Radicado No: 13001-33-33-009-2025-00097-01 Demandante: Paulina Pacheco Herazo Código: FCA - 008 Versión: 03 Fecha: 03-03-2020 1 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR SENTENCIA No. 23 / 2025 SALA DE DECISIÓN No. 03 Cartagena de Indias D.T. y C., diecisiete (17) de junio de dos mil veinticinco (2025).
I. IDENTIFICACIÓN DEL PROCESO Y PARTES INTERVINIENTES Medio de control Acción de tutela – Impugnación Radicado 13001-33-33-009-2025-00097-01 Accionante Paulina Pacheco Herazo Accionados Nueva EPS Vinculada Caja de Compensación Familiar - CAFAM Magistrada Ponente Marcela De Jesús López Álvarez Tema Derecho a la salud II.
PRONUNCIAMIENTO Procede la Sala de Decisión No. 003 del Tribunal Administrativo de Bolívar, a dictar sentencia de segunda instancia en el marco de la acción de tutela incoada por la señora Paulina Pacheco Herazo contra Nueva EPS, por la presunta vulneración de sus derechos fundamentales a la salud, seguridad social, igualdad e integridad física.
III.
ANTECEDENTES 3.1. Pretensiones1 La actora solicita como pretensiones las siguientes: “Solicito, señor juez que se me tutelen mis derechos fundamentales a la SALUD, la VIDA DIGNA, LA SEGURIDAD SOCIAL. Solicito, señor Juez que se ORDENE a la entidad accionada NUEVA EPS, entregue de manera inmediata CONSULTA DE PRIMERA VEZ POR ESPECIALISTA EN ORTOPEDIA Y TRAUMATOLOGÍA, RADIOGRAFÍA DE CADERA COMPARATIVA, HIDROCORTISONA ACETATO/LIDOCAIN, SIMETICONA/TRIMEBUTINA 120/200, SITAGLIPTINA 50 MG TAB REC ORAL, EMPAGLIFLOZINA 25 MG TAB ORAL, EZETIMIBA/SIMVASTATINA 10/20 MG, GLICAZIDA 60 MG TAB, tal como lo ordena el médico tratante y cada vez que lo 1 Folio 2 del archivo “01Demanda.pdf” de Primera Instancia. Radicado No: 13001-33-33-009-2025-00097-01 Demandante: Paulina Pacheco Herazo Código: FCA - 008 Versión: 03 Fecha: 03-03-2020 2 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR SENTENCIA No. 23 / 2025 SALA DE DECISIÓN No. 03 ordene, así como el suministro de todo tratamiento, procedimiento, exámenes, medicamentos e insumos que podría requerir en razón de mis enfermedades y que se encuentren dentro de las recomendaciones de los médicos tratantes, es decir, que se me garantice UNA ATENCIÓN INTEGRAL, oportuna y de calidad y sin que para ello sea necesario presentar nueva acción de tutela.
Solicito señor Juez que se ordene el recobro al Fosyga por los costos No Pos en que incurra la entidad accionada en cumplimiento del fallo.” 3.2. Hechos2 Se relata en síntesis lo siguiente: La accionante, de 71 años, manifiesta que se encuentra afiliada al régimen contributivo de salud de NUEVA EPS. Menciona que cuenta con diagnósticos de fractura del femur, diabetes mellitus no insulinodependiente e hipertensión esencial primaria, condiciones por las cuales los profesionales de la salud le han ordenado una consulta con ortopedia y traumatología, radiografía de cadera comparativa, así como medicamentos específicos, entre ellos hidrocortisona acetato/lidocaína, simeticona/trimebutina, sitagliptina, empagliflozina, ezetimiba/simvastatina y glicazida.
Señala que, desde mayo de 2024, ha enfrentado reiteradas dificultades para obtener los medicamentos ordenados ya que, al acudir a reclamarlos, le informan que no están disponibles y solo le entregan constancias de pendiente. Alega que estos tratamientos y procedimientos son indispensables para el manejo de sus patologías, y que su negación o demora pone en grave riesgo su salud.
Refiere, además, que la falta de medicación le ha provocado descompensaciones, como aumento de los niveles de glucosa y episodios de mareos, agravando su condición médica. 3.3. Actuación procesal 2 Folios 1 del archivo - “01Demanda.pdf” de Primera Instancia. Radicado No: 13001-33-33-009-2025-00097-01 Demandante: Paulina Pacheco Herazo Código: FCA - 008 Versión: 03 Fecha: 03-03-2020 3 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR SENTENCIA No. 23 / 2025 SALA DE DECISIÓN No. 03 La acción de tutela de la referencia fue presentada el 22 de abril de 2025 y repartida el 23 del mismo mes y año3.
Admitida en primera instancia por el Juzgado Noveno Administrativo del Circuito de Cartagena, mediante auto interlocutorio No. 2T – 052 - 25 de la misma fecha4. El Juzgado Administrativo de referencia profirió sentencia el 8 de mayo de 20255, notificada el mismo día6. En la sentencia, el Juzgado decidió tutelar los derechos fundamentales de la accionante.
La impugnación al fallo de tutela fue presentada el día 12 de mayo de 20257, encontrándose en oportunidad, de acuerdo con el artículo 31 del Decreto 2591 de 1991. Así las cosas, el Juzgado decide conceder la impugnación mediante auto No. 2T – 067 - 25 del 19 de mayo de 20258, por lo que corresponde al Despacho 01 del Tribunal Administrativo de Bolívar asumir su conocimiento en segunda instancia. 3.4.
Informe de la entidad accionada y vinculada 3.4.1. Nueva EPS No rindió informe en el trámite de la tutela. 3.4.2. Caja de Compensación Familiar - CAFAM9. La entidad vinculada en su escrito de informe señala que no es una Entidad Promotora de Salud, sino una Institución Prestadora de Servicio. Alegó que los medicamentos requeridos están desabastecidos en sus puntos de dispensación, imposibilitando su entrega, y que dicha situación no constituye vulneración de derechos fundamentales por parte de CAFAM.
Menciona que la responsabilidad última recae sobre las EPS quienes son las encargadas de garantizar que los usuarios tengan acceso a la medicación. 3 Archivo – “03ActaResparto.pdf” de Primera Instancia. 4 Archivo – “05Admite.pdf” de Primera Instancia. 5 Archivo - “07Sentencia.pdf” de Primera Instancia. 6 Archivo – “08Notificacion.pdf.pdf” de Primera Instancia. 7 Folio 1 del archivo - “09Impugnacion.pdf” de Primera Instancia. 8 Archivo - “11ConcedeImpugnacion.pdf” de Primera Instancia. 9 Archivo – “06Contestacion.pdf” de Primera Instancia. Radicado No: 13001-33-33-009-2025-00097-01 Demandante: Paulina Pacheco Herazo Código: FCA - 008 Versión: 03 Fecha: 03-03-2020 4 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR SENTENCIA No. 23 / 2025 SALA DE DECISIÓN No. 03 Por lo anterior, solicitó ser desvinculada del proceso. 3.5.
Sentencia de primera instancia10 El Juzgado Noveno Administrativo del Circuito de Cartagena, profirió sentencia de primera instancia, en los siguientes términos: Primero. TUTELAR el derecho fundamental a la SALUD de la accionante PAULINA PACHECO HERAZO, identificada con cedula de ciudadanía No. 45.435.739. Segundo. ORDENAR a las accionadas NUEVA EPS y a la Caja de Compensación Familiar CAFAM, que dentro del perentorio e improrrogable término de las cuarenta y ocho (48) horas siguientes a la notificación del presente fallo, suministren a la accionante PAULINA PACHECO HERAZO, o a cualquier familiar debidamente acreditado, todos los medicamentos que hayan sido recetados por sus médicos tratantes, y se encuentren en estado “pendiente”.
En particular, deberán suministrar: • Trimebutina maleato+Simeticona 200/120 MG x 30 tabletas.PRIMERO: • Lidocaina+Hidrocortisona 5g/0,28g ungüento proctológico de 10 Gr x 2 unidades. • Sitagliptina 50 Mg x 60 tabletas. • Empagliflozina 25 Mg x 30 tabletas. • Ezetimiba+Simvastatina 10/20 Mg x 30 tabletas. • Glicazida 60 Mg tabletas.
En sus exactas cantidades y periodicidad ordenadas por los médicos tratantes de la señora Pacheco Herazo. Tercero. ORDENAR a la accionada NUEVA EPS que dentro del perentorio e improrrogable término de las cuarenta y ocho (48) horas siguientes a la notificación del presente fallo, AUTORICE y PROGRAME a la accionante PAULINA PACHECO HERAZO: I) Consulta de control primera vez por especialista en ortopedia y traumatología.18 II) Estudio de radiografía de cadera comparativa.
En todo caso, la consulta y el estudio deberá realizarse dentro del término de un (1) mes calendario, contado a partir del día siguiente a la notificación del fallo. (…) 10 Archivo – “07Sentencia.pdf” de Primera Instancia. Radicado No: 13001-33-33-009-2025-00097-01 Demandante: Paulina Pacheco Herazo Código: FCA - 008 Versión: 03 Fecha: 03-03-2020 5 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR SENTENCIA No. 23 / 2025 SALA DE DECISIÓN No. 03 El Juzgado Noveno Administrativo de Cartagena concedió la tutela al acreditarse la vulneración del derecho fundamental a la salud de la accionante, Paulina Pacheco Herazo, por parte de Nueva EPS y CAFAM, debido a la omisión en la entrega de medicamentos y servicios médicos prescritos para el tratamiento de sus patologías.
El juez también verificó la afiliación de la actora mediante consulta a la BDUA que acreditó su derecho a las prestaciones. La decisión se fundamentó en el principio de integralidad y jurisprudencias constitucionales, que obligan a garantizar tratamientos completos y oportunos. Se destacó la responsabilidad solidaria de las entidades del sistema, conforme a los arts. 48 y 49 de la Constitución Política y la Ley 100 de 1993. 3.6.
La Impugnación. 11 La accionada Caja de Compensación Familiar - CAFAM alega que, en su calidad de Institución Prestadora de Servicios, ha cumplido con la dispensación de los medicamentos ordenados en la medida de su disponibilidad, conforme a las directrices de NUEVA EPS, entidad aseguradora responsable de la autorización y cobertura.
Sustenta su posición en documentos probatorios que acreditan la entrega efectiva de los fármacos, salvo la Sitagliptina 50 Mg, cuya falta de inventario impide su suministro. Arguye que, al no ser una Entidad Promotora de Salud, carece de competencia para garantizar medicamentos fuera de su inventario, por lo que solicita se declare la improcedencia de la acción en su contra y se ordene a la EPS accionada asumir la provisión del tratamiento pendiente.
Reitera que no existe vulneración de derechos fundamentales imputable a su gestión, toda vez que ha actuado dentro del marco normativo del Sistema General de Seguridad Social en Salud. IV. CONTROL DE LEGALIDAD Conforme lo prevé el artículo 132 de la ley 1564 de 2012, se hace control de legalidad sobre el cumplimiento de las reglas del debido proceso en esta 11 Archivo – “09Impugnacion.pdf” de Primera Instancia. Radicado No: 13001-33-33-009-2025-00097-01 Demandante: Paulina Pacheco Herazo Código: FCA - 008 Versión: 03 Fecha: 03-03-2020 6 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR SENTENCIA No. 23 / 2025 SALA DE DECISIÓN No. 03 etapa del diligenciamiento, advirtiéndose por la Sala que no se evidencian vicios que puedan acarrear nulidad.
Se decide este asunto, previas las siguientes, V. CONSIDERACIONES 5.1. Competencia. El Tribunal Administrativo de Bolívar es competente para resolver la impugnación de la presente acción, con base en la Constitución Política y lo desarrollado en el artículo 32 del Decreto 2591 de 1991. 5.2. Problema jurídico. La Sala No. 003 del Tribunal Administrativo de Bolívar, deberá determinar si, ¿La Caja de Compensación Familiar - CAFAM, en su calidad de IPS dispensadora de medicamentos dentro de la red de NUEVA EPS, ¿debe ser desvinculada del trámite de esta acción de tutela, considerando que hizo entrega de los medicamentos ordenados a la señora Paulina Pacheco Herazo, con excepción de uno, por motivos de desabastecimiento? 5.3.
Tesis de la Sala. La Sala No. 003 del Tribunal Administrativo de Bolívar confirmará la sentencia de primera instancia proferida por el Juzgado Noveno Administrativo del Circuito de Cartagena, al considerar acreditada la vulneración del derecho fundamental a la salud de la señora Paulina Pacheco Herazo, y al determinar que la Caja de Compensación Familiar – CAFAM mantiene un rol activo dentro del proceso de dispensación de medicamentos, por lo que su participación sigue siendo necesaria para garantizar de manera efectiva el acceso del medicamento Sitagliptina.
Sin embargo, para garantizar la efectividad del amparo, se modificará la orden dirigida a Nueva EPS para que esta entidad proceda con el estudio de Bioequivalencia para determinar un medicamento distinto a la Sitagliptina 50 mg que lo pueda sustituir, en el evento de persistir su desabastecimiento. Radicado No: 13001-33-33-009-2025-00097-01 Demandante: Paulina Pacheco Herazo Código: FCA - 008 Versión: 03 Fecha: 03-03-2020 7 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR SENTENCIA No. 23 / 2025 SALA DE DECISIÓN No. 03 5.4.
Marco Normativo y Jurisprudencial. Para resolver el problema jurídico planteado, la Sala tendrá en cuenta los artículos 46 y 49 de la Constitución Política Colombiana. Ley 100 de 1993, Decreto 5261 de 1994 y la Sentencia T-416 de 2023 de la Corte Constitucional. 5.5. Caso Concreto. Descendiendo al caso sub judice y en atención al escrito de impugnación presentado por la Caja de Compensación Familiar – CAFAM, en el que solicita que se declare la improcedencia de la acción de tutela en su contra y, en consecuencia, se le desvincule de este trámite12; la Sala encuentra que dichas pretensiones no están llamadas a prosperar, por las siguientes razones.
Sea lo primero señalar que, conforme al artículo 178 de la Ley 100 de 1993 las Entidades Promotoras de Salud – EPS, tienen a su cargo la organización y garantía de la prestación del Plan de Beneficios a sus afiliados, directamente o a través de las Instituciones Prestadoras de Servicios de Salud – IPS, con las cuales celebren contratos, dicha norma impone a las EPS la obligación de asegurar el acceso efectivo, la calidad y la continuidad del servicio.
A su turno, el artículo primero de la Resolución 5261 de 1994, ha indicado que, en casos excepcionales, la EPS debe asumir la responsabilidad por fuera de su red contratada, como se expone a continuación: “…El plan obligatorio de salud responsabilidad de las Entidades Promotoras de Salud se prestará en aquellas I.P.S. con las que cada E.P.S. establezca convenios de prestación de servicios de salud; o sin convenio en cualquier I.P.S. en los casos especiales que considera el presente reglamento.” Ahora bien, según se evidencia en el expediente, CAFAM ha procedido con la entrega de la mayoría de los medicamentos13 ordenados por el médico tratante de la señora Paulina Pacheco Herazo, sin embargo, persiste la falta de entrega del medicamento Sitagliptina 50 mg, lo que atribuye a una 12 Archivo – “09Impugnacion.pdf” de Primera Instancia. 13 Folio 9 – 15 del archivo “09Impugnacion.pdf” de Primera Instancia. Radicado No: 13001-33-33-009-2025-00097-01 Demandante: Paulina Pacheco Herazo Código: FCA - 008 Versión: 03 Fecha: 03-03-2020 8 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR SENTENCIA No. 23 / 2025 SALA DE DECISIÓN No. 03 situación de desabastecimiento sobre la cual erige su solicitud de desvinculación al aducir que ello lo excluye de la responsabilidad de proveerlo.
No obstante, la jurisprudencia constitucional ha sido bastante insistente en que la aludida circunstancia no es excusa para que las entidades pertenecientes al sector salud dejen de entregar los medicamentos que son necesarios para el tratamiento de los pacientes, pues en este caso deben realizarse los respectivos estudios para determinar cuáles fármacos, que por su naturaleza sean similares al recetado por el médico tratante, pueden sustituir el inicialmente prescrito al paciente para su tratamiento.
Así lo dijo la Honorable Corte Constitucional en la Sentencia T-416 de 202314: “109. La Sala insiste en que en que el desabastecimiento no es un argumento razonable para negar el acceso al derecho a la salud de las personas. En estos eventos, corresponde a las EPS realizar estudios de bioequivalencia para formular un medicamento que tenga el mismo principio activo y efecto terapéutico.
La demora en realizar esta gestión podría derivar en una afectación grave del derecho a la salud e incluso atentar contra la vida y dignidad de las personas. La medicina ordenada como consecuencia del estudio de bioequivalencia deberá ser entregada sin ninguna barrera irrazonable o injustificada. El suministro oportuno de la medicina resulta particularmente apremiante en este caso, en atención a la especial protección constitucional de la que goza el agenciado por la ausencia de capacidad económica y las patologías que padece.” En tal sentido, si bien corresponde a la EPS realizar las gestiones pertinentes para la entrega efectiva de la fórmula médica, CAFAM, como entidad ejecutora de la dispensación, conserva un rol funcional activo y vigente en la cadena de garantía del servicio.
Su desvinculación del trámite constitucional resultaría contraria a los principios de eficacia y efectividad de los derechos fundamentales, máxime cuando aún subsiste una obligación pendiente de ejecución que involucra un medicamento esencial para el control de la patología crónica que padece la accionante. Esto permite mantener el amparo y las órdenes dispensadas en su contra. 14 Corte Constitucional, Sentencia T-416 de 2023.
M.P. Juan Carlos Cortés González. Radicado No: 13001-33-33-009-2025-00097-01 Demandante: Paulina Pacheco Herazo Código: FCA - 008 Versión: 03 Fecha: 03-03-2020 9 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR SENTENCIA No. 23 / 2025 SALA DE DECISIÓN No. 03 Ahora bien, si por efectos del desabastecimiento no le es posible a CAFAM entregar el medicamento denominado Sitagliptina 50 mg, conforme las anteriores consideraciones, aunque ello no fuera objeto de impugnación, la Sala considera que en el sub judice debe modificarse la orden conferida en primera instancia, en el sentido de adicionar que NUEVA EPS debe realizar los estudios de bioequivalencia, en el término perentorio de 3 días a la notificación de este proveído para que con los profesionales capacitados para ello, determine un medicamento de similar efecto terapéutico que pueda reemplazar la Sitagliptina 50 mg que le fue recetada a la accionante, para que este se suministre en su remplazo, en caso de persistir su desabastecimiento.
Lo anterior en consideración a que la actora es una persona de 71 años, diagnosticada con diabetes mellitus tipo 2, hipertensión arterial esencial y fractura de fémur, lo que la sitúa en una condición de especial vulnerabilidad, conforme al artículo 46 de la Constitución Política. Esta circunstancia impone a todos los actores del sistema de salud el deber de adoptar medidas reforzadas para garantizar la continuidad y suficiencia del tratamiento, sin que puedan invocarse obstáculos logísticos o administrativos como justificación para restringir su acceso efectivo.
En consecuencia, la Sala considera que no se configura la improcedencia alegada por la impugnante, ni resulta viable su desvinculación del presente trámite de tutela, en tanto aún persiste un deber funcional no satisfecho, y su participación se mantiene como necesaria para la materialización plena del derecho a la salud invocado, en virtud de lo cual, adicionará la medida de protección impartida en el numeral segundo en relación con NUEVA EPS, y confirmará en todo lo demás la decisión impugnada.
VI. DECISIÓN En mérito de lo expuesto, el Tribunal Administrativo de Bolívar, Sala de Decisión Fija No. 003 administrando justicia en nombre de la República, y por autoridad de la ley, VII.
RESUELVE
Radicado No: 13001-33-33-009-2025-00097-01 Demandante: Paulina Pacheco Herazo Código: FCA - 008 Versión: 03 Fecha: 03-03-2020 10 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR SENTENCIA No. 23 / 2025 SALA DE DECISIÓN No. 03 PRIMERO: ADICIONAR el numeral SEGUNDO del fallo de primera instancia, con un parágrafo único en el siguiente sentido: “Dentro del término de tres días contado a partir de la notificación de esta providencia, NUEVA EPS deberá realizar un estudio de bioequivalencia en relación con el fármaco Sitagliptina de 50 mg, con el fin de determinar un medicamento que cuente con el mismo principio activo y efecto terapéutico que se le pueda suministrar a la accionante como sustituto de aquél en caso de persistir su desabastecimiento.
“ SEGUNDO: CONFIRMAR en todos lo demás la sentencia proferida por el Juzgado Noveno Administrativo del Circuito de Cartagena, por las razones previamente expuestas.
TERCERO: NOTIFICAR, esta providencia a las partes en la forma prevista en el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991.
CUARTO: Dentro de los diez (10) días siguientes a la ejecutoria de esta providencia, remitir el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión, enviando copia de esta sentencia al juzgado de origen.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Constancia: El anterior proyecto fue estudiado y aprobado en sesión de la fecha. LOS MAGISTRADOS, MARCELA DE JESÚS LÓPEZ ÁLVAREZ MOISÉS DE JESÚS RODRÍGUEZ PÉREZ EDGAR ALEXI VÁSQUEZ CONTRERAS