República de Colombia Rama Judicial Tribunal Administrativo del Valle del Cauca Santiago de Cali, veintiocho (28) de marzo dos mil veinticinco (2025) EXPEDIENTE: 76001-33-33-020-2025-00028-01 ACCIÓN: TUTELA DEMANDANTE: LUIS EMIGDIO ALMECIGA MARTINEZ1 DEMANDADO: ADMINISTRADORA COLOMBIANA DE PENSIONES – COLPENSIONES.2 TEMA: PROTECCIÓN DERECHOS FUNDAMENTALES A LA SEGURIDAD SOCIAL, Y DE PETICIÓN DECISIÓN: CONFIRMA PARCIALMENTE SENTENCIA. SENTENCIA: 51 MAGISTRADO PONENTE: EDUARDO ANTONIO LUBO BARROS 1.
OBJETO. Procede la Sala a decidir la impugnación formulada por la ADMINISTRADORA COLOMBIANA DE PENSIONES – COLPENSIONES contra la Sentencia del 20 de febrero de 2025, proferida por el Juzgado Veinte Administrativo Mixto del Circuito de Cali, mediante la cual tuteló los derechos fundamentales de petición y a la seguridad social del accionante. 2.
ANTECEDENTES: 2.1. Solicitud de amparo. (Archivos No. 002, C1) 2.1.1. Formulación de las pretensiones. La parte actora formuló las pretensiones de tutela en los siguientes términos: “PRIMERO: Que se tutele al señor LUIS EMIGDIO ALMECIGA MARTINEZ, el derecho fundamental de petición SEGUNDO: Que se ordene a COLPENSIONES para que realice la calificación de pérdida de capacidad laboral” 2.1.2.
Fundamentó su petición en los siguientes hechos: 1 liand12@yahoo.es 2 notificacionesjudiciales@colpensiones.gov.co. Acción de Tutela – Sentencia de Segunda Instancia Expediente 76001-33-33-020-2025-00028-01 2 1. El accionante presenta actualmente las siguientes patologías: DIABETES MELLITUS, SÍNDROME DE MANGUITO ROTATORIO, HIPERTENSIÓN ESENCIAL, OBESIDAD, e HIPERLIPIDEMIA MIXTA.
Enfermedades que le afectan de forma psicológica y física en sus actividades diarias. 2. Debido a ello, el día 05 de diciembre de 2024, el actor solicita ante COLPENSIONES la calificación de pérdida de capacidad laboral. 3. A la fecha de presentación de la acción no se había tenido respuesta por parte de COLPENSIONES frente a lo solicitado, de forma que no ha sido posible la calificación de pérdida de capacidad laboral del accionante. 4.
A pesar de haber transcurrido más del término legal para dar respuesta, la entidad accionada no ha informado de evolución en el trámite, como tampoco ha informado el motivo de la tardanza y/o la fecha en que será resuelta la petición. 5. Las patologías que padece el accionante han causado un gran perjuicio en su vida diaria, deteriorando su estado de salud tanto física como mental, e interfiriendo con su derecho fundamental al mínimo vital, es por ello que requiere que se le realice la calificación de pérdida de capacidad laboral, razón por la cual considera que la accionada se encuentra vulnerando su derecho fundamental a la seguridad social, toda vez que se encuentra perjudicado al verse impedido al laborar, debido a sus patologías médicas. 2.2.
Trámite procesal del amparo. (Archivo No. 003, C1) 2.2.1. Admisión de la solicitud de amparo. Mediante auto interlocutorio No. 01-051 del 11 de febrero de 2025, el a quo avocó el conocimiento de la acción de tutela, requiriendo la presentación de informe sobre los hechos de la demanda a la entidad accionada. La cual se pronunció en los términos que a continuación se describen. 2.2.2.
Fundamentos de la oposición. Colpensiones (Archivos No. 005, 006 y 009) La Administradora Colombiana de Pensiones – COLPENSIONES contestó la acción dentro del término. Manifiesta que tal como lo informa el ciudadano, la entidad cuenta con solicitud de calificación de pérdida de capacidad laboral del 05 de Acción de Tutela – Sentencia de Segunda Instancia Expediente 76001-33-33-020-2025-00028-01 3 diciembre de 2024, la cual se encuentra en trámite de gestión según lo establecido por la entidad.
Pero que, sin embargo, el ciudadano acude a la acción constitucional pretendiendo desnaturalizar la misma y obtener un fallo en el que se ordene a Colpensiones emitir un dictamen de pérdida de capacidad laboral sin que se tengan en cuenta los protocolos previamente establecidos para el tema objeto de debate y los cuales deben aplicarse en su totalidad en virtud del debido proceso administrativo de las partes.
Aduce que la acción constitucional no es el mecanismo para tratar un tema relativo a una calificación de pérdida de capacidad laboral, ya que con ello se desnaturaliza este mecanismo de carácter subsidiario y residual, que no es el mecanismo apropiado para este tipo de controversias, por lo que se tornaría improcedente, pues no se demostró la existencia de un perjuicio irremediable ni de los requisitos para una protección temporal; y no se puede hablar de una vulneración de derechos fundamentales por parte de Colpensiones.
Lo anterior teniendo en cuenta que la solicitud del accionante versa sobre calificación de pérdida de capacidad laboral y fue radicada el 05 de diciembre de 2024, por lo que, de conformidad con el término legal y reglamentario interno establecido para dar respuesta a esta clase de solicitudes (4 meses), Colpensiones a la fecha se encuentra en término para dar trámite a la solicitud, es decir, que no ha transcurrido el totalmente el término para dar respuesta, de modo que la acción de tutela debe declarase improcedente.
Solicitó que, se deniegue esta acción de tutela dado que las pretensiones son improcedentes. 2. SENTENCIA (Archivo No. 008, C1) Mediante Sentencia del 20 de febrero de 2025, proferida por el Juzgado Veinte Administrativo Mixto del Circuito de Cali, se tutelaron los derechos fundamentales de petición y a la seguridad social del accionante, ordenando a la Administradora Colombiana de Pensiones – COLPENSIONES que en el término de cuarenta y ocho (48) horas siguientes a la notificación de esa providencia, resolviera de fondo, de manera suficiente y congruente, la solicitud elevada por el tutelante el cinco (05) de diciembre de 2025, referente a la calificación de pérdida de capacidad laboral.
Como fundamento de la decisión el despacho expuso, entre otros, los siguientes argumentos: “De acuerdo a las manifestaciones efectuadas en el escrito de tutela, al accionante no se le ha realizado la calificación de la disminución en la capacidad laboral, la cual ha sufrido como consecuencia de las diferentes patologías que padece.
Acción de Tutela – Sentencia de Segunda Instancia Expediente 76001-33-33-020-2025-00028-01 4 La negación o dilación de la práctica de calificación de pérdida de capacidad laboral puede ocasionar el empeoramiento de la condición física o mental del asegurado, además puede trasgredir los derechos fundamentales a la vida digna, mínimo vital y seguridad social del paciente, dado que a través de ésta se define su derecho pensional.
En ese orden de ideas, considera este operador judicial, que la acción constitucional es procedente en el presente caso dado que el estado de vulnerabilidad del accionante, quien según lo manifestado se encuentra afectado por varias patologías, lo cual lo ubica dentro en una situación de desprotección que requiere ser frenada por el juez constitucional.
Superado el examen de procedibilidad de la acción, el Despacho se ocupará de estudiar si en el presente caso se configura la vulneración de los derechos fundamentales invocados por el accionante. Puestos es esa tarea, se tiene que la parte accionante el 05 de diciembre de 2024, solicitó ante COLPENSIONES la calificación de pérdida de capacidad laboral (folio No. 6 de los anexos de la demanda – índice 03 del Samaí).
Por su parte, Colpensiones alega que de conformidad con la Resolución No. 343 de 2017, cuenta con cuatro (04) meses para resolver la solicitud de calificación de pérdida de la capacidad laboral, los cuales no han vencido. Al respecto el Despacho considera que conforme con lo estipulado en la ley 1437 de 2011, la cual establece en su artículo 14 que salvo norma legal especial y so pena de sanción disciplinaria, toda petición deberá resolverse dentro de los quince (15) días siguientes a su recepción, término que podrá ser prorrogado por otros 15 días más, esto es, un máximo de 30 días.
De ahí que, como la petición de calificación de pérdida de la capacidad laboral no cuenta con un término especial, conforme al artículo 14 de la Ley Estatutaria del Derecho de Petición, el plazo para responder las peticiones es de quince (15) días. El referido precepto establece, además, que cuando no sea posible resolver la petición dentro de dicho plazo, de manera excepcional, la autoridad debe informar al interesado, antes del vencimiento del mismo, los motivos de la demora y el término en que se resolverá la reclamación, que no podrá exceder del doble del plazo inicial.
De acuerdo a la norma citada, COLPENSIONES contaba con un término de quince (15) días para emitir una respuesta que resolviera de fondo, de manera suficiente y congruente la solicitud elevada por el tutelante. No obstante, está acreditado que desde el día 5 de diciembre de 2024, el accionante solicitó la calificación de pérdida de la capacidad laboral y el plazo para resolver vencía el 27 del mismo mes y año, y a la fecha la accionada no se ha pronunciado.
En ese orden, para el Despacho es claro que COLPENSIONES ha vulnerado los derechos fundamentales de petición y seguridad social del señor Luis Emigdio Almeciga Martínez, al no resolver de fondo su solitud de calificación de pérdida de capacidad laboral, trámite del cual depende la definición del derecho del actor a acceder a una pensión de invalidez con la que pueda cubrir sus necesidades básicas y asegurar su subsistencia en condiciones de dignidad, en el evento en que no pueda continuar laborando con ocasión de las patologías que la aquejan.” 3.
IMPUGNACIÓN (Archivos No. 009-01, C1) La Administradora Colombiana de Pensiones – COLPENSIONES, en desacuerdo con la decisión de primera instancia, presentó escrito de impugnación, señalando como aspectos de inconformidad básicamente los mismos que adujo en su escrito de contestación original, pero adicionando también argumentos nuevos según se puede apreciar a continuación: Acción de Tutela – Sentencia de Segunda Instancia Expediente 76001-33-33-020-2025-00028-01 5 “Con el fin de analizar los hechos que dieron origen a la presente orden judicial se procede a revisar los archivos y bases de datos de Colpensiones, evidenciándose que bajo radicado 2024_25812224 del 05 de diciembre de 2024 el afiliado solicita iniciar el trámite de calificación de pérdida de capacidad laboral, motivo por el cual se procede con la asignación de la cita de valoración con nuestro proveedor externo, la cual quedó asignada en los siguientes términos: Ahora bien, en atención a las pretensiones del accionante se inicia una etapa de validación documental evidenciándose que se requiere de la siguiente documentación en aras de continuar con su calificación: Lo anterior se le comunica al afiliado mediante oficio del 10 de febrero de 2025 remitido a la dirección electrónica dispuesta para tal fin, el cual se entregó de manera efectiva el 13 de febrero de 2025.
Cabe señalar que en el anterior oficio se le indicó que cuenta con el término de un mes para radicar la documentación requerida, so pena de aplicar lo dispuesto en el artículo 17 de la Ley 1437 de 2011 sustituido por el artículo 17 de la Ley 1755 de 2015. Es pertinente indicar que Colpensiones es una entidad cuya estructura se basa en procesos, por tal razón, por cada uno de ellos se desarrolló un formulario y solicitud de documentos necesarios para el estudio de las prestaciones a cargo de esta administradora, los cuales son obligatorios para todos los trámites y cumplen con el propósito de reunir los datos e información básica de cada ciudadano para agilizar no sólo la radicación de la solicitud, sino para dar una repuesta de fondo y oportuna por parte del área encargada.
Por consiguiente, es pertinente aclarar que somos un Ente Vigilado por la Superintendencia Financiera, por ende, todo reconocimiento, pago o desembolso, debe hallarse soportado en las documentales que el ordenamiento exige, y con el lleno de requisitos legales, como baluarte a los principios de legalidad y confianza legítima. Por ende, por principio general derecho, el actor, no puede beneficiarse de su propio dolo, culpa o inacción, al pretender el estudio de la prestación por vía de tutela, sin siquiera elevar petición completa, en tal sentido ante esta Entidad.
La Judicatura no puede premiar esos actos en contra del ordenamiento jurídico y el debido proceso administrativo, porque el Juez se halla sometido al imperio del derecho y a la Constitución (art. 230 Superior).” Con estos fundamentos solicita la revocatoria del fallo de primera instancia ya que Colpensiones no vulneró derechos del accionante.
Acción de Tutela – Sentencia de Segunda Instancia Expediente 76001-33-33-020-2025-00028-01 6 4. CONSIDERACIONES: 4.1. Problema Jurídico. Consiste en determinar si la Administradora Colombiana de Pensiones – COLPENSIONES vulneró con sus actuaciones los derechos fundamentales de petición y a la seguridad social de la parte actora, al haber dejado sin respuesta la petición elevada ante ella por el actor el 05 de diciembre de 2024, en la cual solicitó que se le realizara una calificación de pérdida de capacidad laboral, ante los múltiples y graves padecimientos de salud que lo aquejan y que le impiden laborar con normalidad.
Además, habrá de estudiarse si la eventual vulneración es protegible por la vía de la acción de tutela. 4.2. Tesis. La Sala de Decisión confirmará parcialmente la sentencia de primera instancia, por la cual se tutelaron los derechos fundamentales de petición y a la seguridad social de la parte actora, al determinar que la entidad accionada se encontraba vulnerando derechos fundamentales del accionante, toda vez que no había requerido la información complementaria que necesita para poder dar respuesta de fondo a la solicitud de este de que se le realice calificación de pérdida de capacidad laboral; sin embargo, habrá de modificarse la parte resolutiva en lo que respecta a la orden de dar respuesta de fondo a la misma solicitud, toda vez que el término fijado normativamente para ello no se encuentra vencido aún.
5. MARCO NORMATIVO Y JURISPRUDENCIAL. 5.1. Generalidades de la acción de tutela. La acción de tutela, consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política y desarrollada por el Decreto 2591 de 1991, es una acción residual que permite a todas las personas reclamar ante los jueces la protección inmediata de los derechos fundamentales que sean vulnerados o amenazados, por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública o de los particulares, en el último caso, cuando así lo permita expresamente la ley.
No obstante, en virtud del numeral 1 del artículo 63 del Decreto 2591 de 1991, la acción procede cuando el interesado no dispone de otro medio 3 La acción de tutela no procederá: 1) Cuando existan otros recursos o medios de defensa judiciales, salvo que aquellos se utilicen como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable.” (…) 5.
Cuando se trate de actos de carácter general, impersonal y abstracto. Acción de Tutela – Sentencia de Segunda Instancia Expediente 76001-33-33-020-2025-00028-01 7 de defensa, salvo que se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable. En todo caso, el otro mecanismo de defensa debe ser idóneo para proteger el derecho fundamental vulnerado o amenazado, pues, de lo contrario, el juez de tutela deberá determinar si existe perjuicio irremediable y, de existir, debe examinar de fondo los argumentos que proponga el demandante. 5.2.
Protección constitucional al derecho de petición. El artículo 23 de la Constitución establece4 que toda persona tiene derecho a presentar peticiones respetuosas a las autoridades por motivos de interés general o particular y a obtener pronta resolución. El marco legal este derecho constitucional se encuentra regulado actualmente por la Ley Estatutaria 1755 del 30 de junio de 2015, que sustituyó el título correspondiente del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, la cual comenzó a regir a partir de su promulgación, es decir, del 1 de julio de 2015, indicando la posibilidad de que toda persona pueda presentar peticiones5 respetuosas a las autoridades y estableciendo un término para que las autoridades resuelvan dichas Solitudes.
Con fundamento en dicha normativa, la Sentencia C-007 de 20176, determinó brevemente, que las autoridades deben responder las solicitudes que se presenten: (i) de fondo, sin perjuicio de que la respuesta a las pretensiones sea negativa7; (ii) a la menor brevedad posible8; y (iii) notificar la decisión al interesado, la cual debe ser suficiente, efectiva y congruente con lo pedido9, explicando sus alcances así: i) una respuesta es suficiente cuando resuelve materialmente la petición y satisface los requerimientos del solicitante, sin perjuicio de que la respuesta sea negativa a las pretensiones del peticionario; ii) es efectiva si la respuesta soluciona el caso que se plantea; y 4 Toda persona tiene derecho a presentar peticiones respetuosas a las autoridades por motivos de interés general o particular y a obtener pronta resolución. El legislador podrá reglamentar su ejercicio ante organizaciones privadas para garantizar los derechos fundamentales 5 Artículo 13.
Objeto y modalidades del derecho de petición ante autoridades. Toda persona tiene derecho a presentar peticiones respetuosas a las autoridades, en los términos señalados en este código, por motivos de interés general o particular, y a obtener pronta resolución completa y de fondo sobre la misma. Toda actuación que inicie cualquier persona ante las autoridades implica el ejercicio del derecho de petición consagrado en el artículo 23 de la Constitución Política, sin que sea necesario invocarlo.
Mediante él, entre otras actuaciones, se podrá solicitar: el reconocimiento de un derecho, la intervención de una entidad o funcionario, la resolución de una situación jurídica, la prestación de un servicio, requerir información, consultar, examinar y requerir copias de documentos, formular consultas, quejas, denuncias y reclamos e interponer recursos.
El ejercicio del derecho de petición es gratuito y puede realizarse sin necesidad de representación a través de abogado, o de persona mayor cuando se trate de menores en relación a las entidades dedicadas a su protección o formación”. 6 Sentencia C-007 de 2017, M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado. 7 Sentencia T- 470 de 2019, M.P. Antonio José Lizarazo Ocampo. 8 Esto quiere decir que las entidades deben desplegar sus actuaciones para resolver las peticiones ciudadanas en el menor tiempo posible, sin que este exceda el máximo legal establecido en la ley, por regla general, 15 días hábiles. 9 Sentencia T-682 de 2017.
Acción de Tutela – Sentencia de Segunda Instancia Expediente 76001-33-33-020-2025-00028-01 8 iii) es congruente si existe coherencia entre lo respondido y lo pedido, de tal manera que la solución verse sobre lo pedido y no sobre un tema semejante, sin que se excluya la posibilidad de suministrar información adicional que se encuentre relacionada con la petición propuesta10.
Así mismo, en extensa jurisprudencia, de la cual es un ejemplo la Sentencia T-230 de 2020, la Corte Constitucional ha establecido que la acción de tutela es mecanismo idóneo y eficaz para la protección del derecho fundamental de petición, y procede de manera directa por ser un derecho fundamental de aplicación inmediata que no tiene otro mecanismo jurídico asignado para ser protegido: “ACCION DE TUTELA EN MATERIA DE DERECHO DE PETICION-Procedencia de manera directa por ser derecho fundamental de aplicación inmediata (…) Finalmente, respecto del requisito de subsidiariedad, es preciso anotar que, visto el asunto sub-judice, el recurso de amparo es el mecanismo de defensa judicial idóneo y eficaz para la protección del derecho de petición11, si se tiene en cuenta que, en el ordenamiento colombiano no existe otra alternativa para proceder a su amparo, tal y como insistentemente lo ha señalado esta Corporación12.” (citas y/o referencias originales del texto) 5.3.
Del ejercicio del derecho de petición en materia pensional En Sentencia T-182 de 2023, la Corte Constitucional rememoró las reglas que operan cuando los ciudadanos elevan solicitudes de contenido pensional o relacionadas con temas pensionales: “7. El deber de los fondos de pensiones de dar respuestas a las peticiones de sus afiliados y el alcance de los deberes de esas entidades en la gestión de las solicitudes.
Reiteración de jurisprudencia 10 Sentencias T-587 de 2006 y T-682 de 2017. 11 Sobre el particular se pueden consultar las Sentencias T-084 de 2015, M.P. María Victoria Calle Correa, y T-206 de 2018, M.P. Alejandro Linares Cantillo. 12 Sentencia T-077 de 2018, M.P. Antonio José Lizarazo: “(…) esta Corte ha estimado que el ordenamiento jurídico colombiano no tiene previsto un medio de defensa judicial idóneo ni eficaz diferente de la acción de tutela, de modo que quien resulte afectado por la vulneración de este derecho fundamental no dispone de ningún mecanismo ordinario de naturaleza judicial que le permita efectivizar el mismo.
Por esta razón, quien encuentre que la debida resolución a su derecho de petición no ocurrió, esto es, que se quebrantó su garantía fundamental, puede acudir directamente a la acción de amparo constitucional. // En la Sentencia C- 951 de 2014, mediante la cual la Sala Plena de esta Corporación estudió la constitucionalidad del proyecto de Ley Estatutaria No. 65 del 2012 Senado, – 227 de 2013 Cámara “Por medio del cual se regula el derecho fundamental de petición y se sustituye el título del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo”, señaló que el derecho de petición se aplica a todo el procedimiento administrativo, trámite que incluye los recursos ordinarios y extraordinarios, de manera que su no resolución oportuna o adecuada también es susceptible de corregirse a través de la acción de tutela.
De esta manera, la acción de tutela es el único mecanismo idóneo y eficaz para garantizar la protección del derecho fundamental de petición, del cual hacen parte los recursos administrativos ante las autoridades.” Véanse, entre otras, las Sentencias T-149 de 2013, T-084 de 2015, T-138 de 2017 y T-206 de 2018. Acción de Tutela – Sentencia de Segunda Instancia Expediente 76001-33-33-020-2025-00028-01 9 62.
El artículo 23 de la Constitución de 1991 establece el derecho que tienen todas las personas a presentar peticiones a las autoridades públicas con motivos de interés general o particular y a obtener una pronta respuesta. Sobre este derecho la Corte ha establecido de forma reiterada que su garantía es indispensable para el logro de los fines estatales y que el mismo “tiene un carácter instrumental porque a través de este se busca garantizar la efectividad de otros derechos constitucionales”.
Adicionalmente, esta corporación ha señalado que su núcleo esencial reside en que las respuestas emitidas por las autoridades sean prontas, oportunas y debidamente comunicadas al peticionario; en relación con el contenido de la respuesta esta debe ser de fondo, para lo cual se exige que sea clara, precisa y congruente con lo pedido. Sobre las características que debe tener la respuesta al derecho de petición la Corte ha establecido que la exigencia de una respuesta de fondo no implica el deber de otorgar lo pedido por el interesado.
La claridad se refiere a que la respuesta sea inteligible y de fácil comprensión. La precisión implica que la respuesta debe atender de forma concreta lo solicitado, sin incurrir en información impertinente y fórmulas evasivas y elusivas. La congruencia se refiere a que la respuesta se dé conforme a lo solicitado y desarrolle el asunto que motiva la petición. Finalmente, la respuesta debe ser consecuente, para lo cual se exige que la respuesta debe dar cuenta del trámite surtido y las razones por la cuales la petición resulta o no procedente, lo cual implica que la respuesta no debe darse como si se tratara de una petición aislada del trámite en el que se enmarque la actuación. 63.
En materia pensional, las administradoras de fondos pensionales, además, tienen obligaciones específicas en cuanto al deber de dar respuesta a las solicitudes de los afiliados. Al respecto, el artículo 24 del Decreto-Ley 656 de 1994 señala que “[l]as entidades que administren fondos de pensiones deberán contestar, dentro de los plazos y condiciones que establezca la Superintendencia Bancaria, todas las consultas, solicitudes y quejas que les sean presentadas”.
Frente a los términos con que cuentan las administradoras de pensiones, entre otras, en la Sentencia T-045 de 2022 la Corte señaló que las autoridades deben tener en cuenta los siguientes tres términos para responder las peticiones en materia pensional: a) 15 días hábiles para todas las solicitudes en materia pensional en cualquiera de los siguientes casos: (i) que el interesado haya solicitado información sobre el trámite o los procedimientos relativos a la pensión;
(ii) que la autoridad pública requiera para resolver sobre una petición de reconocimiento, reliquidación o reajuste un término mayor a los 15 días, situación de la cual deberá informar al interesado señalándole lo que necesita para resolver, en qué momento responderá de fondo a la petición y por qué no le es posible contestar antes; (iii) que se haya interpuesto un recurso contra la decisión dentro del trámite administrativo. b) 4 meses calendario para responder de fondo a las solicitudes en materia pensional.
Termino contado a partir de la presentación de la petición, con fundamento en la aplicación analógica del artículo 19 del Decreto 656 de 1994 a los casos de peticiones elevadas a Cajanal. c) 6 meses para adoptar todas las medidas necesarias para el reconocimiento y pago efectivo de las mesadas pensionales, ello a partir de la vigencia de la Ley 700 de 2001.
Respecto a estos términos, las sociedades administradoras de fondos de pensiones están obligadas a observarlos como límites máximos para emitir las respuestas a que haya lugar. En ese orden de ideas, las entidades deben procurar responder a los requerimientos en los menores tiempos posibles, pues de acuerdo con el artículo 8.1 de la Parte II, Titulo III, de la Circular Básica Jurídica de la Superintendencia Financiera, en aplicación del principio de eficiencia de que trata el artículo 2 de la Ley 100 de 1993, estas entidades deben adelantar con agilidad los trámites necesarios para el reconocimiento y pago de los beneficios pensionales.
Adicionalmente, la Corte ha desarrollados unos estándares especiales en materia de peticiones relacionadas beneficios pensionales. Al respecto la Corte en la sentencia T- 045 de 2022 en la cual señaló que la violación de los plazos legales establecidos para la resolución de peticiones relacionadas con derechos pensionales genera una vulneración al derecho fundamental de petición y amenaza el derecho a la seguridad social de los peticionarios.
Paralelamente, en la sentencia T-144 de 2020 esta Corporación recordó que de acuerdo con el artículo 16 del CPACA toda autoridad administrativa tiene la Acción de Tutela – Sentencia de Segunda Instancia Expediente 76001-33-33-020-2025-00028-01 10 obligación de examinar integralmente la solicitud y en ningún caso la puede considerar incompleta por falta de requisitos que no se encuentre dentro del marco jurídico vigente.
En ese sentido, la Corte planteó que la exigencia de requisitos no establecidos en la ley o formalidades injustificadas configura una violación del derecho al debido proceso administrativo. Sobre el derecho al debido proceso administrativo en trámites relacionados con el reconocimiento de beneficios pensionales la Corte se pronunció en la sentencia T-040 de 2014.
En esa oportunidad la Sala Segunda de Revisión sostuvo que “las actuaciones de las administradoras de pensiones como prestadoras del servicio público de la seguridad social, deben estar sujetas al debido proceso, en respeto a los derechos y obligaciones de los afiliados sometidos a las decisiones de la administración”. Adicionalmente, en esa oportunidad la Corte señaló que “[l]a omisión total o parcial de ésas circunstancias incide negativamente contra el debido proceso, cuyo desconocimiento puede redundar contra otros derechos, como el mínimo vital o el derecho a la seguridad social”.
En ese orden de ideas, las sociedades administradoras de pensiones están obligadas a garantizar el derecho fundamental al debido proceso en todas sus actuaciones. En cumplimiento de esa obligación, estas entidades no pueden resolver las solicitudes de los afiliados de forma arbitraria, así como realizar exigencias no previstas en las normas, dilatar indefinidamente la resolución de las peticiones o generar cargas desproporcionadas en cabeza de los ciudadanos. Paralelamente, las administradoras de pensiones tienen un deber de diligencia en la respuesta a las solicitudes de beneficios económicos.
En ese sentido se pronunció la sentencia T-855 de 2012, cuando señaló que: “[C]uando se ponen en conocimiento de la entidad administradora, hechos que tienen relevancia o incidencia directa en el reconocimiento de la prestación económica y no son atendidos diligentemente, a pesar de tratarse de situaciones que la entidad misma está en la posibilidad y en el deber de verificar, […], se produce una vulneración al debido proceso, en cuanto se adoptará una decisión que no consulta la totalidad de los pedimentos y las circunstancias fácticas expuestas por el asegurado, esto es, surgirá una decisión incongruente”. 64.
En síntesis, las sociedades administradoras de pensiones están obligadas a responder de forma oportuna y de fondo a las peticiones que realicen sus afiliados. Esas respuestas deben ser comunicadas de forma oportuna a los usuarios, es decir, en estricto cumplimiento de los términos establecidos para tal fin. Además, en sus respuestas, estas sociedades deben garantizar el respeto por el derecho al debido proceso administrativo, para lo cual están obligadas a evitar exigir requisitos no previstos en las normas vigentes, a no imponer cargas desproporcionadas a los ciudadanos y a actuar de forma diligente frente a las solicitudes de los usuarios para evitar dilaciones injustificadas y respuestas incongruentes con lo pedido.”
6. PRESUPUESTO DE LA ACCIÓN DE TUTELA. 6.1. Legitimación por activa. El artículo 86 Superior establece que la acción de tutela es un mecanismo de defensa al que puede acudir cualquier persona para reclamar la protección inmediata de sus derechos fundamentales. Por su parte, el Decreto 2591 de 1991, “Por el cual se reglamenta la acción de tutela consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política”, en su artículo 10 dispone que “podrá ser ejercida, en todo momento y lugar, por cualquiera persona vulnerada o amenazada en uno de sus derechos fundamentales, quien actuará por sí misma o a través de representante.
Los poderes se presumirán auténticos”. Acción de Tutela – Sentencia de Segunda Instancia Expediente 76001-33-33-020-2025-00028-01 11 En este caso, el señor Luis Emigdio Almeciga Martínez promueve tutela en busca de la protección de sus derechos fundamentales a la seguridad social y de petición, los cuales considera vulnerados por parte de la Administradora Colombiana de Pensiones - COLPENSIONES, al no haberle dado respuesta de fondo a su solicitud de realizarle una calificación de pérdida de capacidad laboral, por tanto, está legitimado por activa. 6.2.
Legitimación por pasiva. De conformidad con los artículos 86 de la Constitución Política y 5 del Decreto 2591 de 1991, la Administradora Colombiana de Pensiones – COLPENSIONES - es demandable a través de la acción constitucional, dado que es una autoridad pública que tiene la naturaleza de EMPRESA INDUSTRIAL Y COMERCIAL DEL ESTADO, organizada como entidad financiera de carácter especial vinculada al Ministerio de Trabajo, en consecuencia, de conformidad con el artículo 5 del Decreto 2591 de 199113 está legitimada como parte pasiva en el proceso de tutela bajo estudio. 6.3.
Principio de Inmediatez. La finalidad de la acción de tutela es garantizar una protección efectiva, actual y expedita frente a la transgresión o amenaza inminente de un derecho fundamental, motivo por el cual, entre la ocurrencia de los hechos en que se funde la pretensión y la presentación de la demanda, debe haber trascurrido un lapso razonable.
Además, el requisito de la inmediatez busca proteger la seguridad jurídica y garantizar la protección de los derechos fundamentales de terceros, que puedan verse afectados por la interposición de la acción de tutela dentro de un tiempo que no es razonable14. En este caso se observa que el accionante presenta solicitud de amparo el 11 de febrero de 2025, por considerar que la entidad vulnera sus derechos al no haber dado respuesta de fondo a su solicitud de realización de calificación de pérdida de capacidad laboral, radicada el día 05 de diciembre de 2024.
Así las cosas, la Sala considera que se cumple este requisito, pues la eventual vulneración a los derechos fundamentales del accionante es actual y vigente, al debatirse la falta de respuesta de la entidad frente a la solicitud elevada. 6.4. La subsidiariedad. El principio de subsidiariedad de la tutela aparece claramente expresado en el artículo 86 Constitucional, al precisarse: “esta acción solo procederá cuando el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial, salvo que aquélla se utilice como mecanismo transitorio 13 “Por el cual se reglamenta la acción de tutela consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política.” 14 SU-108 de 2018.
Acción de Tutela – Sentencia de Segunda Instancia Expediente 76001-33-33-020-2025-00028-01 12 para evitar un perjuicio irremediable”. Así mismo, en el artículo 6 del Decreto 2591 de 1991, cuando dispone que procede la acción constitucional siempre que el medio ordinario de defensa no es idóneo, ni eficaz para la protección inmediata y plena de los derechos fundamentales, caso en el cual se erige en el mecanismo definitivo de protección. El presente asunto versa sobre el derecho del accionante a recibir respuesta de fondo a su solicitud de calificación de pérdida de capacidad laboral, y las actuaciones de la entidad accionada que han truncado ese derecho.
En ese sentido, se trata de la protección del derecho de petición y al debido proceso, garantías constitucionales de carácter autónomo cuyo goce debe ser restablecido por el juez de tutela. 6.5. Análisis del caso concreto. El accionante presentó solicitud de amparo con el fin de que se protegieran sus derechos fundamentales a la seguridad social y de petición, los cuales considera vulnerados por la Administradora Colombiana de Pensiones - COLPENSIONES, quien no ha procedido a dar respuesta de fondo a su solicitud de realizarle calificación de pérdida de capacidad laboral.
Como prueba de las presuntas vulneraciones la parte accionante allegó al expediente copia de la solicitud radicada ante Colpensiones, con sus anexos, entre los cuales obra la historia clínica del actor. Por su parte, la Administradora Colombiana de Pensiones - COLPENSIONES, contestó la acción aduciendo que, a la fecha de presentación de la acción constitucional, todavía contaba con término para resolver de fondo la solicitud del actor, pues esa clase de solicitudes cuentan con un término de cuatro (4) meses para ser resueltas.
Pues bien, del examen del expediente, y en particular del material probatorio, no es difícil extraer que en efecto el accionante sí había radicado una solicitud de calificación de pérdida de capacidad laboral ante la entidad accionada el día 05 de diciembre de 2024, lo cual consta en el archivo No. 001 del cuaderno de primera instancia en la página 06, y además fue admitido por la accionada Colpensiones en su escrito de contestación a la acción de tutela.
Al respecto, es pertinente empezar por decir que la solicitud de calificación de pérdida de capacidad laboral es una petición relacionada con temas pensionales, toda vez que el actor realiza esa solicitud con miras a poder concretar las etapas necesarias para finalmente solicitar y obtener el reconocimiento de lo que sería su pensión de invalidez.
Acción de Tutela – Sentencia de Segunda Instancia Expediente 76001-33-33-020-2025-00028-01 13 En ese sentido, al haber sido la petición que es materia de controversia en este caso una solicitud que tenía relación con temas pensionales, operan para ella los términos descritos por la Corte Constitucional en la jurisprudencia citada en el marco normativo y jurisprudencial (Acápite No. 5.4.), de modo que para la resolución de tal petición, la entidad accionada en efecto contaba con un término de cuatro (4) meses, el cual no se había concretado a la fecha de presentación (11 de febrero de 2025) de esta acción, pues tal término solo vendría cumplirse en la fecha 05 de abril de 2025.
No obstante, a pesar de que no hubiera fenecido el término total con el que contaba la entidad para dar respuesta de fondo a la solicitud elevada por el actor (de calificación de pérdida de capacidad laboral), lo que sí alcanzó a transcurrir totalmente fue el término con el que cuenta o contaba la entidad para requerir al solicitante información complementaria necesaria para resolver la petición. Recuérdese que la entidad contaba con 10 días (Art. 17, Ley 1755 de 2015) a partir de la fecha de radicación de la solicitud (05 de diciembre de 2024) para requerirle al accionante (en ese entonces peticionario) que completara la solicitud con la documentación pertinente, según la misma entidad alega en su contestación que la solicitud objeto de controversia debe cumplir unos protocolos para ser resuelta, y en el escrito de impugnación también alega haber puesto de presente al accionante la documentación que debía aportar para poderse resolver su petición, por oficio enviado el día 13 de febrero de 2025, esto es, con posterioridad a la presentación de la acción de tutela.
Sin embargo, dicho término de 10 días se cumplió el 19 de diciembre de 2024, sin que la entidad realizara el requerimiento pertinente, solamente viniéndolo a realizar, según ella lo alega en su escrito de impugnación, el día 13 de febrero de 2025; sin embargo, no se ha aportado al expediente prueba de la notificación efectiva del oficio contentivo del requerimiento de la documentación. Así las cosas, la entidad COLPENSIONES vulneró el derecho de petición del actor, pues no se cuenta si quiera con prueba de que se haya notificado al accionante o su apoderado el oficio por medio del cual se requirió documentación complementaria ni ningún otro oficio tampoco.
Se reitera, teniendo en cuenta que se trata de una solicitud relacionada con un tema pensional (aunque no de una solicitud de reconocimiento ni de pago de una pensión) es claro que el término con el cual cuenta la entidad para resolverla de fondo son 4 meses, de conformidad con la jurisprudencia constitucional citada previamente, por lo cual no se ha presentado vulneración del derecho de petición en cuanto a la respuesta de fondo de la solicitud inicial; no obstante, al haberse vulnerado el derecho fundamental mencionado en cuanto al término para requerir la complementación de la petición, sí era lo procedente tutelar el derecho conculcado, pero, por el contrario, no era lo procedente ordenar a COLPENSIONES que resolviera de manera Acción de Tutela – Sentencia de Segunda Instancia Expediente 76001-33-33-020-2025-00028-01 14 inmediata la solicitud de calificación de pérdida de capacidad laboral, pues es claro que no cuenta con la documentación necesaria para ello y que no se le había vencido el término para resolver de fondo esa petición, aunque sí el término para solicitar la complementación de la misma; entonces, lo que sí hubiera sido procedente era ordenarle a COLPENSIONES notificar efectivamente al accionante el oficio del 10 de febrero de 2025, por medio del cual requiere documentación complementaria para dar respuesta de fondo a la solicitud radicada por el actor el 05 de diciembre de 2024, o también el oficio del 19 de febrero de 2025, dirigido en el mismo sentido al apoderado del actor.
Sin embargo, como en la discusión de primera instancia no se planteó por parte de la entidad accionada nada de lo que se dijo en el escrito de impugnación en relación con los oficios de requerimiento de información complementaria, es claro que no podía el juzgador de primera instancia contar con esa información a la hora de fallar; por lo cual no puede decirse válidamente que el a quo pudo haber ordenado a la parte demandada notificar los oficios de requerimiento de complementación de la información; no obstante, lo que sí debió haber hecho, teniendo en cuenta que la entidad mencionó en su escrito de contestación que la solicitud del actor debía cumplir con unos protocolos previamente establecidos para el tema objeto de debate, era haber ordenado a Colpensiones proceder de manera inmediata a requerir al accionante la información complementaria que fuera necesaria (teniendo en cuenta que la entidad lo menciona y el término para esa requerimiento ya estaba vencido), así como ordenar que, en el futuro, Colpensiones se atenga debidamente a los términos legales y jurisprudenciales fijados para dar respuesta a las solicitudes, y actúe de manera diligente de cara a poder cumplir con la respuesta de fondo a la solicitud del actor dentro del término legal y jurisprudencial; ello tomando también en cuenta que no podía ordenarse la respuesta de fondo frente a la solicitud de calificación de pérdida de capacidad laboral, pues no se encontraba vencido el término para resolver aquella.
Por todo esto, y teniendo en cuenta el marco legal y jurisprudencial antes anotado, es claro que en el presente caso sí se configuró una vulneración a derechos fundamentales, que debía ser protegida a través de este medio excepcional, y, por lo tanto, es procedente el amparo constitucional, solamente que en esta instancia habrá de modularse o modificarse la orden dada en primera instancia, para hacerla más acorde a los hechos del caso, de conformidad con lo ya explicado.
Motivos por los cuales será lo procedente confirmar parcialmente el fallo impugnado. 7. DECISIÓN Acción de Tutela – Sentencia de Segunda Instancia Expediente 76001-33-33-020-2025-00028-01 15 En mérito de lo expuesto el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por Autoridad de la Ley.
FALLA:
PRIMERO: Modificar el numeral segundo de la Sentencia del 20 de febrero de 2025, proferida por el Juzgado Veinte Administrativo Mixto del Circuito de Cali, el cual quedará así: “En consecuencia, ORDENAR a la Administradora Colombiana de Pensiones - COLPENSIONES que en el término de cuarenta y ocho (48) horas, contadas a partir de la notificación de la presente sentencia, requiera al accionante, notificándolo efectivamente, para que aporte la información complementaria que sea necesaria para resolver de fondo, de manera suficiente y congruente la solicitud elevada por el mismo el cinco (05) de diciembre de 2024, referente a la calificación de pérdida de capacidad laboral.
Adicionalmente, se exhorta a la Administradora Colombiana de Pensiones – COLPENSIONES para que, en el futuro, se atenga debidamente a los términos legales y jurisprudenciales fijados para dar respuesta a esta clase de solicitudes, y actúe de manera diligente de cara a poder cumplir con la respuesta de fondo a la solicitud del actor dentro del término legal y jurisprudencial.”
SEGUNDO: Confirmar en lo demás la Sentencia del 20 de febrero de 2025, proferida por el Juzgado Veinte Administrativo Mixto del Circuito de Cali.
SEGUNDO: Ejecutoriada esta providencia, remítase el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión. CÓPIESE,
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE, Providencia discutida y aprobada en Sala de decisión de la fecha. Acta No. 39 Los magistrados, EDUARDO ANTONIO LUBO BARROS JUAN PABLO DOSSMAN CORTEZ (firmado electrónicamente) (firmado electrónicamente) OMAR EDGAR BORJA SOTO (firmado electrónicamente)