TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL CESAR Valledupar, veintidós (22) de enero de dos mil veintiséis (2026) MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO (LESIVIDAD) DEMANDANTE: ADMINISTRADORA COLOMBIANA DE PENSIONES COLPENSIONES DEMANDADO: JAVIER ALFREDO CONTRERAS MÁRQUEZ RADICADO: 20001-23-39-000-2020-00610-00 MAGISTRADA PONENTE: MARÍA LUZ ÁLVAREZ ARAÚJO I. ASUNTO Agotadas las etapas pertinentes procede la Sala a proferir sentencia en el medio de control de Nulidad y Restablecimiento del Derecho (lesividad) adelantado por la Administradora Colombiana de Pensiones (Colpensiones) contra JAVIER ALFREDO CONTRERAS MÁRQUEZ.
II.
ANTECEDENTES 2.1. PRETENSIONES En ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho (lesividad), actuando por conducto de apoderado judicial, la parte demandante elevó como pretensiones las siguientes: “1. Que se declare la Nulidad de la Resolución SUB 242785 del 30 de octubre de 2017, mediante la cual la Administradora Colombiana de pensiones COLPENSIONES, reconoció y ordeno el pago de la pensión de invalidez al señor JAVIER ALFREDO CONTRERAS MARQUEZ, identificado con Cedula de Ciudadanía No. 19,611,326, a partir del 05 de agosto de 2017, con base en lo indicado en la resolución SUB 343127 del 16 de diciembre de 2019. 2.
A título de restablecimiento del derecho, se ORDENE al señor JAVIER ALFREDO CONTRERAS MARQUEZ, identificado con Cedula de Ciudadanía No. 19,611,326, el REINTEGRO de lo pagado por concepto de mesadas, retroactivos y pagos de salud con ocasión al reconocimiento de la pensión de Invalidez, que se encuentra REVOCADO mediante resolución SUB 343127 del 16 de diciembre de 2019, que actualmente se fija en la suma de CIENTO DIECIOCHO MILLONES DIECISEIS MIL SEISCIENTOS PESOS M/CTE ($118.016.600) respecto del periodo comprendido entre el 05 de agosto de 2017 al 31 de diciembre de 2019, a favor de La Administradora Colombiana De Pensiones – Colpensiones, como lo señala la resolución SUB 352490 de 24 de diciembre de 2019. 3.
Que sean INDEXADAS las sumas de dineros reconocidas a favor de la ADMINISTRADORA COLOMBIANA DE PENSIONES – COLPENSIONES, y al pago de intereses a los que hubiere lugar, como consecuencia de los pagos realizados en virtud de la prestación de Invalidez que Sentencia de primera instancia Nulidad y Restablecimiento del derecho - Lesividad Rad. 20001-23-39-000-2020-00610-00 2 fue reconocida AL DEMANDADO sin el lleno de los requisitos exigidos por la ley, mediante resolución SUB 242785 del 30 de octubre de 2017. 4.
Que se ordene al demandado, el reintegro las sumas de dinero canceladas por concepto aportes en salud que ascienden a la suma de $12.841.200, girados por COLPENSIONES, conforme lo indica la resolución SUB 352490 de 24 de diciembre de 2019. 5. Se condene en costas a la parte demandada.” 2.2.
HECHOS Pueden resumirse de la siguiente manera: Mediante resolución SUB 242785 del 30 de octubre de 2017, Colpensiones ordenó el reconocimiento y pago de la pensión de invalidez a favor del señor JAVIER ALFREDO CONTRERAS MÁRQUEZ, prestación reconocida conforme a lo establecido en el Decreto 860 de 2003, sobre la base de 1446 semanas cotizadas, en cuantía de $3.537.628 a partir del 5 de agosto de 2017.
Se reconoció un retroactivo por el valor de $10.141.200 y se ordenaron descuentos por concepto de salud. Para el estudio de la prestación, la demandante tuvo en cuenta el dictamen No. 2017237945QQ del 18 de septiembre de 2017, el cual determinó una pérdida de capacidad laboral del demandado equivalente al 67.18%, estructurada el 5 de agosto de 2017.
Colpensiones inició el proceso administrativo especial 526-18 adelantado por la Gerencia de Prevención del Fraude, con el fin de revisar el proceso de reconocimiento de la pensión de invalidez y su posterior retroactivo, ello debido a la existencia de una investigación penal adelantada por la Fiscalía 12 Seccional de Valledupar mediante radicado 200016008792201600014, en contra de 206 personas a las cuales Colpensiones, reconoció pensiones de invalidez, presuntamente sin el lleno de los requisitos exigidos por la ley y con documentación fraudulenta.
Dentro de las investigaciones realizadas en el procedimiento administrativo especial, Colpensiones solicitó a la Corporación para el Desarrollo de la Seguridad Social CODESS realizar una valoración documental de la historia clínica que se tuvo en cuenta para la calificación de la pérdida de capacidad laboral y que sirvió como soporte para el reconocimiento de la pensión de invalidez del demandado.
Como resultado de la investigación, la Gerencia de Prevención del Fraude, emitió auto de cierre en el cual concluyó que el reconocimiento se realizó a partir de información no verídica que no se ajustó a la realidad médica del ciudadano, razón por la cual, a través de Acto Administrativo SUB 343127 del 16 de diciembre de 2019, Colpensiones revocó la Resolución SUB 242785 del 30 de octubre de 2017 que reconoció la pensión de invalidez al señor JAVIER ALFREDO CONTRERAS MÁRQUEZ.
Indicó que contra la anterior decisión el demandado interpuso recurso de reposición y en subsidio apelación. A través de la Resolución SUB 352490 de 24 de diciembre de 2019, se estableció que el valor girado en favor de JAVIER ALFREDO CONTRERAS MÁRQUEZ a causa del reconocimiento de la pensión de invalidez por concepto de mesadas, retroactivo, aportes en salud y/o fondo de solidaridad pensional ascendía a la suma de $118.016.600 por el periodo comprendido entre el 5 de agosto de 2017 al 31 de diciembre de 2019.
Sentencia de primera instancia Nulidad y Restablecimiento del derecho - Lesividad Rad. 20001-23-39-000-2020-00610-00 3 2.3 NORMAS VIOLADAS Y CONCEPTO DE VIOLACIÓN La parte demandante consideró violadas las siguientes normas Acto Legislativo 1 de 2005. Ley 100 de 1993 artículo 38. Ley 860 de 2003 artículo 15. Sentencia de unificación SU 182 del 8 de mayo de 2019.
Ley 12 de 2012 artículo 142, por medio de la cual se modificó el artículo 41 de la Ley 100 de 1993 a su vez modificado por el artículo 52 de la Ley 962 de 2005. Manifestó que el reconocimiento de la pensión de invalidez del caso de estudio no se ajustaba a los requisitos de la normatividad aplicable a la materia, razón por la cual vulneró las normas citadas, pues el dictamen de pérdida de capacidad laboral fue adulterado con el fin de conseguir un beneficio económico, el cual no había lugar a conceder.
Acorde con la investigación administrativa especial concluyó que el reconocimiento pensional fue indebido toda vez que el dictamen de pérdida de capacidad laboral que sirvió de base para el reconocimiento pensional contenía información falsa relacionada con el porcentaje de pérdida de capacidad laboral, aspecto fundamental para otorgar el reconocimiento de esta prestación. Indicó que fueron cumplidos los requisitos de la sentencia SU 182 de 2019 de la Corte Constitucional para proceder a revocar en todas sus partes los actos demandados, de igual manera, reiteró que era necesario declarar la nulidad y retrotraer los efectos del acto por medio del cual se reconoció la pensión de invalidez al accionado.
2.3. CONTESTACIÓN DE LA DEMANDADA El demandado a través de apoderado contestó oportunamente la demanda. presentando señalamientos sobre algunos hechos y oponiéndose a las pretensiones de la misma. Afirmó que, en el informe que se tomó como base para revocar la pensión de invalidez del demandado fueron omitidos los diagnósticos y secuelas de varias de sus patologías.
Adicionalmente, advirtió que posterior a la revocatoria de la prestación fue calificado por la Junta Regional de Calificación del Magdalena con un porcentaje de perdida de capacidad laboral del 53.08% acorde al dictamen 2017 del 3 de noviembre de 2021. Informó que, si bien Colpensiones apeló la decisión, la Junta Nacional de Calificación determinó un porcentaje de PCL de 60.44% en el dictamen 15824.
Como argumento de defensa esgrimió la excepción de cobro de lo no debido, teniendo en cuenta que a su juicio la pensión de invalidez que fue reconocida por el Colpensiones a través de la Resolución SUB 242785 del 30 de octubre de 2017 fue revocada de manera ilegal, sustentado en el informe de CODESS en el que se omitieron diagnósticos, secuelas y enfermedades del demandado que fueron convalidados con nuevas experticias que confirman la pérdida de capacidad laboral.
Sentencia de primera instancia Nulidad y Restablecimiento del derecho - Lesividad Rad. 20001-23-39-000-2020-00610-00 4 De igual manera, alegó la excepción de inexistencia de la obligación y falta de causa en las pretensiones de la demanda, dado que en su criterio la parte actora carece de acción, causa y derecho frente a las pretensiones de la demanda habida cuenta que el demandado tiene causado su derecho a la pensión de invalidez y el demandante no reúne los requisitos exigidos por la ley para obtener el reintegro de las mesadas retroactivas y aportes a salud en el entendido que el afiliado convalidó su derecho a la pensión de invalidez con las experticias solicitadas por Colpensiones.
Finalmente, propuso la excepción de Ineptitud de la demanda por la falta de descoordinación, inexistencia fáctica correlativa en las afirmaciones formuladas por la parte demandante decreto 2282 de 1989, debido a que se pretende la declaratoria de nulidad de una resolución que revocó de manera ilegal un acto administrativo ejecutoriado, tomando como sustento un dictamen carente de idoneidad proferido por CODESS.
Resaltó que no existe condena o investigación penal en curso contra el demandado por fraude procesal utilización indebida de documentos, falsedad en documento y concierto para delinquir. III. TRAMITE PROCESAL La demanda fue presentada el 2 de septiembre de 2020 y al momento de analizar sobre su admisión fue inadmitida mediante auto del 4 de marzo de 2021 por la ausencia de los documentos enumerados en el acápite de pruebas.
La parte actora en memorial de fecha 16 de marzo de 2021 subsanó la demanda, en consecuencia, se admitió en auto del 8 de abril de 2021. Posteriormente, por medio de auto de fecha 10 de junio de 2021 se declaró la falta de competencia del Tribunal para conocer el asunto, conforme al factor funcional, y el proceso fue remitido a los Jueces Laborales del Circuito Judicial, ante la decisión el apoderado de la parte demandante interpuso recurso de reposición que fue resuelto por medio de auto de fecha 14 de septiembre de 2022 en la que se decidió revocar la providencia y proceder a la notificación de las partes.
Por medio de auto de trámite de fecha 27 de junio de 2024 se prescindió de audiencia inicial, teniendo como pruebas los documentos allegados al proceso, se fijó el litigio y se ordenó correr traslado a las partes para alegar de conclusión a las partes y al Ministerio Público.
3.5. ALEGATOS DE CONCLUSIÓN 3.5.1. Administradora Colombiana de Pensiones – Colpensiones. Durante el término concedido para ello, la apoderada de la parte demandante reiteró que los actos administrativos demandados no se ajustan a los preceptos legales frente al reconocimiento de la pensión de invalidez, dado que al haber sometido a revisión el acto administrativo de reconocimiento a través del proceso administrativo especial 526-18 se llegó a la conclusión que el señor JAVIER ALFREDO CONTRERAS MARQUEZ, no tiene derecho al reconocimiento de esta prestación económica por haberla realizado con información no verídica, pues no se adaptó a la realidad médica del ciudadano induciendo con ello al reconocimiento de una pensión que no debió tener lugar.
En ese mismo sentido, consideró que el material probatorio que fue tenido en cuenta para reconocer la pensión de vejez resulta insuficiente e improcedente para el Sentencia de primera instancia Nulidad y Restablecimiento del derecho - Lesividad Rad. 20001-23-39-000-2020-00610-00 5 otorgamiento del derecho, configurando una imposibilidad de recibir mesadas por derechos para los cuales no cumple los requisitos de ley, razón por la cual consideró que la entidad enfrenta un detrimento financiero.
Aseveró que si bien es cierto que Colpensiones es la entidad encargada del reconocimiento de las prestaciones a las que tienen derecho sus afiliados, el pago de una prestación sin el cumplimiento de los requisitos legales atenta contra el principio de estabilidad financiera del sistema general de pensiones, además consideró que continuar con el pago de una prestación a favor de una persona que no acredita todos los requisitos para su reconocimiento, afecta gravemente su capacidad de otorgar y pagar las prestaciones a los afiliados que si lo tienen, con lo cual se vulnera el principio de progresividad, y el acceso a las pensiones de todos los colombianos. 3.5.2.
Parte demandada El apoderado del demandado reiteró los argumentos esbozados en la contestación de la demanda. Afirmó que no hay sustento jurídico para declarar la nulidad de la Resolución SUB 242785 del 30 de octubre de 2017, porque en el curso del procedimiento administrativo logró probar que no actuó de mala fe, de manera temeraria o fraudulenta.
Reiteró que en el informe emitido por CODESS se omitió la inclusión de algunas patologías que padecidas por el demandado y prueba de ello fue el dictamen de fecha 3 de noviembre de 2021, el pronunciamiento del 26 de noviembre de 2021 y el dictamen del 18 de agosto de 2022 emitido por la Junta Nacional de Calificación de Invalidez, todos ordenado por Colpensiones.
Consideró probado que el demandado no presentó documentación alterada para conseguir que se declarara la perdida de capacidad laboral, toda vez que mostró no tener obligaciones, créditos bancarios, ser tomador de una póliza de seguros de vida o inmuebles a su nombre. IV. CONCEPTO DEL MINISTERIO PÚBLICO El Agente del Ministerio Público no rindió concepto en el presente asunto.
V. CONSIDERACIONES No advirtiéndose en este momento procesal ninguna causal de nulidad que invalide lo actuado, procede la Sala a adoptar la decisión que corresponda en el proceso de la referencia. 5.1. COMPETENCIA Al tenor de lo dispuesto en el artículo 82 del Código Contencioso Administrativo1 (“CCA”), la jurisdicción de lo contencioso administrativo está instituida para juzgar las controversias originadas en la actividad de las entidades públicas.
De otro lado, el artículo 97 y 104 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo establecen que, si el titular no autoriza a la administración de manera 1 Comoquiera que la demanda fue presentada el 14 de junio de 2012 y el artículo 308 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo estableció que entraría a regir procesos que se iniciaran con posterioridad al 2 de julio de 2012, el CCA es aplicable a este proceso.
Sentencia de primera instancia Nulidad y Restablecimiento del derecho - Lesividad Rad. 20001-23-39-000-2020-00610-00 6 previa, expresa y escrita para revocar directamente un acto administrativo de carácter particular que lo afecta, “deberá demandarlo ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo”. Asimismo, según el Artículo 104 del mismo código, la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo resuelve los conflictos jurídicos relacionados con “actos (…) sujetos al derecho administrativo, en los que estén involucradas las entidades públicas (…)”.
La Corte Constitucional al dirimir el conflicto de jurisdicciones que se originó sobre el conocimiento en este tipo de causas, concluyó: “La Sala Plena ha establecido que cuando una entidad pública demanda, en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, un acto administrativo propio tras no obtener la autorización del titular para revocarlo directamente, el asunto es competencia de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, incluso si el acto se pronuncia sobre derechos pensionales”.
En ese orden de ideas, declaró que el Tribunal Administrativo del Cesar, es la autoridad competente para conocer las demandas presentadas por Colpensiones en la búsqueda de declarar la nulidad de un acto administrativo que concede una prestación pensional en favor de un ciudadano.
5.2. PROBLEMA JURÍDICO El problema Jurídico de fondo se circunscribe a determinar si debe declararse la nulidad de la Resolución SUB 242785 del 30 de octubre de 2017, mediante la cual Colpensiones ordenó el reconocimiento y pago de la pensión de invalidez a favor del señor JAVIER ALFREDO CONTRERAS MARQUEZ. En caso positivo, a título de restablecimiento del derecho se pronunciará la Sala sobre el reintegro de lo pagado por concepto de mesadas, retroactivos y pagos de salud de la pensión de invalidez, sumas debidamente indexadas y la condena en costas a la que hubiere lugar. 5.3.
PRUEBAS Las pruebas allegadas al expediente que resultan relevantes para resolver son: - Formulario de calificación de pérdida de capacidad laboral y determinación de la invalidez no.2017237945QQ del 18 de septiembre de 2017 emitido por Colpensiones (fls. 57 – 64 31ContestacionDemanda.pdf, Expediente Digital Índice 59). - Resolución SUB 242785 del 30 de octubre de 2017, mediante la cual Colpensiones ordenó el reconocimiento y pago de la pensión de invalidez a favor del señor JAVIER ALFREDO CONTRERAS MARQUEZ (fls. 30-42 07SubsanacionColpensiones(.pdf), Expediente SAMAI Índice 59). - Informe técnico de la Corporación para el Desarrollo de la Seguridad Social CODESS en el que se determinó un PCL de 48.68% (fls. 53 – 55 Archivo 1ContestacionDemanda.pdf, Expediente Digital Índice 59). - Resolución SUB 343127 del 16 de diciembre de 2019, por medio de la cual Colpensiones revocó la Resolución SUB 242785 del 30 de octubre de 2017, Sentencia de primera instancia Nulidad y Restablecimiento del derecho - Lesividad Rad. 20001-23-39-000-2020-00610-00 7 la cual reconoció la pensión de invalidez, a favor del Señor JAVIER ALFREDO CONTRERAS MARQUEZ (fls. 43-56 07SubsanacionColpensiones(.pdf), Expediente SAMAI Índice 59). - Resolución SUB 352490 de 24 de diciembre de 2019, mediante la cual Colpensiones informó el valor girado al señor JAVIER ALFREDO CONTRERAS MARQUEZ (fls. 57-80 07SubsanacionColpensiones(.pdf), Expediente SAMAI Índice 59). - Formulario de calificación de pérdida de capacidad laboral y determinación de la invalidez 4007476 del 16 de octubre de 2020 emitido por Colpensiones (fls. 46 – 49 31ContestacionDemanda.pdf, Expediente Digital Índice 59). - Dictamen de determinación de origen y/o pérdida de capacidad laboral y ocupacional no.19611326-2017 del 3 de noviembre de 2021, emitido por la Junta Regional de Calificación de Invalidez del Magdalena, en que se concluyó la PCL de 53.08% (fls. 37 – 44 Archivo 1ContestacionDemanda.pdf, Expediente Digital Índice 59). - Dictamen de determinación de origen y/o perdida de capacidad laboral y ocupacional no. 19611326-15824 del 18 de agosto de 2022, emitido por la Junta Nacional de Invalidez en el que estableció un PCL de 53.08% (fls. 14 – 32 Archivo 1ContestacionDemanda.pdf, Expediente Digital Índice 59). - Resolución SUB 89479 del 30 de marzo de 2023, por medio de la cual se reconoce una pensión de vejez al señor JAVIER ALFREDO CONTRERAS MARQUEZ.
(Expediente SAMAI Índice 30). 5.4.
FUNDAMENTOS DE DERECHO 5.4.1. De la creación y funciones de la Administradora Colombiana de Pensiones – Colpensiones. La Constitución Política de 1991 como norma de rango superior, en su parte dogmática instituyó el sistema de protección social (seguridad social) como un derecho fundamental y un servicio público a cargo del Estado2, conformado por los subsistemas de pensiones, salud y riesgos laborales, con el fin de proporcionar cobertura integral de las contingencias connaturales a la vida humana, garantizar el bienestar individual y proteger con ello la dignidad humana desde una dimensión social.
El Instituto de Seguros Sociales fue creado por la Ley 90 de 1946, pero la Ley 100 de 1993 lo facultó para administrar el régimen solidario de prima media con prestación definida. En desarrollo del mencionado canon constitucional, se expidió la Ley 100 de 1993 que diseñó el sistema de seguridad social integral (SSSI), y en su artículo 157 describió los tipos de participantes del sistema en materia de salud así, afiliados al sistema mediante régimen contributivo, vinculados a través de contrato de trabajo, los servidores públicos, los pensionados y jubilados y los trabajadores 2 “ARTÍCULO 48.
La Seguridad Social es un servicio público de carácter obligatorio que se prestará bajo la dirección, coordinación y control del Estado, en sujeción a los principios de eficiencia, universalidad y solidaridad, en los términos que establezca la Ley. Se garantiza a todos los habitantes el derecho irrenunciable a la Seguridad Social. (…)” Sentencia de primera instancia Nulidad y Restablecimiento del derecho - Lesividad Rad. 20001-23-39-000-2020-00610-00 8 independientes con capacidad de pago y los del régimen subsidiado que son aquellos sin capacidad de pago para cubrir la cotización, generalmente la población menos favorecía o en circunstancia de precariedad.
La Ley 1151 de 2007 ordenó la liquidación del ISS y creó la Administradora Colombiana de Pensiones (Colpensiones) con el fin de sustituir al ISS como administrador del régimen de prima media y por ende asumió el reconocimiento de los derechos pensionales de sus afiliados a partir del 28 de septiembre de 2012. Las funciones de Colpensiones fueron establecidas en el artículo 3 del Decreto 2011 de 2012, en los siguientes términos: “ARTÍCULO 3°.
OPERACIONES DE LA ADMINISTRADORA COLOMBIANA DE PENSIONES - COLPENSIONES. La Administradora Colombiana de Pensiones - Colpensiones como administrador del Régimen de Prima Media con Prestación Definida, deberá: 1. Resolver las solicitudes de reconocimiento de derechos pensionales, incluyendo aquellas que habiendo sido presentadas ante el Instituto de Seguros Sociales (ISS), o la Caja de Previsión Social de Comunicaciones - Caprecom, no se hubieren resuelto a la entrada en vigencia del presente decreto, con excepción de lo dispuesto en el artículo 5° del mismo. 2.
Pagar la nómina de pensionados que tenía a cargo el Instituto de Seguros Sociales (ISS), como administrador del Régimen de Prima Media con Prestación Definida. 3. Ser titular de todas las obligaciones con los afiliados y pensionados del Régimen de Prima Media con Prestación Definida del Instituto de Seguros Sociales (ISS), y de los afiliados de la Caja de Previsión Social de Comunicaciones - Caprecom. 4.
Administrar los Fondos de Reservas de Prestaciones de Vejez, Invalidez y Muerte que administraba el Instituto de Seguros Sociales (ISS), de que trata la Ley 100 de 1993. 5. Efectuar el recaudo de los aportes al Régimen de Prima Media con Prestación Definida, en las cuentas y con los mecanismos que la Administradora Colombiana de Pensiones, Col- pensiones establezca para tal efecto”.
Acorde con lo anterior le compete a Colpensiones el reconocimiento y pago de las prestaciones que correspondan por razones de vejez, invalidez y muerte para lo cual deberá seguir los lineamientos fijados normativamente según el régimen que se aplique a cada usuario. Ahora bien, según lo consignado por la Corte Constitucional en la tutela T-188 de 2021, Colpensiones y en general las administradoras de pensiones y las entidades que reconozcan prestaciones económicas, más que la facultad, tienen el deber de verificar de oficio, el cumplimiento de los requisitos para la adquisición de un derecho prestacional, y en caso de encontrar irregularidades en su reconocimiento deberán adelantar las actuaciones necesarias para ajustarlo a las exigencias normativas correspondientes, mediante mecanismos como la revocatoria directa, en caso de contar con la autorización de la persona a favor de la cual se causó el derecho o bien acudiendo al medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho para demandar su propio acto administrativo, pero la misma norma dispone que no habrá lugar a devolución de dineros pagados cuando han sido recibidos de buena fe.
Sentencia de primera instancia Nulidad y Restablecimiento del derecho - Lesividad Rad. 20001-23-39-000-2020-00610-00 9 Así las cosas, la revocatoria directa solo procede sin el consentimiento del interesado en los casos que han sido previstos de manera excepcional por la norma, uno de estos corresponde a los actos de reconocimiento pensional incluido en la reforma de Ley 797 de 2003 en la que fueron establecidas algunas disposiciones del sistema general de pensiones previsto en la Ley 100 de 1993.
En el artículo 19 se contempla: “Artículo 19. Revocatoria de pensiones reconocidas irregularmente. Los representantes legales de las instituciones de Seguridad Social o quienes respondan por el pago o hayan reconocido o reconozcan prestaciones económicas, deberán verificar de oficio el cumplimiento de los requisitos para la adquisición del derecho y la legalidad de los documentos que sirvieron de soporte para obtener el reconocimiento y pago de la suma o prestación fija o periódica a cargo del tesoro público, cuando quiera que exista motivos en razón de los cuales pueda suponer que se reconoció indebidamente una pensión o una prestación económica.
En caso de comprobar el incumplimiento de los requisitos o que el reconocimiento se hizo con base en documentación falsa, debe el funcionario proceder a la revocatoria directa del acto administrativo aun sin el consentimiento del particular y compulsar copias a las autoridades competentes”. Si bien la administración puede de manera unilateral revocar los derechos pensionales a través del mecanismo de control excepcional de revocatoria directa, esto debe ser basado en motivos reales, objetivos, trascendentes, y verificables, que puedan enmarcarse en un comportamiento criminal que justifique la revocatoria, sin el consentimiento del afectado.
La Corte Constitucional en la SU 182 de 2019, resumió los aspectos principales de la Sentencia C-835 de 2003 en la que declaró la exequibilidad condicionada del artículo 19 de la Ley 797 de 2003, que por su relevancia actual se transcribirán in extenso: A comienzos de la década del 2000, el Congreso expidió la Ley 797 de 2003, “por la cual se reforman algunas disposiciones del sistema general de pensiones”.
Esta norma incluyó una disposición específica de revocatoria en materia pensional3, con la que se superó el debate inicial que había abierto el Código Contencioso Administrativo (CCA), en torno a los actos fictos. La Corte Constitucional avaló este mecanismo mediante la Sentencia C-835 de 2003 (MP. Jaime Araujo Rentería); y aprovechó para fijar unos condicionamientos que siguen estando vigentes.
Esta Sentencia desarrolla tres ideas centrales en torno a la revocatoria directa: (i) el deber de la administración de verificar de oficio el cumplimiento de los requisitos pensionales; (ii) la magnitud de las irregularidades que habilitan la revocatoria; y (iii) la sujeción irrestricta al debido proceso. En primer lugar, la Sala Plena respaldó la constitucionalidad del artículo 19 de la Ley 797 de 2003, en el entendido que “la verificación oficiosa del cumplimiento de los requisitos pensionales es un deber”.
Con ello, se busca “proteger la objetividad, transparencia, moralidad y eficacia que la función administrativa requiere en orden al correcto reconocimiento y pago de las pensiones u otras prestaciones económicas”. Ahora bien, esta revisión oficiosa también tiene límites, pues “la Administración no puede a cada rato estar revisando lo que ya revisó, derivando en un cuestionamiento recurrente sobre los mismos motivos y causas”.
Dicho de otro modo, en tanto no surjan nuevos motivos o causas fundadas de duda, no puede la administración reabrir investigaciones que afecten el disfrute de los derechos adquiridos. 3 Ver artículo 19 de la Ley 797 de 2003. Sentencia de primera instancia Nulidad y Restablecimiento del derecho - Lesividad Rad. 20001-23-39-000-2020-00610-00 10 Segundo, la verificación oficiosa no se activa ante cualquier sospecha, sino que debe tratarse de unos “motivos reales, objetivos, trascendentes, y desde luego, verificables”.
Con ello, la Corte buscó evitar que las personas quedaran sujetas al capricho, la animadversión o a la simple arbitrariedad del funcionario competente, en “detrimento de la efectividad de los derechos legítimamente adquiridos y de la confianza legítima que a los respectivos funcionarios les corresponde honrar”. Nótese como esta salvaguarda responde a algunos casos conocidos por la Corte, en los que la simple sospecha, las diferencias insignificantes en los periodos cotizados, o las divergencias en la interpretación de la ley, habían servido de excusa para suspender arbitrariamente un derecho.
En un escenario de control abstracto, no le correspondía a la Corte fijar, específicamente, qué tipo de situaciones podían tenerse como motivos reales, objetivos y trascendentes; pero la Corte sí sentó un parámetro alto, al hacer una remisión a las conductas del derecho penal: “[D]ebe observarse que no se puede tratar de cualquier incumplimiento de requisitos, toda vez que ante falencias meramente formales; o ante inconsistencias por desactualización de la información interna de las entidades correspondientes, respecto de las cuales el titular del derecho o sus causahabientes no hayan realizado conductas delictivas, le compete al respectivo funcionario tomar de oficio las medidas tendientes al saneamiento de los defectos detectados, haciendo al efecto acopio de los medios y recursos institucionales, sin perjuicio de la solicitud de información a terceros y, llegado el caso, al titular del derecho o a sus causahabientes.
Por lo mismo, ni la Administración ni los particulares pueden extenderle a los titulares de la pensiones o prestaciones económicas los efectos de su propia incuria; así como tampoco darle trascendencia a aquello que no la tiene, tal como ocurriría, por ejemplo, con un pensionado que habiendo cumplido satisfactoriamente con todos los requisitos legales y reglamentarios, sin embargo, se le pretende cuestionar su derecho porque en la contabilización posterior del tiempo requerido, resultan dos días más o dos días menos de tiempo laborado, que en modo alguno modifican el requisito del tiempo que él ya demostró por los medios idóneos, llegando incluso a superar el tiempo exigido.
Por consiguiente, la comentada actuación, lejos de cualquier pretensión revocatoria de oficio, debe encaminarse hacia la depuración de la información que soporta la expedición y vigencia del acto administrativo de reconocimiento prestacional. En concordancia con esto, cuando de conformidad con la Constitución y la ley deba revocarse el correspondiente acto administrativo, será necesario el consentimiento expreso y escrito del titular, y en su defecto, el de sus causahabiente […] Cosa distinta ocurre cuando el incumplimiento de los requisitos aludidos esté tipificado como delito y la Corte señala claramente que basta con la tipificación de la conducta como delito, para que la administración pueda revocar, aunque no se den los otros elementos de la responsabilidad penal, de tal manera que en el evento de que el reconocimiento se hizo con base en documentación falsa o se halla comprobado el incumplimiento de los requisitos, basta con que sean constitutivos de conductas tipificadas por la ley penal, hipótesis en la cual se inscribe la utilización de documentación falsa, en conexidad o no con conductas tipificadas por la ley penal tales como el cohecho, el peculado, etc. [S]e trata de una circunstancia de ostensible ilegalidad”.
Finalmente, la Corte sujetó la revocatoria directa, a que previamente se adelantara una investigación con apego a las reglas básicas del debido proceso. Prohibió así que la administración suspendiera el pago de la mesadas mientras se surtía el proceso; y enfatizó en que la carga de la prueba recae sobre la administración, a quien corresponde demostrar, con suficiencia, la irregularidad que originó el reconocimiento pensional: “Desde luego que en desarrollo del debido proceso la revocatoria establecida en el artículo 19 de la ley 797 de 2003 tiene que cumplir satisfactoriamente con la ritualidad prevista en el Código Contencioso Administrativo o en los estatutos especiales que al Sentencia de primera instancia Nulidad y Restablecimiento del derecho - Lesividad Rad. 20001-23-39-000-2020-00610-00 11 respecto rijan […] Igualmente, mientras se adelanta el correspondiente procedimiento administrativo se le debe continuar pagando al titular –o a los causahabientes- de la pensión o prestación económica las mesadas o sumas que se causen, esto es, sin solución de continuidad.
Y como respecto del titular obra la presunción de inocencia, le corresponde a la Administración allegar los medios de convicción que acrediten la irregularidad del acto que se cuestiona. Es decir, la carga de la prueba corre a cargo de la Administración”. Bajo estos lineamientos, se declaró la exequibilidad condicionada del artículo 19 de la ley 797 de 2003, “en el entendido que el incumplimiento de los requisitos o que el reconocimiento se hizo con base en documentación falsa, se refiere siempre a conductas que estén tipificadas como delito por la ley penal”.
En esta medida, los dos supuestos que trae la norma deben entenderse como el resultado de conductas u omisiones especialmente graves, al punto que pudieran enmarcarse en algún tipo penal; y no simplemente tratarse de discrepancias jurídicas, o inconsistencias menores en el cumplimiento de los requisitos. Ahora bien, la Corte Constitucional4 unificó jurisprudencia frente al uso de este mecanismo de control precisando el alcance del 19 de la Ley 797 de 2003, reiteró y complementó los principios y criterios trazados por la Sentencia C-835 de 2003, así: (i) Solo son dignos de protección aquellos derechos que han sido adquiridos con justo título.
Según dispone el artículo 58 de la Carta Política, la protección de los derechos adquiridos, implica que su obtención se dio “con arreglo a las leyes vigentes”. Los derechos que se obtienen irregularmente no pueden aspirar a la misma protección e inmutabilidad de la que gozan los derechos obtenidos con apego a la Ley5. (ii) La verificación oficiosa del cumplimiento de los requisitos pensionales es un deber.
Las administradoras de pensiones o quienes respondan por el pago o hayan reconocido o reconozcan prestaciones económicas, no solo están facultadas, sino que es su deber verificar de oficio, el cumplimiento de los requisitos para la adquisición de un derecho prestacional. Sin embargo, mientras no surjan nuevos motivos o causas fundadas de duda, no puede la administración reabrir periódicamente investigaciones que afecten derechos adquiridos, y propicien escenarios injustificados de inseguridad jurídica6.
(iii) Solo motivos reales, objetivos, trascendentes, y verificables, que pudieran enmarcarse en un comportamiento criminal justifican la revocatoria, sin el consentimiento del afectado. Con este criterio, la jurisprudencia busca evitar que el ciudadano quede al arbitrio de la administración. La simple sospecha, inconsistencias menores en el cumplimiento de los requisitos, o debates jurídicos alrededor de una norma, no habilitan el mecanismo de la revocatoria unilateral7.
Estos motivos deben ser lo suficientemente graves como para que pudieran enmarcarse en una conducta penal8. (iv) No es necesario aportar una sentencia penal para desvirtuar la buena fe del beneficiario de la pensión. Los supuestos que trae el artículo 19 de la Ley 797 de 2003 deben entenderse como el resultado de conductas u omisiones especialmente graves, al punto que pudieran enmarcarse en algún tipo penal; y no simplemente tratarse de discrepancias jurídicas, o inconsistencias menores en el cumplimiento de los requisitos9.
Esto supone un estándar alto de prueba a cargo de la administración, pero no implica una suerte de prejudicialidad, que restrinja la actuación de la administración a la espera que se produzca una sentencia penal condenatoria. 4 SU 182 de 2019. 5 Constitución Política. Art. 58. Sentencias T-639 de 1996 MP. Vladimiro Naranjo; C-672 de 2001.
MP. Álvaro Tafur Galvis; C-1007 de 2002. MP. Clara Inés Vargas; C-835 de 2003 MP. Jaime Araujo; SU-240 de 2015. MP. Martha Victoria Sáchica. 6 Sentencia C-835 de 2003 MP. Jaime Araujo. 7 Sentencias T-347 de 1994. MP. Antonio Barrera Carbonell y T-611 de 1997. MP. Hernando Herrera. 8 Sentencia C-835 de 2003 MP. Jaime Araujo. 9 Sentencias C-835 de 2003 MP.
Jaime Araujo; y T-479 de 2017. MP. Cristina Pardo Schlessinger. Sentencia de primera instancia Nulidad y Restablecimiento del derecho - Lesividad Rad. 20001-23-39-000-2020-00610-00 12 (v) Tampoco hace falta que el afiliado sea el que haya concertado o inducido en error a la administración, pues el ordenamiento jurídico sanciona a quién se aprovecha de estos escenarios.
El cumplimiento de las normas es un presupuesto básico del Estado social y democrático de derecho. Actuar con rectitud y honestidad es una exigencia que se deriva del principio general de la buena fe y que permite crear un ambiente de confianza mutuo, imprescindible para el buen funcionamiento del sistema pensional. El orden constitucional no protege la posición de quien pretende aprovecharse del error o infortunio ajeno para obtener un beneficio particular10.
(vi) Sujeción al debido proceso. La administración o autoridad competente no puede suspender un derecho pensional, sin antes haber agotado un debido proceso que garantice al afectado su defensa. En este proceso, la carga de la prueba recae sobre la administración a quien corresponde desvirtuar la presunción de buena fe que cobija al pensionado.
Durante el mismo, debe prestarse especial atención a los principios de la necesidad de la prueba, de la publicidad y la contradicción11. Frente a una “censura fundada”12 de la administración, la carga de la prueba se traslada al afiliado. (vii) El derecho fundamental al habeas data y la prueba supletiva de la historia laboral. Tanto el empleador13 como las administradoras de pensiones14 son las principales responsables de velar por la correcta expedición y custodia de los certificados que den cuenta fielmente de la trayectoria laboral de una persona.
Pero, teniendo en cuenta que aún subsisten fallas en el manejo de la información, las administradoras de pensiones no pueden, sin más, modificar la historia laboral de un afiliado, salvo que cuenten con una “justificación bien razonada”15 y sujeta a un debido proceso. El afiliado, por su parte, está en el derecho de controvertir el dictamen de la administración, y para ello podrá hacer uso de los medios supletivos de prueba a su alcance.
El análisis del nivel de certeza que ofrecen estos medios alternos deberá hacerse caso a caso, y teniendo en cuenta, también, que la tutela no es el escenario para adelantar un examen probatorio a fondo, ni reemplaza la competencia del juez ordinario, quien tiene la palabra definitiva. (viii) El procedimiento administrativo de revocatoria no debe entenderse como un escenario puramente adversarial.
Ateniendo las fallas históricas en el manejo de la información laboral, y considerando que el trabajador es la parte débil16 del sistema, las administradoras de pensiones no pueden asumir el procedimiento de revocatoria como una instancia meramente adversarial. Están obligadas a utilizar sus competencias de investigación e inspección, incluso de oficio, para corroborar o desestimar los argumentos y pruebas que ponga de presente el trabajador17.
En caso de que el afiliado allegue algún medio de prueba que soporte razonablemente su versión, no se podrá revocar su derecho, hasta tanto la administración agote los medios a su alcance para verificar las pruebas e intentar aproximarse a la realidad fáctica de lo sucedido. (ix) Efectos de la revocatoria. La revocatoria directa solo tiene efectos hacia el futuro (ex nunc)18.
La administración no puede recuperar los dineros que haya girado en una maniobra fraudulenta a través de este mecanismo, sino que debe acudir al juez administrativo, quién sí es competente para retrotraer todas las consecuencias que 10 Constitución Política, Arts. 1, 83 y 95. Sentencia SU-240 de 2015. MP. Martha Victoria Sáchica. 11 Sentencia C-835 de 2003.
MP. Jaime Araujo. 12 Consejo de Estado. Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. CP: Ana Margarita Olaya Forero. Sentencia del 16 de julio de 2002. Radicación número: 23001-23-31-000- 1997- 8732-02 (IJ 029). 13 Para el sector público, ver Ley 4 de 1913, Ley 43 de 1913, Decreto 2842 de 2010; y en el sector privado, ver Código sustantivo del trabajo (Art.57 y 264). 14 Ley 100, Art 53.
Ver, entre muchas otras, sentencias T-144 de 2013. MP. María Victoria Calle; T-494 de 2013. MP. Luis Guillermo Guerrero; T-463 de 2016. MP. Gloria Stella Ortiz. 15 Sentencias T-208 de 2012. MP. Juan Carlos Henao y T-463 de 2016. MP. Gloria Stella Ortiz. 16 Sentencia T-058 de 2017. MP. Gabriel Eduardo Mendoza. 17 Ver sentencias T-144 de 2013.
MP. María Victoria Calle y T-463 de 2016. MP. Gloria Stella Ortiz. 18 Sentencia C-835 de 2003 MP. Jaime Araujo. Consejo de Estado. Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. CP: Ana Margarita Olaya Forero. Sentencia del 16 de julio de 2002. Radicación número: 23001-23-31-000- 1997- 8732-02 (IJ 029). Sentencia de primera instancia Nulidad y Restablecimiento del derecho - Lesividad Rad. 20001-23-39-000-2020-00610-00 13 ocasionó un acto administrativo contrario a derecho19.
(x) Alcance de la revocatoria y recurso judicial. La revocatoria unilateral es un mecanismo de control excepcional promovido por la propia administración. Esta no resuelve definitivamente sobre la legalidad de un acto administrativo, ni tiene la competencia para expulsar del ordenamiento un acto pensional y retrotraer sus efectos. Tanto la administración como los particulares podrán acudir ante el juez competente para resolver de forma definitiva las diferencias que surjan en torno a un reconocimiento pensional.
Bajo este criterio se resaltan varios aspectos, el primero, es que se hace necesario por parte de la administradora desvirtuar la presunción de buena fe del pensionado; segundo, si bien no es necesario aportar una sentencia penal como prueba de la comisión de un punible para obtención de la prestación pensional, debe estar probado que el reconocimiento se realizó con sustento en conductas especialmente graves que pudiesen ser enmarcadas en un tipo penal.
Es decir, que corresponde en cada caso particular analizar la conducta que fue presuntamente desplegada por el afiliado para determinar si se actuó o no bajo el principio de buena fe en el proceso de reconocimiento de la prestación pensional. En consonancia con lo anterior, el artículo 83 de la Constitución Política establece: “ARTÍCULO 83.
Las actuaciones de los particulares y de las autoridades públicas deberán ceñirse a los postulados de la buena fe, la cual se presumirá en todas las gestiones que aquellos adelanten ante éstas”. Al respecto la Corte Constitucional en Sentencia C-131 de 2004 señaló: “El mencionado principio es entendido, en términos amplios, como una exigencia de honestidad, confianza, rectitud, decoro y credibilidad que otorga la palabra dada, a la cual deben someterse las diversas actuaciones de las autoridades públicas y de los particulares entre sí y ante éstas, la cual se presume, y constituye un soporte esencial del sistema jurídico; de igual manera, cada una de las normas que componen el ordenamiento jurídico debe ser interpretada a luz del principio de la buena fe, de tal suerte que las disposiciones normativas que regulen el ejercicio de derechos y el cumplimiento de deberes legales, siempre deben ser entendidas en el sentido más congruente con el comportamiento leal, fiel y honesto que se deben los sujetos intervinientes en la misma.
La buena fe incorpora el valor ético de la confianza y significa que el hombre cree y confía que una declaración de voluntad surtirá, en un caso concreto, sus efectos usuales, es decir, los mismos que ordinaria y normalmente ha producido en casos análogos. De igual manera, la buena fe orienta el ejercicio de las facultades discrecionales de la administración pública y ayuda a colmar las lagunas del sistema jurídico”.
Este principio de buena fe rige las relaciones entre los particulares y las autoridades y debe ser observado en las gestiones que éstos realicen ante ellas, de igual modo constituye una garantía para los ciudadanos y un balance frente al poder que de alguna manera ejercen las autoridades públicas por las prerrogativas que el ordenamiento jurídico les confieren.
Es por ello que la norma establece que debe presumirse, lo cual tiene como efecto directo el que corresponda a las autoridades la carga de probar la mala del particular en su actuación20.
5.5. CASO CONCRETO 19 Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (Ley 1437 de 2011). Arts. 138 y 164, núm. 1º, literal c. 20 Corte Constitucional, sentencia C-225 de 2017; M.P. Alejandro Linares Cantillo. Sentencia de primera instancia Nulidad y Restablecimiento del derecho - Lesividad Rad. 20001-23-39-000-2020-00610-00 14 Con el fin de resolver el problema jurídico planteado, corresponde a la Sala en primera medida verificar los hechos que fueron acreditados conforme a las pruebas allegadas al proceso.
Se tiene que según el Formulario de calificación de pérdida de capacidad laboral y determinación de la invalidez no. 2017237945QQ del 18 de septiembre de 2017 el señor JAVIER ALFREDO CONTRERAS MARQUEZ fue calificado por Colpensiones, con un PCL de 67.18%, con fecha de estructuración 5 de agosto de 2017. Acorde con lo anterior, el demandado solicitó el reconocimiento y pago de una pensión de invalidez que fue concedida por medio de la Resolución SUB 242785 del 30 de octubre de 2017, prestación reconocida sobre 1.446 semanas cotizadas, en cuantía de $3.537.628 a partir del 5 de agosto de 2017, pagando un retroactivo por el valor de $8.924.000 y ordenando descuentos en salud.
Posteriormente, la Fiscalía General de la Nación inició una investigación con radicado 200016008792201600014 en contra de 206 personas a las cuales la Administradora Colombiana de Pensiones les había concedido pensión de invalidez, presuntamente, sin el lleno de los requisitos. En el trámite investigativo se estudió a la Junta Regional de Calificación de Invalidez del Cesar y médicos vinculados a ASALUD quienes presuntamente emitieron dictámenes sobrevalorados a cambio de dinero, con el fin de que las personas se pensionaran sin el cumplimiento del porcentaje de PCL requerido.
Mediante auto 14 del 8 de enero de 2019, Colpensiones inició una investigación administrativa especial para verificar la existencia de posibles hechos de fraude en el proceso de reconocimiento de pensión de invalidez del señor JAVIER ALFREDO CONTRERAS MARQUEZ. Además, en el curso de la investigación administrativa se aportó como prueba un informe técnico de la Corporación para el Desarrollo de la Seguridad Social CODESS, quienes realizaron una valoración documental de la historia clínica que se tuvo en cuenta para la calificación de JAVIER ALFREDO CONTRERAS MARQUEZ durante el trámite de su reconocimiento pensional que arrojó un PCL de 48.68% y fecha de estructuración 15 de agosto de 2017.
Por medio de auto No. auto 2020 del 29 de noviembre de 2019, se ordenó el cierre de la investigación y se concluyó que se configuró un hecho de presunto fraude en el reconocimiento de la pensión de invalidez del señor JAVIER ALFREDO CONTRERAS MARQUEZ, dado que el reconocimiento se hizo con base en información no verídica y que no se ajustó a su realidad médica, lo que permitió que pudiera acceder a una prestación a la que no tenía derecho.
Como consecuencia de lo anterior Colpensiones, mediante Resolución SUB 343127 del 16 de diciembre de 2019, revocó la pensión de invalidez de JAVIER ALFREDO CONTRERAS MARQUEZ. Mediante Resolución SUB 352490 de 24 de diciembre de 2019, Colpensiones informó que el valor girado al señor JAVIER ALFREDO CONTRERAS MARQUEZ fue $ 118.016.600 para el periodo comprendido entre el 5 de agosto de 2017 a 31 de diciembre de 2019.
Acorde con la documentación que fue allegada en el curso del proceso, posteriormente el demandado fue sometido a una nueva calificación, así, por medio del dictamen de determinación de origen y/o pérdida de capacidad laboral y ocupacional no.19611326-2017 del 3 de noviembre de 2021, emitido por la Junta Sentencia de primera instancia Nulidad y Restablecimiento del derecho - Lesividad Rad. 20001-23-39-000-2020-00610-00 15 Regional de Calificación de Invalidez del Magdalena, se concluyó el porcentaje de PCL de 53.08%.
La anterior decisión fue apelada. La Junta Nacional de Invalidez en el estudio de alzada confirmó el PCL y la fecha de estructuración, por medio del dictamen de determinación de origen y/o pérdida de capacidad laboral y ocupacional no. 19611326-15824 del 18 de agosto de 2022. Finalmente, por medio de Resolución SUB 89479 del 30 de marzo de 2023, se reconoció una pensión de vejez al señor JAVIER ALFREDO CONTRERAS MARQUEZ.
Se advierte que en el texto de la resolución se informa que por medio de la Resolución SUB 55075 del 28 de febrero de 2023, se negó el reconocimiento de la pensión de invalidez solicitada por el demandado, empero no se indica las razones para la negativa. La parte activa de la litis pretende con el presente medio de control que se declare la nulidad del acto administrativo con el fin de recuperar los dineros que a su juicio fueron girados de manera fraudulenta al accionado por conceptos de mesadas pensionales y aportes a salud, pues considera que dichos pagos se realizaron al accionado sin tener derecho a ellos con fundamento en hechos de fraude que encontraron probados a través de una investigación administrativa especial, lo que resultó en la revocatoria directa del acto administrativo que concedió la pensión de invalidez.
Conforme se enunció en los fundamentos de derecho, la revocatoria directa solo procede sin el consentimiento del interesado en los casos que han sido previstos de manera excepcional por la norma, como es el caso de la revocatoria de las pensiones que fueron reconocidos ilegalmente, ello con fundamento en el artículo 19 de la Ley 797 de 2003.
No obstante lo anterior, dicha revocatoria debe realizarse conforme a motivos reales, objetivos, trascendentes, y verificables, que puedan enmarcarse en un comportamiento criminal que justifique esta acción excepcional, ampliamente estudiada en la SU 182 de 2019, citada en el fundamento de la presente providencia. En este orden de ideas, para el estudio del presente caso se tendrán en cuenta los criterios esbozados por el Alto Tribunal Constitucional frente al uso del mecanismo de control de revocatoria directa, esto es, verificar que en el caso concreto se haya logrado desvirtuar la presunción de buena fe del pensionado por parte de la administradora.
Por su parte, el Consejo de Estado21 se pronunció indicando que la mala fe debe ser probada por quien la alega, sobre el particular enunció: La tesis expuesta en precedencia fue reiterada en sentencia de 6 de marzo de 2008 de esta sección22, haciendo énfasis en que la mala fe del particular debe ser probada por quien la alega. En palabras del fallo se dijo: Por último como el numeral 2º del artículo 136 del C.C.A. dispone que “Los actos que reconozcan prestaciones periódicas podrán demandarse en cualquier tiempo por la administración o por los interesados, pero no habrá lugar a recuperar las prestaciones pagadas a particulares de buena fe”, igualmente deberá confirmarse en este sentido la decisión apelada, pues, el demandado está amparado por el principio 21 Consejo de Estado Sección Segunda.
C.P. Sandra Lisset Ibarra Vélez. Sentencia de 18 de marzo de 2021. Radicación: 19001-23-33-000-2015-00204-01(5834-19). 22 Sentencia de 6 de marzo de 2008. Expediente 0488-07. M.P: Gustavo Eduardo Gómez Aranguren. Sentencia de primera instancia Nulidad y Restablecimiento del derecho - Lesividad Rad. 20001-23-39-000-2020-00610-00 16 de la buena fe, ya que no se afirmó, ni demostró que hubiera incurrido en actos dolosos y de mala fe para obtener la pensión de jubilación, por lo tanto no está obligado a devolver lo que ya le fue pagado por este concepto23.
(Subrayado fuera del texto). La posición así fijada encuentra su razón de ser en el principio de la buena fe, que implica la convicción del ciudadano, en que el acto emanado de la administración está sujeto a legalidad y por ende no tiene que prever que sea susceptible de demanda judicial o revocatoria, pues existe una legítima confianza en la actuación pública dada precisamente por la presunción de legalidad de la que gozan los actos administrativos.
De acuerdo con lo anterior, el principio de la buena fe incorpora una presunción legal, que admite prueba en contrario y por ello, le corresponde a quien lo echa de menos probar que el peticionario actuó de mala fe. Por ello, en tratándose de un error de la administración al concederse el derecho a quien no reunía los requisitos legales, no puede permitir a la entidad alegar a su favor su propia culpa para tratar de recuperar un dinero que fue recibido por una persona de buena fe.
Distinta es la situación cuando el reconocimiento del derecho no deviene directamente del error de la administración, en cuyo caso, habrá que analizar situaciones particulares de los actos de los involucrados en la actuación, y la utilidad e incidencia en la producción de los actos definitivos que resolvieron la cuestión. En este contexto, vale la pena recordar que la subsección A, en pretérita oportunidad al resolver una demanda de lesividad, reflexionó que el obrar del particular mediante maniobras fraudulentas, como la presentación de documentos que no gozan de veracidad, o que contienen información que no revelan la realidad, indican una actuación temeraria e intencional, cuya finalidad es obtener beneficios a los cuales no tendría derecho sin ellos, lo que conlleva a reprochar dicha conducta con la devolución de los dineros recibidos como consecuencia del irregular reconocimiento de la prestación”.
Conforme a lo expuesto, en los actos de los particulares y de las autoridades se presume la buena fe hasta tanto se logre desvirtuar que las acciones desplegadas por estos no estuvieron amparadas en tal principio. En este sentido, es deber de la parte que lo alega demostrar que la conducta que llevó al reconocimiento de la prestación pensional fue realizada contra el principio de buena fe.
En el caso de estudio, se tiene que el señor JAVIER ALFREDO CONTRERAS MARQUEZ se le inició una investigación administrativa especial por parte de Colpensiones conforme al reporte de los hechos registrados en la plataforma ETICO ROLY424, en el que se denunció la presunta existencia de una organización criminal que operó en el Departamento del Cesar mediante la cual se gestaron actuaciones fraudulentas para lograr el reconocimiento de prestaciones pensionales sin el lleno de los requisitos, en el que participaron miembros de la Junta Regional de Calificación del Cesar y ASALUD.
En el auto de apertura de la investigación administrativa se informó que dentro de la investigación llevada por la Fiscalía General de la Nación fueron vinculadas 19 personas entre ellas TERESA DE JESÚS DE LA HOZ SOLANO en calidad de médico calificador a quien fueron imputados los delitos de concierto para delinquir, fraude procesal, estafa agravada y cohecho los cuales aceptó. Se indicó también que DE LA HOZ SOLANO colaboró con la justicia brindando información para la investigación penal. 23 Sentencia de 21 de junio de 2007.
Expediente: 0950-06. M.P: Ana Margarita Olaya Forero. Sentencia de primera instancia Nulidad y Restablecimiento del derecho - Lesividad Rad. 20001-23-39-000-2020-00610-00 17 De igual manera, se tiene el oficio 20510-01-02-12-710 de la Fiscalía 12 seccional de Valledupar informó: “En declaración jurada del 10/10/2018 que rindiera la señora TERESA DE JESUS DE LA HOZ SOLANO identificado con No. 32.861.103 del Soledad Atlántico, quien fungiera como médico laboralista calificador de Colpensiones a través de la empresa ASALUD y quien ha mostrado un interés en colaborar con la justicia, esta señaló que para el año 2017 y parte del 2018, tramitó calificaciones de pérdida de capacidad laboral inmerecidamente a favor de muchos pacientes que eran presentados por varios tramitadores que le pagan un millón de pesos y en otros casos un millón quinientos mil pesos a cambio de favorecer a estos pacientes al momento de calificarle la pérdida de la capacidad laboral en búsqueda de un reconocimiento pensional por concepto de invalidez que pasaron por sus manos, a cambio de una suma de dinero, señalando a cada uno de los tramitadores, entre los que más destacan se encontraban una señora de nombre MAYDA ROSA NUÑEZ ARGEL, quien fue escuchada en interrogatorio el pasado 18/10/2018 y afirmó haber tramitado las pensiones de los aspirantes a su cargo a cambio de sumas de dinero.
En efecto, en el citado oficio se evidencia que el señor CONTRERAS MÁRQUEZ fue enunciado en el listado del año 2017, identificado con su número de cédula, así: Además, se tiene que el formulario de calificación de la pérdida de capacidad laboral y ocupacional n°. no. 2017237945QQ del 18 de septiembre de 2017 y la comunicación del mismo, que a su vez sirvieron como soporte para el reconocimiento pensional del señor JAVIER ALFREDO CONTRERAS MARQUEZ fueron suscritos por la médico laboral Teresa de La Hoz Solano, conforme se evidencia en la copia de dichos documentos, así: Adicionalmente, se destaca que la fecha del dictamen coincide con la fecha señalada por la funcionaria investigada en la que indica que el dictamen fraudulento fue realizado en el año 2017 y que el porcentaje de PCL asignado fue de 67.18%.
Sentencia de primera instancia Nulidad y Restablecimiento del derecho - Lesividad Rad. 20001-23-39-000-2020-00610-00 18 Se destacan como patologías calificadas: Posteriormente, la entidad demandante en el curso de la investigación administrativa encontró probada la comisión de fraude para la obtención de la prestación pensional con fundamento en el informe técnico presentado por la Corporación para el Desarrollo de la Seguridad Social CODESS, que valoró la historia clínica del afiliado tenida en cuenta para el dictamen inicial, en el que se determinó que el porcentaje de PCL para la época fue de 48.68% en el que concluyó: “Se revisa y se concluye: “(…) Se trata de paciente que aporta múltiples estudios y conceptos, con patología de importancia la hipertrofia cardiaca leve dx y confirmada por cardiología el mismo día con manejo antihiperensivo crónico por lo cual se califica.
Además de diabetes controlada pero con electro diagnostico que demuestra polineuropatía y síndrome de túnel del carpo. Las demás patologías no generan gravedad. Se están sobrecalificando patología en miembros superiores que no han tenido rehabilitación, mal calificado el síndrome del túnel del carpo, además sobrecalificado el rol laboral sin ayudas dx con solo requerimiento de recomendaciones aplica para rol recortado.
En la misma zona y de empresas mineras, mismos médicos, mismas patologías, mismos estudios. Fecha de estructuración: 15/08/2017(…)” Ahora bien, el demandado enunció con la contestación de la demanda que posterior a la revocatoria de la pensión fue calificado nuevamente por Colpensiones en dictamen no. 4007476 del 16 de octubre de 2020, en el que se determinó un porcentaje de PCL de 41.35% con fecha estructuración del 5 de octubre de 2020.
El demandado inconforme con la anterior decisión interpuso recurso y con ocasión a ello fue emitido el dictamen no.19611326-2017 del 3 de noviembre de 2021, por la Junta Regional de Calificación de Invalidez del Magdalena en que se concluyó un porcentaje de PCL de 53.08% con fecha de estructuración del 24 de agosto de 2020. Para el último dictamen se tuvo en cuenta el siguiente listado de diagnósticos: Sentencia de primera instancia Nulidad y Restablecimiento del derecho - Lesividad Rad. 20001-23-39-000-2020-00610-00 19 Por su parte, Colpensiones apeló el dictamen y el recurso fue resuelto por la Junta Nacional de Calificación a través del dictamen no. 19611326-15824 del 18 de agosto de 2022, en el que si bien se obtuvo un PCL de 60.44% al ser Colpensiones el único apelante y haber obtenido un porcentaje mayor a la inicial, la corporación optó por ratificar la calificación de la junta regional conservando la fecha de estructuración. Lo anterior, con sustento en los siguientes diagnósticos: Asimismo, se evidencia que posterior a los mencionados dictámenes Colpensiones por medio de Resolución SUB 55075 del 28 de febrero de 2023, negó el reconocimiento de la pensión de invalidez y posteriormente a través de la Resolución 89479 del 30 de marzo de 2023, se reconoció una pensión de vejez a favor de CONTRERAS MARQUEZ ordenando dejar en suspenso en retroactivo generado por el valor adeudado.
Acorde con lo anterior puede colegirse que en el dictamen inicial y los posteriores no se tuvieron en cuenta las mismas patologías para establecer a la calificación de pérdida de capacidad laboral, puesto que en el primer dictamen se incluyeron las siguientes que luego no fueron incluidas en las valoraciones más recientes: - cardiopatía dilatada - trastorno cognoscitivo leve - síndrome del manguito rotatorio - artrosis no especificada - síndrome del túnel carpiano - gastritis no especificada - hemorroides internas sin complicación - dispepsia - cataratas, no especificada Además, se tiene que las patologías que se estimaron sobrecalificadas en el informe técnico de CODESS, esto es: patología de miembros superiores, síndrome del túnel Sentencia de primera instancia Nulidad y Restablecimiento del derecho - Lesividad Rad. 20001-23-39-000-2020-00610-00 20 del carpo y rol laboral, no fueron tenidas en cuenta para las posteriores calificaciones.
En este sentido, si bien en los dictámenes ulteriores el demandado alcanzó un porcentaje de pérdida de capacidad laboral superior al 50% esto no quiere decir que al momento en que se emitió el dictamen 2017237945QQ el PCL correspondiera a 67.18%; adicionalmente, se evidencia que en el dictamen inicial la fecha de estructuración fue el 5 de agosto de 2017, sin embargo, la fecha de estructuración de las calificaciones posteriores fue el 24 de agosto de 2020, lo que da a entender que para esas calificaciones se tuvieron en cuenta atenciones y patologías distintas a las calificadas en el dictamen inicial.
En otras palabras, si bien el demandado alegó que como se emitieron dictámenes posteriores cuyo porcentaje de PCL fue superior a 50% eso es suficiente para concluir que no se cometió un hecho de fraude, al verificarse que fueron calificadas patologías diferentes y se tuvo en cuenta atenciones médicas posteriores al 2017, esa circunstancia no desaparece las inconsistencias que se presentaron en la calificación inicial, máxime si se tiene en cuenta que en ninguna de las calificaciones posteriores alcanzó un PCL cercano a 67.18%.
Lo anterior sin descontar que en el presente caso existe un señalamiento que de manera directa realizó quien fungió como médica calificadora, implicada en el hecho de fraude, quien confesó haber alterado los dictámenes de un grupo de personas entre los cuales identificó al demandado. Por lo anterior, es posible concluir que el porcentaje de pérdida de capacidad laboral que tenía el demandado para la fecha del dictamen n°. 2017237945QQ del 18 de septiembre de 2017 no superaba el 50% conforme fue previsto en artículo 38 de la Ley 100 de 199324, adicionalmente, de las conclusiones realizadas por CODESS se extrae que varias de sus patologías fueron sobre calificadas dado que si bien existían no se acreditó la mejoría médica máxima.
Así, la prestación pensional de invalidez que fue reconocida por medio de la Resolución SUB 242785 del 30 de octubre de 2017 no fue adquirida con justo título por el señor JAVIER ALFREDO CONTRERAS MARQUEZ, en tanto el dictamen de pérdida de capacidad laboral emitido por Colpensiones a través de la empresa ASALUD que sirvió como soporte para el reconocimiento fue alterado por la médico laboral TERESA DE JESÚS DE LA HOZ SOLANO en favor del afiliado a cambio de una suma dineraria, quien en el curso de la investigación penal y con la finalidad de colaborar con la justicia entregó un listado de las personas a las que había modificado su dictamen entre los cuales se encuentra señalado el señor CONTRERAS MARQUEZ.
No puede alegar el afiliado que no conocía el hecho que el médico laboral había recibido un pago para aumentar el porcentaje de pérdida de capacidad laboral que solo a él le favorecía, en tanto que es un indicio claro que su responsabilidad está comprometida en el asunto. En tal sentido, es posible concluir que el dictamen de pérdida de capacidad laboral que sirvió como soporte para el reconocimiento pensional realizado en la Resolución SUB 242785 del 30 de octubre de 2017, contenía una información incorrecta y por tanto el acto administrativo que reconoció la prestación pensional se basó en una 24 “ARTÍCULO 38.
Estado de Invalidez. Para los efectos del presente CAPÍTULO se considera inválida la persona que por cualquier causa de origen no profesional, no provocada intencio-nalmente, hubiere perdido el 50 % o más de su capacidad laboral.” Sentencia de primera instancia Nulidad y Restablecimiento del derecho - Lesividad Rad. 20001-23-39-000-2020-00610-00 21 información que no se acompasaba con la realidad médica del demando; lo anterior es posible inferirlo por cuanto se tiene que para el momento del reconocimiento pensional el señor CONTRERAS MÁRQUEZ no cumplía con los requisitos del artículo 38 de la Ley 100 de 1993 para acceder a la prestación, lo que conllevará a decretar la nulidad de los actos administrativos demandados.
En síntesis, es claro que la gestora pensional demandante demostró con pruebas suficientes que el afiliado incurrió en una conducta contraria a la buena fe para acceder al derecho pensional que en su momento le fue reconocido, y por lo tanto, es procedente acceder a las pretensiones de nulidad de los actos de reconocimiento de la pensión y los emolumentos que de ellos devinieron por concepto de mesadas pensionales, máxime si se tiene en cuenta que sus actuaciones se enmarcan en los supuestos de hecho señalados en las sentencias SU-182 de 2019 y C-835 de 2003 para habilitar la posibilidad de que la administradora de pensiones el recobro por mala fe del afiliado.
Corolario de lo anterior, se declarará la nulidad del acto administrativo SUB 242785 del 30 de octubre de 2017 a través de la cual se le reconoció una prestación pensional y retroactivo al señor JAVIER ALFREDO CONTRERAS MARQUEZ y se ordenará el reintegro de los valores recibidos indebidamente con ocasión a la prestación pensional de invalidez. 5.6.
COSTAS No habrá condena en costas, habida cuenta que no aparece de que se hubiesen causado, tal como lo exige el numeral 8º del artículo 365 del CGP25, aplicable en materia contencioso – administrativa, por remisión expresa del artículo 188 del CPACA26. En mérito de lo expuesto, el Tribunal Administrativo del Cesar, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, R E S U E L V E:
PRIMERO: DECRETAR la nulidad de la Resolución SUB 242785 del 30 de octubre de 2017, conforme fue argumentado en la parte motiva de la providencia.
SEGUNDO: ORDENAR a título de restablecimiento del derecho al señor JAVIER ALFREDO CONTRERAS MARQUEZ el reintegro de lo pagado por concepto de mesada, retroactivos y pagos a salud que recibió con ocasión al reconocimiento de la pensión de invalidez, sumas que deberán ser indexadas hasta la fecha de la ejecutoria de la sentencia.
TERCERO: Sin costas en esta instancia. 25 “Art. 365.- En los procesos y en las actuaciones posteriores a aquellos e que haya controversia la condena en costas se sujetará a las siguientes reglas: (…) 8. Sólo habrá lugar a costas cuando en el expediente aparezca que se causaron y en la medida de su comprobación”. 26 Art. 188. Condena en costas.
Salvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil. Sentencia de primera instancia Nulidad y Restablecimiento del derecho - Lesividad Rad. 20001-23-39-000-2020-00610-00 22 CUARTO: En firme esta providencia archívese el expediente, previas las anotaciones en el SAMAI.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. Éste proveído fue discutido y aprobado en reunión de Sala de decisión efectuada en la fecha. Acta No.003. MARÍA LUZ ÁLVAREZ ARAÚJO Magistrada JOSÉ ANTONIO APONTE OLIVELLA CARLOS MARIO ARANGO HOYOS Magistrado Magistrado Firmado Por: Maria Luz Alvarez Araujo Magistrada Tribunal Administrativo De Valledupar - Cesar Jose Antonio Aponte Olivella Magistrado Oral 002 Tribunal Administrativo De Valledupar - Cesar Carlos Mario Arango Hoyos Magistrado 003 Tribunal Administrativo De Valledupar - Cesar Este documento fue generado con firma electrónica y cuenta con plena validez jurídica, conforme a lo dispuesto en la Ley 527/99 y el decreto reglamentario 2364/12 Código de verificación: 2fc3492835cb0d7ceae8ba997f8aad233f5c4d42216ae43ec32db0867861e058 Documento generado en 22/01/2026 11:00:38 AM Descargue el archivo y valide éste documento electrónico en la siguiente URL: https://firmaelectronica.ramajudicial.gov.co/FirmaElectronica