanismos judiciales ordinarios, sino que entra a operar ante la inexistencia de estos o cuando pese a existir no se tornan en el medio eficaz para la defensa de sus derechos fundamentales.
Por ende, cuando el interesado tiene la oportunidad de acceder a la administración de justicia haciendo uso de los instrumentos constitucional y legalmente establecidos acorde con las competencias y procedimientos para obtener la protección de sus derechos fundamentales y no lo hace, no resulta válido instaurar la acción de tutela, salvo que se promueva como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable. 5 2.3.1.
Del derecho fundamental de petición El derecho de petición es un derecho fundamental consagrado en el artículo 23 de la Constitución Política de Colombia, según el cual toda persona puede presentar peticiones respetuosas a las autoridades y obtener de ellas pronta resolución. Por lo tanto, goza de una protección especial e inmediata en caso de ser vulnerado. 5 El perjuicio irremediable debe reunir las características de urgencia, gravedad, inminencia e impostergabilidad.
Ver sentencia T-953 de 2013. Acción de tutela Sentencia de segunda instancia Accionante: Alejandro José Morales Salcedo Accionado: Instituto Nacioal Penitenciario y Carcelario INPEC Radicado: 686793333001-2025-00006-01 Rama Judicial del Poder Publico Consejo Superior de la Judicatura Consejo de Estado Jurisdicción de lo Contencioso Administrativa de Santander La Corte Constitucional en reiteradas oportunidades estableció que el citado derecho comprende los siguientes elementos: «i.) la posibilidad cierta y efectiva de elevar, en términos respetuosos, solicitudes ante las autoridades, sin que éstas se nieguen a recibirlas o se abstengan de tramitarlas (núcleo esencial)6; ii.) una respuesta que debe ser pronta y oportuna, es decir, otorgada dentro de los términos establecidos en el ordenamiento jurídico, así como clara, precisa y de fondo o material, que supone que la autoridad competente se pronuncie sobre la materia propia de la solicitud y de manera completa y congruente, es decir, sin evasivas respecto a todos y cada uno de los asuntos planteados; y iii) una pronta comunicación de lo decidido al peticionario, independientemente de que la respuesta sea positiva o negativa, pues no necesariamente se debe acceder a lo pedido».[…]7 Adicionalmente, la Sentencia C-007 de 2017, determinó que la respuesta a la petición debe cumplir de manera concomitante con las siguientes características: i) prontitud, que se traduce en la obligación de dar respuesta en los términos fijados por la ley; ii) resolver de fondo la solicitud, ello implica que la respuesta debe ser clara y precisa de modo que atienda lo solicitado en su totalidad; iii) notificación, la respuesta otorgada debe ser puesta en conocimiento del interesado y, ante el juez de tutela ello debe ser acreditado.
En ese orden de ideas, para que el componente de respuesta de la petición se materialice, es imperativo que el solicitante conozca el contenido del pronunciamiento de la administración. Para ello, la autoridad deberá realizar la efectiva notificación de su decisión, de conformidad con los estándares contenidos en el CPACA.8 Con relación a los términos para resolver las distintas modalidades de peticiones, el artículo 14 de la Ley 1755 de 2015 establece lo siguiente: «Salvo norma legal especial y so pena de sanción disciplinaria, toda petición deberá resolverse dentro de los quince (15) días siguientes a su recepción. Estará sometida a término especial la resolución de las siguientes peticiones: 1.
Las peticiones de documentos y de información deberán resolverse dentro de los diez (10) días siguientes a su recepción. Si en ese lapso no se ha dado 6 Ver sentencias T-091, T-099, T-143, T-144, T-144 y T-1099 de 2004. 7 Ver sentencias T-944 de 1999, T-447 de 2003 y T - 077 de 2018. 8 Ver sentencia T-230 de 2020. Acción de tutela Sentencia de segunda instancia Accionante: Alejandro José Morales Salcedo Accionado: Instituto Nacioal Penitenciario y Carcelario INPEC Radicado: 686793333001-2025-00006-01 Rama Judicial del Poder Publico Consejo Superior de la Judicatura Consejo de Estado Jurisdicción de lo Contencioso Administrativa de Santander respuesta al peticionario, se entenderá, para todos los efectos legales, que la respectiva solicitud ha sido aceptada y, por consiguiente, la administración ya no podrá negar la entrega de dichos documentos al peticionario, y como consecuencia las copias se entregarán dentro de los tres (3) días siguientes. 2.
Las peticiones mediante las cuales se eleva una consulta a las autoridades en relación con las materias a su cargo deberán resolverse dentro de los treinta (30) días siguientes a su recepción». 2.4. Hechos probados 2.4.1. El 20 de noviembre de 2024, 9 el señor Alejandro José Morales Salcedo radicó petición ante el Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario INPEC a través de la cual solicitó información sobre los siguientes aspectos: «[…] - Información acerca de si actualmente se encuentra contemplada la posibilidad de extender la prima de riesgo a los funcionarios administrativos de esta entidad, teniendo en cuenta que estos laboran dentro de las instalaciones de los establecimientos penitenciarios y carcelarios, lo cual, de alguna manera, los expone a situaciones de riesgo similares a las que enfrentan otros servidores de la institución. - Si en la actualidad el INPEC tiene planes, estudios o gestiones encaminadas a la inclusión de los funcionarios administrativos en el reconocimiento de la prima de riesgo. - En caso afirmativo, cuáles acciones adelantadas y el estado actual del trámite. - En caso negativo, cuáles son los argumentos que sustentan dicha exclusión». 2.4.2.
El 3 de febrero de 2025,10la «[s]ubdirectora de Talento Humano del INPEC», representada por la señora Luz Myriam Tierradentro Cachaya dio respuesta a la petición en los siguientes términos, la cual fue enviada al correo de la accionante alejandromorales0707@hotmail.com. «[…] El régimen de personal del Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario vigente corresponde al establecido en el Decreto 407 de 1994; que determina la prima de riesgo según el artículo 185 como una prestación social a reconocerse a los miembros del Cuerpo de Custodia y Vigilancia Carcelaria.
A su vez, el Decreto 0301 de 2024 “Por el cual se fijan las remuneraciones de los empleos que sean desempeñados por empleados públicos de la Rama 9 Expediente digital, actuación 4 índice SAMAI, gestión en otras corporaciones, archivo 03, folio 4. 10 Expediente digital, actuación 4 índice SAMAI, gestión en otras corporaciones, archivo 7 Acción de tutela Sentencia de segunda instancia Accionante: Alejandro José Morales Salcedo Accionado: Instituto Nacioal Penitenciario y Carcelario INPEC Radicado: 686793333001-2025-00006-01 Rama Judicial del Poder Publico Consejo Superior de la Judicatura Consejo de Estado Jurisdicción de lo Contencioso Administrativa de Santander Ejecutiva, Corporaciones Autónomas y de Desarrollo sostenible, y se dictan otras disposiciones”, en el artículo 33 establece que la prima de riesgo no constituirá factor salarial y será reconocida al personal carcelario y penitenciario de que trata el artículo 27 de la citada normal.
En virtud de la normatividad legal y vigente, la prima de riesgo aplica para el personal que hace parte del Cuerpo de Custodia y Vigilancia […]» 2.5. Verificación del cumplimiento de los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela. 2.5.1. Se cumple con el requisito de legitimación en la causa por activa, al actuar el señor Alejandro José Morales Fonseca en nombre propio, comoquiera que, la acción de tutela recae sobre la pretensión de obtener la protección de su derecho fundamental de petición presuntamente vulnerado por el Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario INPEC. 2.5.2.
Se cumple con el requisito de legitimación en la causa por pasiva, toda vez que Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario INPEC es la entidad a la que el accionante dirigió la solicitud de información y quien debe dar respuesta. 2.5.3. En relación con el requisito de la inmediatez, conforme los documentos allegados al expediente, se evidencia que la petición se presentó el 20 de noviembre de 2024 y la acción de tutela se interpuso el 29 de enero de 2025, esto es, dentro de un plazo razonable. 2.5.4.
Respecto a la subsidiariedad de la acción de tutela En primer lugar, en virtud de lo dispuesto en el artículo 6 del Decreto 2591 de 1991, la acción de tutela al tener carácter residual y subsidiario se torna improcedente cuando existe en el ordenamiento jurídico un mecanismo judicial idóneo para resolver la controversia planteada, salvo que, el medio de defensa carezca de eficacia para proteger de forma adecuada, oportuna e integral los derechos fundamentales invocados y/o que se promueva como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable.
En ese sentido, en el caso bajo estudio se advierte que la parte actora no dispone de otro medio de defensa para obtener respuesta a la solicitud Acción de tutela Sentencia de segunda instancia Accionante: Alejandro José Morales Salcedo Accionado: Instituto Nacioal Penitenciario y Carcelario INPEC Radicado: 686793333001-2025-00006-01 Rama Judicial del Poder Publico Consejo Superior de la Judicatura Consejo de Estado Jurisdicción de lo Contencioso Administrativa de Santander elevada, máxime si se tiene en cuenta que el derecho de petición es de protección directa. 2.6.
Análisis de la Sala. Caso en concreto En el caso objeto de estudio, la parte actora solicita el amparo de su derecho fundamental de petición, al considerar que el Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario INPEC no ha dado respuesta completa y de fondo a la solicitud de información presentada el 20 de noviembre de 2024. De la revisión del acervo probatorio que reposa en el expediente la Sala observa que en la petición elevada se solicita información sobre los siguientes aspectos: i) Acerca de si actualmente se encuentra contemplada la posibilidad de extender la prima de riesgo a los funcionarios administrativos del INPEC. ii) Si en la actualidad el INPEC tiene planes, estudios o gestiones encaminadas a la inclusión de los funcionarios administrativos en el reconocimiento de la prima de riesgo. iii) En caso afirmativo, cuáles son las acciones adelantadas y el estado actual del trámite. iv) En caso negativo, cuáles son los argumentos que sustentan dicha exclusión. A su turno, la respuesta que le hizo conocer la entidad accionada indica que la prima de riesgo constituye una prestación social destinada a los miembros del Cuerpo de Custodia y Vigilancia Carcelaria y según el Decreto 301 de 2021 no constituye factor salarial.
Bajo ese hilo conductor, observa la Sala que la respuesta otorgada por el INPEC no fue sido completa y de fondo, habida cuenta que la entidad no emitió pronunciamiento frente a los puntos 2, 3 y 4 de la petición elevada, los cuales iban dirigidos a conocer la existencia de planes o gestiones para la inclusión de funcionarios administrativos en el reconocimiento de la prima de riesgo y en caso de no haberse llevado a cabo, se deprecó indicar los argumentos que soportan esa negativa.
Acción de tutela Sentencia de segunda instancia Accionante: Alejandro José Morales Salcedo Accionado: Instituto Nacioal Penitenciario y Carcelario INPEC Radicado: 686793333001-2025-00006-01 Rama Judicial del Poder Publico Consejo Superior de la Judicatura Consejo de Estado Jurisdicción de lo Contencioso Administrativa de Santander En este orden de ideas, los hechos que dieron origen a la solicitud de amparo no han desaparecido, toda vez que la respuesta otorgada por el Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario INPEC no fue completa y de fondo, razón por la cual no procede declarar la carencia de objeto por hecho superado como lo determinó el juez de primera instancia, motivo por el cual como se advierte la vulneración del derecho fundamental de petición, la decisión será revocada. 3.
Conclusión Con sustento en la valoración de los argumentos expuestos y los medios de prueba obrantes en el expediente en consonancia con las pautas jurisprudenciales invocadas, la Sala revocará la sentencia de primera instancia del 11 de febrero de 2025 proferida por el Juzgado Primero Administrativo Oral del Circuito Judicial de San Gil mediante la cual se declaró la ocurrencia del hecho superado.
En consecuencia, se amparará el derecho fundamental de petición del actor y se ordenará al Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario INPEC, que dentro de las 48 horas siguientes a la notificación de este proveído, profiera y notifique una respuesta clara, concreta y de fondo los aspectos señalados en la petición radicada por el señor Alejandro José Morales Salcedo el 20 de noviembre de 2024 concretamente sobre los puntos 2, 3 y 4.
En mérito de lo expuesto, la Sala de Decisión del Tribunal Administrativo de Santander, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA: Primero. Revocar la sentencia de primera instancia del 11 de febrero de 2025 proferida por el Juzgado Primero Administrativo Oral del Circuito Judicial de San Gil mediante la cual se declaró la ocurrencia del hecho superado.
Segundo. Amparar el derecho fundamental de petición del señor Alejandro José Morales Salcedo Salcedo vulnerado por el Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario INPEC. Acción de tutela Sentencia de segunda instancia Accionante: Alejandro José Morales Salcedo Accionado: Instituto Nacioal Penitenciario y Carcelario INPEC Radicado: 686793333001-2025-00006-01 Rama Judicial del Poder Publico Consejo Superior de la Judicatura Consejo de Estado Jurisdicción de lo Contencioso Administrativa de Santander Tercero. Ordenar al Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario INPEC que dentro de las 48 horas siguientes a la notificación de este proveído, profiera y notifique una respuesta clara, concreta y de fondo respecto a la petición radicada por el señor Alejandro José Morales Salcedo el 20 de noviembre de 2024, concretamente sobre los puntos 2, 3 y 4.
Cuarto. Notificar el presente fallo por el medio más expedito o en la forma señalada en el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991. Quinto: Remitir el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE La anterior providencia fue considerada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. Acta 26 de 2025. [Firma electrónica SAMAI] MARÍA EUGENIA CARREÑO GÓMEZ Magistrada [Firma electrónica SAMAI] LUISA FERNANDA FLOREZ REYES Magistrada [Firma electrónica SAMAI] IVAN MAURICIO MENDOZA SAAVEDRA Magistrado