SIGCMA Tribunal Administrativo de Córdoba Sala Sexta de Decisión Magistrada Ponente: Luz Elena Petro Espitia Montería, ocho (08) de agosto del año dos mil veinticinco (2025) SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 23-001-33-33-007-2024-00271-01 Demandante: Nelly Esthela Barreto Lobo Demandado: Nación – MinEducación, Fomag y Departamento de Córdoba Tema: Sanción moratoria por el no pago oportuno de las cesantías (parciales o definitivas) Decisión: Modifica sentencia de primera instancia El Tribunal procede a decidir el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante y demandada- Fomag, contra la sentencia dictada en audiencia el 18 de diciembre de 2024 por el Juzgado Séptimo Administrativo Oral del Circuito Judicial de Montería, mediante la cual se accedió parcialmente a las pretensiones.
En cuanto a los antecedentes, se limitarán a la información estrictamente necesaria para resolver en segunda instancia. I. Antecedentes 1) La demanda. Se reclama el reconocimiento y pago de sanción por mora establecida en la Ley 1071 de 2006 y 1955 de 2019, equivalente a 1 día de salario por cada día de retardo, contados desde los 15 días siguientes al momento en que se radicó la solicitud de cesantía y equivalente a 1 día de salario por cada día de retardo, contados desde los 45 días hábiles siguientes, al momento en que quedó ejecutoriado el acto administrativo que reconoció las cesantías.
Así mismo, solicita el pago de los ajustes a valor a que haya lugar con motivo de la disminución del poder adquisitivo de la sanción moratoria, el pago de intereses moratorios y la condena en costas. Solicitud del pago de cesantías: 6 de abril de 2021 Expedición del acto de reconocimiento: 27 de junio de 2021 Pago efectivo: 28 de septiembre de 2021 Días de mora reclamados: 71 Fecha de reclamación de la sanción moratoria: 29 de octubre de 2021 2) Contestación de la demanda. 2.1.
Departamento de Córdoba: Contestó la demanda oponiéndose a la prosperidad de todas las pretensiones. 2.2 Nación -MinEducación -FOMAG: Contestó la demanda oponiéndose a la prosperidad de todas las pretensiones. 3) La sentencia apelada. El Juzgado Séptimo Administrativo del Circuito Judicial de Montería profirió sentencia de primera instancia en audiencia el día 18 de diciembre de 2024, mediante la cual condenó al Ministerio de Educación- Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio al reconocimiento y pago de 25 días de mora, conforme a los siguientes supuestos: Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Expediente nro. 23-001-33-33-007-2024-00271-01. 2 Fecha en el actor radicó la petición de pago de cesantías. 25 de mayo de 2021 Fecha de reconocimiento de las cesantías 10 de junio de 2021 Fecha en la que el demandado debió realizar el pago efectivo de cesantías solicitadas.
(70 días hábiles a partir de la solicitud) 2 de septiembre de 2021 Fecha en la que inicia la mora en el pago de la obligación. 3 de septiembre de 2020 Fecha en la que se hizo el pago efectivo de cesantías al actor, según los soportes aportados al plenario. 28 de septiembre de 2021 Días de mora causados 25 días de mora 4) El recurso de apelación. 4.1 – Demandante La parte demandante presentó recurso de apelación solicitando que se revoque parcialmente la sentencia de primera instancia, debido a que considera que la fecha tomada por el A quo para realizar el conteo de los días de mora no corresponde a la fecha real de la solicitud de cesantías, la cual es el día 6 de abril de 2021, aunado a ello, solicita que se acceda al ajuste de la condena tomando como base el índice de precios al consumidor según lo señalado en el artículo 187 de la Ley 1437 de 2011, a partir del día siguiente que cesó la causación de la sanción hasta la fecha de ejecutoria de la sentencia, y que en adelante corran los intereses consagrados en los artículos 192 y 195 ibidem. 4.2 – Ministerio de Educación – FNPSM.
La entidad demandada Nación -Ministerio de Educación – FNPSM solicita la revocatoria de la sentencia, argumentando que los recursos del Fomag solo pueden destinarse para el pago de las prestaciones económicas, sociales y asistenciales a los afiliados y que no podrá decretarse el pago de indemnizaciones económicas con cargo a los recursos del fondo, aunado a esto, indica que, a la luz del artículo 57 de la ley 1955 de 2019, la responsabilidad del pago de las sanciones moratorias causadas a partir del 1 enero del año 2020 recae en la entidad territorial, por otra parte, manifiesta que la Secretaría de Educación del Departamento de Córdoba incumplió con los términos para la expedición y notificación del acto administrativo de reconocimiento, y que por su parte, el Fomag realizó el pago de la prestación dentro del término de 45 días establecido para ello.
Conforme a lo anterior, manifiesta que la responsabilidad del pago de la sanción moratoria recae exclusivamente en el ente territorial. 5) Trámite en segunda instancia. El recurso de apelación fue admitido mediante auto de fecha 15 de julio de 2025. II. Consideraciones del Tribunal a) La competencia. El Tribunal es competente para conocer el asunto, por tratarse de la apelación de una sentencia proferida en primera instancia por un juez administrativo del circuito judicial de Montería, en los términos del artículo 153 del CPACA.
De igual manera, se advierte que no se observa causal de nulidad alguna que pueda invalidar lo actuado, por lo que se procede a decidir el fondo del asunto. b) Problema jurídico. Atendiendo a lo dispuesto en el artículo 328 del Código General del Proceso y al motivo de inconformidad de las partes recurrentes, corresponde a este Tribunal: Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Expediente nro. 23-001-33-33-007-2024-00271-01. 3 - ¿Determinar en el presente asunto si hay lugar a modificar el número de días causados como mora en el pago de las cesantías a la demandante, teniendo en cuenta como fecha de solicitud la señalada en el aplicativo SAC o de lo contrario corresponde tal y como lo indicó la juez de primera instancia tener en cuenta la estipulada en la resolución de reconocimiento? - ¿Establecer cuál es la entidad responsable de pagar el periodo de mora del cual es acreedor el docente? - Si es procedente ordenar el ajuste de la condena con fundamento en el artículo 187 del CPACA y los intereses consagrados en los artículos 192 y 195 ibidem. c) Marco normativo Los docentes afiliados al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio se les aplica la normatividad de la Ley 244 de 1995 modificada por la Ley 1071 de 2006, que contempló la sanción moratoria por el no pago oportuno de las cesantías.
El Consejo de Estado en sentencia de Unificación del 18 de julio de 2018 estableció a partir de qué fecha se debe comenzar a contabilizar la sanción moratoria: “95. En consecuencia, la Sección Segunda de esta Corporación fija la regla jurisprudencial concerniente a que en el evento en que la administración no resuelva la solicitud de la prestación social –cesantías parciales o definitivas- o lo haga de manera tardía, el término para el cómputo de la sanción moratoria iniciará a partir de la radicación de la petición correspondiente, de manera que se contarán 15 días hábiles para la expedición del acto administrativo de reconocimiento (Art. 4 L. 1071/20065), 10 del término de ejecutoria de la decisión (Arts. 76 y 87 de la Ley 1437 de 20116) [5 días si la petición se presentó en vigencia del Código Contencioso Administrativo – Decreto 01 de 1984, artículo 517],y 45 días hábiles a partir del día en que quedó en firme la resolución. Por consiguiente, al vencimiento de los 70 días hábiles discriminados en precedencia, se causará la sanción moratoria de que trata el artículo 5 de la Ley 1071 de 2006” En ese sentido, el Alto Tribunal estableció una serie de reglas sobre los términos administrativos para contabilizar el inicio de la causación de la sanción moratoria conforme el procedimiento surtido en el reconocimiento y pago de las cesantías parciales o definitivas, los cuales se resumen a continuación conforme el recuadro extraído de la sentencia de unificación HIPOTESIS NOTIFICACION CORRE EJECUTORIA TÉRMINO PAGO CESANTÍA CORRE MORATORIA PETICIÓN SIN RESPUESTA No aplica 10 días, después de cumplidos 15 para expedir el acto 45 días posteriores a la ejecutoria 70 días posteriores a la petición ACTO ESCRITO EXTEMPORANEO (después de 15 días) Aplica, pero no se tiene en cuenta para el computo del término de pago 10 días, después de cumplidos 15 para expedir el acto 45 días posteriores a la ejecutoria 70 días posteriores a la petición ACTO ESCRITO EN TIEMPO Personal 10 días, posteriores a la notificación 45 días posteriores a la ejecutoria 55 días posteriores a la notificación ACTO ESCRITO EN TIEMPO Electrónica 10 días, posteriores a certificación de acceso al acto 45 días posteriores a la ejecutoria 55 días posteriores a la notificación ACTO ESCRITO EN TIEMPO Aviso 10 días, posteriores al siguiente de entrega del aviso 45 días posteriores a la ejecutoria 55 días posteriores a la entrega del aviso ACTO ESCRITO EN TIEMPO Sin notificar o notificado fuera de término 10 días, posteriores al intento de notificación personal 45 días posteriores a la ejecutoria 67 días posteriores a la expedición del acto ACTO ESCRITO Renunció Renunció 45 días después de la renuncia 45 días desde la renuncia ACTO ESCRITO Interpuso recurso Adquirida, después de notificado el acto que lo resuelve 45 días, a partir del siguiente a la ejecutoria 46 días desde la notificación del acto que resuelve recurso Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Expediente nro. 23-001-33-33-007-2024-00271-01. 4 Por otro lado, también precisó la improcedencia de la indexación así: “191.
En suma, la naturaleza sancionadora, el cuantioso cómputo sistemático y prolongado en el tiempo sin que implique periodicidad, y la previsión intrínseca del ajuste del salario base con el IPC, indican con toda certeza que la sanción moratoria no puede indexarse a valor presente, razón por la cual, la Sección Segunda del Consejo de Estado sentará jurisprudencia en tal sentido.
Sin embargo, ello no implica el ajuste a valor de la condena eventual, en los términos descritos en el artículo 187 del CPACA." No obstante, con fundamento en la sentencia de unificación en cuanto al ajuste de la suma reconocida por sanción moratoria el Consejo de Estado1 ha ordenado el reajuste de las sumas en aplicación del artículo 187, así lo señaló en providencia del 12 de noviembre de 2020: “Por otro lado, se advierte que, si bien es cierto que no procede la indexación del capital base de liquidación, esto es, el reajuste de la asignación básica con la cual debe ser calculada la sanción, no lo es menos que ello no es óbice para dar aplicación al artículo 187 (inciso final) del CPACA, en el sentido de actualizar las sumas líquidas de dinero que correspondan a la condena irrogada, tal como fue determinado por esta sección en sentencia de unificación de 18 de julio de 2018.
En tal virtud, la suma que deberá cancelar la entidad condenada por concepto de sanción moratoria se actualizará de acuerdo con la fórmula según la cual el valor presente (R) se determinará multiplicando el valor histórico (Rh) por el guarismo que resulta de dividir el índice final de precios al consumidor certificado por el DANE (vigente a la fecha de la sentencia) por el índice inicial (vigente a la fecha de la acusación de la sanción).” A partir del 25 de mayo de 2019 con la expedición de la Ley 1955 de 2019 la responsabilidad del pago de la mora está a cargo separadamente de las entidades que integran el régimen prestacional docente (entidad territorial y Fiduprevisora), dependiendo del grado de responsabilidad en la causación de dicha mora.
Al respecto, este tribunal en varias sentencias ha concluido lo siguiente1: “Así entonces, con base en el análisis jurídico realizado por esta judicatura en precedencia y el criterio de la Sala de Consulta del Consejo de Estado en el precitado concepto, la Sala reitera su posición sobre el alcance de la participación de la sociedad Fiduciaria encargada de administrar los recursos del Fomag, en el pago de la sanción moratoria bajo análisis, consistente en que la obligación a cargo de la Fiduciaria, de responder con su propio patrimonio por el pago de dicha sanción, surge a partir del 01 de enero de 2023, pues, para sanciones causadas entre la entrada en vigor de la Ley 1955 de 2019 -25 de mayo de 2019- y el 31 de diciembre de 2022, si bien la Fiduciaria debe efectuar el pago de dicha multa, en su calidad de administradora del Fomag, lo cierto es que ello debe hacerlo con cargo a los recursos obtenidos por la negociación de los TES, de que tratan el parágrafo transitorio ídem y el Decreto 2020 de 2019 y, en todo caso, a prorrata de su participación en la mora.
Por su parte, la entidad territorial deberá responder con cargo a sus recursos, por la sanción moratoria que se cause con ocasión de peticiones de cesantías presentadas a partir del 25 de mayo de 2019, por el retardo en el pago de estas, que le sea imputable conforme a su competencia dentro del procedimiento de gestión para el reconocimiento de dicha prestación.” d) Caso concreto.
En el presente caso el apoderado de la parte demandante señala que el Juez de primera instancia no tuvo en cuenta la fecha real de radicación de la solicitud de las cesantías para 1 Ver entre otras la sentencia del 12 de julio de 2024, Sala Quinta de Decisión, M.P. Eduardo Javier Torralvo Negrete, exp. 005 2022- 00662-01 ACTO ESCRITO, RECURSO SIN RESOLVER Interpuso recurso Adquirida, después de 15 días de interpuesto el recurso 45 días, a partir del siguiente a la ejecutoria 61 días desde la interposición del recurso Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Expediente nro. 23-001-33-33-007-2024-00271-01. 5 el conteo de la sanción moratoria, pues según la constancia del SAC, el docente solicitó el pago de la prestación el día 6 abril de 2021.
En ese sentido, en cuanto a la fecha a tener en cuenta de radicación de la solicitud de las cesantías, la Sala advierte que conforme a la constancia de presentación virtual de la solicitud de cesantías ante la Secretaría de Educación Departamental en el aplicativo SAC2,se evidencia que la prestación fue solicitada el 6 de abril del 2021.
Siendo así, para la Sala el documento que contiene la constancia de presentación virtual de la solicitud de cesantías ante la Secretaría de Educación Departamental, resulta ser la prueba idónea para acreditar la fecha de radicación de la solicitud, pues la enunciada en la Resolución N° 001877 del 10 de junio de 2021 corresponde a la fecha en que se hizo la radicación interna de la petición, la cual es supletiva, es decir, se toma en la eventualidad de que no haya prueba directa que acredite la radicación de la petición de las cesantías y por tanto, debe desplazarse, para dársele prevalencia a la prueba de la efectiva radicación, cuando es aportada al proceso.
Ahora bien, como quiera que la fecha real de radicación de la solicitud de las cesantías es anterior a la que tuvo en cuenta el Juez de instancia para realizar el conteo de los días de sanción moratoria, corresponde a la Sala calcular nuevamente el monto de la sanción, esta vez, teniendo como fecha de solicitud de la prestación el día 6 de abril de 2021.
En ese orden, se encuentra acreditado dentro del expediente: Fecha de Radicación de las cesantías 6 de abril de 20213 Fecha de reconocimiento de las cesantías 10 de junio de 20214 Fecha de notificación del acto de reconocimiento 4 de agosto de 20215 Fecha de pago 28 de septiembre de 20216 En virtud de lo anterior, la regla adecuada aplicable al presente caso para la contabilización de la sanción moratoria es la segunda regla jurisprudencial de la sentencia de unificación relativa a la expedición extemporánea del acto de reconocimiento, dado que este fue emitido fuera del término de 15 días dispuesto para ello.
Siendo así, los términos en el presente asunto se contarán de la siguiente forma: 2Ver archivo 25_Recepcionmemor_MEMORIAL_2021CES039913NELLYES_0_20250113170643929 del expediente digital – folio 26 3 Ver archivo 25_Recepcionmemor_MEMORIAL_2021CES039913NELLYES_0_20250113170643929 del expediente digital – folio 26 4 Ver archivo 25_Recepcionmemor_MEMORIAL_2021CES039913NELLYES_0_20250113170643929 del expediente digital – folio 31 5 Ver archivo 25_Recepcionmemor_MEMORIAL_2021CES039913NELLYES_0_20250113170643929 del expediente digital – folio 34 6 Archivo 01DEMANDA 2024-00271 – folio 36 TERMINO FECHA Fecha de la reclamación de las cesantías 6 de abril de 2021 Vencimiento del término para el reconocimiento – 15 días (Art. 4 Ley 1071 de 2006) 27 de abril de 2021 Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Expediente nro. 23-001-33-33-007-2024-00271-01. 6 De lo anterior se colige que en el asunto sub-lite se causó a favor de la parte actora un periodo de mora desde el 20 de julio de 2021 hasta el 27 de septiembre de 2021, día anterior a aquel en el que la Fiduciaria La Previsora como vocera y administradora del citado fondo realizó el pago de las cesantías de la parte actora, dando un total de 70 días de mora, lo cual conlleva a modificar la sentencia de primera instancia en torno, al número de días de mora.
Ahora bien, en cuanto al aspecto recurrido por el apoderado de Fomag, la responsabilidad del pago de la sanción moratoria, se hacer necesario precisar que para efectos de determinar la incidencia de cada una de las entidades en el periodo mora causado, se debe entender que la entidad territorial cuenta con 25 días hábiles a partir de la fecha de solicitud de cesantías para realizar la remisión del acto administrativo a Fomag, en ese orden, dicha entidad cuenta con 45 días hábiles, a partir de la fecha en que recibe el acto administrativo que reconoce la prestación, para realizar el pago efectivo de las cesantías al docente.
Conforme a lo anterior, se evidencia que el Departamento de Córdoba incumplió los términos para la expedición de la resolución de reconocimiento de las cesantías y el término para la remisión o entrega del acto administrativo de reconocimiento de las cesantías al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, como quiera que la docente radicó la solicitud de sus cesantías el día 6 de abril de 2021, por lo que la entidad territorial debió remitir la Resolución de reconocimiento a Fomag más tardar el día 11 de mayo de 2021 (25 días hábiles posteriores a la solicitud de la prestación), sin embargo, dicha remisión ocurrió hasta el 17 de agosto de 2021, por lo que acontecieron 64 días hábiles desde la solicitud de las cesantías.
Lo anterior, conforme a la hoja de revisión que reposa en el expediente administrativo del demandante. Por otra parte, Fomag realizó el pago efectivo de las cesantías al docente el día 28 de septiembre del 2021, esto es, 30 días hábiles luego de haber recibido el acto administrativo de reconocimiento de las cesantías, por ende, la entidad se encontraba dentro del término de 45 días dispuesto para realizar el pago de la prestación. Así pudo observarse en el certificado de pago que reposa en el plenario.
Vencimiento del término de ejecutoria - 10 días (Arts. 76 y 87 del CPACA). 11 de mayo de 2021 Vencimiento del término para el pago – 45 días (Art. 5 Ley 1071 de 2006). 19 de julio de 2021 Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Expediente nro. 23-001-33-33-007-2024-00271-01. 7 En ese sentido, la Sala concluye que la responsabilidad por el pago de los días de mora causados al demandante recae exclusivamente en el Departamento de Córdoba, como quiera que incumplió los términos dispuestos para el trámite de reconocimiento de la prestación, mientras que Fomag llevó a cabo el pago de las cesantías dentro del terminó dispuesto para realizarlo.
Siendo así, también hay lugar a modificar la sentencia de instancia en este aspecto. Resuelto ello, en lo atinente al ajuste a la condena, la Sala precisa que si bien la sentencia de unificación sobre sanción moratoria negó la indexación de las sumas causadas, no excluyó expresamente la posibilidad de actualizarlas conforme el IPC, orden que fue interpretada en sentencia del 26 de agosto de 2019 con radicado 68001-23-33000-2016- 00406-01(1728-2018), con lo cual, hay lugar a ordenar que las sumas sean ajustadas tomando como base el índice de precios al consumidor conforme el artículo 187 de la Ley 1437 de 2011, a partir del día siguiente que cesó la causación de la sanción moratoria (28 de septiembre de 2021), por ser este el día en que se realizó el pago de las cesantías) hasta la fecha de ejecutoria de la sentencia y en adelante correrán los intereses consagrados en los artículos 192 y 195.
En consecuencia, se modificará la sentencia de primera instancia en lo atinente al número de días de mora y a la entidad a cargo del pago del pago del mismo, conforme a lo expuesto precedencia. Así mismo, se adicionará un numeral en el que se ordene el ajuste de la condena. e) Costas. De acuerdo con lo dispuesto en el artículo 188 de la Ley 1437 de 2011 -adicionado por el artículo 47 de la Ley 2080 de 2021-, en concordancia con los lineamientos previstos en el artículo 365 del C.G.P., en el sub-lite no hay lugar a imponer condena en costas en segunda instancia, teniendo en cuenta que, la parte demandante y demandada apelaron y dieron lugar a modificar la sentencia de primera instancia. En mérito de lo expuesto, la Sala Sexta de Decisión del Tribunal Administrativo de Córdoba, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, Falla Primero: Modificar el numeral décimo primero de la sentencia de fecha 18 de diciembre de 2024 proferida por el Juzgado Séptimo Oral Administrativo del Circuito Judicial de Montería dentro del proceso de la referencia, el cual quedará así:
DECIMO PRIMERO: Como consecuencia de la anterior declaración y a título de Restablecimiento del Derecho, CONDENAR al DEPARTAMENTO DE CÓRDOBA a reconocer y pagar a favor de la señora NELLY ESTHELA BARRETO LOBO, identificada con la cédula de ciudadanía No. 25.914.967 expedida en Chinú, la sanción moratoria contemplada en el parágrafo del artículo 5º de la Ley 1071 de 2006, equivalente a un día de salario por cada día de retardo, por el periodo de tiempo comprendido desde el 20 julio de 2021 hasta el 27 de septiembre de 2021, es decir, setenta (70) días de mora.
Segundo: Adicionar un numeral a la sentencia de fecha 18 de diciembre de 2024 proferida por el Juzgado Séptimo Administrativo Oral del Circuito Judicial de Montería dentro del proceso con radicado 2024-00271 donde obra como demandante la señora Nelly Esthela Barreto Lobo, así:
VIGÉSIMO PRIMERO: Ordenar que las sumas reconocidas sean ajustadas tomando como base el índice de precios al consumidor según lo señalado en el artículo 187 de la Ley 1437 de 2011, a partir del día siguiente que cesó la causación de la sanción moratoria (28 de septiembre de 2021, por ser este el día en que se realizó el pago de las cesantías) hasta la fecha de ejecutoria de la sentencia, y en adelante correrán los intereses consagrados en los artículos 192 y 195 ibidem.
Tercero: Sin condena en costas en esta instancia, de acuerdo con lo expuesto en la parte considerativa. Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Expediente nro. 23-001-33-33-007-2024-00271-01. 8 Cuarto: Ejecutoriada esta providencia, devolver el expediente al juzgado de origen, para lo de su competencia. Se deja constancia de que el anterior auto fue estudiado, discutido y aprobado por la Sala en sesión de la fecha.
Notifíquese y Cúmplase Los Honorables Magistrados, (Firmado electrónicamente) Luz Elena Petro Espitia (Firmado electrónicamente) (Firmado electrónicamente) Eduardo Javier Torralvo Negrete Nadia Patricia Benítez Vega Constancia: La presente providencia fue firmada electrónicamente por los Magistrados de la Sala sexta de decisión del Tribunal Administrativo de Córdoba a través de la plataforma SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA. Puede validar la autenticidad del documento ingresando al siguiente link: https://samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/documentos/evalidador.aspx o escaneando el siguiente código QR.