Radicado No: 13001-33-33-011-2025-00162-01 Demandante: Edith Bustamante Barrios Código: FCA - 008 Versión: 03 Fecha: 03-03-2020 1 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR SENTENCIA No. 17 / 2025 SALA DE DECISIÓN No. 03 Cartagena de Indias D.T. y C., nueve (9) de septiembre de dos mil veinticinco (2025).
I. IDENTIFICACIÓN DEL PROCESO Y PARTES INTERVINIENTES Medio de control Acción de tutela – Impugnación Radicado 13001-33-33-011-2025-00162-01 Accionante Edith Bustamante Barrios Accionado Ministerio de Defensa Nacional- Otros Magistrada Ponente Marcela De Jesús López Álvarez Tema Derechos fundamentales a la vida digna, al mínimo vital y seguridad social.
II. PRONUNCIAMIENTO La Sala de Decisión No. 003 del Tribunal Administrativo de Bolívar, dictará sentencia de segunda instancia en el marco de la acción de tutela promovida por la señora Edith Bustamante Barrios, actuando en nombre propio, contra el Ministerio de Defensa Nacional- Otros. III.ANTECEDENTES 3.1. Pretensiones.1 El accionante pretende que se tutelen sus derechos fundamentales al mínimo vital, a la seguridad social.
En consecuencia. solicita se ordene a la accionada que, de manera inmediata, reconozca en su favor la pensión sustitutiva como compañera permanente del señor José María Urbina Mendoza y proceda al pago de las mesadas pensionales con su correspondiente retroactivo desde el fallecimiento del occiso. 1 Folio 3-4, 01Tutela.pdf - Primera Instancia Radicado No: 13001-33-33-011-2025-00162-01 Demandante: Edith Bustamante Barrios Código: FCA - 008 Versión: 03 Fecha: 03-03-2020 2 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR SENTENCIA No. 17 / 2025 SALA DE DECISIÓN No. 03 Finalmente, solicita prevenir a la entidad de no seguir incurriendo en tales conductas y anteponga los intereses de los adultos mayores en condiciones de vulnerabilidad. 3.2.
Hechos.2 En resumen, la parte actora aduce lo siguiente: Relató la accionante que el señor José María Urbina Mendoza tenía la calidad de pensionado de las Fuerzas Militares al momento de su fallecimiento, ocurrido el 21 de mayo de 2023. Con ocasión de su deceso, se solicitó el reconocimiento de la pensión de sobrevivientes, en calidad de compañera permanente.
Sin embargo, la entidad demandada negó la solicitud, a pesar de no existir otros beneficiarios y de haberse acreditado dicha condición. Asimismo, precisó que con el fallecido José María Urbina Mendoza existió un hijo, identificado como José Antonio Urbina Bustamante, nacido el 17 de enero de 1970 y fallecido el 10 de octubre de 2020. También indicó que la convivencia entre los compañeros permanentes se mantuvo por más de cincuenta años, hasta el día del deceso.
No obstante, sostuvo que durante un extenso periodo existió convivencia simultánea con la esposa del causante, Josefina Meza de Urbina, quien murió el 21 de enero de 2018. Advirtió además que no cuenta con pensión ni percibe ingreso alguno, pues su medio de subsistencia provenía de su compañero permanente. Actualmente, a sus 78 años, sostiene que se encuentra en estado de desamparo y depende de la caridad de sus nietos, también descendientes del causante.
Estos, por su corta edad y falta de preparación profesional, solo pueden auxiliarla con los escasos ingresos que devengan. De igual manera, indicó que sus condiciones de vida son precarias, ya que debe sufragar los costos de seguridad social para acceder a los servicios de salud. No dispone de recursos para la compra de medicamentos, una alimentación adecuada ni suplementos que mejoren su calidad de vida. relata que su situación se agrava por las enfermedades que la aquejan, lo que hace indispensable un tratamiento médico constante. 2 Folio 1-2, 01Demanda.pdf - Primera Instancia Radicado No: 13001-33-33-011-2025-00162-01 Demandante: Edith Bustamante Barrios Código: FCA - 008 Versión: 03 Fecha: 03-03-2020 3 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR SENTENCIA No. 17 / 2025 SALA DE DECISIÓN No. 03 No obstante, expuso que la entidad accionada mediante Resolución 6969 del 28 de agosto de 2024, negó su reconocimiento como beneficiaria de la asignación de retiro.
Esta decisión fue confirmada en la Resolución 7323 del 18 de septiembre de 2024. En vista de lo anterior, promovió acción de nulidad y restablecimiento del derecho, radicada el 27 de noviembre de 2024 ante el Juzgado Cuarto Administrativo de Cartagena, bajo el radicado 13001-3333004-2024-00-294-00. Finalmente, transcurridos ocho meses sin actuación alguna, acude al presente mecanismo constitucional como vía subsidiaria para obtener protección, dada la situación de vulnerabilidad, la hipertensión severa y la obesidad que padece, así como la necesidad urgente de ayuda permanente. 3.3 Informe de las entidades accionadas. 3.3.1.
Caja de Retiro de las Fuerzas Militares- CREMIL La Caja de Retiro de las Fuerzas Militares –CREMIL– al rendir su informe indicó que, del análisis probatorio realizado frente a la solicitud de reconocimiento presentada por Edith Bustamante Barrios, en calidad de compañera permanente del suboficial retirado de la Armada José María Urbina Mendoza, no se encontró registro alguno que la identificara como tal en el expediente administrativo revisado.
En efecto, en la hoja de servicios y en los documentos allegados por el militar, únicamente se reportó el estado civil de casado con la señora Josefina Meza de Urbina. En esa medida, la entidad sostuvo que no existían pruebas fehacientes que demostraran convivencia permanente bajo el mismo techo, lecho y mesa entre la peticionaria y el causante durante los últimos cinco años.
Por tanto, alega que no se pudo confirmar la existencia de una unión efectiva y continua, requisito indispensable para acceder a la sustitución de la asignación de retiro. Igualmente, señaló que la peticionaria no justificó causal alguna de fuerza mayor o caso fortuito que explicara la ausencia de convivencia, lo que impidió acreditar los requisitos exigidos en el literal a) del artículo 11 del Decreto 4433 de 2004.
Radicado No: 13001-33-33-011-2025-00162-01 Demandante: Edith Bustamante Barrios Código: FCA - 008 Versión: 03 Fecha: 03-03-2020 4 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR SENTENCIA No. 17 / 2025 SALA DE DECISIÓN No. 03 En consecuencia, CREMIL concluyó que debía negarse el reconocimiento de la prestación pretendida, al no cumplirse los parámetros normativos y de política de defensa aplicables en sede administrativa.
Adicionalmente, manifestó que la accionante no acreditó condición de vulnerabilidad, ya que se desconoce si cuenta con otras fuentes de ingreso. Según la entidad, la acción de tutela fue utilizada para obtener recursos a los que no se tiene derecho, en lugar de acudir al trámite ordinario previsto en el ordenamiento. Bajo esa perspectiva, argumentó que la tutela resultaba improcedente, al no demostrarse la existencia de un perjuicio irremediable ni configurarse como mecanismo judicial transitorio.
Por el contrario, lo pretendido correspondía a lo propio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, lo que evidenciaba un desconocimiento del requisito de subsidiariedad. Además, la accionante habría agotado ya las instancias administrativas, sin obtener un resultado favorable, lo que no habilitaba el uso de la acción constitucional en reemplazo de la jurisdicción ordinaria.
Por lo anterior, y con fundamento en los argumentos expuestos y en la prueba documental aportada con el escrito de contestación, la entidad solicitó al despacho judicial declarar la carencia actual de objeto por hecho superado. De igual manera, pidió reconocer la legalidad de las actuaciones adelantadas por la Caja de Retiro de las Fuerzas Militares, en el marco del trámite administrativo relacionado con la sustitución pensional. 3.4.
Sentencia de primera instancia. El Juzgado Décimo Primero Administrativo Oral del Circuito de Cartagena, profirió sentencia de primera instancia, en los siguientes términos: “PRIMERO: Declarar improcedente la presente acción de tutela impetrada por la señora Edith Bustamante Barrios, quien actúa en nombre propio, contra la Caja de Retiro de las Fuerzas Militares - CREMIL, de acuerdo con lo dispuesto en la parte motiva.
( )” Radicado No: 13001-33-33-011-2025-00162-01 Demandante: Edith Bustamante Barrios Código: FCA - 008 Versión: 03 Fecha: 03-03-2020 5 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR SENTENCIA No. 17 / 2025 SALA DE DECISIÓN No. 03 Para sustentar el fallo de primera instancia el A-Quo concluyó que si bien es cierto que la accionante manifestó tener 78 años; encontrarse desamparada, depender de la caridad de sus nietos; carecer de recursos para acceder a servicios de salud, adquirir medicamentos y mantener una alimentación adecuada; no logró demostrar la existencia de un perjuicio irremediable que exigiera una atención inmediata por parte del juez constitucional.
Lo anterior, en razón a que cuenta con otros medios de defensa judicial idóneos para obtener la protección de los derechos que estima vulnerados, en relación con la solicitud de sustitución de la asignación de retiro del señor José María Urbina Mendoza. Recordó que el inciso tercero del artículo 86 de la Constitución establece que la acción de tutela procede únicamente cuando el afectado no dispone de otro medio de defensa judicial.
En este caso, se encuentra en curso una acción de nulidad y restablecimiento del derecho, asignada al Juzgado Cuarto Administrativo del Circuito, autoridad competente para pronunciarse sobre el reconocimiento y pago de la sustitución pensional reclamada. De igual manera, se resaltó que este Despacho no puede invadir órbitas competenciales propias de la jurisdicción ordinaria, pues existen aspectos sustanciales que requieren un debate probatorio más amplio.
Entre ellos, se encuentra la verificación de la convivencia durante los cinco años anteriores al fallecimiento del causante, requisito esencial para el reconocimiento pretendido. Por tanto, consideró que el juez constitucional no está en condiciones de resolver un asunto que exige certeza judicial, siendo necesario que la accionante espere la decisión que adopte el juez administrativo dentro del proceso ya instaurado.
Por lo anterior, el A-Quo decidió declarar la improcedencia de la presente acción y denegó las pretensiones de la demanda. 3.5. La Impugnación3. La accionante se opuso a la sentencia de primera instancia argumentando que el requisito de subsidiariedad sí se encuentra satisfecho, puesto que agotó el trámite administrativo ante la entidad nominadora y, desde noviembre de 3 Archivo 10”Impugnación Edith Bustamante Barrios.pdf” Primera Instancia. Radicado No: 13001-33-33-011-2025-00162-01 Demandante: Edith Bustamante Barrios Código: FCA - 008 Versión: 03 Fecha: 03-03-2020 6 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR SENTENCIA No. 17 / 2025 SALA DE DECISIÓN No. 03 2024, interpuso demanda ordinaria de nulidad y restablecimiento del derecho, la cual solo fue tramitada después de la presentación de la tutela.
En este sentido, argumentó que según la sentencia T-372 de 2017, la Corte Constitucional ha precisado que en los casos de sujetos de especial protección los requisitos de subsidiariedad e inmediatez deben analizarse con criterios de flexibilidad. Asimismo, señaló que la sentencia T-093 de 2004 indicó que la sola existencia de medios judiciales no implica per se la improcedencia de la acción de tutela, pues corresponde al juez constitucional verificar si tales mecanismos son idóneos y eficaces para la protección de los derechos fundamentales invocados.
De igual manera, alegó que la conclusión a la que arribó el A-Quo relacionada con la utilización de la acción de tutela como mecanismo principal resulta contradictoria, en tanto ya cursa un proceso de nulidad y restablecimiento del derecho contra CREMIL. Si la intención hubiera sido acudir a la tutela como medio principal, no se habría iniciado previamente un proceso ordinario, lo que demuestra que se busca un amparo subsidiario ante la insuficiencia de los medios disponibles.
Por lo demás, reiteró varios de los argumentos expuestos en primera instancia, relacionados con sus condiciones de precariedad económica y de salud. 3.6. Actuación procesal La acción de tutela de la referencia fue presentada el día 22 de julio de 20254 y admitida en primera instancia por el Juzgado Décimo Primero Administrativo Oral del Circuito de Cartagena, mediante auto de sustanciación No.578 del 23 de julio del 20255.
El Juzgado Décimo Primero Administrativo del Circuito de Cartagena profirió sentencia el 4 de agosto de 20256, notificada personalmente el mismo día 4 Archivo 02 Acta de Reparto.pdf -01Primera Instancia 5 Archivo 03 Auto Admite.pdf -01Primera Instancia 6Archivo 11SentenciaPrimeraInstancia.pdf -01Primera Instancia Radicado No: 13001-33-33-011-2025-00162-01 Demandante: Edith Bustamante Barrios Código: FCA - 008 Versión: 03 Fecha: 03-03-2020 7 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR SENTENCIA No. 17 / 2025 SALA DE DECISIÓN No. 03 20257, resolviendo declarar improcedente la acción de tutela de la accionante.
La impugnación al fallo de tutela fue presentada el día 6 de agosto de 20258, encontrándose en oportunidad, de acuerdo con el artículo 31 del Decreto 2591 de 1991. Así las cosas, el Juzgado concedió la impugnación mediante auto No. 609 del 8 de julio de 20259, siendo repartido al Tribunal Administrativo de Bolívar para conocer del trámite en segunda instancia. IV.
CONTROL DE LEGALIDAD Conforme lo prevé el artículo 132 de la ley 1564 de 2012, se hace control de legalidad sobre el cumplimiento de las reglas del debido proceso en esta etapa del diligenciamiento, advirtiéndose por la Sala que no se evidencian vicios que puedan acarrear nulidad. Se decide este asunto, previas las siguientes, V. CONSIDERACIONES 5.1.
Competencia. El Tribunal Administrativo de Bolívar es competente para resolver la impugnación de la presente acción, con base en la Constitución Política y lo desarrollado en el artículo 32 del Decreto 2591 de 1991. 5.2. Problema jurídico. De acuerdo con los argumentos de la impugnación frente al fallo censurado, corresponde a la Sala de Decisión No. 003 del Tribunal Administrativo de Bolívar, determinar en primer lugar si es procedente la acción de tutela para para ordenar a las autoridades accionadas otorgar la pensión sustitutiva a la parte actora? 7 Archivo 06NotificaSentencia.pdf -01Primera Instancia 8 Archivo 10Impugnacion Edith Bustamante Barrios.pdf-01Primera Instancia 9 Archivo 11Auto Concede Impugnación.pdf -01Primera Instancia Radicado No: 13001-33-33-011-2025-00162-01 Demandante: Edith Bustamante Barrios Código: FCA - 008 Versión: 03 Fecha: 03-03-2020 8 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR SENTENCIA No. 17 / 2025 SALA DE DECISIÓN No. 03 - Tesis de la Sala.
La Sala de Decisión No. 003 del Tribunal, confirmará la decisión de primera instancia que decidió declarar improcedente la acción de tutela, al considerar que la accionante cuenta con otro medio de defensa judicial para solicitar la pensión sustitutiva, en el que se podrá discutir con mayor rigurosidad y pruebas el derecho de la accionante a acceder a la sustitución pensional. 5.4.
Marco Normativo y Jurisprudencial. Decreto 2591 de 1991 Corte Constitucional: Sentencias T-278 de 2023 y T-569 de 2023 5.5. Caso Concreto. La Sala desatará la impugnación presentada contra la sentencia de primera instancia la cual decidió declarar improcedente la acción de tutela incoada por la señora Edith Bustamante Barrios. Desde este momento se anuncia que se confirmará la decisión de declarar improcedente la acción de tutela que pretende reconocer y pagar la pensión sustitutiva.
Sobre el particular, es menester precisar que la accionante impugnó la sentencia de primera instancia argumentando que es sujeto de especial protección, por lo cual debería ser más flexible en criterios que procuren el tratamiento diferencial, Además, alega que el juez de primera instancia no valoró a fondo su calidad de vida y salud.
Además, alega que el mecanismo de defensa que se encuentra en curso está sujeto a la congestión de los despachos judiciales. Frente a esto, la Sala comparte las consideraciones del A-Quo en declarar la improcedencia de la presente acción de tutela ante la evidente existencia de otros mecanismos procedentes, como lo pueden ser las acciones de nulidad ante el juez contencioso administrativo, medios considerados idóneos y eficaces para obtener el amparo definitivo de sus derechos y que el Radicado No: 13001-33-33-011-2025-00162-01 Demandante: Edith Bustamante Barrios Código: FCA - 008 Versión: 03 Fecha: 03-03-2020 9 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR SENTENCIA No. 17 / 2025 SALA DE DECISIÓN No. 03 peticionario debe desplegar de manera diligente cuando estén a su disposición. Así lo consideró la Corte Constitucional en providencia reciente: «42.
Subsidiariedad. El artículo 86 de la Constitución Política establece que la tutela “solo procederá cuando el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial, salvo que aquella se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable”. Teniendo en cuenta lo anterior, el artículo 6 del Decreto 2591 de 1991 estableció como causal de improcedencia de esta acción la existencia de otros recursos o medios de defensa judicial, sin perjuicio de la posibilidad de acudir a ella como mecanismo transitorio para impedir un perjuicio irremediable.»10 En el proceso contencioso administrativo, el accionante podrá discutir las razones de la ilegalidad de decisión tomada por la hoy accionada y que representaron que a la accionante no le fuera reconocida la pensión de sobreviviente solicitada.
De igual manera, es importante señalar que la parte actora está adelantando en este momento una acción de nulidad y restablecimiento del derecho que cursa actualmente en el Juzgado Cuarto Administrativo del Circuito de Cartagena, bajo el radicado 13001-33-33-011-2025-00162-00, el cual hoy en día cuenta con distintas actuaciones procesales, entre ellas la admisión de la demanda y su contestación. Inclusive, dentro de este proceso podrá solicitar medidas cautelares para obtener provisionalmente el reconocimiento pensional, en caso de demostrar su derecho.
En el caso bajo estudio resulta Indispensable contar con una certeza judicial respecto de la forma en que debe resolverse el presente asunto; en consecuencia, se estima que se trata de un debate probatorio de mayor alcance al que puede adelantarse ante el juez constitucional, razón por la cual la parte accionante deberá esperar una decisión que se profiera dentro de la demanda de nulidad y restablecimiento.
Sobre el particular, debe tenerse presente que la demanda va encaminada a obtener el reconocimiento y pago de una sustitución pensional, lo cual demanda la comprobación de varios supuestos de hecho como lo son la convivencia ininterrumpida de la demandante por un término mínimo de 5 años continuos con anterioridad a la muerte del causante e inclusive verificar 10 Corte Constitucional, sentencia T-569 de 2023 Radicado No: 13001-33-33-011-2025-00162-01 Demandante: Edith Bustamante Barrios Código: FCA - 008 Versión: 03 Fecha: 03-03-2020 10 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR SENTENCIA No. 17 / 2025 SALA DE DECISIÓN No. 03 si hay terceros con interés y derecho a que se le reconozca en forma compartida la pensión de sobreviviente.
A partir de los planteamientos jurisprudenciales expuestos y de las consideraciones desarrolladas en esta providencia, se concluye que la presente acción de tutela no satisface el requisito de subsidiariedad, en consecuencia, será declarada improcedente y se confirmará la decisión de primera instancia. En mérito de lo expuesto, el Tribunal Administrativo de Bolívar, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, VI.- DECISIÓN En mérito de lo expuesto, el Tribunal Administrativo de Bolívar, Sala de Decisión Fija No. 003 administrando justicia en nombre de la República, y por autoridad de la ley, VII.- FALLA PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia proferida por el Juzgado Décimo Primero Administrativo del Circuito de Cartagena, por las razones expuestas.
SEGUNDO: NOTIFICAR, esta providencia a las partes en la forma prevista en el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991.
TERCERO: Dentro de los diez (10) días siguientes a la ejecutoria de esta providencia, REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión, enviando copia de esta sentencia al juzgado de origen.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Constancia: El anterior proyecto fue estudiado y aprobado en sesión de la fecha. LOS MAGISTRADOS, Radicado No: 13001-33-33-011-2025-00162-01 Demandante: Edith Bustamante Barrios Código: FCA - 008 Versión: 03 Fecha: 03-03-2020 11 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR SENTENCIA No. 17 / 2025 SALA DE DECISIÓN No. 03 MARCELA DE JESÚS LÓPEZ ÁLVAREZ MOISÉS DE JESÚS RODRÍGUEZ PÉREZ EDGAR ALEXI VÁSQUEZ CONTRERAS