Rama Judicial del Poder Publico Consejo Superior de la Judicatura Consejo de Estado Jurisdicción de lo Contencioso Administrativa de Santander SIGCMA-SGC REPÚBLICA DE COLOMBIA RAMA JUDICIAL DEL PODER PÚBLICO TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE SANTANDER MAG. PONENTE: FRANCY DEL PILAR PINILLA PEDRAZA Bucaramanga, siete (07) de marzo de dos mil veinticinco (2025) Procede la Sala a proferir sentencia de Segunda Instancia dentro del medio de control ejercido por LISETH KATHERINE VASQUEZ GUALDRON en contra de NACIÓN, RAMA JUDICIAL, CONSEJO SUPERIOR DE LA JUDICATURA, DIRECCIÓN EJECUTIVA DE ADMINISTRACIÓN JUDICIAL.
I – ANTECEDENTES 1. Fundamentos fácticos Como hechos relevantes, la parte demandante señaló los siguientes: 1.1. En su condición de servidora de la Rama judicial, devenga mensualmente la Bonificación Judicial creada con el Decreto 383 de 2013. 1.2. El 16 de enero de 2018 solicitó a la entidad accionada el reconocimiento y RADICADO 686793333002-2019-00275-03 MEDIO CONTROL NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO DEMANDANTE LISETH KATHERINE VASQUEZ GUALDRON DEMANDADO NACIÓN, RAMA JUDICIAL, CONSEJO SUPERIOR DE LA JUDICATURA, DIRECCIÓN EJECUTIVA DE ADMINISTRACIÓN JUDICIAL NOTIFICACIONES ELECTRONICAS Demandante: contacto@castellanosestevez.com contacto@castellanosestevez.com Demandado: dsajbganotif@cendoj.ramajudicial.gov.co Ministerio Público nmgonzalez@procuraduria.gov.co LINK DEL EXPEDIENTE EXPEDIENTE DIGITAL -SAMAI- TEMA BONIFICACION JUDICIAL NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO RAD. 686793333002-2019-00275-03 pago de la bonificación judicial creada mediante el Decreto 383 de 2013 como factor salarial, y la consecuente reliquidación de las prestaciones sociales y demás emolumentos. 1.3.
Mediante la Resolución DESAJBUR 18 – 6016 del 16 de marzo de 2018 la entidad accionada dio respuesta desfavorable. 1.4. Contra dicha decisión se interpuso el recurso de apelación el 11 de abril de 2018, el cual no fue resuelto por la entidad accionada. 2. Pretensiones. Se sintetizan de la siguiente manera: 2.1. Inaplicar por inconstitucional la expresión “constituirá únicamente factor salarial para la base de cotización al sistema general de pensiones y al sistema general de seguridad social en salud” contenida en el artículo 1° del Decreto 383 de 203. 2.2.
Declarar la nulidad de la Resolución DESAJBUR 18-6016 del 16 de marzo de 2018 proferida por la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial. 2.3. Declarar la nulidad del acto administrativo ficto negativo configurado por el silencio guardado por el ente demandado frente a la interposición del recurso de apelación el 11 de abril de 2018. 2.4.
A título de restablecimiento del derecho se ordene al ente demandado: i) reconocer a favor de la parte demandante la bonificación judicial dispuesta en el Decreto 383 de 2013 como factor salarial y prestacional, ii) reajustar o reliquidar desde el 20 de febrero de 2017 y en adelante, las prestaciones laborales y sociales con inclusión de la bonificación judicial, iii) reconocer y pagar las diferencias que arroje la reliquidación de las prestaciones y demás emolumentos. 2.5.
Se reconozcan los intereses corrientes y/o moratorios sobre las sumas que resulten a favor de la demandante desde que se hizo exigible el derecho. 2.6. En lo sucesivo, se liquide la nómina de la demandante con la inclusión de la bonificación judicial. 2.7. Se reconozca la sanción moratoria conforme al artículo 99 de la Ley 50 de 1990. 2.8.
Se ajuste la condena tomando como base el índice de precios al consumidor de conformidad con el inciso final del artículo 187 del CPACA. 2.9. Se condene en costas procesales y agencias en derecho. NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO RAD. 686793333002-2019-00275-03 3. Normas violadas y concepto de violación. Se alegan como vulneradas los arts. 2, 4, 13, 25, 29, 53 y 150 de la Constitución Política de Colombia; artículo 127 del CST, artículo 2 de la Ley 4 de 1992, Ley 270 de 1996, 482 de 1998, 50 de 1990, 344 de 1996 y Decreto 1042 de 1978.
Como concepto de violación se aduce que la bonificación judicial constituye factor salarial en tanto es recibida de forma periódica (mensual) y como contraprestación al servicio prestado, y no como algo dado al trabajador por mera liberalidad y espontaneidad del empleador, debiendo aplicar el principio del derecho laboral de la primacía de la realidad sobre las formalidades.
En consecuencia, solicita la inaplicación del Decreto 383 de 2013 por resultar contrario a los fines superiores consagrados en las normas invocadas. 4. Contestación de la demanda La entidad accionada, se opone a las pretensiones de la demanda, manifestando que ha liquidado y pagado la asignación salarial y prestacional de sus servidores, con estricta sujeción a lo previsto en los Decretos expedidos por el Gobierno Nacional para cada vigencia fiscal, pues dichos decretos, estipulan que ninguna autoridad podrá establecer o modificar el régimen salarial o prestacional estatuido en tales normas, en concordancia con la Ley 4 de 1992 en su artículo 10º.
Si bien la entidad opera como ejecutora de los recursos que hacen parte del Presupuesto General de la Nación para efectos del pago de salarios y prestaciones sociales de los funcionarios y empleados de esta circunscripción territorial, también lo es, que, para cumplir dicha función, la Dirección Ejecutiva se encuentra atada a los Decretos salariales que anualmente expide el Gobierno Nacional.
Finalmente, como excepciones se formularon las siguientes: inexistencia del demandado; ineptitud de la demanda; cobro de lo no debido al no haberse ordenado la citación; falta de legitimación en la causa por pasiva; prescripción trienal de los derechos reclamados; caducidad; excepción de inconstitucionalidad. II. LA SENTENCIA APELADA El Juzgado Administrativo Ad hoc del Circuito Judicial de San Gil mediante sentencia del veintinueve (29) de noviembre de dos mil veinticuatro (2024) declaró no probada la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva y prescripción trienal (numeral primero); inaplicó por inconstitucionalidad la expresión normativa “… y constituirá únicamente factor salarial para la base de NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO RAD. 686793333002-2019-00275-03 cotización al sistema general de pensiones y al sistema general de seguridad social en salud” contenida en el artículo 1° del Decreto No. 383 de 2013, y reproducida en los Decretos No. 1269 de 2015, 246 de 2016,1014 de 2017, 340 de 2018, 992 de 2019, 442 de 2020, 986 de 2021, 471 de 2022 903 de 2023, 1581 de 2023 y 0299 de 2024 (numeral segundo); declaró la nulidad de los actos acusados (numeral tercero); condenó a la entidad demandada a reliquidar y pagar a favor de la demandante, todas las prestaciones sociales y factores salariales reconocidos, pagados y causados desde el 20 de febrero de 2017 incluyendo en la base de liquidación como factor salarial, la bonificación judicial creada mediante Decreto 383 de 2013, hasta que dure su vinculación laboral y continúe percibiendo dicho emolumento, debiendo revisarse los descuentos de ley y hacer los respectivos aportes al Sistema de Seguridad Social de salud y pensión, pagando las diferencias a que haya lugar, teniendo en cuenta el 100% del salario (numeral cuarto); denegó las demás pretensiones (numeral quinto), ordenó el archivo del expediente a la ejecutora de la providencia (numeral sexto) y se abstuvo de condenar en costas (numeral séptimo).
Como fundamento de su decisión, en virtud del marco jurisprudencial anotado, considera como factor salarial toda remuneración periódica y habitual percibida por el trabajador, y, por tanto, cualquier restricción al concepto de salario, constituye per se un mandamiento regresivo en contra del trabajador. Agrega que dicha bonificación remunera el servicio como contraprestación del trabajo, razón que sustenta la inconstitucionalidad y la legalidad que sobreviene de la restricción del elemento constitutivo de salario.
Refiere que el artículo 1° del decreto 383 de 2013 no menciona el carácter de factor salarial de la bonificación judicial, estimándose contraria a los postulados constitucionales sobre derechos laborales, por consiguiente consideró procedente inaplicar la expresión: “y constituirá únicamente factor salarial para la base de cotización al Sistema General de Pensiones y al Sistema General de Segundad Social en Salud.”, en aplicación de la excepción de inconstitucionalidad prevista en el artículo 4° de la Carta Política, en el entendido que la bonificación judicial sí constituye factor salarial para liquidar las prestaciones sociales y las demás prestaciones salariales de la parte demandante en tanto el decreto no las excluyó. En virtud de lo expuesto, acreditada la vinculación de la demandante a la Rama Judicial, y las demás pruebas obrantes en el plenario, ordenó el reconocimiento de la bonificación judicial como factor salarial para liquidar todas las prestaciones sociales y demás emolumentos devengados.
Finalmente, negó la sanción mora deprecada y declaró no probada la excepción de prescripción de los derechos laborales, en tanto que la reclamación administrativa fue presentada el 01 de marzo de 2018 y su vinculación a la rama judicial tuvo lugar el 20 de febrero de 2017, evidenciándose que el reconocimiento del derecho se solicitó dentro del lapso de tres años previsto en la norma.
NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO RAD. 686793333002-2019-00275-03 III.
FUNDAMENTOS DE LA APELACIÓN La entidad accionada interpone oportunamente el recurso de apelación reiterando, en extenso, todos los argumentos que fueron resueltos como excepciones previas en la oportunidad procesal pertinente, destacándose que, como razones de inconformidad contra la sentencia de primera instancia se señalan los siguientes: La actuación administrativa fue surtida conforme con la normatividad vigente a la fecha, la cual es constitucional y legal y que no ha sido objeto de suspensión, anulación o modificación alguna conocida, razón por la cual, en lo que respecta a la ejecución presupuestal y a la negación del carácter salarial adicional al que reconocen los Decretos 383 y 384 de 2013, no resulta posible reconocer carácter salarial a las prestaciones que legalmente no la tienen.
La Ley 4ta de 1992 y el Decreto 383 y 384 de 2013 son claros, por lo que, la entidad a la que representa no puede atribuirles a las disposiciones un alcance que no tienen, toda vez que resultaría contrario al sentido natural y obvio en que deben entenderse e interpretarse las palabras, conforme a lo señalado en artículos 27 y 28 del Código Civil.
Por expreso mandato legal la Bonificación Judicial constituye factor salarial únicamente para efectos de constituir la base de cotizaciónal Sistema General de Pensiones y al Sistema General de Seguri dad Social en Salud, a lo que se agrega que la modificación, ajuste o variación de las normas que consagran dicho concepto es de la exclusiva competencia de Gobierno Nacional, como lo evidencian los decretos expedidos por el Ejecutivo para ajustar el monto de la referida Bonificación en las vigencias 2015 y 2016, quedando por lo tanto resuelta de plano la pretensión del interesado concerniente a “…ajustes equivalentes al IPC del 02%…”.
Así las cosas, no se puede alegar nulidad de los actos enjuiciados, cuando estos se atienen, estrictamente, al ordenamiento jurídico vigente, que es el que se pide inaplicar en este caso a solicitud de parte. Insiste en el carácter no salarial de la bonificación judicial, razón por la cual las pretensiones señaladas con la demanda no están llamadas a prosperar, teniendo en cuenta que la entidad demandada está sometida al imperio de la Ley y obligada a aplicar el derecho vigente al tenor literal de su redacción, dándole estricto cumplimiento.
Finalmente, no están incluidos en el presupuesto de la Rama Judicial los dineros que se requerirían para el pago de lo pretendido por la parte actora, lo cual obedece a que el rubro de gastos de personal está planeado y calculado, teniendo en cuenta las regulaciones vigentes que regulan los salarios, prestaciones y acreencias laborales de los empleados de la Rama Judicial, por lo que de ninguna manera pueden incluirse allí mayores costos para reconocer lo pretendido por la parte actora, en tanto, no resulta acorde con las previsiones de los Decretos 383 y 384 de 2013, que establecieron el carácter salarial de la Bonificación Judicial únicamente para efectos de aportes de Seguridad Social en pensiones y salud.
NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO RAD. 686793333002-2019-00275-03 En relación con la excepción de caducidad, la parte demandante debió pretender la nulidad de los decretos salariales dentro del término contemplado en el artículo 138 del CPACA, de conformidad con lo previsto en el parágrafo del artículo 137 ibidem, puesto que la parte accionante lo que pretende es el restablecimiento automático de un derecho (reliquidación de salarios y prestaciones) y que no demandó las normas que regulan su remuneración, razón por la cual no encuentra justificable que la parte accionante pueda ser excusada de no haber atacado la vigencia de aquellas normas que se encuentra vigentes.
Por último, solicita mantener la decisión contenida en el numeral quinto respecto a la negación de las demás pretensiones de la demanda y, numeral séptimo, en lo que atañe a la no imposición de costas procesales. IV. PRONUNCIAMIENTOS FRENTE AL RECURSO DE APELACIÓN Dentro de la oportunidad procesal de que trata el numeral 4° del art. 247 de la Ley 1437 de 2011, ninguna de las partes concurrió. La señora Agente del Ministerio Público no rindió concepto de fondo.
V. CONSIDERACIONES DE LA SALA 1. Cuestión previa Si bien en anteriores oportunidades la suscrita ponente se manifestaba impedida en asuntos de esta naturaleza, en atención al pronunciamiento de fecha 25 de julio de 20241 en un caso de contornos idénticos a través del cual el H. Consejo de Estado declaró infundado el impedimento manifestado por todos los magistrados de esta Corporación al considerar que «dado que los magistrados no señalaron que han presentado demanda o tengan pleito pendiente en el cual se debata el asunto del proceso o hubieran defendido y obtenido dicho beneficio entre otras circunstancias, no se configura la causal de impedimento señalada», se avocará el estudio del asunto en aras de garantizar el principio de celeridad y de acceso a la administración de justicia. 2.
Problemas jurídicos PJ 1 ¿Es procedente la inaplicación por inconstitucionalidad de la expresión normativa «… y constituirá únicamente factor salarial para la base de cotización al sistema general de pensiones y al sistema general de seguridad social en salud» contenida en el artículo 1° del Decreto No. 383 de 2013, por medio de la cual se creó la bonificación judicial para los funcionarios y empleados de la Rama Judicial? 1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA - SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: LUIS EDUARDO MESA NIEVES Bogotá, D.C., veinticinco (25) de julio de dos mil veinticuatro (2024) Referencia: Impedimento Radicación: 68001- 33-33-010-2017-00286-01 (3474-2024) Demandante: Alicia Martínez Ulloa y otros1 Demandado: Nación – Rama Judicial – Dirección Ejecutiva de Administración Judicial NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO RAD. 686793333002-2019-00275-03 PJ 2.
¿Como consecuencia de lo anterior, hay lugar a declarar la nulidad del acto administrativo demandado y a reconocer a la demandante la bonificación judicial como factor salarial para la liquidación de prestaciones sociales? 3.Tesis de la Sala PJ 1 y PJ 2: Sí, al tratarse de una remuneración permanente y periódica, recibida como contraprestación por los servicios prestados, y con la finalidad de mejorar o incrementar la remuneración de los servidores de la Rama Judicial, dado que, se configuran los elementos constitutivos de salario, por tanto, debe reconocérsele sus efectos prestacionales, destacándose que la sostenibilidad de la entidad accionada no puede prevalecer sobre los derechos fundamentales de los trabajadores. 4.
Marco Jurídico y jurisprudencial. 4.1 De la bonificación judicial dirigida a los servidores de la Rama Judicial. La Constitución Política de Colombia, en el artículo 150 numeral 19, literal e y f ordena al Congreso de la República, dictar las normas generales para que el Gobierno Nacional fijara el régimen salarial y prestacional de los empleados públicos, de los miembros del Congreso Nacional y la Fuerza Pública y regular el régimen de prestaciones sociales mínimas de los trabajadores oficiales; dicho mandato constitucional, fue materializado en la ley 4 de 1992, fijándose normas generales, objetivos y criterios.
En el artículo 2º numeral a, dispuso como pauta: «El respeto a los derechos adquiridos de los servidores del Estado tanto del régimen general, como de los regímenes especiales. En ningún caso se podrán desmejorar sus salarios y prestaciones sociales». Más adelante, mediante el Decreto 383 de 2013, el Gobierno en ejercicio de las facultades otorgadas en la ley 4ª de 1992, creó la Bonificación judicial dirigida a los servidores de la Rama Judicial, la cual se reconoció a partir del 1º de enero de 2013, de manera mensual, mientras el servidor público permanezca en el servicio.
Al respecto, el artículo 1º estableció: «Créase para los servidores de la Rama Judicial y de la Justicia Penal Militar a quienes se les aplica el régimen salarial y prestacional establecido en los Decretos 57 y 110 de 1993, 106 de 1994, 43 de 1995 y que vienen rigiéndose por el decreto 874 de 2012 y las disposiciones que lo modifiquen o sustituyan, una bonificación judicial, la cual se reconocerá mensualmente y constituirá únicamente factor salarial para la base de cotización al Sistema General de Pensiones y al Sistema General de Seguridad Social en Salud.
NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO RAD. 686793333002-2019-00275-03 La bonificación judicial se reconocerá a partir del 1° de enero de 2013, se percibirá mensualmente, mientras el servidor público permanezca en el servicio y corresponde para cada año al valor que se fija en las siguientes tablas, así:(…)». En el artículo citado se precisa que la bonificación judicial será reconocida a partir del 1° de enero de 2013, se cancelará mensualmente por el servidor en tanto permanezca en el servicio.
Asimismo, advierte que esta solo será tenida en cuenta para la cotización en el sistema general de pensiones y para el sistema de seguridad social en salud. No obstante, el artículo 14 de la Ley 50 de 1990, estableció que «Constituye salario no sólo la remuneración ordinaria, fija o variable, sino todo lo que recibe el trabajador en dinero o en especie como contraprestación directa del servicio, sea cualquiera la forma o denominación que se adopte, como primas, sobresueldos, bonificaciones habituales, valor del trabajo suplementario o de las horas extras, valor del trabajo en días de descanso obligatorio, porcentaje sobre ventas y comisiones.» Así mismo, el artículo 12 del Decreto No. 717 de 1978, señaló que, además de la asignación básica mensual fijada por la ley para cada empleo, constituyen factores de salario todas las sumas que habitual y periódicamente recibe el funcionario o empleado, estableciendo: «(…) Además de la asignación básica mensual fijada por la ley para cada empleo, constituyen factores de salario todas las sumas que habitual y periódicamente reciba el funcionario o empleado como retribución por sus servicios (…)» El H. Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, mediante Sentencia del seis (06) de abril de dos mil veintidós (2022), se refirió al carácter salarial de la bonificación judicial así2: «(…) En este orden de ideas, para la Sala es claro que la bonificación judicial creada mediante Decreto No. 0382 de 2013, al ser un pago que reciben los empleados y funcionarios de la Fiscalía General de la Nación, de forma habitual y periódica en contraprestación a sus servicios, no habría motivo alguno para desconocer su carácter salarial, máxime si se tiene en cuenta que fue creada precisamente para materializar una nivelación salarial dispuesta en una Ley marco, Aceptar lo contrario, implicaría desconocer abiertamente los límites a la facultad otorgada por el Congreso al Gobierno Nacional y desatentar principios de rango constitucional como la progresividad, la primacía de la realidad sobre las formas y los límites 2 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA CONJUEZ PONENTE: CARMEN ANAYA DE CASTELLANOS, seis (6) de abril de dos mil veintidós (2022) Referencia: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Radicación: 6001233300020180041401 (0470-2020) Demandante: María Elide Acosta Henao NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO RAD. 686793333002-2019-00275-03 protectores señalados por el Constituyente en el artículo 53 de la Carta Política (…)». 4.2 De la excepción de inconstitucionalidad3 De conformidad con el artículo 4 de la Constitución Política, en su primer inciso: «La Constitución es norma de normas.
En todo caso de incompatibilidad entre la Constitución y la ley u otra norma jurídica, se aplicarán las disposiciones constitucionales». Como se aprecia, la «excepción de inconstitucionalidad» es una consecuencia del mandato de superioridad o prevalencia de las normas constitucionales sobre las demás disposiciones del ordenamiento jurídico, en la medida en que tal ordenamiento se fundamenta y se estructura sobre los preceptos de la Carta Política.
Precisamente por razón de la prevalencia constitucional, la jurisprudencia y la doctrina, en el derecho colombiano, han desarrollado la figura de la excepción de inconstitucionalidad que, en síntesis, consiste en la posibilidad que tienen los operadores jurídicos en un caso concreto, de no aplicar la ley u otra norma cuando observan que es ostensiblemente opuesta a una norma constitucional.
Obsérvese que el artículo 4 de la Carta Política no se refiere simplemente a una contradicción, oposición o antinomia entre la norma constitucional y la de inferior jerarquía, sino a una incompatibilidad, vocablo que el Diccionario de la Lengua Española define, en su primera acepción, como «Repugnancia que tiene una cosa para unirse con otra, o de dos o más personas entre sí».
Por lo tanto, debe entenderse que una norma de inferior jerarquía es incompatible con una disposición constitucional cuando ambos preceptos no pueden subsistir y aplicarse al mismo tiempo, para solucionar determinada situación jurídica. En tal evento, como lo ordena el artículo 4 de la Carta, es indudable que debe aplicarse la norma superior, aunque ello implique dejar de aplicar (total o parcialmente) la norma de inferior jerarquía. A su turno, la sentencia T-681 de 2016 emitida por el máximo órgano de la jurisdicción constitucional, es la que emite un listado taxativo de causales de procedencia en la aplicación de la excepción de inconstitucionalidad, así: «Dicha facultad puede ser ejercida de manera oficiosa o a solicitud de parte cuando se está frente a alguna de las siguientes circunstancias: 3.1.1.1.
La norma es contraria a las cánones superiores y no se ha producido un pronunciamiento sobre su constitucionalidad, toda vez que “de ya existir un pronunciamiento judicial de carácter abstracto y concreto y con 3 CONSEJO DE ESTADO SALA DE CONSULTA Y SERVICIO CIVIL Consejero ponente (E): Óscar Darío Amaya Navas D.C., 2 de noviembre de 2021 Número único: 11001030600020210009700 Referencia: Conflicto negativo de competencias administrativas Partes: Defensoría de Familia del Grupo de Protección del ICBF (Regional Bogotá) y Juzgado Diecinueve de Familia de Bogotá NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO RAD. 686793333002-2019-00275-03 efectos erga omnes, la aplicación de tal excepción de inconstitucionalidad se hace inviable por los efectos que dicha decisión genera, con lo cual cualquier providencia judicial, incluidas las de las acciones de tutela deberán acompasarse a la luz de la sentencia de control abstracto que ya se hubiere dictado; 3.1.1.2.
La regla formalmente válida y vigente reproduce en su contenido otra que haya sido objeto de una declaratoria de inexequibilidad por parte de la Corte Constitucional o de nulidad por parte del Consejo de Estado, en respuesta a una acción pública de inconstitucionalidad o nulidad por inconstitucionalidad según sea el caso; o, 3.1.1.3.
En virtud de la especificidad de las condiciones del caso particular, la aplicación de la norma acarrea consecuencias que no estarían acordes a la luz del ordenamiento iusfundamental. En otras palabras, “puede ocurrir también que se esté en presencia de una norma que, en abstracto, resulte conforme a la Constitución, pero no pueda ser utilizada en un caso concreto sin vulnerar disposiciones constitucionales».
Finalmente, respecto de la aplicabilidad de la excepción de inconstitucionalidad a los decretos salariales proferidos por el gobierno nacional a partir del año 2008, la reciente sentencia de unificación del Consejo de Estado4 reafirmó su procedencia al señalar: «Frente a los decretos salariales expedidos por el Gobierno Nacional que reprodujeron el contenido de aquellos declarados nulos mediante la sentencia de 29 de abril de 2014, la Sala encuentra procedente acoger la excepción de inconstitucionalidad rogada por la parte actora, en cuanto las disposiciones allí contenidas vulneran garantías laborales mínimas de los beneficiarios de la prima especial, en aplicación del artículo 4 de la Constitución Política, relativo a la prevalencia del texto superior frente a las leyes y otras formas jurídicas (…)». 5.
Caso Concreto Pretende la entidad accionada se revoque la decisión de primera instancia por cuanto considera que la bonificación judicial de la que trata el Decreto 383 de 2013 no constituye factor salarial, razón suficiente por la cual no hay lugar a ordenar la reliquidación de las prestaciones sociales de la parte actora. 4 CONSEJO DE ESTADO-SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO - SECCIÓN SEGUNDA-SALA PLENA DE CONJUECES - Consejero ponente: CARMEN ANAYA DE CASTELLANOS (Conjuez)- dos (2) de septiembre de dos mil diecinueve (2019) - Radicación número: 41001-23-33-000-2016-00041-02(2204-18) - Actor: JOAQUÍN VEGA PÉREZ-Demandado: RAMA JUDICIAL - DIRECCIÓN EJECUTIVA DE ADMINISTRACIÓN JUDICIAL NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO RAD. 686793333002-2019-00275-03 En el presente asunto se tiene que la demandante LISETH KATHERINE VASQUEZ GUALDRON, para el momento de presentación de la demanda, se desempeña como servidora de la Rama Judicial y en tal virtud le ha sido pagada la bonificación judicial en forma continua, mensual y habitual desde el momento de su creación conforme se observa en los comprobantes de pago aportados al plenario, sin que la misma haya sido considerada al momento de la liquidación de las demás prestaciones sociales devengadas y reconocidas, aspecto frente al cual no hay debate entre las partes.
El 16 de enero de 2018 elevó petición a la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial, con el fin de obtener la reliquidación de sus prestaciones sociales, con inclusión de la Bonificación Judicial creada mediante Decreto 383 de 2013, la cual fue resuelta de manera negativa mediante Resolución DESAJBUR 18 – 6016 del 16 de marzo de 2018.
Una vez interpuesto el recurso de apelación el día 11 de abril de 2018, la entidad demandada no dio respuesta, operando el silencio administrativo negativo. De conformidad con el marco jurídico y jurisprudencial reseñado de cara a las pruebas aportadas, advierte la Sala que la bonificación judicial creada en el Decreto 383 de 2013 tiene por finalidad compensar la desnivelación salarial existente entre los funcionarios de la Rama Judicial; y que la misma se percibe como contraprestación de los servicios prestados de forma mensual y con carácter permanente, por lo cual se configuran los elementos para que constituya factor salarial.
En ese sentido, si bien la demandante ha sido beneficiaria de la bonificación judicial, a la misma no se le ha reconocido como factor salarial para efectos de liquidación de prestaciones sociales, desmejorando su remuneración, y vulnerando el principio de progresividad de los trabajadores. Al respecto, la Sala precisa que si bien el artículo 1° del Decreto 383 de 2013 no ha sido derogado, procede la inclusión de la bonificación judicial como factor salarial, ya que su desconocimiento vulneraría las condiciones de igualdad del trabajador, afectando en igual sentido la seguridad jurídica de las autoridades judiciales como de los beneficiarios de la prestación. Tal conclusión, es consonante con lo establecido en el ordenamiento jurídico, al ratificarse el Convenio 095 de la OIT que define el concepto de salario, y que, al ser vinculante, no puede considerarse como un simple parámetro interpretativo, como lo ha sostenido la Corte Constitucional: «No ofrece ninguna duda que todos los convenios internacionales del trabajo ratificados por Colombia fueron integrados a la legislación interna, por disposición expresa del inciso cuarto del artículo 53 de la Constitución….
Es preciso distinguir entre los convenios de la OIT, puesto que si bien todos los que han sido “debidamente ratificados” por Colombia, “hacen parte de la legislación interna” -es decir, son normas jurídicas NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO RAD. 686793333002-2019-00275-03 principales y obligatorias para todos los habitantes del territorio nacional, sin necesidad de que una ley posterior los desarrolle en el derecho interno no todos los convenios forman parte del bloque de constitucionalidad, en razón a que algunos no reconocen ni regulan derechos humanos, sino aspectos administrativos, estadísticos o de otra índole no constitucional»5.
Por consiguiente, con la expedición del Decreto 383 de 2013, el Ejecutivo desconoció los postulados internacionales y constitucionales respecto a la aplicación de los principios de favorabilidad e irrenunciabilidad de los beneficios mínimos consagrados en las normas laborales, así como los objetivos y principios señalados en la Ley 4 de 1992, pues, despojó de efectos salariales a la bonificación judicial creada para servidores públicos de la Rama Judicial.
Aceptar que la bonificación judicial esté exenta de su carácter salarial, salvo para las cotizaciones al sistema de seguridad social, representa una disminución en el valor de las prestaciones sociales de la parte demandante, lo que significa, que la expresión «… y constituirá únicamente factor salarial para la base de cotización al sistema general de pensiones y al sistema general de seguridad social en salud» contemplada en el inciso 1 del Decreto 383 de 2013 implica una violación de principios, contenidos y valores establecidos en el art. 1 del Convenio 095 de la OIT, el artículo 53 de la Constitución Política y el artículo 2 de la Ley 4 de 1992.
En consecuencia, los actos administrativos demandados, además de generar desmedro de carácter económico al régimen prestacional de la parte actora, contradice principios y postulados de rango constitucional, como los contenidos en el artículo 53; además de los incorporados en la Ley 4ª de 1992, Ley marco sobre el sistema y criterio de la estructura salarial de la función pública.
Por tanto, procede la inaplicación del art. 1 del Decreto 383 de 2013 la cual se impone por mandato constitucional al Juez cuando evidencie normas que vulneren la Constitución Política o la Ley, ya que el reconocimiento de la bonificación judicial como factor salarial únicamente para la base de cotización al Sistema General de Pensiones y al Sistema General de Seguridad Social en Salud, va en contravía del precepto constitucional 53° que reconoce el principio de progresividad, y demás principios mínimos fundamentales de los trabajadores.
Así las cosas, le asiste razón al a-quo en hacer uso de la excepción de inconstitucionalidad para inaplicar la expresión normativa previamente mencionada contenida en el artículo 1° del Decreto 383 de 2013, en declarar la nulidad del acto administrativo demandado y ordenar la reliquidación de las prestaciones sociales con inclusión de la bonificación judicial como factor salarial, en los términos dispuesto en la sentencia apelada, imponiéndose su confirmación. Ahora, en lo que atañe a la afectación al mandato de sostenibilidad fiscal, es preciso resaltar que tal principio orientador introducido en la Constitución Política por el acto legislativo 03 de 2011 no puede servir como fundamento para vulnerar derechos laborales de carácter cierto e indiscutible, desmejorando con ello las condiciones laborales de los servidores, máxime si se tiene en cuenta que las entidades 5 Sentencia C-401/05 NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO RAD. 686793333002-2019-00275-03 públicas deben dar aplicación al principio de planeación en materia presupuestal para dar cumplimiento a las condenas impuestas por la jurisdicción como garante de los derechos dentro del Estado Social de Derecho.
Así lo señala el parágrafo del art. 334 de la Constitución Política el cual establece que, «bajo ninguna circunstancia, autoridad alguna de naturaleza administrativa, legislativa o judicial, podrá invocar la sostenibilidad fiscal para menoscabar Los derechos fundamentales, restringir su alcance o negar su protección efectiva». Finalmente, en lo que atañe a la caducidad se advierte que el acto acusado al negar prestaciones periódicas y ser producto del silencio administrativo, puede ser demandado en cualquier tiempo conforme reza el art. 164 numeral 1 literal c y d, sin que pueda entenderse como demandado el decreto que crea la bonificación judicial frente al que únicamente se dispone la inaplicación de la expresión «… y constituirá únicamente factor salarial para la base de cotización al sistema general de pensiones y al sistema general de seguridad social en salud» y no su ilegalidad, en los términos señalados en primera instancia. Las anteriores consideraciones son suficientes para confirmar la sentencia apelada. 6.
Costas De conformidad con el artículo 188 de la Ley 1437 de 2011, «salvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil. En todo caso, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas cuando se establezca que se presentó la demanda con manifiesta carencia de fundamento legal».
Recientemente la Subsección B de la Sección Segunda del H. Consejo de Estado, en sentencia del 1° de junio de 20236 sostuvo que, la palabra «disponer» a la que hace referencia la citada norma, no presupone la causación de costas per se contra la parte que pierda el litigio y solo, en caso de que haya lugar a su imposición, se acudirá a las normas generales del procedimiento para su liquidación y ejecución, correspondiendo al juez de lo contencioso administrativo elaborar un juicio de ponderación subjetiva respecto de la conducta procesal asumida por las partes, previa imposición de la medida, que limitan el arbitrio judicial o discrecionalidad, para dar paso a una aplicación razonable de la norma; ponderación que, advirtió, se realiza teniendo en cuenta si existieron acciones temerarias, dilatorias que obstruyan o dificulten el curso normal de las diferentes etapas del procedimiento y de verificar que en el expediente aparezca probado si se causaron dichas costas.
En igual sentido la Subsección A de la Sección Segunda del H. Consejo de Estado, en sentencia del 14 de septiembre de 2023 aclaró que adoptaba una nueva postura en la cual, en las sentencias proferidas a la luz de la nueva normatividad (adición introducida por el art. 47 de la Ley 2080 de 2021 al art. 188 de la Ley 1437) se le imponga al juez “analizar la conducta realizada por las partes en el proceso, entre 6 Consejo de Estado.
Sección Segunda, Subsección B. Sentencia del 1º de junio de 2023. C.P. Juan Enrique Bedoya Escobar. Rad. 47001-23-33-000-2018-00141-01 (3320-2020). NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO RAD. 686793333002-2019-00275-03 ello, si se presentó o no, carencia de fundamentación jurídica conforme a lo señalado en el inciso 2° del art. 188 de la Ley 1437 de 2011”7.
Visto lo anterior, teniendo en cuenta que el criterio objetivo valorativo ha sido superado, conforme lo ha señalado la Sección Segunda del H. Consejo de Estado, se hace necesario abandonarlo para ajustar la posición de la Sala a los lineamientos del órgano de cierre de esta jurisdicción, lo cual implica que de ahora en adelante se prohijará un criterio subjetivo, para el análisis del caso concreto en materia de costas procesales.
Y es esta la postura que se estima más favorable a la parte vencida, porque, adicional a lo ya expuesto, consulta el criterio contenido en sentencia de tutela proferida por la Subsección B del Consejo de Estado, el 8 de febrero de 2019, regla que ha venido siendo adoptada por esta corporación: «( ) 2.5.2 Sobre la condena en costas ( ) Luego, al no existir en la Corporación una postura consistente y unificada sobre el asunto, no podría hablarse de un precedente judicial vinculante para la autoridad judicial y, por tanto, está facultada para acoger el criterio que estime más ajustado a derecho ( )».
(Negrilla fuera de texto). Así las cosas, aplicando al presente asunto el criterio anunciado, y por no advertirse actuación temeraria o mala fe atribuirle a la parte demandada a quien se le resuelve desfavorablemente el recurso de apelación, ni conducta o circunstancia irregular en el transcurso del trámite procesal, así como tampoco falta de fundamentación legal del recurso interpuesto, la Sala se abstendrá de disponer tal condena en segunda instancia a su cargo.
En mérito de lo expuesto el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO ORAL DE SANTANDER, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la Ley, FALLA:
PRIMERO: CONFÍRMASE la sentencia de primera instancia, conforme lo expuesto en la parte considerativa de esta sentencia.
SEGUNDO: SIN CONDENA EN COSTAS de segunda instancia.
TERCERO: Ejecutoriada esta providencia DEVUÉLVASE el expediente al Juzgado de Origen.
CUARTO: Se informa a los sujetos procesales que deberán ingresar a través de la ventanilla virtual del aplicativo SAMAI 7 Consejo de Estado. Sección Segunda, Subsección A. Sentencia del 14 de septiembre de 2023. C.P. Jorge Iván Duque Gutiérrez. Rad. 23001-23-33-000-2017-00524-01 (1159-2023). NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO RAD. 686793333002-2019-00275-03 https://samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/Casos/procesos.aspx, los memoriales, peticiones y escritos del proceso judicial; siendo este el único canal habilitado para tal fin, so pena de tenerse por no presentados8.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE, Aprobado por la Sala como consta en Acta No. 11/2025 Firmado samai FRANCY DEL PILAR PINILLA PEDRAZA Magistrada Ponente Firmado samai Firmado samai IVÁN FERNANDO PRADA MACÍAS JULIO EDISSON RAMOS SALAZAR Magistrado Magistrado 8 CIRCULAR PCSJC24-1 Fecha: 11 de enero de 2024 -Consejo Superior de la Judicatura Presidencia