REPÚBLICA DE COLOMBIA TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL VALLE DEL CAUCA SALA TERCERA DE DECISION Magistrado Ponente: Omar Edgar Borja Soto Sentencia No. 037. Santiago de Cali, siete (7) de marzo de dos mil veinticinco (2025) Magistrado Ponente: OMAR EDGAR BORJA SOTO Medio de Control Tutela Segunda Instancia Radicación 76001-33-33-005-2025-00011-01 Accionante Kevin Eduardo Bedoya Benavides comunicacionesajp@gmail.com Accionado Administradora de los Recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud – ADRES Notificaciones.judiciales@adres.gov.co Superintendencia Nacional de Salud snstutelas@supersalud.gov.co snsnotificacionesjudiciales@supersalud.gov.co Racil Asesorías S.A.S – Sociedad mandataria Coomeva EPS mandato@coomevaeps.com Asunto: Modifica ordinales 1° y 2° de la sentencia impugnada I. OBJETO Decide el Tribunal, a través de la Sala de Decisión conformada por los doctores, JUAN PABLO DOSSMAN CORTEZ, EDUARDO ANTONIO LUBO BARROS y OMAR EDGAR BORJA SOTO, éste último como magistrado ponente, la impugnación interpuesta por la parte actora en contra de la sentencia de primera instancia. I.
ANTECEDENTES 1. Elementos y pretensión. 1.1. Derechos fundamentales invocados: Derecho fundamental de petición. 2 1.2. Pretensiones: al tenor literal solicitó: “1. TUTELAR El DERECHO FUNDAMENTAL DE PETICIÓN. 2. ORDENAR a La SUPERINTENDENCIA NACIONAL DE SALUD dar una respuesta clara, precisa congruente y fondo al derecho de petición radicado el día 18 de noviembre de 2024, pronunciándose sobre los siguientes puntos: 1.
INDICAR si, en el marco del proceso de liquidación de COOMEVA E.P.S. S.A., fueron reintegrados al ADRES los recursos correspondientes al Sistema General de Seguridad Social en Salud. 2. REMITIR copia de la resolución o documento mediante el cual, en el marco del proceso de liquidación de COOMEVA E.P.S. S.A., fueron reintegrados al ADRES los recursos correspondientes al Sistema General de Seguridad Social en Salud. 3.
INDICAR si, La ADRES constituyo las reservas legales en el marco del proceso de liquidación de COOMEVA E.P.S. S.A., con el objetivo de asegurar el cumplimiento de las obligaciones de esta entidad frente al Sistema de Seguridad Social en Salud. 4. REMITIR una copia de la resolución o del documento dirigido a las EPS receptoras de las personas previamente afiliadas a COOMEVA E.P.S. S.A., o a las entidades delegadas, en el cual se establece la obligación de efectuar los pagos correspondientes a las prestaciones económicas que le corresponderían a COOMEVA E.P.S. S.A (hoy liquidada).” 4.
REMITIR una copia de la resolución o del documento dirigido a las EPS receptoras de las personas previamente afiliadas a COOMEVA E.P.S. S.A., o a las entidades delegadas, en el cual se establece la obligación de efectuar los pagos correspondientes a las prestaciones económicas que le corresponderían a COOMEVA E.P.S. S.A (hoy liquidada).” 1.3.
Fundamentos de la pretensión: los hechos que sirven de estribo fáctico son los siguientes: “1. La Superintendencia Nacional de Salud, mediante la Resolución No. 2022320000000189-6 de 2022, ordenó la liquidación de COOMEVA E.P.S. S.A. 2. En el proceso de liquidación de las Entidades Promotoras de Salud (EPS), La Administradora de los Recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud (ADRES) tiene la obligación de atender las obligaciones pendientes ante el Sistema General de Seguridad Social en Salud (SGSSS).
Además, debe constituir reservas de recursos a nombre de las (EPS) en liquidación o ya liquidadas, para garantizar el cumplimiento de sus obligaciones. Esto incluye los recursos necesarios para el pago de incapacidades originadas por enfermedad general de los afiliados cotizantes. 3. COOMEVA E.P.S. S.A. previo al inicio del proceso de liquidación y durante este, no realizó el pago de prestaciones económicas reclamadas oportunamente, incluidas las relativas al subsidio de incapacidad de los afiliados cotizantes. 4.
Por medio de la Resolución No. L002 DE 2024 se declaró terminada la existencia legal de COOMEVA EPS S.A. 3 5. El 28 de noviembre de 2024 se presentó un Derecho de Petición ante La Administradora de los Recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud (ADRES), en el cual se solicitó información sobre el cumplimiento de los deberes legales de La (ADRES) en el contexto del proceso liquidatorio de COOMEVA EPS S.A. 6.
Específicamente se solicitó: “1. INDICAR si, en el marco del proceso de liquidación de COOMEVA E.P.S. S.A., fueron reintegrados al ADRES los recursos correspondientes al Sistema General de Seguridad Social en Salud. 2. REMITIR copia de la resolución o documento mediante el cual, en el marco del proceso de liquidación de COOMEVA E.P.S. S.A., fueron reintegrados al ADRES los recursos correspondientes al Sistema General de Seguridad Social en Salud. 3.
INDICAR si, La ADRES constituyo las reservas legales en el marco del proceso de liquidación de COOMEVA E.P.S. S.A., con el objetivo de asegurar el cumplimiento de las obligaciones de esta entidad frente al Sistema de Seguridad Social en Salud. 4. REMITIR una copia de la resolución o del documento dirigido a las EPS receptoras de las personas previamente afiliadas a COOMEVA E.P.S. S.A., o a las entidades delegadas, en el cual se establece la obligación de efectuar los pagos correspondientes a las prestaciones económicas que le corresponderían a COOMEVA E.P.S. S.A (hoy liquidada).” 7.
A dicha petición se le asignó el No. de radicado 20246309199552. 8. El 18 de diciembre de 2024, en respuesta al Derecho de Petición, La SUPERINTENDENCIA NACIONAL DE SALUD emitió un pronunciamiento, sin abordar las solicitudes realizadas ni ofrecer información sobre los temas planteados en el mismo. En otras palabras, no ofreció una respuesta clara, congruente ni sustantiva en relación con lo solicitado. 9.
Remitiendo la solicitud a RACIL ASESORIAS S.A.S., ignorado que la información solicitada compete exclusivamente a La (ADRES), debido a que, de acuerdo con las funciones señaladas en el Decreto 2265 de 2017, esta entidad tiene a su cargo la administración de estos recursos junto con la adopción y desarrollo de procesos y acciones para el adecuado uso, flujo y control de los recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud (SGSSS). 10.Además, La SUPERINTENDENCIA NACIONAL DE SALUD al pronunciarse, ignoró que la información objeto de petición se refiere a los deberes legales de La (ADRES) y no a los deberes del liquidador o mandatario de COOMEVA EPS S.A., al tratarse información relativa a las sumas de dinero producto de la captación o recaudo de los aportes realizados por los usuarios afiliados al régimen contributivo del Sistema General de Seguridad Social en Salud (SGSSS), las cuales fueron considerados como créditos excluidos de la masa liquidataria.
11. RACIL ASESORÍAS S.A.S. brindó una respuesta proporcionando información sobre el proceso liquidatorio de COOMEVA EPS S.A. No obstante, no se pronunció respecto a lo solicitado, ya que el derecho de petición no hacía referencia a las 4 acreencias «ordinarias» o «remanentes» del proceso liquidatorio, sino a los deberes legales de La (ADRES).
Por lo tanto, en esta ocasión tampoco se ofreció una respuesta clara, congruente y de fondo respecto a lo solicitado. 12.En resumen, ni La (ADRES) ni la Superintendencia Nacional de Salud proporcionaron la información solicitada, lo que afecta igualmente la materialización de los derechos a la seguridad social y al mínimo vital, al no suministrarse la información necesaria para el pago del subsidio de incapacidad a quienes reclamaron oportunamente las prestaciones económicas ante COOMEVA EPS S.A. (hoy liquidada). 13.
Esta situación afecta directamente la correcta administración y control de los recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud (SGSSS), ya que no se proporciona la información sobre sumas de dinero que, por mandato legal y constitucional, tienen una destinación específica, como el pago de incapacidades originadas por enfermedad general de los afiliados cotizantes”.
2. TRÁMITE PRIMERA INSTANCIA Mediante auto N° 022 del 21 de enero de 2025, el Juzgado Quinto Administrativo del Circuito de Cali Valle del Cauca, avocó el conocimiento de la acción en contra de la Administradora de los Recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud – ADRES, Superintendencia Nacional de Salud, Coomeva EPS, RACIL Asesorías SAS – Sociedad Mandataria.
3. RESPUESTAS ENTIDADES ACCIONADAS. 3.1 RACIL ASESORÍAS S.A.S. – MANDATO COOMEVA EPS LIQUIDADA. 1. La Superintendencia Nacional de Salud, mediante Resolución No. 003287 del 4 de noviembre de 2016, ordenó la medida preventiva de vigilancia especial a COOMEVA ENTIDAD PROMOTORA DE SALUD S.A, identificada con NIT 805.000.427-1, por el término de seis (6) meses, la cual fue objeto de prórrogas, siendo la última la ordenada a través de Resolución No. 013000 del 13 de noviembre de 2020, por el término de nueve (9) meses. 2.
La Superintendencia Nacional de Salud mediante Resolución No. 2022320000000189-6 del 25 de enero del 2022, ordenó la liquidación como consecuencia de la toma de posesión a COOMEVA ENTIDAD PROMOTORA DE SALUD S.A, por el término de dos (2) años. 3. En cumplimiento de la anterior disposición, el Liquidador emitió la Resolución L- 002 de 2024 “Por medio de la cual se declara terminada la existencia legal de COOMEVA EPS S.A En liquidación”.
Caso concreto: (…) Una vez validado el canal autorizado de notificación y recepción de PQR, a partir del 25 de enero de 2024; se encontró radicado el referido derecho de petición, trasladado por la SUPERINTENDENCIA NACIONAL DE SALUD el 17 de enero del 2025, en el que solicitó: 5 “..Solicitud de Información y Documentación sobre Obligaciones de la ADRES en el Proceso de Liquidación de COOMEVA E.P.S. S.A. y Pago de Prestaciones Económicas.”.
RESPUESTA EMITIDA EL 07 DE ENERO DEL 2025 Y ENVIADO AL SEÑOR KEVIN EDUARDO BEDOYA BENAVIDES. En virtud de lo anterior el Mandatario de COOMEVA EPS LIQUIDADA, mediante oficio No. 27 -2025 del 07 de enero del 2025, procedió a atender la solicitud presentada por el señor KEVIN EDUARDO BEDOYA BENAVIDES, en los siguientes términos: 6 La anterior respuesta fue enviada al correo electrónico, KEVINBEDOYABE@GMAIL.COM ALCANCE A LA RESPUESTA EMITIDA EL 07 DE ENERO DE 2025 - OFICIO No. 178-2025 DEL 23 DE ENERO DEL 2025.
En virtud de la notificación de la presente acción de tutela, y en pro de salvaguardar el derecho fundamental de petición del señor KEVIN EDUARDO BEDOYA BENAVIDES, el Mandatario de COOMEVA EPS LIQUIDADA, dispuso realizar un alcance a la respuesta inicial, y en tal razón el mismo fue atendido en los siguientes términos, a través de oficio 178 – 2025 del 23 de enero de 2025: 7 8 La anterior respuesta fue enviada al correo electrónico, comunicacionesajp@gmail.com Así las cosas, está demostrado que el MANDATO (sic) no vulneró el derecho fundamental de petición invocado por el señor KEVIN EDUARDO BEDOYA BENAVIDES, pues se reirá (SIC) la petición fue traslada por la SUPERINTENDENCIA NACIONAL DE SALUD, y el mismo fue atendido de conformidad a la información que se registra en los aplicativos entregados como consulta a RACIL ASESORIAS S.A.S MANDATO COOMEVA EPS S.A. LIQUIDADA.
La anterior situación debe llevar a su despacho a declarar que en el presente asunto se ha presentado la figura jurídica de LA CARENCIA ACTUAL DE OBJETO POR HECHO SUPERADO, la cual ha sido definida en muchas de sus providencias por la Honorable Corte Constitucional, tal como la Sentencia T-988 de 2002, y sentencia T-308 de 2003. En efecto, ha sido enfático nuestro máximo Tribunal Constitucional, al considerar que cuando la situación de hecho que fundamenta la pretensión desaparece o se supera, la acción de tutela pierde su objeto, en tanto la decisión u orden que imparte el Juez en el caso concreto resultaría a todas luces, inocua y contraria al objetivo mismo de este mecanismo extraordinario de amparo, siempre y cuando se haya acreditado el cumplimiento de la solicitud hecha o el cumplimiento del fallo; situación que se advierte en el presente, pues se reitera que la solicitud presentada por la señor KEVIN EDUARDO BEDOYA BENAVIDES, y trasladada por la SUPERINTENDENCIA NACIONAL DE SALUD fue atendida por RACIL ASESORIAS S.A en calidad de mandataria de la extinta entidad liquidada, en los términos legales establecidos para dichas peticiones, y las respuestas fueron 9 remitidos a los correos electrónicos, KEVINBEDOYABE@GMAIL.COM., comunicacionesajp@gmail.com.
Conforme a lo expuesto, resulta claro que no existió la presunta vulneración del derecho fundamental de petición alegado por la accionante por parte de RACIL ASESORÍAS S.A.S MANDATO COOMEVA EPS S.A. LIQUIDADA; razón por la cual resulta ineficaz cualquier intervención del Juez Constitucional en aras de proteger dicho derecho fundamental, y en tal virtud solicito de manera respetuosa se sirva DECLARAR que en el presente caso se configura la CARENCIA ACTUAL DE OBJETO POR HECHO SUPERADO”. 3.2 ADMINISTRADORA DE LOS RECURSOS DEL SISTEMA GENERAL DE SEGURIDAD SOCIAL EN SALUD - ADRES.
“La Administradora de los Recursos del Sistema General de Seguridad Social Adres está conformada por una Junta Directiva, un director general, dos Oficinas Asesoras, la Oficina de Control Interno, cinco Direcciones, y dos Subdirecciones. Dentro de las Direcciones se encuentra la Dirección de Liquidaciones y Garantías, la cual es la encargada de brindar respuesta a la petición incoada por el accionante, de conformidad con lo estipulado en el artículo 14 del Decreto 1429 de 2016: “7.
Disponer y suministrar la información sobre las operaciones realizadas por la dependencia en los procesos a su cargo, en las condiciones y características establecidas o requeridas por el Ministerio de Salud y Protección Social y los demás organismos de seguimiento y control. 9. Atender las peticiones y consultas relacionadas con asuntos de su competencia..”.
Conforme a lo expuesto, se pone de presente que el funcionario encargado del eventual cumplimiento del fallo es César Andrés Jiménez Valencia, director de Liquidaciones y Garantías esta entidad. Acorde con lo expuesto y atendiendo el presente caso, es necesario poner de presente al Despacho que, se solicitó información al área técnica de Dirección de Liquidaciones y Garantías la cual, no suministró a tiempo el insumo respectivo, por lo que una vez éste sea recibido, se pondrá inmediatamente en conocimiento a través de memorial de alcance.
Por lo expuesto, se solicita al H. Despacho AMPLIAR el término de respuesta sobre la presente acción constitucional para suministrar de manera adecuada y completa, el insumo relacionado con las pretensiones de la presente acción de tutela”.
3.3. SUPERINTENDENCIA NACIONAL DE SALUD, guardó silencio.
4. SENTENCIA IMPUGNADA Mediante Sentencia No. 014 del 31 de enero de 2025, el Juzgado Quinto Administrativo del Circuito de Cali Valle del Cauca, consideró: “En el presente asunto, se tiene que el señor Kevin Eduardo Bedoya Benavides presentó derecho de petición el pasado 28 de noviembre de 2024, ante la Administradora de los Recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud – ADRES, sin embargo, 10 debe advertirse que dirigió las pretensiones de esta acción constitucional a la Superintendencia Nacional de salud, dada la respuesta parcial que recibió por parte de esta entidad y la remisión que se hizo de la misma a la sociedad Racil Asesorías S.A.S. En efecto, se encuentra probado en el expediente que la Superintendencia Nacional de salud, emitió una respuesta a su petición el 17 de diciembre de 2024, relativo a “respuesta a requerimientos relacionado con acreencias a cargo de Coomeva EPS S.A. hoy liquidada”, a través de la cual se le informó que la solicitud fue remitida a la Sociedad Racil Asesorías S.A.S., por ser un tema que le compete exclusivamente al mandatario y finalmente, hizo una exposición sobre el trámite de intervención y liquidación de las entidades y sobre lo correspondiente al pago de acreencias, informando que las mismas deben cumplir con los términos del artículo 12 de la Ley 1797 de 2016.
Por otra, se tiene que la entidad accionada, Racil Asesorías S.A.S., mandataria de Coomeva EPS liquidada, dio respuesta en virtud del traslado de competencia remitido por la Superintendencia Nacional de Salud, mediante los Oficios fechado del 7 de enero de 2024 y el 23 de enero de 2025, este último con ocasión de esta acción de tutela, en donde se le da respuesta al accionante de la petición realizada el 28 de noviembre de 2024.
De acuerdo con lo anterior, queda claro para el despacho que la Superintendencia Nacional de Salud le informó al accionante que la competencia para dar respuesta a lo solicitado recae ante la sociedad Racil Asesorías S.A.S., mandataria de Coomeva EPS liquidada, entidad que finalmente otorgó una respuesta clara y de fondo mediante Oficio fechado el 23 de enero de 2025, del cual se extrae que dio respuesta a cada uno de los interrogantes formulados en la petición presentada el 28 de noviembre de 2024, relacionada con los recursos correspondientes al Sistema General de Seguridad Social en salud que deben ser reintegrados al ADRES.
Así las cosas, el despacho procederá a declarar la carencia actual de objeto por hecho superado, en razón a que la Superintendencia Nacional de Salud, remitió por competencia la petición del accionante ante la mandataria de Coomeva EPS liquidada, última que dio respuesta clara y de fondo a la petición del 28 de noviembre de 2024, en el curso de esta acción constitucional, esto es el 23 de enero de 2025, verificándose que en el plenario obra prueba de que la misma fue enviada al correo de electrónico dispuesto por el aquí accionante para tal efecto”.
Por tanto, falló: “PRIMERO: DECLARAR la carencia actual de objeto por hecho superado, por lo expuesto en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO: NOTIFICAR esta decisión a las partes en los términos del artículo 30 del Decreto No. 2591 de 1991”. 5. IMPUGNACIÓN. Inconforme con las resultas del proceso, el accionante Kevin Eduardo Bedoya Benavidez al literal manifestó: “Este despacho, al proferir sentencia, aceptó como válida la afirmación de la SUPERINTENDENCIA NACIONAL DE SALUD, donde sostiene que la solicitud de la información hecha el 28 de noviembre de 2024 es una competencia exclusiva de 11 la sociedad RACIL ASESORÍAS S.A.S., a pesar de que la ley establece que la ADRES es la entidad encargada de administrar los recursos del sistema de seguridad social y por ende, la responsable de bridar la información relativa al cumplimiento de sus deberes legales.
Además, pasó por alto que la ADRES, al responder al auto de sustanciación No. 022 del 21 de enero de 2025, solicitó una ampliación del término para proporcionar de manera adecuada y completa la información relacionada con las pretensiones de la tutela. De esta manera, este despacho sustentó su decisión únicamente en un comunicado remitido por una entidad (RACIL ASESORÍAS S.A.S.) que carece de conocimiento sobre la administración de los recursos del sistema general de seguridad social, para determinar si se vulneraba el derecho fundamental de petición en relación con una solicitud de información sobre dichos recursos.
Ignorando a su vez, que en el comunicado fechado el 23 de enero de 2025, RACIL ASESORÍAS S.A.S. manifiesta que la ADRES tampoco le proporciona información sobre los recursos destinados al pago de las acreencias reconocidas por COOMEVA EPS: “(…) pese a las gestiones adelantadas con la ADRES, dicha entidad se ha negado al giro de recursos adeudados que pudiesen permitir el pago de las prestaciones económicas reconocidas por la extinta EPS.” En ese sentido, se pasó por alto al momento de analizar la vulneración del derecho fundamental de petición, que la entidad accionada no puede delegar la responsabilidad de proporcionar esta información a RACIL ASESORÍAS S.A.S., una sociedad que no administra los recursos del sistema de seguridad social.
Del mismo modo, al proferir la sentencia No. 014, este despacho no valoró si el hecho de que la ADRES no contestara la petición presentada, constituía una violación a mis derechos, al punto que en el problema jurídico planteado en la providencia impugnada, ni siquiera se aborda si la ADRES está vulnerando mi derecho fundamental de petición. El análisis para determinar la vulneración del derecho fundamental de petición se redujo indebidamente a establecer si él envió de un comunicado por parte RACIL ASESORÍAS S.A.S. configuraba un hecho superado, a pesar de que ante esta sociedad no se presentó el derecho de petición, no se interpuso la acción de tutela, y pese a que, esta sociedad no puede brindar información relacionada con los recursos del sistema general de seguridad social en salud, por ser un tema que por ley le compete a la ADRES.
A su vez, este despacho no consideró el contenido del comunicado en el que se basó para dictar la sentencia No. 014, en el cual RACIL ASESORÍAS S.A.S. señala que, a pesar de las gestiones realizadas, la ADRES no le ha proporcionado información sobre los recursos destinados al pago de las prestaciones económicas que estaban a cargo de COOMEVA EPS S.A. (hoy liquidada).
Es importante aclarar, que la información solicitada en el derecho de petición radicado ante la ADRES el 28 de noviembre de 2024, no se refiere a las acreencias reconocidas por el liquidador y gestionadas ahora por RACIL ASESORÍAS S.A.S., sino a los recursos excluidos de la masa liquidatoria y entregados a la ADRES para 12 el pago, entre otros, de los subsidios de incapacidad a cargo de COOMEVA EPS S.A. (hoy liquidada).
Estas omisiones impiden una correcta valoración de la vulneración del derecho fundamental de petición, al no considerarse adecuadamente la responsabilidad de la ADRES en el asunto ni los deberes asignados por ley a esta entidad. Además, la falta de respuesta por parte de la entidad competente, en este caso la ADRES, refleja una evasión de sus obligaciones, lo cual se ve reforzado por la delegación de responsabilidades a RACIL ASESORÍAS S.A.S., una sociedad que no tiene conocimiento de la administración de los recursos del sistema de seguridad social y que solo puede brindar información relacionada con las acreencias que gestiona conforme a un contrato de mandato, tema sobre el cual no se solicitó información en el derecho de petición. Toda esta situación afecta directamente la correcta administración y control de los recursos del sistema general de seguridad social en salud, pues no se ha brindado la información requerida para poder acceder al subsidio por incapacidad de los afiliados cotizantes a COOMEVA EPS S.A. (Hoy liquidada)”.
II. CONSIDERACIONES DE LA SALA. 1. COMPETENCIA. El Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, Sala de Decisión del Sistema Oral, de conformidad con lo establecido en los arts. 86 constitucional y 32 del Decreto 2591 de 1991, es competente para conocer en segunda instancia de la impugnación del fallo de tutela.
ARTÍCULO 32: Trámite de la impugnación. Presentada debidamente la impugnación el juez remitirá el expediente dentro de los dos días siguientes al superior jerárquico correspondiente. El juez que conozca de la impugnación estudiará el contenido de la misma, cotejándola con el acervo probatorio y con el fallo. El juez, de oficio o a petición de parte, podrá solicitar informes y ordenar la práctica de pruebas y proferirá el fallo dentro de 20 días siguientes a la recepción del expediente.
Si a su juicio, el fallo carece de fundamento, procederá a revocarlo, lo cual comunicará de inmediato. Si encuentra el fallo ajustado a derecho, lo confirmará. En ambos casos, dentro de los diez días siguientes a la ejecutoria del fallo de segunda instancia, el juez remitirá el expediente a la Corte Constitucional, para su (eventual)* revisión.
2. PROCEDENCIA DE LA ACCIÓN DE TUTELA 2.1. Derechos fundamentales vulnerados: La Sala analiza el derecho fundamental de petición. 2.2. Legitimación activa. El art. 86 constitucional establece que toda persona que considere que sus derechos fundamentales han sido vulnerados o se encuentran amenazados podrá interponer acción de tutela a través de un representante o en nombre propio.
De lo 13 anterior se desprende que hay diferentes formas para que se configure la legitimación por activa, entre las que se encuentran las siguientes1: a) cuando la interposición de la acción se realiza a través de apoderado judicial, b) cuando quien lo hace es el representante legal, ya sea de una empresa o de un menor de edad, de un interdicto, etc., c) cuando el afectado de manera directa propugna por sus derechos; d) y cuando se realiza a través de agente oficioso.
En el sub lite se da cumplimiento al literal c) dado que el accionante solicita directamente el amparo de los derechos fundamentales que considera le están siendo vulnerados. 2.3. Legitimación pasiva. En la acción de tutela, la legitimación por pasiva corresponde a quien se le indilga la afectación de derechos constitucionales, procediendo contra cualquier autoridad pública y, excepcionalmente contra particulares, conforme al artículo 86 superior y artículo 1ro del Decreto 2591 de 1991.
En el presente, se dirige en contra de la Administradora de los Recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud – ADRES, Superintendencia Nacional de Salud, Coomeva EPS, RACIL Asesorías SAS – Sociedad Mandataria, por ser las entidades ante las cuales el accionante presentó derecho de petición el 28 de noviembre de 2024. 2.4 Subsidiariedad.
Desde el punto de vista procesal, resulta imperativo para la Sala verificar los presupuestos de procedibilidad de la acción de tutela, habida cuenta que el presente asunto versa sobre un concurso de méritos. Como es bien sabido, la acción de tutela fue concebida por el constituyente como una figura especial, revestida de unas características particulares, una de las cuales representa la subsidiariedad, es decir, dicha acción al estar encaminada a la protección inmediata de los derechos fundamentales no tiene la misma connotación que una acción ordinaria precisamente por su especialidad, por lo que la misma solo resulta procedente cuando se hayan agotado todas las vías ordinarias en aras de proteger el derecho fundamental conculcado, o cuando se está en presencia de un perjuicio irremediable fundado, haciendo procedente el amparo como mecanismo transitorio.
Así, el artículo 6 del Decreto 2591 de 1991 que reglamentó la acción de tutela, dispone lo siguiente: “Artículo 6º - Causales de improcedencia de la tutela. La acción de tutela no procederá: 1. Cuando existan otros recursos o medios de defensa judiciales, salvo que aquélla se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable.
La 1 T-950 de 2008. 14 existencia de dichos medios será apreciada en concreto, en cuanto a su eficacia, atendiendo las circunstancias en que se encuentra el solicitante. (…)” (Subraya la sala) De modo que, la acción de tutela comporta una naturaleza de carácter subsidiario, pues para su interposición debe acreditar el accionante que los demás medios judiciales sean inexistentes o ineficaces y además de que se encuentre en un estado de indefensión debido al perjuicio irremediable que lo acompaña. Ahora, en el presente la acción constitucional resulta ser el medio idóneo para la atender las alegaciones de la accionante, habida cuenta que se encuentra en discusión el derecho de petición, y por tanto amparable a través de la acción de tutela. 3.
Problema jurídico. En razón de lo anterior, corresponderá a la Sala de Decisión determinar si la Administradora de los Recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud – ADRES, la Superintendencia Nacional de Salud, Coomeva EPS, RACIL Asesorías SAS – Sociedad Mandataria, trasgrede el derecho fundamental de petición al no haber dado una respuesta clara, concreta y de fondo a lo solicitado por el accionante Kevin Eduardo Bedoya Benavidez. 4.
Del derecho de petición. Por sabido se tiene que, el derecho de petición es de rango constitucional, consagrado en el artículo 23 de la Constitución Política2, el cual, confiere a toda persona la facultad de formular peticiones respetuosas a las autoridades por motivos de interés general o particular y a obtener pronta respuesta, favorable o no a su petición. Su violación puede asumir varias modalidades, como la negativa a recibir la solicitud, la inobservancia del trámite que debe darse a la misma o la falta de respuesta oportuna, adecuada y congruente con los hechos y pretensiones aducidos en la petición. Frente a este derecho fundamental la Corte Constitucional en Sentencia T- 377 de 2000 Magistrado Ponente: Alejandro Martínez Caballero, expone las siguientes características y requisitos para su satisfacción: “a).
El derecho de petición es fundamental y determinante para la efectividad de los mecanismos de la democracia participativa. Además, porque mediante él se garantizan otros derechos constitucionales, como los derechos a la información, a la participación política y a la libertad de expresión. “b). El núcleo esencial del derecho de petición reside en la resolución pronta y oportuna de la cuestión, pues de nada serviría la posibilidad de dirigirse a la autoridad si esta no resuelve o se reserva para si el sentido de lo decidido. 2 “[t]oda persona tiene derecho a presentar peticiones respetuosas a las autoridades por motivos de interés general o particular y a obtener pronta resolución. El legislador podrá reglamentar su ejercicio ante organizaciones privadas para garantizar los derechos fundamentales.” 15 “c).
La respuesta debe cumplir con estos requisitos: 1. oportunidad. 2. Debe resolverse de fondo, clara, precisa y de manera congruente con lo solicitado. 3. Ser puesta en conocimiento del peticionario. Si no se cumple con estos requisitos se incurre en una vulneración del derecho constitucional fundamental de petición. “d). Por lo anterior, la respuesta no implica aceptación de lo solicitado ni tampoco se concreta siempre en una respuesta escrita.
“e). Este derecho, por regla general, se aplica a entidades estatales, esto es, a quienes ejercen autoridad. Pero la Constitución lo extendió a las organizaciones privadas cuando la ley así lo determine. “f). En relación con la oportunidad de la respuesta, esto es, con el término que tiene la administración para resolver las peticiones formuladas, por regla general, se acude al artículo 6° del Código Contencioso Administrativo que señala 15 días para resolver.
De no ser posible, antes de que se cumpla con el termino allí dispuesto y ante la imposibilidad de dar una respuesta en dicho lapso, la autoridad o el particular deberá explicar los motivos y señalar el término en el cual se realizara la contestación.” Cabe destacarse que el derecho de petición exige por parte de las autoridades una decisión de fondo a lo requerido por toda persona, lo cual proscribe respuestas evasivas o ininteligibles, sin querer decir con ello que la respuesta deba ser favorable.
La contestación de fondo implica un estudio sustentado del requerimiento del peticionario, acorde con las competencias de la autoridad frente a la formulación de la petición. De modo que, la esencia del mentado derecho fundamental encuentra asidero en la Carta Política, siendo imperativo para el Juez constitucional velar por su salvaguarda ante las voluntades particulares que contrarían las disposiciones que lo regulan.
Es importante precisar por ésta Sala de Decisión que el artículo 13 de la Ley 1755 de 2015 – que reglamenta lo relativo al derecho de petición-, estableció el objeto y las diferentes modalidades del derecho de petición y el artículo 14 ibídem dispuso sobre los términos: “Artículo 13. Objeto y modalidades del derecho de petición ante autoridades.
Toda persona tiene derecho a presentar peticiones respetuosas a las autoridades, en los términos señalados en este código, por motivos de interés general o particular, y a obtener pronta resolución completa y de fondo sobre la misma. Toda actuación que inicie cualquier persona ante las autoridades implica el ejercicio del derecho de petición consagrado en el artículo 23 de la Constitución Política, sin que sea necesario invocarlo.
Mediante él, entre otras actuaciones, se podrá solicitar: el reconocimiento de un derecho, la intervención de una entidad o funcionario, la resolución de una situación jurídica, la prestación de un servicio, requerir información, consultar, examinar y requerir copias de documentos, formular consultas, quejas, denuncias y reclamos e interponer recursos. 16 El ejercicio del derecho de petición es gratuito y puede realizarse sin necesidad de representación a través de abogado, o de persona mayor cuando se trate de menores en relación a las entidades dedicadas a su protección o formación. Artículo 14.Términos para resolver las distintas modalidades de peticiones.
Salvo norma legal especial y so pena de sanción disciplinaria, toda petición deberá resolverse dentro de los quince (15) días siguientes a su recepción.” 5. Análisis del caso concreto. En el sublite, el señor Kevin Eduardo Benavidez, el 28 de noviembre de 2024 presentó un derecho de petición ante la Administradora de los Recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud (ADRES), en el que solicitó información sobre el cumplimiento de los deberes legales de La (ADRES) en el contexto del proceso liquidatorio de COOMEVA EPS S.A. Así mismo, solicitó que se le indicara si, en el marco del proceso de liquidación de COOMEVA E.P.S. S.A., fueron reintegrados a la ADRES los recursos correspondientes al Sistema General de Seguridad Social en Salud.
Además que, se le remitiera copia de la resolución o documento mediante el cual, en el marco del proceso de liquidación de COOMEVA E.P.S. S.A., fueron reintegrados a la ADRES los recursos correspondientes al Sistema General de Seguridad Social en Salud. Que se le indicara si, la ADRES constituyo las reservas legales en el marco del proceso de liquidación de COOMEVA E.P.S. S.A., con el objetivo de asegurar el cumplimiento de las obligaciones de esta entidad frente al Sistema de Seguridad Social en Salud.
Además que, se le remitiera copia de la resolución o del documento dirigido a las EPS receptoras de las personas previamente afiliadas a COOMEVA E.P.S. S.A., o a las entidades delegadas, en el cual se establece la obligación de efectuar los pagos correspondientes a las prestaciones económicas que le corresponderían a COOMEVA E.P.S. S.A. Afirma el accionante que el 18 de diciembre de 2024, recibió respuesta al derecho de petición, por parte de la Superintendencia Nacional de Salud, pero que la respuesta no fue clara en relación a lo solicitado.
También afirma que RACIL ASESORÍAS S.A.S. le brindó una respuesta proporcionando información sobre el proceso liquidatorio de COOMEVA EPS LIQUIDADA. pero que no se pronunció respecto a lo solicitado, ya que el derecho de petición no hacía referencia a las acreencias ordinarias o remanentes del proceso liquidatorio, sino a los deberes legales de La (ADRES).
Sostiene que ni La (ADRES) ni la Superintendencia Nacional de Salud proporcionaron la información solicitada, lo que afecta igualmente la materialización de los derechos a la seguridad social y al mínimo vital, al no suministrarse la información necesaria para el pago del subsidio de incapacidad a quienes reclamaron oportunamente las prestaciones económicas ante COOMEVA EPS LIQUIDADA 17 En consecuencia, el accionante instauró la presente acción de tutela señalando la trasgresión al derecho de petición ante la ausencia de respuesta concreta por parte de las accionadas, al considerar que afecta directamente la correcta administración y control de los recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud (SGSSS), ya que no se proporciona la información sobre sumas de dinero que, por mandato legal y constitucional, tienen una destinación específica, como el pago de incapacidades originadas por enfermedad general de los afiliados cotizantes.
Por su parte RACIL ASESORIAS S.A.S., manifestó que mediante oficio No. 27 - 2025 del 07 de enero del 2025, procedió a atender la solicitud presentada por el señor KEVIN EDUARDO BEDOYA BENAVIDES, y que en virtud de la notificación de la presente acción de tutela, y en pro de salvaguardar el derecho fundamental de petición del señor KEVIN EDUARDO BEDOYA BENAVIDES, el Mandatario de COOMEVA EPS LIQUIDADA, dispuso realizar un alcance a la respuesta inicial, y en tal razón el mismo fue atendido a través de oficio 178 – 2025 del 23 de enero de 2025.
La Administradora de los Recursos del Sistema General de Seguridad Social – ADRES, manifestó que el área encargada de atender la petición del accionante es el director de Liquidaciones y Garantías esta entidad, por lo que solicitó información al área técnica de Dirección de Liquidaciones y Garantías la cual, no suministró a tiempo el insumo respectivo, por lo que una vez éste sea recibido, se pondrá inmediatamente en conocimiento a través de memorial de alcance.
Solicitando al Despacho ampliar el plazo para dar respuesta a la acción constitucional. Por otro lado, la Superintendencia Nacional de Salud, no se pronunció frente a esta acción constitucional, pero se avizora en el expediente3 que, emitió una respuesta a la petición del accionante el 17 de diciembre de 2024, misma que es confirmada por el señor Kevin Eduardo Bedoya Benavidez.
El a quo declaró la carencia actual de objeto por hecho superado, en razón a que la Superintendencia Nacional de Salud, remitió por competencia la petición del accionante ante la mandataria de Coomeva EPS liquidada, última que dio respuesta clara y de fondo a la petición del 28 de noviembre de 2024, en el curso de esta acción constitucional, esto es el 23 de enero de 2025, verificándose que en el plenario obra prueba de que la misma fue enviada al correo de electrónico dispuesto por el aquí accionante para tal efecto.
Inconforme el accionante con las resultas del proceso, impugnó manifestando que el juez sustentó su decisión únicamente en un comunicado remitido por una entidad (RACIL ASESORÍAS S.A.S.) que carece de conocimiento sobre la administración de los recursos del sistema general de seguridad social, para determinar si se vulneraba el derecho fundamental de petición en relación con una solicitud de información sobre dichos recursos.
Además que, el análisis para determinar la vulneración del derecho fundamental de petición se redujo indebidamente a establecer si él envió de un comunicado por parte RACIL ASESORÍAS S.A.S. configuraba un hecho superado, a pesar de que ante esta sociedad no se presentó el derecho de petición, no se interpuso la acción de tutela, y pese a que, esta 3 Índice 03 radicación-anexos exp.
Primera instancia SAMAI 18 sociedad no puede brindar información relacionada con los recursos del sistema general de seguridad social en salud, por ser un tema que por ley le compete a la ADRES. En el plenario del expediente se avizora respuesta emitida por la Superintendencia de Salud al derecho de petición, documento que fue aportado por el mismo accionado radicado junto con el escrito de la tutela- anexos, en el que le indica que la entidad encargada para dar trámite a la solicitud es la sociedad, RACIL Asesorías SAS – Sociedad Mandataria.
(…) 19 Así mismo se evidencia la respuesta emitida por la sociedad RACIL Asesorías SAS – Sociedad Mandataria, conforme al traslado del derecho de petición que le fue remitido por la Superintendencia Nacional de Salud, la cual se puede visualizar a índice 03 del expediente de primera instancia en SAMAI. Conforme a lo anterior prueba relacionada, se podrá colegir que en el presente asunto se ha configurado el fenómeno de carencia actual de objeto por hecho superado, por cuanto la vulneración del derecho fundamental de petición fue cesada por parte de la Superintendencia Nacional de Salud y la sociedad RACIL Asesorías SAS – Sociedad Mandataria.
Sobre la carencia actual de objeto por hecho superado la Corte Constitucional puntualizó en Sentencia T 054 de 2020: “La carencia actual de objeto por hecho superado tiene lugar cuando, entre la interposición de la acción de tutela y la decisión del juez constitucional4, desaparece afectación al derecho fundamental alegada y se satisfacen las pretensiones del accionante5, debido a “una conducta desplegada por el agente transgresor”6.” 4 Corte Constitucional, sentencias T-238 de 2017 y T-047 de 2016.
Asimismo, ver, Corte Constitucional, Sentencia T-358 de 2014. 5 Corte Constitucional, Sentencia SU-540 de 2007: “el hecho superado se presenta cuando, por la acción u omisión (según sea el requerimiento del actor en la tutela) del obligado, se supera la afectación de tal manera que ‘carece’ de objeto el pronunciamiento del juez. La jurisprudencia de la Corte ha comprendido la expresión hecho superado en el sentido obvio de las palabras que componen la expresión, es decir, dentro del contexto de la satisfacción de lo pedido en la tutela”. 6 Corte Constitucional, sentencias T-238 de 2017 y T-011 de 2016. 20 Ahora, en relación a la Administradora de los Recursos del Sistema General de Seguridad Social –ADRES, y conforme a la respuesta emitida a esta acción constitucional, se evidencia que no emitió respuesta al derecho de petición presentado por el señor Kevin Eduardo bedoya Benavidez, al contrario, solicitó al juez de instancia ampliar término para emitir respuesta a lo pretendido por el accionante.
De igual manera se evidencia que al proferirse la sentencia de primera instancia de esta acción constitucional la entidad accionada ADRES, no emitió respuesta alguna. Evidencia entonces la Sala que, en efecto, en el presente caso se han configurado los elementos constitutivos de la carencia actual objeto por hecho superado, por parte de la Superintendencia Nacional de Salud, y la Sociedad RACIL Asesorías SAS – Sociedad Mandataria.
En cuanto a la Administradora de los Recursos del Sistema General de Seguridad Social –ADRES, se evidencia que continúa vulnerando el derecho fundamental de petición del señor Kevin Eduardo Bedoya Benavidez. Así las cosas, se modificará el ordinal primero de la sentencia que declaró la carencia actual del objeto por hecho superado pero respecto de la Superintendencia Nacional de Salud y Racil Asesorías S.A.S – Sociedad mandataria Coomeva EPS, y modificará el ordinal segundo el cual ordenará a la Administradora de los Recursos del Sistema General de Seguridad Social – ADRES que en el término de CUARENTA Y OCHO (48) horas siguientes a la notificación de esta decisión, emita respuesta conforme a lo solicitado por el accionante en el derecho de petición del 28 de noviembre de 2024, advirtiéndole que el incumplimiento de este fallo acarrea las sanciones estipuladas en el Capítulo V del Decreto 2591 de 1991.
En mérito de lo expuesto, el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA: 1º. MODIFICAR los ordinales primero y segundo de la sentencia N° 014 del 31 de enero de 2025, proferida por el Juzgado Quinto Administrativo del Circuito Judicial de Cali Valle del Cauca, los cuales quedaran así: PRIMERO.- DECLARAR la carencia actual de objeto por hecho superado respecto de la Superintendencia Nacional de Salud y Racil Asesorías S.A.S – Sociedad mandataria Coomeva EPS SEGUNDO.-ORDENAR a la Administradora de los Recursos del Sistema General de Seguridad Social –ADRES que en el término de CUARENTA Y OCHO (48) horas siguientes a la notificación de esta decisión, emita respuesta conforme a lo solicitado por el accionante en el derecho de petición del 28 de noviembre de 2024, advirtiéndole que el incumplimiento de este fallo acarrea las sanciones estipuladas en el Capítulo V del Decreto 2591 de 1991. 21 3°.
REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para lo de su competencia, vencido el término de que trata el artículo 32 del Decreto 2591 de 1991. 4°. NOTIFICAR a los interesados por el procedimiento previsto en el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991en concordancia con los artículos 2, 3 y 8 de la Ley 2213 de 2022. CÓPIESE,
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Proyecto discutido y aprobado en Sala de Decisión de la fecha (Acta virtual) Los Magistrados, (Firmado electrónicamente) (Firmado electrónicamente) JUAN OPABLO DOSSMAN CORTEZ EDUARDO ANTONIO LUBO BARROS (Firmado electrónicamente) OMAR EDGAR BORJA SOTO