17001-23-33-000-2025-00264-00 · Tribunal Administrativo de Caldas

1 REPÚBLICA DE COLOMBIA TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CALDAS Sala Segunda de Decisión Magistrado Ponente: Fernando Alberto Álvarez Beltrán Manizales, veintiuno (21) noviembre de dos mil veinticinco (2025) Radicación 17 001 23 33 000 2025 00264 00 Clase Validez Accionante Departamento de Caldas Accionado Acuerdo Municipal Nro. 016 del 22 de agosto de 2025 del Municipio de Chinchiná – Caldas, “Por el cual se establece de manera transitoria un beneficio de reducción en las sanciones y la tasa de interés moratorio, aplicable al impuesto de predial, industria y comercio, delineación urbana y multas de tránsito, administrados por el municipio de Chinchiná, Caldas” Sentencia No. 194 Procede esta Sala a decidir sobre el control de validez del Acuerdo Municipal Nro. 016 del 22 de agosto de 2025 del Municipio de Chinchiná – Caldas, “Por el cual se establece de manera transitoria un beneficio de reducción en las sanciones y la tasa de interés moratorio, aplicable al impuesto de predial, industria y comercio, delineación urbana y multas de tránsito, administrados por el municipio de Chinchiná, Caldas”.

I. Antecedentes El día 18 de septiembre de 2025, la Secretaría Jurídica de la Gobernación de Caldas elevó escrito ante el Tribunal Administrativo de Caldas con las siguientes pretensiones: “Con fundamento en lo que se expondrá en el presente escrito, solicito al Honorable Tribunal lo siguiente: Se DECIDA sobre la validez del Acuerdo Municipal Nro. 016 del 22 de agosto de 2025 del Municipio de Chinchiná – Caldas, “Por el cual se establece de manera transitoria un beneficio de reducción en las sanciones y la tasa de interés moratorio, aplicable al impuesto de predial, industria y comercio, delineación urbana y multas de tránsito, administrados por el municipio de Chinchiná, Caldas”. 2 1.

Hechos Sostiene la parte demandante que el Concejo municipal de Chinchiná, Caldas, realizó dos debates reglamentarios para la aprobación del acuerdo municipal 016 de 22 de agosto de 2025; y radicado ante la Gobernación de Caldas el día 18 de septiembre de 2025 para lo relacionado con la competencia establecida en el artículo 305 numeral 10 de la Constitución Política de Colombia.

Indica que, en ejercicio de la competencia establecida al Tribunal Administrativo por el Decreto ley 1333 de 1986 artículo 119 y siguientes, y numeral 2 del artículo 151 de la ley 1437 de 2011, presenta la solicitud con el fin de que se revise su validez, en virtud del artículo 120 del decreto 1333 de 1986, se envían las copias del escrito al alcalde Municipal, presidente del Concejo Municipal y Personería municipal de Chinchiná, para los fines establecidos en la norma. 2.

Concepto de la violación Se citan los siguientes preceptos normativos a saber: Artículos 287, 294, 313 y 338 Constitucionales Artículo 32 de la Ley 36 de 1994 El motivo de reparo del Gobernador del Departamento de Caldas en relación con el acuerdo en mención es que, hay una diferencia entre beneficio y amnistía tributarios, concluyendo de ello que, “Las amnistías tributarias operan como eventos extintivos de obligaciones tributarias preexistentes, pero siempre sobre obligaciones ya generadas y pendientes de pago” y, “ los beneficios tributarios actúan antes de la existencia de la obligación, incidiendo en la determinación de la deuda a través de incentivos o exenciones creados por el legislador, con el propósito de influir en el comportamiento fiscal de los contribuyentes”.

Seguidamente, hace un análisis de constitucionalidad de las normas que adoptan amnistías tributarias, y expone que, para que una amnistía tributaria sea considerada constitucional, debe responder a una necesidad específica; por lo que no puede ser genérica ni beneficiar indiscriminadamente a los contribuyentes incumplidos, por cuanto ello, implicaría un desequilibrio en las cargas públicas, y una afectación a los principios de igualdad, equidad y justicia tributaria. 3 En relación con el Acuerdo número 016 de 22 de agosto de 2025, expone el departamento que, si bien es cierto que éste otorga un “beneficio” de reducción en las sanciones y la tasa de interés moratorio, aplicable a los tributos administrados por el municipio de Chinchiná, lo cierto es lo dispuesto en el acto administrativo demandado no puede ser considerado como un beneficio tributario, toda vez que se aplica respecto de una obligación tributaria ya generada y pendiente de pago.

Motivos por los que considera que, el acuerdo 016 de 22 de agosto de 2025, expedido por el Consejo municipal de Chinchiná, reguló una amnistía tributaria en lugar de un beneficio tributario; y que, las deducciones de los intereses de mora que adoptó el Concejo Municipal de Chinchiná, en la medida en que buscan mitigar uno de los efectos que acarrea el incumplimiento de obligaciones tributarias, constituyen una amnistía en lugar de un beneficio tributario.

Por lo que, dicha situación no se ajusta a los criterios establecidos por la Corte Constitucional, que exige que las amnistías tributarias respondan a una situación excepcional y no beneficien de manera indiscriminada a los deudores incumplidos. 3. Contestación de la demanda. (Doc 7 del Expediente digital del aplicativo SAMAI). El municipio de Chinchiná contestó la demanda aduciendo que, el Acuerdo Municipal No. 016 de 2025 fue adoptado en ejercicio de la autonomía fiscal y administrativa del ente territorial y responde a la necesidad de fortalecer el recaudo efectivo, mejorar la liquidez municipal y promover la normalización de la cartera vencida, sin alterar los elementos esenciales de los tributos ni configurar exenciones tributarias; y que, su fundamento encuentra respaldo en la Sentencia C-448 de 2020, que declaró la constitucionalidad del Decreto Legislativo 678 de 2020 al reconocer que los beneficios de pago en mora no son exenciones ni amnistías, sino instrumentos legítimos de gestión fiscal y recuperación de cartera orientados a la sostenibilidad de las finanzas locales.

Seguidamente hace una exposición de lo que es una exención, gestión de cartera, y aclara que el acuerdo cuestionado no exonera del tributo, y que, los intereses moratorios y las sanciones son accesorios, por lo que maximizar el recaudo no equivale a suprimir el impuesto, sino a maximizar la gestión de cartera autorizada; así como que la medida no constituyen exenciones tributarias, ni implican una renuncia injustificada a los ingresos públicos, sino que corresponden a instrumentos de gestión de cartera y de fortalecimiento fiscal de las entidades territoriales. 4 Refiere igualmente que el acuerdo municipal objeto de revisión no crea beneficios tributarios prohibidos, ni desconoce los principios constitucionales del sistema fiscal, sino que desarrolla una medida legítima de gestión de cartera, conforme a la jurisprudencia constitucional citada; y afirma que, una vez proferido el acuerdo cuestionado, el municipio recaudó más del doble de los ingresos obtenidos el año anterior, pasando de recaudar $ 98,699,705 en 2024 a $ 209,727,086 en 2025 en el Impuesto Predial Unificado; con crecimiento en el impuesto de industria y comercio. 4.

Concepto del Ministerio Público. El Ministerio Público no rindió su concepto. II. Consideraciones de la Sala 1. Cuestión previa. Es necesario dejar presente que, si bien con la demanda se solicita la declaratoria de invalidez del Acuerdo número 016 de 22 de agosto de 2025 “por el cual se establece de manera transitoria un beneficio de reducción en las sanciones y la tasa de interés moratorio, aplicable al impuesto predial, industria y comercio, de lineación urbana y multas de tránsito, administrados por el municipio de Chinchiná – Caldas”; se allegó con la misma el Acuerdo con sello número 019 de agosto de 2025, con la misma denominación que la mencionada.

Al admitirse la demanda, se advirtió que la situación planteada correspondía a un error en la ubicación del sello con el número del Acuerdo, por resultar coincidente con el contenido, consideraciones y, en general con acto de cuya invalidez se predica. De igual manera, se procedió a la verificación en la página oficial del Concejo Municipal de Chinchiná1, donde se constató la existencia del Acuerdo No. 016 del 22 de agosto de 2025, debidamente sancionado; así como se deja presente que, el acuerdo numerado 016 de 22 de agosto de 2022 fue incluido dentro del texto de la demanda; por lo que para esta Sala, es probable que se haya incurrido en un error meramente aritmético en su numeración, por lo que procederá al análisis sustancial del acto demandado, conforme se expondrá a continuación. 2.

Del control de validez 1 https://www.chinchina-caldas.gov.co/normatividad/acuerdo-016-del-22-de-agosto-de-2025 5 El control de validez de los actos administrativos es un procedimiento judicial de carácter preventivo que, en el caso que ocupa la atención de la Sala, tiene lugar por solicitud del Gobernador del Departamento elevada ante el Tribunal Administrativo de Caldas, con arreglo a lo señalado en el numeral 10 del artículo 305 de la Constitución Política, respecto de los motivos de inconstitucionalidad o ilegalidad planteados en el escrito remisorio.

El numeral 10 del artículo 305 de la Constitución Política precisa: “Artículo 305. Son atribuciones del gobernador: (…) 10. Revisar los actos de los concejos municipales y de los alcaldes y, por motivos de inconstitucionalidad o ilegalidad, remitirlos al Tribunal competente para que decida sobre su validez.” El trámite que debe surtirse en sede administrativa corresponde al dispuesto en el artículo 82 de la Ley 136 de 1994: “Artículo 82º.- Revisión por parte del Gobernador.

Dentro de los cinco (5) días siguientes a la sanción, el alcalde enviará copia del acuerdo al gobernador del departamento para que cumpla con la atribución del numeral diez (10) del artículo 305 de la Constitución. La revisión no suspende los efectos de los acuerdos.” Y, el artículo 119 del Decreto 1333 de 1986 consagra: “Artículo 119º.- Si el Gobernador encontrare que el acuerdo es contrario a la Constitución, la ley o la ordenanza, lo remitirá, dentro de los veinte (20) días siguientes a la fecha en que lo haya recibido, al Tribunal de lo Contencioso Administrativo para que éste decida sobre su validez.” A su vez, el artículo 120 ibidem establece: “Artículo 120º.- El Gobernador enviará al Tribunal copia del acuerdo acompañado de un escrito que contenga los requisitos señalados en los numerales 2 a 5 del artículo 137 del Código Contencioso Administrativo (Decreto 01 de 1984).

El mismo día en que el Gobernador remita el Acuerdo al Tribunal, enviará copia de su escrito a los respectivos alcaldes, personero y Presidente del Concejo para que éstos, si lo consideran necesario, intervengan en el proceso”. En el memorial remisorio se sostiene que el Concejo Municipal de Chinchiná, profirió el Acuerdo municipal Nro. 016 del 22 de agosto de 2025 del Municipio de Chinchiná – Caldas, “Por el cual se establece de manera transitoria un beneficio de reducción en las sanciones y la tasa de interés moratorio, aplicable al impuesto de predial, 6 industria y comercio, delineación urbana y multas de tránsito, administrados por el municipio de Chinchiná, Caldas”, radicado el 15 de septiembre de 2025 en la Secretaría Jurídica de la Gobernación de Caldas para su respectiva revisión por parte del señor Gobernador en desarrollo de la competencia establecida en el artículo 305 numeral 10 de la Constitución Política de Colombia, y asignado por reparto a este Despacho de Tribunal el 16 de septiembre de 2025.

Previo agotamiento de las etapas procesales establecidas en precedencia se pone fin al trámite de control, mediante sentencia que produce efectos de cosa juzgada en relación con los preceptos constitucionales y legales confrontados y contra la cual no procede ningún recurso. 3. Acervo Probatorio - Copia del Acuerdo municipal Nro. 019 (SIC) del 22 de agosto de 2025 del Municipio de Chinchiná – Caldas, “Por el cual se establece de manera transitoria un beneficio de reducción en las sanciones y la tasa de interés moratorio, aplicable al impuesto de predial, industria y comercio, delineación urbana y multas de tránsito, administrados por el municipio de Chinchiná, Caldas”, con la exposición de motivos; el acta de reunión del Consejo municipal de Política Fiscal (CONFIS) y del concepto jurídico favorable. - Copia de la remisión del Acuerdo para su revisión por parte del Tribunal Administrativo de Caldas, enviada al alcalde Municipal de Chinchiná, Caldas, y remisión a la Gobernación del departamento de Caldas. 4.

Problema Jurídico. Como problema jurídico a resolver, la Sala deberá determinar: • ¿El Acuerdo municipal Nro. 016 del 22 de agosto de 2025 del Municipio de Chinchiná – Caldas, “Por el cual se establece de manera transitoria un beneficio de reducción en las sanciones y la tasa de interés moratorio, aplicable al impuesto de predial, industria y comercio, delineación urbana y multas de tránsito, administrados por el municipio de Chinchiná, Caldas”, vulneró el ordenamiento jurídico aludido en la solicitud de invalidez? De la parte considerativa del Acuerdo municipal Nro. 016 del 22 de agosto de 2025 7 del Municipio de Chinchiná – Caldas, “Por el cual se establece de manera transitoria un beneficio de reducción en las sanciones y la tasa de interés moratorio, aplicable al impuesto de predial, industria y comercio, delineación urbana y multas de tránsito, administrados por el municipio de Chinchiná, Caldas”, se extrae: “(…) Que, el horizonte fiscal del Municipio de Chinchiná, está contemplado en los instrumentos de planeación del marco fiscal de mediano plazo creado por la ley 819 de 2003, en donde se analizan las variables macroeconómicas de la economía colombiana para fijar las metas del superávit primario y se analizan los costos fiscales de las disposiciones que adopte la Administración municipal.

Que, en la coyuntura actual, los factores macroeconómicos referenciadas en el marco fiscal de mediano plazo del Municipio de Chinchiná para la vigencia 2025, se evidencia una desaceleración de la economía global que genera altos índices inflacionarios y repercute en el poder adquisitivo de los contribuyentes, ocasionando niveles bajos de recaudo tributario, circunstancia que se traduce en una disminución del gasto público social de Chinchiná. Que, la reducción, el descuento de intereses moratorios, así como la disminución de las sanciones en las declaraciones tributarias, en ningún momento vulnera ningún precepto superior y menos atenta contra la equidad y la justicia, y que por el contrario constituye una medida fiscal que garantiza una efectiva disminución de los fenómenos de evasión y morosidad y busca en un corto plazo permitir a la Administración Municipal contar con los recursos suficientes para asegurar el cumplimiento de los fines estatales.

Que los incentivos que se pretenden otorgar mediante el presente acuerdo, en ningún caso buscan premiar al contribuyente que no cumple con sus obligaciones tributarias, por cuanto quienes se acojan a los mismos deben cancelar el 100% del capital adeudado por cada impuesto. El beneficio radica únicamente en una reducción de las sanciones e intereses causados a la fecha, por lo que el contribuyente deberá cancelar el capital, más la fracción de las sanciones e intereses correspondientes, con un importante alivio que le permita seguir dentro de la cultura de pago de sus obligaciones.

Que mediante acta de COMFIS No. 013 del 01 de agosto de 2025, se emitió concepto favorable al proyecto de beneficios tributarios contemplados en el presente proyecto de acuerdo. En mérito de lo expuesto, (…)” En su parte resolutiva Acuerda: “ARTICULO PRIMERO. A partir de la entrada en vigencia del presente acuerdo y hasta el 30 de diciembre de 2025, los sujetos pasivos, contribuyentes o responsables del impuesto predial, industria y comercio, delineación urbana y multas de tránsito, administrados por el Municipio de Chinchiná, que se encuentren en mora por obligaciones con corte al 31 de agosto de 2025, podrán acogerse a las siguientes condiciones especiales de pago: 8 1.

Una reducción del noventa por ciento (90%) del valor de los intereses de mora causados hasta la fecha del correspondiente pago y de las sanciones a que hubiere lugar, si se cancela, desde el 01 de septiembre hasta el 31 de octubre de 2025, el pago total de la obligación principal más los intereses moratorios y las sanciones actualizadas, por cada concepto y período. 2.

Una reducción del ochenta por ciento (80%) del valor de los intereses de mora causados hasta la fecha del correspondiente pago y de las sanciones a que hubiere lugar, si se cancela, durante el mes de noviembre de 2025, el pago total de la obligación principal más los intereses moratorios y las sanciones actualizadas, por cada concepto y período. 3.

Una reducción del setenta por ciento (70%) del valor de los intereses de mora causados hasta la fecha del correspondiente pago y de las sanciones a que hubiere lugar, si se cancela, durante el mes de diciembre de 2025, el pago total de la obligación principal más los intereses moratorios y las sanciones actualizadas, por cada concepto y período.

PARÁGRAFO PRIMERO: Aquellos deudores morosos de las obligaciones contraídas por concepto de los impuestos, tasas y contribuciones, que hayan realizado acuerdo de pago, se encuentren vigentes y al día, podrán acogerse a los beneficios concedidos en el presente acuerdo sobre el saldo al momento de cancelar la totalidad de las obligaciones, de acuerdo con lo estipulado en este artículo.

PARÁGRAFO SEGUNDO: La reducción de sanciones y tasa de interés moratorio dispuestas en el presente artículo será aplicada únicamente cuando el contribuyente cancele la totalidad de la deuda vigente.

ARTICULO SEGUNDO: Para los contribuyentes de los impuestos, tasas y contribuciones administrados por el Municipio de Chinchiná, que deseen suscribir acuerdos de pago aplicando una tasa de interés reducida del cincuenta por ciento (50%) sobre intereses moratorios y sanciones, podrán hacerlo, siempre y cuando realicen un primer pago que ascienda al 30% del total de la obligación; el 70% restante lo podrán diferir hasta en 12 cuotas mensuales.

PARAGRAFO: El incumplimiento de la obligación de pago de las cuotas pactadas en la facilidad para el pago otorgada dará lugar a la terminación del acuerdo suscrito, dejando sin efecto la aplicación de la tasa de mora transitoria establecida en este acuerdo. Los pagos o abonos efectuados con cargo al acuerdo incumplido se aplicarán a la obligación que resulte de la reliquidación de la deuda sin los beneficios de tasas reducidas.

ARTICULO TERCERO. La Secretaría Administrativa y Financiera efectuará los registros presupuestales y contables que se requieran para darle cumplimiento al presente Acuerdo.

ARTICULO CUARTO. Envíese a la Alcaldía Municipal, para su sanción y publicación.

ARTICULO QUINTO. Envíese a la gobernación del Departamento de Caldas para su estudio y revisión.

ARTICULO SEXTO. El presente proyecto de acuerdo rige a partir del 9 primero (1) de septiembre de la vigencia en curso.” De la parte resolutiva del Acuerdo transcrito, queda claro que, se dispuso que los sujetos pasivos, contribuyentes o responsables del impuesto predial, industria y comercio, delineación urbana y multas de tránsito, administrados por el Municipio de Chinchiná, que se encuentren en mora por obligaciones con corte al 31 de agosto de 2025, podrán acogerse a las condiciones especiales de pago allí previstas; consistentes en reducciones del 90%, del 80 y del 70% del valor de los intereses de mora causados si se cancelan desde el 1 de septiembre al 31 de octubre, en el mes de noviembre y en el mes de diciembre respectivamente.

Así mismo, dispuso para los contribuyentes de los impuestos, tasas y contribuciones administrados por el Municipio de Chinchiná, que deseen suscribir acuerdos de pago aplicando una tasa de interés reducida del cincuenta por ciento (50%) sobre intereses moratorios y sanciones, podrán hacerlo, siempre y cuando realicen un primer pago que ascienda al 30% del total de la obligación y el 70% restante, diferido hasta 12 cuotas mensuales. 5.

Marco normativo Los artículos 287, 294, 313 y 338 Constitucionales disponen: “Articulo 287. Las entidades territoriales gozan de autonomía para la gestión de sus intereses, y dentro de los límites de la Constitución y la ley. En tal virtud tendrán los siguientes derechos: 1. Gobernarse por autoridades propias. 2. Ejercer las competencias que les correspondan. 3.

Administrar los recursos y establecer los tributos necesarios para el cumplimiento de sus funciones. 4. Participar en las rentas nacionales. Artículo 294. La ley no podrá conceder exenciones ni tratamientos preferenciales en relación con los tributos de propiedad de las entidades territoriales. Tampoco podrá imponer recargos sobre sus impuestos salvo lo dispuesto en el artículo 317.

Artículo 313. Corresponde a los concejos: (…) 5. Dictar las normas orgánicas del presupuesto y expedir anualmente el presupuesto de rentas y gastos. (…)” Artículo 338. En tiempo de paz, solamente el Congreso, las asambleas departamentales y los concejos distritales y municipales podrán imponer 10 contribuciones fiscales o parafiscales.

La ley, las ordenanzas y los acuerdos deben fijar, directamente, los sujetos activos y pasivos, los hechos y las bases gravables, y las tarifas de los impuestos. La ley, las ordenanzas y los acuerdos pueden permitir que las autoridades fijen la tarifa de las tasas y contribuciones que cobren a los contribuyentes, como recuperación de los costos de los servicios que les presten o participación en los beneficios que les proporcionen; pero el sistema y el método para definir tales costos y beneficios, y la forma de hacer su reparto, deben ser fijados por la ley, las ordenanzas o los acuerdos.

Las leyes, ordenanzas o acuerdos que regulen contribuciones en las que la base sea el resultado de hechos ocurridos durante un período determinado, no pueden aplicarse sino a partir del período que comience después de iniciar la vigencia de la respectiva ley, ordenanza o acuerdo. Artículo 32 de la Ley 36 de 1994 “Artículo 32. Atribuciones. <Artículo modificado por el artículo 18 de la Ley 1551 de 2012.

El nuevo texto es el siguiente:> Además de las funciones que se le señalan en la Constitución y la ley, son atribuciones de los concejos las siguientes. (…) 6. Establecer, reformar o eliminar tributos, contribuciones, impuestos y sobretasas, de conformidad con la ley. (…)” Y, el artículo 363 Constitucional consagra: “Artículo 363.

El sistema tributario se funda en los principios de equidad, eficiencia y progresividad. Las leyes tributarias no se aplicarán con retroactividad.” El artículo 7 de la Ley 819 de 2003, mediante la cual se dictan normas orgánicas en materia de presupuesto, responsabilidad y transparencia fiscal y se dictan otras disposiciones prevé: “Artículo 7.

Análisis del impacto fiscal de las normas. En todo momento, el impacto fiscal de cualquier proyecto de ley, ordenanza o acuerdo, que ordene gasto o que otorgue beneficios tributarios, deberá hacerse explícito y deberá ser compatible con el Marco Fiscal de Mediano Plazo. Para estos propósitos, deberá incluirse expresamente en la exposición de motivos y en las ponencias de trámite respectivas los costos fiscales de la iniciativa y la fuente de ingreso adicional generada para el financiamiento de dicho costo.

El Ministerio de Hacienda y Crédito Público, en cualquier tiempo durante el respectivo trámite en el Congreso de la República, deberá rendir su concepto frente a la consistencia de lo dispuesto en el inciso anterior. En ningún caso este concepto podrá ir en contravía del Marco Fiscal de 11 Mediano Plazo. Este informe será publicado en la Gaceta del Congreso.

Los proyectos de ley de iniciativa gubernamental, que planteen un gasto adicional o una reducción de ingresos, deberá contener la correspondiente fuente sustitutiva por disminución de gasto o aumentos de ingresos, lo cual deberá ser analizado y aprobado por el Ministerio de Hacienda y Crédito Público. En las entidades territoriales, el trámite previsto en el inciso anterior será surtido ante la respectiva Secretaría de Hacienda o quien haga sus veces.” Por su parte, la Corte Constitucional en sentencia C – 823 de 20042 precisó en relación con la extinción de una obligación, y la diferencia entre exoneración y beneficio tributario lo siguiente: “(…) [E]vento extintivo de la obligación, en el cual opera una condonación o remisión de una obligación tributaria existente, es decir, que el conjunto de sujetos beneficiarios de la amnistía no son exonerados anticipadamente del pago del tributo, sino que posteriormente al acaecimiento de la obligación y encontrándose pendiente el cumplimiento de la misma, se les condona el pago de sumas que debían cancelar por concepto de sanciones, intereses etc.

Dicha remisión supone el cumplimiento de ciertos requisitos por parte del sujeto pasivo de la obligación, es decir, para ser sujeto de los beneficios debe encontrarse dentro de los supuestos de hecho consagrados en la norma”. (…) (i) Con independencia de la denominación que en cada caso adopten, se está en presencia de una amnistía tributaria cuando, ante el incumplimiento de obligaciones tributarias, se introducen medidas ya sea para condonar, de manera total o parcial, dicha obligación, o bien para inhibir o atenuar las consecuencias adversas (investigaciones, liquidaciones, sanciones), derivadas de tal incumplimiento.

Estas medidas buscan generar un incentivo para que el contribuyente moroso se ponga al día con sus obligaciones y ajuste su situación fiscal a la realidad. Es por ello que, aunque en la mayoría de sus pronunciamientos sobre el tema las expresiones "amnistía" y "saneamiento" han sido entendidas como sinónimos, en otras la Corte ha precisado que las amnistías tributarias constituyen un instrumento de saneamiento fiscal, en tanto a través de aquellas se busca regularizar la situación de quienes se encuentran por fuera de la norma.

La Corte ha diferenciado las amnistías, que presuponen la infracción previa de una obligación tributaria, de las exenciones tributarias, entendidas estas últimas como instrumentos de política fiscal a través de los cuales se impide el nacimiento de la obligación tributaria en relación con determinados sujetos o se disminuye la cuantía de dicha obligación. (ii) Las amnistías tributarias comprometen, prima facie, los principios de igualdad, equidad y justicia tributaria, pues los incentivos previstos para que los contribuyentes incumplidos se pongan al día con el fisco pueden llegar a desequilibrar el reparto equitativo de las cargas públicas, en detrimento de quienes han satisfecho de manera completa y oportuna sus 2 Corte Constitucional.

Sentencia C – 833 de 20 de noviembre de 2013. CP. Dra. María Victoria Calle Correa. EXP. D- 9680. 12 obligaciones. (iii) Si bien en el corto plazo las amnistías permiten alcanzar valiosos objetivos de política fiscal, en tanto facilitan el recaudo y amplían la base tributaria sin incurrir en los costos que generan los mecanismos de fiscalización y sanción, cuando se transforman en práctica constante pueden desestimular a los contribuyentes de cumplir a tiempo con sus obligaciones tributarias, ante la expectativa de aguardar hasta la próxima amnistía y así beneficiarse de un tratamiento fiscal más benigno del que se dispensa a quienes atendieron sus obligaciones puntualmente.

La proliferación de este tipo de mecanismos puede conducir a que, en términos económicos, resulte irracional pagar a tiempo los impuestos. (iv) De ahí que resulten inadmisibles las amnistías generalizadas y desprovistas de una justificación suficiente. Corresponde al legislador acreditar la existencia de una situación excepcional que amerite la adopción de este instrumento de política fiscal, como también aportar elementos que evidencien la idoneidad y necesidad, e igualmente que la afectación que de ella pueda derivarse para los principios de igualdad, equidad y justicia tributaria se vea compensada por su contribución para superar la situación excepcional que se busca afrontar a través de la amnistía tributaria.

Allí donde el legislador no aporte tal justificación, en todo caso corresponde a la Corte examinar la constitucionalidad de la medida, para lo cual ha empleado el test de razonabilidad o principio de proporcionalidad. (v) En aplicación de estos criterios, la Corte ha declarado inconstitucionales aquellas medidas que: a. son genéricas en el sentido de no fundarse en situaciones excepcionales específicas y benefician indiscriminadamente a quienes han faltado a sus obligaciones tributarias (por no declarar todos sus bienes o no pagar a tiempo los impuestos), a través de un tratamiento más benigno del que se dispensa a los contribuyentes cumplidos (sentencias C-511 de 1996, C-992 de 2001 y C-1114 de 2003); b. establecen un tratamiento más favorable para los deudores morosos que no han hecho ningún esfuerzo por ponerse al día, respecto del que se otorga a aquellos que han manifestado su voluntad de cumplir suscribiendo acuerdos de pago o cancelando sus obligaciones vencidas (C-1115 de 2001).

(vi) Por el contrario, ha encontrado ajustadas a la Constitución aquellas medidas que: a. responden a una coyuntura específica a través de estímulos tributarios para quienes se dedican a una actividad económica en situación de crisis (C-260 de 1993); b. alivian la situación de los deudores morosos sin que ello implique un tratamiento fiscal más beneficioso del que se otorga a los contribuyentes cumplidos (C-823 de 2004); c. facilitan la inclusión de activos omitidos o pasivos inexistentes, pero sometiéndolos a un régimen más gravoso del que habría correspondido en caso de haber sido declarados oportunamente y sin renunciar a la aplicación de sanciones (C-910 de 2004).

(…) Sobre la justificación del tratamiento desigual establecido en la norma acusada. De acuerdo con las consideraciones precedentes, la carga de la justificación del tratamiento desigual que se deriva de este instrumento de política fiscal corresponde, en primer término, al legislador, quien debe acreditar la existencia de una situación excepcional que justifique su adopción, como también aportar elementos que evidencien su idoneidad, 13 necesidad y proporcionalidad en sentido estricto.

(…)” Del análisis efectuado por la Corte se concluye que las amnistías tributarias constituyen mecanismos excepcionales mediante los cuales se condona, total o parcialmente, una obligación tributaria existente o se otorgan beneficios relacionados con sanciones, intereses u otros conceptos, con el propósito de incentivar el pago de las obligaciones por parte de contribuyentes morosos.

Ello, a diferencia de las exenciones tributarias, cuyo objetivo es impedir el nacimiento de la obligación o reducir su cuantía. En todo caso, las amnistías deben observar los principios de igualdad, equidad y justicia tributaria, dado que implican un trato más favorable para quienes han incumplido sus obligaciones. Por lo tanto, su adopción exige una justificación suficiente y debe responder a criterios de necesidad, idoneidad y proporcionalidad, en atención a coyunturas específicas.

De igual manera, la Sala Plena de la Corte Constitucional3 en relación con las amnistías tributarias ha precisado: “(…) 20. La jurisprudencia constitucional define las amnistías tributarias como modalidades extintivas del deber fiscal, en la cual opera una condición o remisión de una obligación tributaria preexistente. En ese sentido, se diferencian de las exenciones en que se aplican cuando luego de haberse configurado la obligación del sujeto pasivo y encontrándose pendiente del cumplimiento de la misma, se les condona el pago de sumas que debía asumir por concepto de la obligación, o de sus sanciones, intereses, etc.

Esto en razón del cumplimiento de determinados requisitos por parte del sujeto pasivo, que lo hacen acreedor del beneficio. Así, “mientras las exenciones operan de manera anticipada, evitando que se genere el gravamen, en el caso de la amnistía se está condonando una obligación tributaria que ya se ha causado. (…) 20.1. Al margen de la denominación del beneficio tributario, se está ante una amnistía cuando, “ante el incumplimiento de obligaciones tributarias, se introducen medidas ya sea para condonar, de manera total o parcial, dicha obligación, o bien para inhibir o atenuar las consecuencias adversas (investigaciones, liquidaciones, sanciones), derivadas de tal incumplimiento.

Estas medidas buscan generar un incentivo para que el contribuyente moroso se ponga al día con sus obligaciones y ajuste su situación fiscal a la realidad.”. En ese sentido, se predica una amnistía tributaria cuando el beneficio opera con posterioridad a la exigibilidad de la obligación fiscal. 20.2. Como se expresó en precedencia, “las amnistías tributarias comprometen, prima facie, los principios de igualdad, equidad y justicia tributaria, pues los incentivos previstos para que los contribuyentes incumplidos se pongan al día con el fisco pueden llegar a desequilibrar el 3 Sala Plena.

Corte Constitucional. Sentencia C – 060 de 7 de junio de 2018. CP. Dr. Alejandro Linares Cantillo. Exp. -11985 14 reparto equitativo de las cargas públicas, en detrimento de quienes han satisfecho de manera completa y oportuna sus obligaciones.” 20.3. Aunque en el corto plazo las amnistías concurren en el cumplimiento de fines constitucionalmente valiosos, en especial (i) el aumento del recaudo y la ampliación de la base tributaria; y (ii) el ahorro de recursos públicos utilizados en las labores de fiscalización y sanción; su uso recurrente genera un desincentivo para el pago oportuno de las obligaciones tributarias, ante la expectativa de una legislación futura que confiera beneficios a quienes han incurrido en mora.

Así, desde la perspectiva del actor racional de mercado y ante la proliferación de normas fiscales con efectos de amnistía, la postura más acertada sería incurrir en mora, en abierta contradicción con el deber constitucional de tributar. 20.4. La validez constitucional de la amnistía, en ese orden de ideas, no puede estar fundamentada en el logro de mayores ingresos fiscales o en el aumento de la eficiencia y eficacia del recaudo, sino en una justificación que supere las condiciones de un juicio estricto de proporcionalidad.

Por lo tanto, corresponde al legislador acreditar la existencia de una situación excepcional que amerite la adopción de este instrumento de política fiscal, como también aportar elementos que evidencien la idoneidad y necesidad, e igualmente que la afectación que de ella pueda derivarse para los principios de igualdad, equidad y justicia tributaria se vea compensada por su contribución para superar la situación excepcional que se busca afrontar a través de la amnistía tributaria.

(ii) alivian la situación de los deudores morosos, sin que la medida legislativa les confiera un tratamiento fiscal más beneficioso que el aplicables a los contribuyentes cumplidos; y (iii) permiten la inclusión en la base gravable de activos omitidos o pasivos inexistentes, a condición que les imponga un régimen impositivo más gravoso del que habría correspondido si hubiesen sido declarados oportunamente y sin renunciar a la aplicación de sanciones. 21.

En conclusión, las amnistías tributarias resultan prima facie inconstitucionales, en tanto son contrarias al deber constitucional de tributar y a los principios de equidad y justicia tributaria. No obstante, las mismas pueden ser excepcionalmente compatibles con la Carta Política, cuando superen un juicio estricto de proporcionalidad, en el que se demuestre que (i) la medida legislativa es imprescindible para cumplir con fines constitucionales imperiosos; o (ii) los efectos de la amnistía tributaria resulten neutros en relación con el tratamiento fiscal que reciben los contribuyentes cumplidos.

(…)” De las sentencias en mención, se colige que, el estudio de las amnistías debe hacerse con fundamento en los principios de igualdad, equidad y justicia tributaria; debiéndose en todo caso estudiar si hay una justificación suficiente y una situación excepcional para su implementación, dentro de lo cual debe estar demostrada su idoneidad y necesidad. 15 El Consejo de Estado4, se ha pronunciado al estudiar la legalidad del acuerdo municipal número 013 de 20 de julio de 2020, expedido por el municipio de Ibagué, mediante el cual se otorga un beneficio tributario para la recuperación de cartera morosa en el siguiente sentido: “(…) En los términos del recurso de apelación interpuesto por el Municipio de Ibagué, la Sala decide si es nulo el Acuerdo No. 013 de 2010, expedido por el Concejo Municipal de Ibagué, «POR EL CUAL SE OTORGA UN BENEFICIO TRIBUTARIO PARA LA RECUPERACION (sic) DE CARTERA MOROSA POR CONCEPTO DE IMPUESTOS, TASAS, SOBRETASAS, CONTRIBUCIONES, MULTAS Y SANCIONES DE CARÁCTER MUNICIPAL».

(…) De manera que, lo primero que conviene precisar es la diferencia entre amnistía tributaria y beneficio tributario. Sobre el particular, la Corte Constitucional, en la sentencia C-823 de 2004 precisó que las amnistías tributarias son un “[E]vento extintivo de la obligación, en el cual opera una condonación o remisión de una obligación tributaria existente, es decir, que el conjunto de sujetos beneficiarios de la amnistía no son exonerados anticipadamente del pago del tributo, sino que posteriormente al acaecimiento de la obligación y encontrándose pendiente el cumplimiento de la misma, se les condona el pago de sumas que debían cancelar por concepto de sanciones, intereses etc.

Dicha remisión supone el cumplimiento de ciertos requisitos por parte del sujeto pasivo de la obligación, es decir, para ser sujeto de los beneficios debe encontrarse dentro de los supuestos de hecho consagrados en la norma. (Subraya fuera de texto)” De su parte, en la sentencia C-540/05, la Corte Constitucional reiteró lo que ya había dicho sobre el concepto de los beneficios tributarios y la distinción con las minoraciones tributarias, en el siguiente sentido: (…) Por tanto, la principal característica de los beneficios tributarios es que inciden en la determinación de la obligación tributaria antes de que esta se configure, condicionados bajo propósitos extrafiscales determinados por el Legislador, de tal suerte que una amnistía no puede ser considerada como un beneficio tributario, en tanto que la amnistía supone la existencia de una obligación exigible que por disposición del legislativo no se cobra.

El Acuerdo 013 de 2010, norma demandada, reguló una amnistía tributaria, más no un beneficio tributario. En efecto, el artículo 1º del Acuerdo 013 de 2010 reguló una amnistía porque dispuso la condonación o remisión del 90% de los intereses de mora causados por el incumplimiento de obligaciones tributarias causadas y debidas al 31 de diciembre de 2009.

Para el efecto, previó como condición que los contribuyentes pagaran hasta el 20 de diciembre de 2010, la totalidad de la obligación principal más los intereses y las sanciones, por cada concepto y período gravable, según fuera el caso. 4 Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Cuarta. Sentencia de 10 de julio de 2014.

MP. Dr. Hugo Fernando Bastidas Barcenas. Rad. 73001-23-31-000-2010-00530-01(18865). 16 Si bien el acuerdo aludió a que está creando un beneficio tributario, es evidente que no se trata de tal, sino de una verdadera amnistía tributaria. (…) Por tanto, las denominadas “reducciones” de los intereses de mora que adoptó el Concejo Municipal de Ibagué, en la medida en que buscan mitigar uno de los efectos que acarrea el incumplimiento de obligaciones tributarias, constituyen una amnistía. (…) En el caso concreto, la parte actora puso de presente que en la exposición de motivos del proyecto de Acuerdo se señalaron como justificación de la rebaja de los intereses de mora los siguientes: i) mitigar el efecto de la actualización catastral que dio lugar a un aumento en el impuesto predial; ii) terminar el elevado número de procesos de cobro coactivo de obligaciones tributarias; iii) bajar la tasa de desempleo en el municipio y la informalidad del mercado laboral y iv) generar empleo y motivar la inversión social como políticas previstas en el plan de desarrollo.

La Sala considera que le asiste razón a la parte actora, puesto si bien es cierto que las entidades territoriales son competentes para establecer medidas que permitan el saneamiento de las finanzas públicas y crear estímulos para el cumplimiento de las obligaciones tributarias, tales medidas deben ser proporcionales y razonables y acordes con los principios de igualdad y equidad tributaria.

La Corte Constitucional, además, ha sido enfática en precisar que “No es posible, sin quebrantar el orden constitucional, consagrar una amnistía tributaria cuya única justificación consiste en la calidad de moroso del contribuyente beneficiario”. Esto es lo que persigue el acuerdo cuando uno de los objetivos que busca es el de terminar los procesos administrativos de cobro coactivo.

Respecto de los otros motivos, la Sala considera que, en realidad, el Acuerdo adoptó la amnistía fundado en situaciones que son genéricas, no son excepcionales, y, por el contrario, benefician indiscriminadamente a quienes han faltado a sus obligaciones tributarias a través de un tratamiento más benigno del que se dispensa a los contribuyentes cumplidos.

La Sala no aprecia en qué sentido condonar los intereses de mora a los contribuyentes incumplidos logra incentivar el empleo o la inversión o mitigar el impacto que causó la actualización catastral. Además, esos propósitos nada tienen que ver con el saneamiento de las finanzas municipales ni con medidas que estimulen el pago de los impuestos.

En las condiciones anotadas, la Sala considera que es pertinente confirmar la sentencia apelada en cuanto anuló el Acuerdo 013 de 2010. (…)” (Subraya la Sala). De lo considerado por el Consejo de Estado se infiere que, si bien las entidades territoriales están facultadas para adoptar medidas orientadas al saneamiento de las finanzas públicas y para establecer incentivos que promuevan el cumplimiento de las obligaciones tributarias, dichas medidas deben ser proporcionales, razonables y ajustadas a los principios de igualdad y equidad tributaria.

Asimismo, las amnistías 17 tributarias únicamente pueden justificarse en circunstancias excepcionales. 6. Del caso en concreto. Del Acuerdo 016 de 22 de agosto de 2025, puede colegirse que, lo que pretendió fue una amnistía tributaria para los responsables morosos del impuesto predial industria y comercio, delineación urbana y multas de tránsito; en cuanto genera una reducción de los intereses moratorios causados a la fecha de pago de la obligación, concediendo entre un 70% y un 90% de reducción por el pago total de la obligación principal más los intereses, realizado en las fechas allí previstas.

En la parte considerativa del acuerdo no se hace mención alguna a una situación particular que justifique esa medida, más allá de mencionar que el municipio de Chinchiná estudia las variables macro económicas para fijar metas de superávit analizando los costos fiscales de las disposiciones adoptadas por la administración. Aduciendo expresamente que: “en la coyuntura actual, los factores macroeconómicos referenciadas en el marco fiscal de mediano plazo del municipio de Chinchiná para la vigencia 2025, se evidencia una desaceleración de la economía global que genera altos índices inflacionarios y repercute en el poder adquisitivo de los contribuyentes, ocasionando bajos niveles de recaudo tributario, circunstancia que se traduce en la disminución del gasto público social de Chinchiná”.

Considerando a renglón seguido que, la reducción de intereses moratorios y disminución de sanciones no vulneran precepto superior alguno, pues constituye una medida fiscal que garantiza la efectiva disminución de los fenómenos de evasión y morosidad. Por su parte, en la exposición de motivos del acuerdo cuya invalidez se depreca, se considera que en el municipio de Chinchiná hay una coyuntura consistente en un “contexto macroeconómico desfavorable con la desaceleración de la economía colombiana, el incremento exponencial de la inflación, el aumento de las tasas de interés y la inestabilidad en las tasas de cambio, que indiscutiblemente afectan el crecimiento del PIB y el mercado laboral en los diversos sectores que integran la economía local del municipio”, por lo que se requiere un ajuste al sistema tributario.

De lo analizado, esta Sala concluye que la disminución de los intereses moratorios aplicable a los deudores del impuesto predial, industria y comercio, delineación urbana y multas de tránsito en el municipio de Chinchiná constituye una modalidad de amnistía. Si bien en la exposición de motivos del Acuerdo 016 del 22 de agosto de 2022 se alude a una “coyuntura” caracterizada por desaceleración económica, inflación y aumento de las tasas de interés, dichos argumentos no acreditan una situación concreta y excepcional 18 que justifique la adopción de tales medidas.

Estas disposiciones benefician de manera exclusiva a los deudores morosos frente al ente territorial, generando un trato injustificado respecto de los contribuyentes que cumplen oportunamente sus obligaciones. Adicionalmente, del Acuerdo cuestionado no se desprende cómo la amnistía allí prevista contribuye al mejoramiento del poder adquisitivo de la población del municipio de Chinchiná, como se afirma en el acto del cual se solicita su invalidez.

Tampoco se evidencia referencia alguna a la gestión adelantada por la Secretaría de Hacienda municipal para el recaudo de la cartera vencida que justifique la concesión de la amnistía a los deudores morosos; ni se acredita la necesidad ni la proporcionalidad de la medida adoptada. Finalmente, frente al argumento expuesto por el municipio de Chinchiná en la contestación de la demanda, según el cual cita la sentencia C-448 de 2000 para sostener que los acuerdos municipales pueden incorporar incentivos para el pago de impuestos, así como facultades transitorias de recaudo y exenciones tributarias, basta señalar que dicha providencia analizó la constitucionalidad del Decreto Legislativo 678 del 20 de mayo de 2020, que estableció medidas para la gestión tributaria, financiera y presupuestal de las entidades territoriales en el marco de la Emergencia Económica, Social y Ecológica declarada mediante Decreto 637 de 2020.

Este análisis fue particular, específico y exclusivo para una contingencia excepcional, por lo que no resulta aplicable como referente en el presente asunto. En mérito de lo expuesto, se precisa que, así como al legislador le está vedado otorgar exenciones o tratamientos preferenciales respecto de los tributos de propiedad de las entidades territoriales, dicha prohibición se extiende igualmente a los órganos colegiados municipales.

En consecuencia, no les es permitido establecer amnistías como la prevista en el Acuerdo 016 del 22 de agosto de 2025, toda vez que ello vulnera los principios constitucionales de igualdad, proporcionalidad, equidad y justicia tributaria. Además, la medida cuestionada carece de una justificación suficiente que acredite la existencia de una situación excepcional que haga necesaria la adopción de la amnistía otorgada a los contribuyentes morosos del ente territorial.

En consecuencia, resulta procedente la declaratoria de invalidez solicitada, como se dirá en la parte resolutiva de esta sentencia. En mérito de lo expuesto, la Sala Segunda de Revisión del Tribunal Administrativo de Caldas, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, 19 III. Falla Primero: Declarar la invalidez del Acuerdo 016 de 22 de agosto de 2025 “Por el cual se establece de manera transitoria un beneficio de reducción en las sanciones y la tasa de interés moratorio, aplicable al impuesto de predial, industria y comercio, delineación urbana y multas de tránsito, administrados por el municipio de Chinchiná, Caldas Segundo: Remítase copia de este proveído al señor alcalde Municipal de Chinchiná, Caldas, al presidente del Concejo Municipal de la misma localidad, al Señor Gobernador del Departamento de Caldas y, al Agente del Ministerio Público.

Tercero: En firme esta sentencia, archívese el expediente previas las anotaciones del caso en el aplicativo SAMAI. Notifíquese y cúmplase Discutido y aprobado en Sala Ordinaria de Decisión celebrada en la fecha. Magistrados Fernando Alberto Álvarez Beltrán Magistrado Jorge Humberto Calle López Magistrado Diana Patricia Hernández Castaño Magistrada Constancia: el presente documento fue firmado electrónicamente en la sede electrónica para la gestión judicial SAMAI.

En consecuencia, se garantiza la integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con la ley.