Radicado No: 13001-33-33-007-2025-00140-01 Demandante: Piedad Xiomara del Carmen Plazas Marrugo Código: FCA - 008 Versión: 03 Fecha: 03-03-2020 1 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR SENTENCIA No. 13 / 2025 SALA DE DECISIÓN No. 03 Cartagena de Indias D.T. y C., veintiséis (26) de agosto de dos mil veinticinco (2025).
I. IDENTIFICACIÓN DEL PROCESO Y PARTES INTERVINIENTES Medio de control Acción de tutela – Impugnación Radicado 13001-33-33-007-2025-00140-01 Accionante Piedad Xiomara del Carmen Plazas Marrugo Accionado Fondo Pasivo Social de los Ferrocarriles Nacionales de Colombia Magistrada Ponente Marcela De Jesús López Álvarez Tema Derechos fundamentales al mínimo Vital, seguridad social, debido proceso, dignidad humana e igualdad II.
PRONUNCIAMIENTO La Sala de Decisión No. 003 del Tribunal Administrativo de Bolívar, dictará sentencia de segunda instancia en el marco de la acción de tutela promovida por el señor Alex Edgar Ramírez Plaza, actuando como agente oficioso de su madre Piedad Xiomara Del Carmen Plazas Marrugo contra el Fondo Pasivo Social de los Ferrocarriles Nacionales de Colombia.
III.ANTECEDENTES 3.1. Pretensiones.1 La accionante pretende que se tutelen sus derechos fundamentales a la vida, la salud, dignidad humana, calidad de vida y la seguridad social. En consecuencia, solicita se le ordene a la EPS Fondo Pasivo Social de los Ferrocarriles Nacionales autorice todas las órdenes médicas necesarias para garantizar la atención integral, oportuna y de calidad sin que para ello sea indispensable interponer una nueva acción de tutela. 1 Folio 3-8, 01Tutela.pdf - Primera Instancia Radicado No: 13001-33-33-007-2025-00140-01 Demandante: Piedad Xiomara del Carmen Plazas Marrugo Código: FCA - 008 Versión: 03 Fecha: 03-03-2020 2 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR SENTENCIA No. 13 / 2025 SALA DE DECISIÓN No. 03 De igual forma solicita se ordene a la misma entidad que, de manera inmediata y urgente, autorice la cita por primera vez en el servicio de retinología, conforme a lo dispuesto por el médico tratante. 3.2.
Hechos.2 En resumen, la parte actora aduce lo siguiente: La señora Piedad Xiomara del Carmen Plazas Marrugo manifestó que actualmente se encuentra afiliada en salud a la EPS Fondo Pasivo Social de los Ferrocarriles Nacionales, dentro del régimen contributivo, correspondiéndole la prestación de los servicios en salud. Señaló que fue diagnosticada con la patología denominada presencia de lentes intraoculares y, en consecuencia, su médico tratante le ordenó consulta por primera vez en retinología, angiografía ocular de segmento posterior del ojo y tomografía óptica de segmento posterior.
Indicó que la cita de retinología por primera vez, le fue asignada para el 28 de mayo del presente año; sin embargo, fue cancelada ese mismo día mediante comunicación vía WhatsApp. Aseveró que la cita fue reagendada para el 26 de junio del año en curso, pero el 25 de junio de 2025 volvió a ser cancelada por el mismo medio. Advirtió que tal situación deteriora gravemente su condición médica, puesto que no se le brinda una solución efectiva, a pesar de la urgencia de la atención especializada en retinología. Sostuvo que la ausencia de dicho servicio puede ocasionar un perjuicio irreparable puesto que compromete su derecho fundamental a la salud, su integridad personal y en general, su calidad de vida.
Así las cosas, refirió que la conducta desplegada por la EPS Fondo Pasivo Social de los Ferrocarriles Nacionales constituye una flagrante vulneración de sus derechos fundamentales, en tanto impone barreras administrativas que le impiden acceder a una atención en salud oportuna y adecuada, arriesgando incluso su vida, considerando la gravedad del diagnóstico. 2 Folio 1-2, 01Tutela.pdf - Primera Instancia Radicado No: 13001-33-33-007-2025-00140-01 Demandante: Piedad Xiomara del Carmen Plazas Marrugo Código: FCA - 008 Versión: 03 Fecha: 03-03-2020 3 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR SENTENCIA No. 13 / 2025 SALA DE DECISIÓN No. 03 3.3 Informe de las entidades accionadas. 3.3.1.
Fondo Pasivo Social Ferrocarriles Nacionales Expuso que la prestación de los servicios de salud de la señora Piedad Xiomara del Carmen Plazas se encontraba bajo la responsabilidad contractual de la Unión Temporal Ferronorte hasta el 31 de mayo de 2023. No obstante, a partir del 1 de junio de 2023, dicha responsabilidad fue asumida por la Unión Temporal Salud Integral Maisfen, conformada por la Sociedad Clínica Emcosalud S.A., Sumimedical S.A.S. y Cosmitet Ltda., Corporación de Servicios Médicos Internacionales Them y Cía. Ltda., siendo esta la directamente obligada a garantizar la atención médica integral de sus usuarios.
En tal sentido, indicó que la Unión Temporal Salud Integral Maisfen debía suministrar los medicamentos, valoraciones, exámenes, citas con especialistas, procedimientos médicos y demás insumos que prescribieran los médicos tratantes correspondientes a las patologías de cada paciente. Precisó que, con ocasión de esta acción de tutela la consulta de retinología de la paciente Piedad del Carmen Plazas Marrugo, fue programada para el 23 de julio de 2025, a las 10:30 a. m., en las instalaciones de Maxi Visión EPS- Barranquilla, ubicadas en la carrera 50 No. 82-119, barrio Alto Prado de esa ciudad.
Que la accionante debía asistir con la orden médica, la historia clínica, copia del documento de identidad, remisión impresa y resultados de exámenes, información que fue igualmente notificada vía WhatsApp al agente oficioso de la paciente. En ese orden de ideas, sostuvo que el Fondo de Pasivo Social de Ferrocarriles Nacionales de Colombia no incurrió en vulneración alguna de los derechos de la accionante, puesto que contrató a la Unión Temporal Salud Integral Maisfen, entidad que actualmente presta los servicios de salud y que, en virtud del contrato, se encuentra obligada a cubrir todos los niveles de atención con calidad, oportunidad y eficiencia, conforme a lo prescrito por los médicos tratantes.
Radicado No: 13001-33-33-007-2025-00140-01 Demandante: Piedad Xiomara del Carmen Plazas Marrugo Código: FCA - 008 Versión: 03 Fecha: 03-03-2020 4 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR SENTENCIA No. 13 / 2025 SALA DE DECISIÓN No. 03 Finalmente, solicitó que la acción de tutela sea declarada improcedente y, en consecuencia, archivada, toda vez que a su juicio el Fondo de Pasivo Social de Ferrocarriles Nacionales de Colombia nunca ha negado o suspendido la atención médica requerida. 3.4.
Sentencia de primera instancia. El Juzgado Séptimo Administrativo Oral del Circuito de Cartagena, profirió sentencia de primera instancia, en los siguientes términos:
PRIMERO: NIEGASE la tutela deprecada por la señora PIEDAD XIOMARA DEL CARMEN PLAZAS MARRUGO, identificada con cédula de ciudadanía No. 23.228.658, a través de agente oficioso contra el FONDO PASIVO SOCIAL DE LOS FERROCARRILES NACIONALES, por carencia actual del objeto por hecho superado con relación a la pretensión relativa a la cita de primera vez por Retinología, por las razones expuestas en la parte motiva de esta sentencia.
SEGUNDO: ORDENAR al FONDO PASIVO SOCIAL DE LOS FERROCARRILES NACIONALES, brinde tratamiento integral a la señora PIEDAD XIOMARA DEL CARMEN PLAZAS MARRUGO, identificada con cédula de ciudadanía No. 23.228.658, por la patología que le viene diagnosticada por su médico tratante, es decir, prestándole todos los procedimientos, incluidos los controles postoperatorios y medicamentos necesarios para el tratamiento de la patología denominada PRESENCIA DE LENTES INTRAOCULARES, según los criterios determinados de su médico tratante.
Para sustentar el fallo de primera instancia, el A-Quo concluyó que se acreditaba la figura de carencia actual de objeto por hecho superado, toda vez que logró evidenciar la asignación de la cita para el día 23 de julio de 2025 a las 10:30 a.m. Frente a la pretensión subsidiaria orientada a obtener un tratamiento integral en salud, resultaba necesario garantizar el derecho a la salud de la accionante evitando la imposición de barreras administrativas que interrumpan la atención requerida, al tratarse de una persona de la tercera edad en condición de especial protección constitucional, y teniendo en cuenta la reiterada conducta de la entidad de programar y luego cancelar las citas médicas sin justificación. En consecuencia, determinó que la prestación del servicio de salud debe ser integral, lo que implica la autorización de todos los procedimientos, controles Radicado No: 13001-33-33-007-2025-00140-01 Demandante: Piedad Xiomara del Carmen Plazas Marrugo Código: FCA - 008 Versión: 03 Fecha: 03-03-2020 5 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR SENTENCIA No. 13 / 2025 SALA DE DECISIÓN No. 03 postoperatorios y medicamentos que resulten necesarios para el tratamiento de la patología de presencia de lentes intraoculares, conforme a las indicaciones del médico tratante. 3.5.
La Impugnación3. Dentro de la oportunidad legal la accionada Fondo de Pasivo Social de Ferrocarriles Nacionales de Colombia, impugnó la decisión de tutela, argumentando que, no cuenta con legitimación en la causa por pasiva en lo que atañe a la prestación de servicios médicos y entrega de insumos, por cuanto, de conformidad con el artículo 4 del Decreto 1591 de 1989 los servicios que presta el Fondo se subcontratan con terceros.
Lo anterior a su juicio descargaría de su competencia la atención médica en salud de la accionante, correspondiéndole funcionalmente a la Unión Temporal Salud Integral Maisfen. En relación con la solicitud de tratamiento integral, aduce que se encuentra supeditado a hechos futuros e inciertos, por lo que cada uno de los requisitos se evaluarían según las condiciones específicas de cada paciente.
Por tal motivo sugiere que sea declarada la improcedencia del tratamiento integral, como quiera que respecto de un hecho futuro e indeterminado en materia de salud no orbitan la inmediatez y subsidiaridad previstas para la acción de tutela. 3.6. Actuación procesal La acción de tutela de la referencia fue presentada el día 1 de julio de 20254 y admitida en primera instancia por el Juzgado Séptimo Administrativo Oral del Circuito de Cartagena, mediante auto de sustanciación No. S-584 del 02 de julio del 20255. 3 Archivo 08”Impugnación” Primera Instancia. 4 Archivo 02 Acta de Reparto.pdf -01Primera Instancia 5 Archivo 03 Auto Admite Tutela-Niega Medida2025-00140-01Primera Instancia Radicado No: 13001-33-33-007-2025-00140-01 Demandante: Piedad Xiomara del Carmen Plazas Marrugo Código: FCA - 008 Versión: 03 Fecha: 03-03-2020 6 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR SENTENCIA No. 13 / 2025 SALA DE DECISIÓN No. 03 El Juzgado Séptimo Administrativo del Circuito de Cartagena dictó sentencia el 15 de julio de 20256, notificada personalmente el mismo día 20257, resolviendo declarar la carencia actual de objeto por hecho superado.
La impugnación al fallo de tutela fue presentada el día 17 de julio de 20258, encontrándose en oportunidad, de acuerdo con el artículo 31 del Decreto 2591 de 1991. Así las cosas, el Juzgado decide conceder la impugnación mediante auto No. S-670/25 del 23 de julio de 20259, siendo repartido al Tribunal Administrativo de Bolívar para conocer del trámite en segunda instancia el 25 del mismo mes y año. IV.
CONTROL DE LEGALIDAD Conforme lo prevé el artículo 132 de la ley 1564 de 2012, se hace control de legalidad sobre el cumplimiento de las reglas del debido proceso en esta etapa del diligenciamiento, advirtiéndose por la Sala que no se evidencian vicios que puedan acarrear nulidad. Se decide este asunto, previas las siguientes, V. CONSIDERACIONES 5.1.
Competencia. El Tribunal Administrativo de Bolívar es competente para resolver la impugnación de la presente acción, con base en la Constitución Política y lo desarrollado en el artículo 32 del Decreto 2591 de 1991. 5.2. Problema jurídico. De acuerdo con los argumentos de la impugnación frente al fallo censurado, corresponde a la Sala de Decisión No. 003 del Tribunal Administrativo de Bolívar, 6Archivo 06Sentencia Tutela 2025-00140 Salud.pdf-01Primera Instancia 7 Archivo 06NotificaSentencia.pdf -01Primera Instancia 8 Archivo 08ImpugnacionSentenciaTutelaFondoPasivoSocialFerrocarriles-01Primera Instancia 9 Archivo 10Auto Concede Impugnación.pdf -01Primera Instancia Radicado No: 13001-33-33-007-2025-00140-01 Demandante: Piedad Xiomara del Carmen Plazas Marrugo Código: FCA - 008 Versión: 03 Fecha: 03-03-2020 7 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR SENTENCIA No. 13 / 2025 SALA DE DECISIÓN No. 03 determinar en primer lugar si ¿el Fondo de Pasivo Social Ferrocarriles Nacionales de Colombia se encuentra legitimado en la causa por pasiva para responder por brindar un tratamiento integral a la accionante, estando esa labor delegada contractualmente a un tercero? Por otra parte, se deberá analizar si hay lugar a denegar la orden de tratamiento integral dada por el juez de primera instancia, toda vez que a juicio del accionado esta se encuentra supeditada a hechos futuros e inciertos. - Tesis de la Sala.
La Sala de Decisión No. 003 del Tribunal confirmará la decisión de declarar la carencia actual de objeto por hecho superado. Sin embargo, revocará la orden de tratamiento integral debido a que no se encuentran acreditados los supuestos de hecho exigidos por la jurisprudencia constitucional para otorgar ese beneficio. 5.4. Marco Normativo y Jurisprudencial. 5.5.
Caso Concreto. El accionado argumentó que no existe responsabilidad directa de su parte dado que los servicios que en este caso se reclaman deben prestarse a través de un tercero contratista, que es la Unión Temporal Salud Maisfen quien si estaría llamado a responder. Por otro lado, alegó que el tratamiento integral solicitado se encuentra condicionado a hechos futuros e inciertos en materia de salud.
En consecuencia, cada requerimiento debe evaluarse conforme con la evolución específica de la patología del paciente. Ello conlleva a negar la pretensión, al no cumplir con los criterios de inmediatez y subsidiariedad exigidos para la procedencia de la acción de tutela. Pues bien; la Ley 1751 del 16 de febrero de 2015 (Estatutaria de Salud) en su artículo 210 establece que el derecho a la salud es fundamental, autónomo e 10 ARTÍCULO 2o de la ley 1751 del 16 de febrero de 2015 Radicado No: 13001-33-33-007-2025-00140-01 Demandante: Piedad Xiomara del Carmen Plazas Marrugo Código: FCA - 008 Versión: 03 Fecha: 03-03-2020 8 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR SENTENCIA No. 13 / 2025 SALA DE DECISIÓN No. 03 irrenunciable en lo individual y colectivo, además comprende, entre otros elementos, el acceso a los servicios de salud de manera oportuna, eficaz y con calidad, con el fin de alcanzar su preservación, mejoramiento y promoción. Lo anterior en consonancia con lo previsto en el artículo 49 de la Constitución Política, según el cual el Estado debe garantizar a todas las personas el acceso a los servicios de promoción, prevención y recuperación de la salud.
Ahora bien, el Fondo del Pasivo Social Ferrocarriles Nacionales de Colombia, fue creado mediante el Decreto 1591 de 1989 como una entidad con personería jurídica, autonomía administrativa y patrimonio independiente. Conforme lo previsto en los literales b y d del artículo 3 del Decreto 1591 de 198911, a la demandada se le encomendaron funciones relacionadas con la atención de las prestaciones económicas y asistenciales de los exempleados de la empresa Ferrocarriles Nacionales de Colombia.
Por su parte, el artículo 4 ibídem señala que «los servicios que le correspondan (sic) atender al Fondo deberán prestarse a través de contratos celebrados con terceros». Las normas mencionadas imponen al Fondo de Pasivo Social el deber de prestar los servicios asistenciales a los ex empleados de la empresa Ferrocarriles Nacionales de Colombia.
Y aunque debe celebrar contratos con particulares para, a través de estos, prestar dichos servicios a sus afiliados, ello no implica que, ante un eventual incumplimiento del contratista en su atención, se sustraiga de la responsabilidad de subsanar las falencias en la prestación de servicio de salud. En esa línea de pensamiento, la Sala descarta las consideraciones expuestas por la parte demandada en su escrito de impugnación, en las cuales trata de desligarse de las responsabilidades emanadas de la ley, aduciendo que son otras entidades las llamadas a responder en el presente asunto, en virtud de los contratos que ha suscrito con terceros para la prestación de los servicios de salud de sus propios afiliados. 11 literales b y d del articulo 3 del Decreto 1591 de 1989 Radicado No: 13001-33-33-007-2025-00140-01 Demandante: Piedad Xiomara del Carmen Plazas Marrugo Código: FCA - 008 Versión: 03 Fecha: 03-03-2020 9 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR SENTENCIA No. 13 / 2025 SALA DE DECISIÓN No. 03 Ahora, en relación con el segundo interrogante planteado como centro de la controversia, relacionado con el principio de integralidad de la salud, es menester precisar que se encuentra expresamente instituido en el artículo 8o de la Ley Estatutaria 1751 de 2015.
Este principio habilita al juez de tutela para ordenar una atención “ininterrumpida, completa, diligente, oportuna y con calidad del usuario”12 a cargo de la EPS. En estos casos, la prestación del servicio de salud debe incluir todos los elementos que prescriba el médico tratante. La jurisprudencia constitucional ha precisado que para ordenar un tratamiento integral en salud el juez de tutela debe verificar tres aspectos: i) si la EPS ha incurrido en negligencia en el cumplimiento de sus deberes; ii) si existen prescripciones médicas que determinen tanto el diagnóstico como los servicios o tecnologías requeridas; y iii) si el accionante es sujeto de especial protección constitucional o atraviesa condiciones extremas de salud13.
En este marco, no le es permitido al juez pronunciarse sobre situaciones futuras o inciertas, dado que el tratamiento debe fundarse en prescripciones médicas claras y actuales14. Con esa perspectiva se advierte que en el presente caso solo se cumplen dos condiciones para que sea ordenado el tratamiento integral, como lo son: 1) Que la accionante es un sujeto de especial protección constitucional por su avanzada edad y, 2) la negligencia de la EPS en el cumplimiento de sus deberes, pues, conforme se pudo apreciar, esta ha cancelado de manera injustificada, en diferentes oportunidades la cita por retinología, que finalmente agendó para el día 23 de julio de 2025. 12 Sentencias T-005 de 2023, T-394 de 2021, SU-508 de 2020, T-513 de 2020, T-259 de 2019, T-387 de 2018, entre otras. 13 Corte Constitucional sentencia T-268 del 2023, Magistrada Ponente, Cristina Pardo Schlesinger 14 ibidem.
Radicado No: 13001-33-33-007-2025-00140-01 Demandante: Piedad Xiomara del Carmen Plazas Marrugo Código: FCA - 008 Versión: 03 Fecha: 03-03-2020 10 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR SENTENCIA No. 13 / 2025 SALA DE DECISIÓN No. 03 La tercera condición no se encuentra acreditada, que es la existencia de un diagnóstico y una prescripción médica que deba seguirse como conducta médica.
En efecto, en el expediente obra prueba de que a la accionante se le hizo una primera valoración el día 06 de mayo de 2025, en la que se dictaminó un diagnóstico principal de presencia de lentes intraoculares15. Las conclusiones arrojadas en la angiografía realizada el día 13 de mayo de 202516 fueron las siguientes: 1) Estudio angiográfico de características normales OD. 2) Zona de hipofluresencia por bloqueo en cuadrante inferior que involucra macula OL 3) Zona de hiperfluoresencia peripapilar por filtración OL.
En este momento, al no existir valoración por retinología, es imposible emitir una orden encaminada a que se le brinde el tratamiento integral, debido a que la conducta médica que requiere la demandante es aún indeterminada. En tal virtud, a juicio de esta Corporación la orden dirigida a conceder el tratamiento integral al accionante es prematura, pues se desconocen las conclusiones de la valoración por retinología y la conducta médica a seguir para su tratamiento, lo que devela la imposibilidad de ordenar la integralidad en el caso concreto.
Por lo demás, es evidente que antes del fallo de primera instancia se superaron las circunstancias que atañen a la cita médica por retinología, la cual fue programada para el día 23 de julio de 2025, por lo que se confirmará la decisión de declarar la carencia actual de objeto por hecho superado adoptada en la sentencia impugnada. En mérito de lo expuesto, el Tribunal Administrativo de Bolívar, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, 15 Fls 9-10 del PDF01”Demanda”. 16 Fls 19-20 del PDF01”Demanda”.
Radicado No: 13001-33-33-007-2025-00140-01 Demandante: Piedad Xiomara del Carmen Plazas Marrugo Código: FCA - 008 Versión: 03 Fecha: 03-03-2020 11 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR SENTENCIA No. 13 / 2025 SALA DE DECISIÓN No. 03 VI.- DECISIÓN En mérito de lo expuesto, el Tribunal Administrativo de Bolívar, Sala de Decisión Fija No. 003 administrando justicia en nombre de la República, y por autoridad de la ley, VII.- FALLA PRIMERO: REVOCAR el numeral segundo del fallo de primera instancia dictado por el Juzgado Séptimo Administrativo del Circuito de Cartagena, correspondiente a la orden de tratamiento integral, por las razones expuestas en este proveído.
SEGUNDO: CONFIRMAR en todo lo demás la providencia impugnada.
TERCERO: NOTIFICAR esta providencia a las partes en la forma prevista en el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991.
CUARTO: Dentro de los diez (10) días siguientes a la ejecutoria de esta providencia, REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión, enviando copia de esta sentencia al juzgado de origen.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Constancia: El anterior proyecto fue estudiado y aprobado en sesión de la fecha. LOS MAGISTRADOS, MARCELA DE JESÚS LÓPEZ ÁLVAREZ MOISÉS DE JESÚS RODRÍGUEZ PÉREZ EDGAR ALEXI VÁSQUEZ CONTRERAS