REPÚBLICA DE COLOMBIA RAMA JUDICIAL DEL PODER PÚBLICO TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL VALLE DEL CAUCA SENTENCIA Nº 022 Aprobada en Acta Nº 002 Santiago de Cali, catorce (14) de marzo de dos mil veinticinco (2025) RADICACIÓN 760013333015 2022 00064 02 MEDIO DE CONTROL NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO LABORAL ACCIONANTE RUBY GIMENA VÉLEZ GÓMEZ Apoderado: Linda Johanna Silva Canizalez lindasilvacanizales@gmail.com ACCIONADO NACIÓN – RAMA JUDICIAL dsajclinotif@cendoj.ramajudicial.gov.co TEMA PRIMA ESPECIAL – ART. 14 LEY 4 DE 1992 DECISIÓN SENTENCIA SEGUNDA INSTANCIA Magistrado ponente: DIEGO LEÓN GÓMEZ MARTÍNEZ Procede la Sala Transitoria de este Tribunal, a resolver el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada, contra la Sentencia No. 371 del veintiocho (28) de octubre de dos mil veinticuatro (2024) proferida por el Juzgado 404 Administrativo Transitorio del Circuito Judicial de Cali donde decidió la demanda.
Demandante: Ruby Gimena Vélez Gómez Demandado: Rama Judicial Radicación: 760013333015 2022 00064 02 I.
ANTECEDENTES Por conducto de apoderada judicial, la ciudadana Ruby Gimena Vélez Gómez, en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, consagrado en el artículo 138 de la Ley 1437 de 2011 (en adelante C.P.A.C.A), demandó a la Nación - Rama Judicial – Dirección Ejecutiva de Administración Judicial. En dicha demanda, se plantearon las pretensiones con el fin de obtener las siguientes, 1.1.
Declaraciones y condenas Que se declare la nulidad del acto administrativo contenido DESAJCLR21- 2086 DE 2 DE SEPTIEMBRE DE 2021, por medio del cual se da respuesta a la reclamación administrativa. Que se declare la nulidad de la Resolución No. No. DESAJCLR21-2648 DE 2 DE DICIEMBRE DE 2021, la cual resuelve no reponer la DESAJCLR21-2086, y en su lugar concede el recurso de apelación. Que se declare la nulidad del acto administrativo ficto por el que se resuelve el recurso de apelación contra la decisión contenida en Resolución DESAJCLR21-2086 DE 2 DE SEPTIMEBRE DE 2022, pues en la Resolución No. DESAJCLR21-2648 DE 2 DE DICIEMBRE DE 2021, la entidad resuelve el recurso de reposición, pero ningún pronunciamiento hizo sobre el recurso de apelación presentado.
Como consecuencia de la declaración de nulidad de los anteriores actos administrativos y a título de restablecimiento del derecho, ordénese a LA NACIÓN - RAMA JUDICIAL – DIRECCIÓN EJECUTIVA DE ADMINISTRACIÓN JUDICIAL DEL CONSEJO SUPERIOR DE LA JUDICATURA, reconocer a mi poderdante la prima especial prevista en el artículo 14 de la Ley 4a de 1992, como parte adicional a la asignación básica mensual para el reconocimiento y liquidación de primas, prestaciones sociales, vacaciones, bonificaciones, demás prestaciones a las que tenga derecho por el servicio a la entidad.
Demandante: Ruby Gimena Vélez Gómez Demandado: Rama Judicial Radicación: 760013333015 2022 00064 02 Como consecuencia de la declaración de nulidad de los anteriores actos administrativos y a título de restablecimiento del derecho, ordénese a LA NACIÓN - RAMA JUDICIAL – DIRECCIÓN EJECUTIVA DE ADMINISTRACIÓN JUDICIAL DEL CONSEJO SUPERIOR DE LA JUDICATURA, a reconocer y pagar a la señora RUBY GIMENA VÉLEZ GÓMEZ, las diferencias adeudadas por el 30% de la asignación básica mensual, de que trata el artículo 14 de la Ley 4a de 1992 no pagado al pretender incluirse este porcentaje dentro de la asignación básica mensual y no adicionándolo a ésta, como corresponde.
Como consecuencia de la declaración de nulidad de los anteriores actos administrativos y a título de restablecimiento del derecho, ordénese a LA NACIÓN - RAMA JUDICIAL – DIRECCIÓN EJECUTIVA DE ADMINISTRACIÓN JUDICIAL DEL CONSEJO SUPERIOR DE LA JUDICATURA, realice la reliquidación de las prestaciones sociales, laborales, legales y convencionales sobre el 100% de la asignación básica mensual, durante todo el vínculo laboral del demandante, teniendo en cuenta el 30% de la prima especial de que trata el artículo 14 de la Ley 4a de 1992.
(…)” Planteadas de esa forma las pretensiones de la demanda, la parte actora por conducto de su apoderado, planteó las siguientes proposiciones fácticas como fundamentos de su petitum, las cuales se sintetizan en la siguiente forma: 1.2. Hechos de la demanda La parte demandante manifestó que se ha desempeñado al servicio de la Rama Judicial como Juez de la República.
Que el 21 de junio de 2021, presentó reclamación administrativa solicitando se reliquidara y pagara la prima especial de servicios prevista en el artículo 14 de la Ley 4ª de 1992, como una adición a la asignación básica mensual en el equivalente en el 30% de la asignación básica y la correspondiente reliquidación de salarios y prestaciones sociales y demás emolumentos cancelados de forma incompleta.
Demandante: Ruby Gimena Vélez Gómez Demandado: Rama Judicial Radicación: 760013333015 2022 00064 02 Que el derecho de petición fue negado a través de la Resolución No. DESAJCLR21-2086 del 02 de septiembre de 2021. Que el 06 de septiembre de 2021 interpuso recurso de reposición y en subsidio el de apelación en contra del anterior acto administrativo.
Mediante la Resolución No. DESAJCLR21-2648 del 02 de diciembre de 2021, la entidad demandada decidió no reponer el acto administrativo y concedió la apelación. Que a la fecha de presentación de la demanda no se ha emitido respuesta alguna sobre el recurso de apelación interpuesto, por lo que se configuró el silencio administrativo negativo. 1.3.
Normas violadas y concepto de violación según la parte actora “1.- A los servidores judiciales que represento se les aplica el régimen salarial y prestacional establecido en los Decretos 57 y 110 de 1993, 106 de 1994, 43 de 1995 y que vienen rigiéndose por el Decreto 874 de 2012 y las disposiciones que lo modifiquen o sustituyan. 2.- Mediante la Ley 4ª de 1992 en el artículo 14 el Congreso de la República estableció el régimen salarial y prestacional de los empleados públicos y determinó los criterios que debía seguir el Gobierno Nacional para su respectiva reglamentación. Creando la prima especial sin carácter salarial para magistrados y jueces. 3.- La prima especial es una parte adicional a la asignación básica mensual, la cual se calcula sobre el 30% de la remuneración mensual y no de la asignación básica, siguiendo lo preceptuado en el art. 53 Constitucional que señala la progresividad del ingreso e interpretación más favorable para el trabajador. 4.- El desconocimiento de la prima especial como parte adicional a la asignación básica mensual desconoce derechos mínimos e irrenunciables de Demandante: Ruby Gimena Vélez Gómez Demandado: Rama Judicial Radicación: 760013333015 2022 00064 02 mi representado a la luz de la Constitución Política de Colombia en sus artículos 13, 53, 2, 29 y 334;
Ley 4 de 1992; Decreto 51 de 1993; Decreto 54 de 1993; Decreto 57 de 1993; Decreto 104 de 1994; Decreto 106 de 1994; Decreto 107 de 1994; Decreto 26 de 1995; Decreto 43 de 1995; Decreto 47 de 1995; Decreto 4 de 1996; Decreto 35 de 1996; Decreto 36 de 1996; Decreto 997 de 2019. 5.- El Consejo de Estado mediante Sentencia de Unificación - SUJ-016-CE-52- 2019 ha determinado que la prima especial de servicios es un incremento del salario básico para los beneficiarios de la misma, por ende, tiene a su vez derecho al reconocimiento y pago de las diferencias que resulten a su favor.” 1.4.
Contestación de la demanda La entidad demandada, a través de apoderada judicial, contestó la demanda oportunamente. Manifestó que no se debe acceder a las pretensiones de la demanda, toda vez que se carece de la asignación presupuestal por parte del Ministerio Hacienda y Crédito Público, que permita cubrir el reconocimiento de las acreencias laborales anteriores al 1 de enero de 2021, atendiendo los efectos vinculantes de la sentencia de unificación No. SUJ-016- CE-S2-2019, proferida el 2 de septiembre de 2019, por el H. Consejo de Estado, Sala Plena de Conjueces de la Sección Segunda, dentro del expediente radicado No. 2016-00041-02, frente al pago de la reliquidación de prestaciones sociales y laborales con base en el 100% del salario básico mensual como también el reconocimiento del 30% adicional, calculado sobre el 100% del salario básico, por concepto de prima especial del artículo 14 Ley 4ª de 1992, sin carácter salarial.
Lo anterior, en concordancia con la prohibición contenida en el artículo 71 del Decreto 111 de 19964, compilatorio del artículo 86 de la Ley 38 de 1989, y en el artículo 2.8.3.2.1. del Decreto 1068 de 20155, según los cuales, ninguna autoridad podrá contraer obligaciones atribuibles al presupuesto de gastos Demandante: Ruby Gimena Vélez Gómez Demandado: Rama Judicial Radicación: 760013333015 2022 00064 02 sobre apropiaciones inexistentes, es decir, no se pueden asumir obligaciones que no cuenten con una disponibilidad presupuestal.
Como excepciones presenta las que denominó “inexistencia de causa para demandar- Ausencia de causa petendi”, “prescripción trienal de derechos laborales”, dentro de la cual indicó tener como fecha para su contabilización, el 21 de junio de 2021, en la cual se radicó la reclamación administrativa y “la innominada o genérica”. 1.5.
La sentencia apelada El Juzgado 404 Administrativo Transitorio de Cali, mediante Sentencia No. 371 del veintiocho (28) de octubre de dos mil veinticuatro (2024) resolvió:
PRIMERO: INAPLICAR por inconstitucional para el caso en concreto los artículos 8 del Decreto 1024 de 2013 y 8 del Decreto 194 de 2014 y en su lugar, se aplica el artículo 53 de la Constitución Política, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO: DECLARAR probada parcialmente la excepción de “Prescripción trienal de derechos laborales”, propuesta por la entidad demandada, de conformidad con lo expuesto y en los términos de la parte motiva de esta sentencia. NEGAR las demás excepciones formuladas.
TERCERO: DECLARAR la nulidad de las Resoluciones Nos. DESAJCLR21-2086 del 02 de septiembre de 2021; DESAJCLR21-2648 del 02 de diciembre de 2021 y RH-3470 del 24 de marzo de 2022, esta última, únicamente en lo relacionado con la señora RUBY GIMENA VÉLEZ GÓMEZ, identificada con CC No. 31.794.639, las cuales negaron la solicitud de reconocimiento y pago de la prima especial de servicios prevista en el artículo 14 de la Ley 4ª de 1992, en el equivalente al 30% adicional a la remuneración mensual y su carácter salarial.
CUARTO: A título de restablecimiento del derecho, CONDENAR a la entidad demandada, a reconocer y pagar a la señora RUBY GIMENA VÉLEZ GÓMEZ, identificada con CC No. 31.794.639, la diferencia salarial dejada de percibir por concepto de la prima especial establecida en el artículo 14 de la ley 4 de 1992, en un valor adicional o agregado del 30% de la asignación básica, a partir de la fecha en que sean exigibles, atendiendo los periodos estrictamente laborados como Juez de la República, sin que en ningún caso supere el porcentaje máximo fijado por el Demandante: Ruby Gimena Vélez Gómez Demandado: Rama Judicial Radicación: 760013333015 2022 00064 02 Gobierno Nacional, y teniendo en cuenta que solo constituye factor salarial para aportes a pensión de jubilación.
QUINTO: CONDENAR a la NACIÓN – RAMA JUDICIAL, a reliquidar y pagar a la parte demandante todas las prestaciones sociales como la prima de servicios, prima de navidad, prima de vacaciones, bonificación por actividad judicial y demás emolumentos cancelados, teniéndose como base de liquidación el 100% de la remuneración básica mensual legal, incluyendo el 30% por concepto de prima especial de servicios.
SEXTO: DECLARAR la prescripción trienal de los emolumentos causados con anterioridad al 21 de junio de 2018, conforme se expuso en las consideraciones de esta providencia.
SÉPTIMO: ORDENAR a la entidad demandada dar cumplimiento a esta sentencia de conformidad con los artículos 192 a 195 del CPACA, ajustando el valor que resulte a su cargo aplicando para el efecto la siguiente formula: 𝑅 = 𝑅ℎ ×𝐼𝑛𝑑𝑖𝑐𝑒 𝐹𝑖𝑛𝑎𝑙 𝐼𝑛𝑑𝑖𝑐𝑒 𝐼𝑛𝑖𝑐𝑖𝑎𝑙 Se faculta a la entidad demandada para realizar los respectivos descuentos de ley.
OCTAVO: NEGAR las demás pretensiones de la demanda.
NOVENO: NEGAR la condena en costas conforme lo expuesto en la presente providencia.
DÉCIMO: Ejecutoriada esta providencia, devuélvase el remanente de los gastos del proceso si los hubiere, excepto los causados. Realizada la liquidación y las anotaciones de ley, ARCHÍVESE el expediente. 1.6. Recurso de apelación El apoderado en su escrito de apelación indicó que el Congreso tiene la competencia de establecer el régimen salarial y prestacional de empleados públicos del Estado, conforme a la Constitución y a la Ley 4 de 1992, que autoriza al Gobierno Nacional para determinar las asignaciones de estos empleados, incluyendo a los jueces.
En este orden, la prima especial del 30% que reciben los jueces no es factor salarial para liquidar prestaciones, sino solo para efectos de pensión. Demandante: Ruby Gimena Vélez Gómez Demandado: Rama Judicial Radicación: 760013333015 2022 00064 02 Respecto de las razones de la apelación, indicó que la entidad, Rama Judicial, no cuenta con la apropiación presupuestal por parte del Ministerio Hacienda y Crédito Público que permita cubrir el reconocimiento de dichas acreencias laborales, lo que por un lado imposibilita el establecimiento de fórmulas conciliatorias que no cuenta con ningún respaldo presupuestal además de ir en contravía a los dispuesto en el artículo 71 del Decreto 111 de 1996.
Por lo que les resulta inviable asumir obligaciones sin respaldo presupuestal y teniendo en cuenta que a la fecha el Ministerio de Hacienda y Crédito Público no ha asignado recursos de presupuesto para cancelar los mayores valores que se generarían para conciliar la prima especial del 30%, sin carácter salarial, derivados de la sentencia de unificación mencionada.
Reiteró las excepciones propuestas con la contestación de la demanda, y solicitó que se revoque la sentencia apelada. 1.7. Trámite procesal Mediante acta de reparto del 28 de marzo de 2022, correspondió conocer del presente asunto al Juzgado Quince Administrativo Oral del Circuito de Cali. En Oficio No. 040 del 27 de abril de 2022, el titular del Juzgado Quince Administrativo Oral del Circuito de Cali, se declaró impedido para tramitar el proceso.
A través de Auto Interlocutorio No. 245 del 26 de julio de 2022, el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca – M.P. Dra. Ana Margoth Chamorro Benavides, remitió el expediente al Juzgado Administrativo Transitorio con sede en Cali para que se pronunciara sobre el impedimento formulado. Por medio de Auto de Sustanciación No. 146 del 29 de agosto de 2022, el Juzgado Administrativo Transitorio del Circuito Judicial de Cali avocó el conocimiento del proceso; aceptó el impedimento presentado por el Juez Quince Administrativo de Cali; inadmitió la demanda y reconoció personería a la abogada Linda Johanna Silva Canizales, como apoderada Demandante: Ruby Gimena Vélez Gómez Demandado: Rama Judicial Radicación: 760013333015 2022 00064 02 judicial de la parte actora.
La parte demandante presentó memorial subsanando la demanda. En Auto de Sustanciación No. 927 del 28 de septiembre de 2022, el Juzgado Administrativo Transitorio del Circuito Judicial de Cali admitió la demanda. La entidad demandada contestó la demanda oportunamente. En Auto Interlocutorio No. 18 del 26 de febrero de 2024, el Juzgado Administrativo Transitorio del Circuito de Cali avocó el conocimiento del proceso; avocó conocimiento del proceso; tuvo por contestada la demanda, difirió el estudio de las excepciones propuestas al momento de emitir el fallo; anunció sentencia anticipada en atención a que se cumple el supuesto contemplado en el numeral 1º del artículo 182A de la Ley 1437 de 2011, adicionado por el artículo 42 de la Ley 2080 de 2021; fijó el litigio; decretó pruebas; incorporó al expediente las pruebas aportadas con la demanda y, reconoció personería a la abogada Dra. Viviana Novoa Vallejo, como apoderada judicial de la entidad demandada.
A través de Auto de Sustanciación No. 297 del 06 de mayo de 2024, el Juzgado Administrativo Transitorio del Circuito de Cali avocó el conocimiento del proceso; incorporó las pruebas decretadas y allegadas y, corrió traslado a las partes para alegar de conclusión. Dentro del término, La parte demandante presentó escrito de alegaciones finales, reiterando los argumentos expuestos en la demanda.
La entidad demandada presentó escrito de alegaciones finales ratificando lo narrado en la contestación de la demanda. El Ministerio Público no rindió concepto. Posteriormente, el Juzgado 404 Administrativo Transitorio de Cali profirió la Sentencia No 371 del veintiocho (28) de octubre de dos mil veinticuatro (2024). El 13 de noviembre de 2024, la Rama Judicial a través de su apoderado, interpuso recurso de apelación. Demandante: Ruby Gimena Vélez Gómez Demandado: Rama Judicial Radicación: 760013333015 2022 00064 02 El 5 de diciembre de 2024, mediante Auto 1451, el juzgado de primera instancia concedió el recurso de apelación. Finalmente, tras haber correspondido por reparto a este despacho, se admitió el recurso de apelación. 2.
CONSIDERACIONES 2.1. Competencia Este Tribunal es competente para conocer en segunda instancia del presente proceso, en virtud del recurso de apelación incoado contra la reseñada sentencia, según lo que disponen lo artículo 153 del CPACA y artículo 1, parágrafo tercero, numeral 3 del Acuerdo PCSJA25-12255 24 de enero de 2025. 2.2.
Problema jurídico Corresponde a la Sala Transitoria de este Tribunal, como sala especializada, determinar en el caso concreto si hay lugar a declarar la nulidad de los actos administrativos concretos y el acto administrativo ficto o presunto producto de la ausencia de resolución del recurso de apelación interpuesto y en consecuencia, si la demandante tiene derecho a la reliquidación de su salario básico mensual, prestaciones sociales y demás emolumentos que en derecho le corresponda, teniendo en cuenta el 100% de su salario mensual, integrando el 30% de éste que a título de prima especial de servicios le fue descontado y al reconocimiento de la prima especial como un plus o adicional al salario básico por los periodos en los que se desempeñó como Juez. 2.2.1.
Metodología de la decisión Demandante: Ruby Gimena Vélez Gómez Demandado: Rama Judicial Radicación: 760013333015 2022 00064 02 Para resolver este problema jurídico, la Sala, hará lo siguiente: i) Analizará los requisitos para aplicar la excepción de inconstitucionalidad. ii) Estudiará la competencia para la fijación del régimen salarial y prestacional de los empleados públicos de la Rama Judicial y las facultades del legislador para determinar factores salariales. iii) Recordará los principios constitucionales protectores del salario. iv) Auscultará acerca de la creación de la prima especial. v) Se aterrizará en el caso en concreto, teniendo en cuenta las proposiciones fácticas y probatorias planteadas en el proceso, así como las pruebas aportadas, las normas jurídicas y el precedente judicial aplicables al caso subexamine. vi) Con base en los medios de prueba, definirá si la prima especial que percibe el actor es un factor salarial que debe computarse al momento de liquidar prestaciones sociales. vii) Finalmente, se dispondrá sobre la condena en costas. 2.2.2.
Requisitos para aplicar la excepción de inconstitucionalidad La citada excepción está prevista en el artículo 4 de la Constitución Política de 1991, así: “La Constitución es norma de normas. En todo caso de incompatibilidad entre la Constitución y la ley u otra norma jurídica, se aplicarán las disposiciones constitucionales. Es deber de los nacionales y de los extranjeros en Colombia acatar la Constitución y las leyes, y respetar y obedecer a las autoridades”.
Sobre la supremacía de la Constitución, la jurisprudencia de la Corte Constitucional desde sus inicios estableció que debe prevalecer sobre cualquier norma de inferior rango, puesto que: “…La función de la Constitución como determinante del contenido de las leyes o de cualquier otra norma jurídica, impone la consecuencia lógica de que la legislación ordinaria u otra norma jurídica de carácter general no puede de manera alguna modificar los preceptos constitucionales, pues la defensa de la Constitución resulta más importante que aquellas que no tienen la misma categoría…”1. 1 Corte Constitucional, sentencia C-069 de 1995.
Demandante: Ruby Gimena Vélez Gómez Demandado: Rama Judicial Radicación: 760013333015 2022 00064 02 En ese sentido, la jurisprudencia de la Alta Corporación, ha dicho que en atención al postulado superior consignado en el artículo 4 ibídem, nuestro sistema de control constitucional es de carácter mixto, es decir que, por una parte la Corte Constitucional ejerce un control concentrado o abstracto de constitucionalidad respecto de las leyes que se someten a su estudio, en este caso produciendo efectos erga omnes en su decisión, y por otra, se encuentra el control difuso que puede ejercer cualquier autoridad administrativa o judicial en determinado caso concreto, cuando advierta que una ley u otra norma jurídica de inferior rango es contraria a la Constitución, siendo excepcional su aplicación. De igual forma, enfatizó la Corte Constitucional en sentencia C- 122 de 2011, con M.P. Juan Carlos Henao, que conforme a las competencias atribuidas en el numeral 2 del artículo 237 ejusdem, al Consejo de Estado le corresponde ejercer el control concentrado de los decretos reglamentarios expedidos por el Gobierno Nacional, cuya competencia no está atribuida a la Corte Constitucional.
En ese orden, el control por vía de excepción, cuya aplicación puede ser de oficio o a solicitud de parte, tiene como característica, que sus efectos son inter partes, por tanto, la norma legal o reglamentaria exceptuada por inconstitucional continua vigente en el ordenamiento jurídico y se predica su validez. En el campo de la acción de tutela, la Corte Constitucional también ha desarrollado la figura de la excepción de inconstitucionalidad, reflexionando que en virtud del artículo 4º de la Constitución, dicha figura constituye una “herramienta jurídica-política de protección al principio de supremacía constitucional”, que garantiza en cada caso concreto, “su jerarquía y materialidad dentro del sistema de fuentes del derecho”, y la cual puede ser aplicada de manera oficiosa o a solicitud de parte, cuando se configure alguno de los siguientes requisitos: Demandante: Ruby Gimena Vélez Gómez Demandado: Rama Judicial Radicación: 760013333015 2022 00064 02 …(i) La norma es contraria a los cánones superiores y no se ha producido un pronunciamiento sobre su constitucionalidad.
(ii) La regla formalmente válida y vigente reproduce en su contenido otra que haya sido objeto de una declaratoria de inexequibilidad por parte de la Corte Constitucional o de nulidad por parte del Consejo de Estado, en respuesta a una acción pública de inconstitucionalidad o nulidad por inconstitucionalidad según sea el caso; o, (iii) En virtud de la especificidad de las condiciones del caso particular, la aplicación de la norma acarrea consecuencias que no estarían acordes a la luz del ordenamiento ius fundamental.
En otras palabras, puede ocurrir también que se esté en presencia de una norma que, en abstracto, resulte conforme a la Constitución, pero no pueda ser utilizada en un caso concreto sin vulnerar disposiciones constitucionales2. Dicho criterio ha sido reiterado por el Máximo Tribunal Constitucional en sentencias T- 861 de 20163, T- 4374 del 30 de octubre de 2018 y T – 4245 del 18 de octubre del mismo año. De conformidad con lo anterior, como quiera que en el presente caso, se ha aplicado en primera instancia la excepción de inconstitucionalidad contra los decretos reglamentarios de la prima especial ahí señalados, esta Sala Transitoria estima que resulta procedente la aplicación de la excepción de inconstitucionalidad, para efectos de determinar si se configura el segundo presupuesto establecido por la Corte Constitucional, a saber, “La regla formalmente válida y vigente reproduce en su contenido otra que haya sido objeto de una declaratoria de inexequibilidad por parte de la Corte Constitucional o de nulidad por parte del Consejo de Estado, en respuesta a una acción pública de inconstitucionalidad o nulidad por inconstitucionalidad según sea el caso”, ya que como lo ha sostenido el 2 Ver sentencia T-681 de 2016. 3 Magistrado Ponente: Jorge Iván Palacio Palacio. 4 Magistrado Ponente: Alejandro Linares Cantillo. 5 Magistrado Ponente: Alejandro Linares Cantillo.
Demandante: Ruby Gimena Vélez Gómez Demandado: Rama Judicial Radicación: 760013333015 2022 00064 02 Consejo de Estado en reciente sentencia de unificación, precedente aplicable en el presente asunto: “frente a los decretos salariales expedidos por el Gobierno Nacional que reprodujeron el contenido de aquellos declarados nulos mediante la sentencia del 29 de abril de 2014, la sala encuentra procedente acoger la excepción de inconstitucionalidad, […] en cuanto las disposiciones allí contenidas vulneran garantías laborales mínimas de los beneficiarios de la prima especial, en aplicación del artículo 4 de la Constitución Política, relativo a la prevalencia del texto superior frente a las leyes u otras normas jurídicas” 6.
Decretos que esta Sala Transitoria tiene por contrarios a los artículos 13 y 53 de la Constitución Política de 1991. 2.3. Competencia para la fijación del régimen salarial y prestacional de los empleados públicos de la Rama Judicial Según el artículo 150 numeral 19 literal e) de la Carta Política, compete al legislador y al ejecutivo, la fijación del régimen salarial de los empleados públicos; de los miembros del Congreso Nacional y de la Fuerza Pública.
Conforme lo aclaró la Corte Constitucional en sentencia C- 133 de 19937, las materias que contiene el mandato superior en cita, deben regularse por el Legislador mediante la expedición de una ley marco que establezca los parámetros y objetivos generales que guíen al Ejecutivo al momento de ejercer su función administrativa de reglamentación a través de la expedición de los respectivos Decretos ejecutivos que regulen cada materia, la cual en todo caso debe estar regida con observancia de los principios establecidos 6 Consejo de Estado, Sentencia de Unificación del 2 de septiembre de 2019 – SUJ-016-CES2-2019, Rad. 41001-23- 33-000-2016-00041-02 (2204-18), Sala de Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Sala Plena de Conjueces, Conjuez Ponente Carmen Anaya De Castellanos. 7 M. P. Vladimiro Naranjo Mesa.
En dicha sentencia se precisó: “ (…) Las materias que el constituyente autoriza regular por medio de leyes de esta categoría (Marco) son las expresamente señaladas en el artículo 150 numeral 19 de la Carta Política y que se relacionan con asuntos atinentes a la organización del crédito público; regulación del comercio exterior y régimen de cambios internacionales; modificación de aranceles, tarifas y demás disposiciones concernientes al régimen de aduanas; regulación de la actividad financiera, bursátil, aseguradora y cualquier otra relacionada con el manejo, aprovechamiento e inversión de los recursos captados del público; las relativas a la fijación del régimen salarial y prestacional d de los empleados públicos, miembros del Congreso Nacional y fuerza pública, como la regulación de las prestaciones sociales mínimas de los trabajadores oficiales, así como las destinadas a regular la educación (…)”.
Demandante: Ruby Gimena Vélez Gómez Demandado: Rama Judicial Radicación: 760013333015 2022 00064 02 por la Constitución y aquellos determinados por las disposiciones básicas dictadas por el legislador. Igualmente, la Alta Corporación esbozó que “…la expedición de toda ley marco implica una distribución de poderes y facultades legislativas entre el Congreso de la República y el Gobierno Nacional”, pues la institución de las leyes marco, “persigue para determinadas materias, dada su complejidad y constante evolución, la colaboración de Legislativo y Ejecutivo, así: el primero, señalará al Gobierno las pautas generales dentro de las cuales éste último debe desarrollar en concreto su facultad reglamentaria ejecutando esos principios en una forma dinámica y de fácil modificación…"8.
En ese sentido, ha dicho que “…Lo característico de la figura contemplada por el artículo 150, numeral 19, de la Constitución Política, es la distribución de competencias, en fases distintas, en lo referente a la regulación de las materias que la norma enuncia: mientras el Congreso, mediante ley, señala reglas y criterios generales, el Ejecutivo los desarrolla en concreto, en ejercicio de una función típicamente administrativa…” 9. 2.4.
La Ley 4ª de 1992 En desarrollo de la competencia señalada en el artículo 150 superior, el legislador expidió la Ley 4ª de 1992, mediante la cual se señalan las normas, objetivos y criterios que debe observar el Gobierno Nacional para la fijación del régimen salarial y prestacional de los empleados públicos, de los miembros del Congreso Nacional y de la Fuerza Pública y para la fijación de las prestaciones sociales de los Trabajadores Oficiales.
Así, en el literal b) del artículo 1º de dicha Ley, se estableció que el Gobierno Nacional, con sujeción a las normas, criterios y objetivos contenidos en la misma, fijaría el régimen salarial y prestacional, entre otros, de los servidores públicos que laboran en la Rama Judicial. 8 Corte Constitucional. Sentencia C- 013 de 1993. 9 Corte Constitucional.
Sentencia C-608/99. M.P: José Gregorio Hernández Galindo. Demandante: Ruby Gimena Vélez Gómez Demandado: Rama Judicial Radicación: 760013333015 2022 00064 02 Sobre el particular, debe anotar la Sala que en sentencia C-312 de 25 junio de 1997, la Corte Constitucional, reflexionó que si bien el artículo 254 de la Constitución Política, consagra que la Ley establecerá lo relativo a la remuneración de los empleados y funcionarios de la Rama Judicial, la disposición que resulta aplicable en cuanto a su régimen salarial y prestacional es la Ley 4ª de 1992, por cuanto constituye la Ley marco contemplada en el literal e, del numeral 19 del artículo 150 de la Constitución Política, que atribuye la competencia al legislador y al ejecutivo, para la fijación del régimen salarial de los empleados públicos.
Continuando con el análisis de la Ley 4ª de 1992, el artículo 2º ibídem, dispuso que, para la fijación del régimen salarial y prestacional de los servidores enumerados en el artículo anterior, el Gobierno Nacional tendrá en cuenta entre otros los siguientes objetivos y criterios: “a) El respeto a los derechos adquiridos de los servidores del Estado tanto del régimen general, como de los regímenes especiales.
En ningún caso se podrán desmejorar sus salarios y prestaciones sociales”. A su turno, el artículo 3º dispone que el sistema salarial de los servidores públicos estará integrado por los siguientes elementos: la estructura de los empleos, de conformidad con las funciones que se deban desarrollar y la escala y tipo de remuneración para cada cargo o categoría de cargos.
Por su parte, el artículo 10 consagra una cláusula de ineficacia según la cual todo régimen salarial o prestacional que se establezca contraviniendo las disposiciones contenidas en la Ley 4ª de 1992, o en los decretos que dicte el Gobierno Nacional en desarrollo de esta, carecerá de todo efecto y no creará derechos adquiridos. Respecto al régimen salarial y prestacional de los servidores públicos de la Rama Judicial, se encuentra que éste se reflejó principalmente en los artículos 14 y 15 de la Ley 4ª de 1992 y su consagración obedeció a una política pública estatal que intentó mejorar los ingresos de los servidores públicos de esta Demandante: Ruby Gimena Vélez Gómez Demandado: Rama Judicial Radicación: 760013333015 2022 00064 02 Rama del Poder Público, frente la percepción que imperaba, respecto a que su sistema de remuneración no era suficientemente alto y que no estaba nivelado de manera equitativa frente a otros funcionarios de las demás Ramas del Poder Público.
Las precitadas disposiciones son del siguiente tenor: (…)
ARTÍCULO 14. Modificado por el artículo 110 de la Ley 332 de 1996. El Gobierno Nacional establecerá una prima no inferior al 30% ni superior al 60% del salario básico, sin carácter salarial25 para los Magistrados de todo orden de los Tribunales Superiores de Distrito Judicial y Contencioso Administrativo, Agentes del Ministerio Público delegados ante la Rama Judicial y para los Jueces de la República, incluidos los Magistrados y Fiscales del Tribunal Superior Militar, Auditores de Guerra y Jueces de Instrucción Penal Militar, excepto los que opten por la escala de salarios de la Fiscalía General de la Nación, con efectos a partir del primero (1o.) de enero de 1993.
Igualmente tendrán derecho a la prima de que trata el presente artículo, los delegados departamentales del Registrador Nacional del Estado Civil, los Registradores del Distrito Capital y los niveles Directivo y Asesor de la Registraduría Nacional del Estado Civil.
PARÁGRAFO. Dentro del mismo término revisará el sistema de remuneración de funcionarios y empleados de la Rama Judicial sobre la base de la nivelación o reclasificación atendiendo criterios de equidad. (Negrillas fuera del texto original). 10 La Ley 332 de 1996 otorgó carácter salarial a la prima de servicios establecida para los funcionarios del artículo 14 de la Ley 4 de 1992, únicamente para efectos de la liquidación de la pensión de jubilación. El artículo es del siguiente tenor: "La prima especial prevista en el primer inciso del artículo 14 de la Ley 4 de 1992, para los funcionarios allí mencionados y para los fiscales de la Fiscalía General de la Nación, con la excepción allí consagrada, que se jubilen en el futuro, o que teniendo reconocida la pensión de jubilación aún se encuentren vinculados al servicio harán parte del ingreso base únicamente para efectos de la liquidación de la pensión de jubilación, para lo cual se harán las cotizaciones de pensiones establecida por la Ley.
La anterior prima con las mismas limitaciones, también se aplicará a los Magistrados Auxiliares y abogados asistentes de las Altas Cortes, Magistrados de los Consejos Seccionales de la Judicatura, Magistrados del Tribunal Nacional, y Magistrados del extinto Tribunal Disciplinario y los procuradores Delegados de la Procuraduría General de la Nación. La expresión “…que se jubilen en el futuro, o que teniendo reconocida la pensión de jubilación aún se encuentren vinculados al servicio” fue declarada EXEQUIBLE por la Corte Constitucional mediante la sentencia C-444 de 1997.
De igual manera, la frase “con la excepción allí consagrada” fue declarada EXEQUIBLE mediante sentencia de la Corte Constitucional C-129 de 1998. Demandante: Ruby Gimena Vélez Gómez Demandado: Rama Judicial Radicación: 760013333015 2022 00064 02 ARTÍCULO 15. Los Magistrados del Consejo Superior de la Judicatura, de la Corte Suprema de Justicia, de la Corte Constitucional, del Consejo de Estado, el Procurador General de la Nación, el Contralor General de la República, el Fiscal General de la Nación, el Defensor del Pueblo y el Registrador Nacional del Estado Civil tendrán una prima especial de servicios, sin carácter salarial 26, que sumada a los demás ingresos laborales, igualen a los percibidos en su totalidad, por los miembros del Congreso, sin que en ningún caso los supere.
El Gobierno podrá27 fijar la misma prima para los Ministros del Despacho, los Generales y Almirantes de la Fuerza Pública (…). Sobre los antecedentes legislativos de la Ley 4ª de 1992, en lo que concierne al régimen salarial y prestacional de la Rama Judicial, la sentencia C- 244 de 201311, ilustra de manera clara, como en la exposición de motivos que dio origen a los citados artículos, se manifestó que la finalidad de la norma era lograr la nivelación salarial de los servidores públicos de la Rama Judicial, en la medida que existía una incoherencia “externa” respecto a la remuneración de las demás Ramas del Poder Público, e “interna”, relacionada con la desproporción salarial imperante en la pirámide salarial de los Magistrados de las Cortes de cierre, los magistrados de Tribunal y magistrados auxiliares de Altas Cortes y, aún más significativa respecto del resto de jueces unipersonales del país y empleados judiciales, lo cual desencadenaba en un desconocimiento del principio de equidad. 11 Aparte subrayado declarado EXEQUIBLE por la Corte Constitucional mediante sentencia C-279-96 de 24 de junio de 1996 de Magistrado Ponente Dr. Hugo Palacios Mejía. Mediante sentencia C-052-99 de 3 de febrero de 1999, Magistrado Ponente Dr. Fabio Morón Díaz, la Corte Constitucional declaró estese a lo resuelto en la referida sentencia. De la revisión de la Jurisprudencia de la Corte Constitucional, se encuentra que el aparte subrayado 'sin carácter salarial' incluido en el artículo 15 de la Ley 4 de 1992, inicialmente fue declarado EXEQUIBLE por la Corte Constitucional mediante sentencia C-279-96 de 24 de junio de 1996 de Magistrado Ponente Dr. Hugo Palacios Mejía. De igual manera, mediante sentencia C-052-99 de 3 de febrero de 1999, Magistrado Ponente Dr. Fabio Morón Díaz, la Alta Corporación declaró estese a lo resuelto en la primera sentencia citada.
Posteriormente se encuentra que el aparte tachado 'sin carácter salarial' fue declarado INEXEQUIBLE por la Corte Constitucional mediante sentencia C-681-03 de 6 de agosto de 2003, Conjuez Ponente Dra. Ligia Galvis Ortiz. La Corte Constitucional se declaró INHIBIDA de fallar sobre la expresión 'podrá' por ineptitud de la demanda, mediante sentencia C-079-06 de 8 de febrero de 2006, Magistrado Ponente Dr. Alfredo Beltrán Sierra 28 Conjuez Sustanciador Dr. Diego E. López Medina.
En esta providencia la Corte Constitucional declaró estarse a lo resuelto en la sentencia C-681-03, en la cual se declaró inexequible la expresión “sin carácter salarial”, contenida en el artículo 15 de la Ley 4 de 1992. Demandante: Ruby Gimena Vélez Gómez Demandado: Rama Judicial Radicación: 760013333015 2022 00064 02 Así mismo, señaló que la política salarial consagrada en las normas de la Ley 4ª de 1992, pese a tener como finalidad la nivelación salarial de la Rama Judicial, también había originado controversias y vacíos legales que su vez han suscitado litigios constitucionales y administrativos, como quiera que el legislador no quiso que los beneficios concedidos en los artículos 14 y 15 ibídem, fueran considerados como factor salarial para la liquidación de las prestaciones sociales de sus destinatarios, con el fin de evitar una desmesurada carga prestacional y de mantener un cierto equilibrio fiscal.
Igualmente, el Alto tribunal Constitucional reconoció, “…que el esfuerzo de reajuste de ingreso, aunque iba dirigido a todos los jueces, se concentró particularmente en los dos primeros niveles de la jerarquía funcional y nunca llegó a cubrir, en su implementación, al resto de los jueces colombianos…”. 2.5. Facultades del legislador para crear factores salariales Para abordar este tema la Sala analizará los pronunciamientos de la Corte Constitucional frente a los artículos 14 y 15 de la Ley 4ª de 1992.
Así, se encuentra inicialmente, la sentencia C-279 de 1996 12, mediante la cual la Corte Constitucional estudió la demanda de inconstitucionalidad contra la expresión sin “carácter salarial”, contenida en dichos artículos, respecto de la prima especial de servicios reconocida a las diversas categorías de funcionarios públicos allí incluidas, concluyendo que la negación de tal carácter no violaba la Constitución Política, puesto que el legislador tenía plenas atribuciones para limitar el carácter prestacional de dicha prima, en la medida que la ley ordenaba una nivelación relativa, más no una igualdad total de su régimen salarial y prestacional.
Posteriormente, la Alta Corporación emitió la sentencia C-681 de 2003, en la cual se declaró inexequible la expresión “sin carácter salarial”, contenido en el artículo 15 de la Ley 4ª de 1992. 12 Conjuez Ponente Hugo Palacios Mejía. Demandante: Ruby Gimena Vélez Gómez Demandado: Rama Judicial Radicación: 760013333015 2022 00064 02 En dicha oportunidad los cargos de inconstitucionalidad se fundamentaban en que la expresión "sin carácter salarial" contenida en el artículo 15 de la Ley 4ª de 1992, viola el principio de igualdad, consagrado en el artículo 13 de la Carta, a partir de la expedición de la ley 33213 de 1996 que desarrolló el literal e) del numeral 19 del artículo 150 de la Constitución y modificó parcialmente el artículo 14 de la Ley 4ª de 1992, en el sentido de atribuir carácter salarial a la prima de servicios establecida para los funcionarios allí señalados, únicamente en lo que tiene que ver con la cotización y liquidación de pensiones, lo que no sucedió respecto de la prima consagrada en el artículo 15 ibídem.
Al respecto, la Corte indicó que con la expedición de la Ley 332 de 1996, se configuró una inconstitucionalidad sobreviniente por violación al principio de igualdad del aparte “sin carácter salarial” consagrado en el artículo 15 de la Ley 4ª de 1992 y, por tanto, no operaba la cosa juzgada constitucional respecto de lo resuelto en la sentencia C-279 de 1996.
Además, discurrió que no operaba dicha figura procesal, en la medida que los cargos de la demanda de inconstitucionalidad estaban encaminados a restablecer el equilibrio que garantiza el principio de igualdad entre los beneficios consagrados en los artículos 14 y 15 de la Ley 4ª de 1992. Esto porque a todas luces, según lo decidido por la Corte Constitucional el Estado está obligado a garantizar la igualdad material, la cual, aun admitiendo casos de tratamiento diferencial, estos deben responder a la proporcionalidad, por ello, En relación con el tema que nos ocupa, el principio de igualdad en los servidores públicos se expresa en el tratamiento equitativo y proporcional de todos los servidores públicos de acuerdo con la escala de clasificación de las diferentes funciones del Estado y de los servidores que las ejercen.
En este 13 Modifica la Ley 4ª de 1992 y se dictan otras disposiciones. El artículo primero de esta norma estableció: La prima especial prevista en el primer inciso del artículo 14 de la Ley 4a. de 1992, para los funcionarios allí mencionados y para los fiscales de la Fiscalía General de la Nación, con la excepción allí consagrada, que se jubilen en el futuro, o que teniendo reconocida la pensión de jubilación aún se encuentren vinculados al servicio, harán parte del ingreso base únicamente para efectos de la liquidación de la pensión de jubilación, para lo cual se harán las cotizaciones de pensiones establecidas por la ley.
La anterior prima con las mismas limitaciones, también se aplicará a los Magistrados Auxiliares y abogados asistentes de las Altas Cortes, Magistrados de los Consejos Seccionales de la Judicatura, Magistrados del Tribunal Nacional, y Magistrados del extinto Tribunal Disciplinario y los Procuradores Delegados de la Procuraduría General de la Nación. Demandante: Ruby Gimena Vélez Gómez Demandado: Rama Judicial Radicación: 760013333015 2022 00064 02 orden de ideas, los funcionarios se ubican en las diferentes entidades del orden ejecutivo, legislativo y judicial y todos ellos tienen igual tratamiento en cuanto al régimen salarial y prestacional, al régimen disciplinario y al sistema de control que los cobija.
La existencia de la escala diferencial no altera el principio de igualdad. Tampoco puede afirmarse que la diferencia de salarios altere el principio de igualdad en el régimen de los servidores del Estado. Lo importante es que exista proporcionalidad entre las funciones desempeñadas y la remuneración14. Así, la Corte determinó que, no existía justificación alguna en la Ley 332 para establecer un trato diferenciado entre los funcionarios del artículo 14 y los del artículo 15 de la Ley 4ª de 1992, y por ende, en aplicación del principio de igualdad, la prima especial consagrada en éste último artículo, también debía constituir factor salarial para los funcionarios que allí se señalan, pero tan solo para efectos de la cotización y liquidación de su pensión de jubilación, y sin afectar las otras prestaciones sociales reconocidas por la ley.
Finalmente, resulta pertinente citar la sentencia C- 244 de 2013, Conjuez Sustanciador: Diego López Medina, en la cual la Corte estudió nuevos cargos de inconstitucionalidad contra el artículo 15 de la Ley 4ª de 1992, con relación a la restricción impuesta en la sentencia C-681 de 2003, al carácter salarial de la prima especial consagrada en este artículo, en cuanto reconoció tal carácter solo para efectos de cotización y liquidación de la pensión de jubilación de los funcionarios allí señalados.
En dicha oportunidad, la Corte advirtió que, aunque “avalaba el decisum de la C-681/03”, aclaraba la “doctrina constitucional (ratio decidendi) allí definida para justificar la decisión”, con el fin de que sirviera de “orientación en la interpretación y aplicación de las normas relativas al régimen salarial y pensional de la Rama Judicial y de los funcionarios homologados a ellos en la Ley 4a de 1992 y sus normas adscritas”.
En ese orden de ideas, estableció la Corte en la sentencia C- 244 de 2013 que el principio de igualdad al cual hizo referencia la sentencia C- 681 de 2003, no debe entenderse como una concepción abstracta de equivalencias, sino que, 14 Corte Constitucional, Sentencia C-681 de 2003, M.P. Ligia Galvis Ortiz. Demandante: Ruby Gimena Vélez Gómez Demandado: Rama Judicial Radicación: 760013333015 2022 00064 02 conforme a la Constitución, apunta en “realidad a la redistribución de ingresos, y no hacia su acumulación regresiva”.
Agregó que la Ley 4ª de 1992, en sus artículos 14 y 15 “quiso establecer equivalencias genéricas en las magnitudes” y no “equivalencias peso a peso, ni centavo a centavo, especialmente para los altos rangos de ingresos concernidos en estas disposiciones”. Sostuvo enfáticamente que bajo una interpretación genuina del artículo 53 de la Constitución la orientación fundamental de la igualdad en el derecho social del trabajo, “tiene una concepción de igualdad redistributiva hacia los menores ingresos y hacia las personas económicamente más vulnerables” y no “de una igualdad formal y abstracta entre salarios altos”.
Finalmente, en el citado fallo, sostuvo la Corte Constitucional que: Podría pensarse sensatamente que estas normas tienen una unidad de sentido y propósito; sin embargo, esas normas están dispersas a lo largo y ancho del derecho colombiano, adoptando la forma de leyes unas veces, de actos administrativos otras. Su control de constitucionalidad y legalidad es, por tanto, disperso y exige un diálogo atento entre las diversas jurisdicciones para lograr doctrinas razonables y estables que interprete adecuadamente la Constitución colombiana.
En cualquiera de estas encarnaciones normativas, será deber de los jueces determinar sí estas reglas respetan el principio de igualdad constitucional. Esta tarea, como es obvio, no puede asumirse en este momento, pero se quiere dejar expresa constancia de su íntima relación con la interpretación, esta sí sub-judice, de los artículos 14 y 15.
Ahora bien, el Consejo de Estado en sentencia del 02 de septiembre de 2019 con ponencia de la Conjuez Dra. Carmen Anaya De Castellanos, radicación 41001-23-33-0002016-00041-02 (2204-18), se ha referido expresamente a la materia que nos ocupa destacando que es el Congreso de la República, en su deber constitucional de hacer las leyes, el que tiene la competencia para establecer el régimen salarial y prestacional de los servidores públicos a través de leyes de marco (Ley 4ª de 1992) que disponen los objetivos y directrices generales que orientan al Presidente de República al momento de fijar el régimen salarial y prestacional de los servidores públicos.
En relación Demandante: Ruby Gimena Vélez Gómez Demandado: Rama Judicial Radicación: 760013333015 2022 00064 02 con este específico punto la corte de cierre en la jurisdicción contencioso administrativa, dejó absolutamente claro que “se advierte de la exposición de motivos de la mencionada norma que el propósito del legislador, entre otros, fue el de: i) establecer parámetros generales fundados en la protección y progresividad de los derecho laborales de los servidores públicos de la Rama Judicial, Fiscalía y Procuraduría entre otros; ii) reconocer a los servidores de la Rama Judicial un salario adecuado a la importancia de sus funciones y así fortalecer la rama judicial y; iii) eliminar las descompensaciones en la escala de remuneración.” Como consecuencia, en la sentencia citada, la cual constituye el precedente judicial que esta Sala Transitoria acata debido a lo dispuesto en la “norma del precedente judicial obligatorio” o stare decisis, creado por la Corte Constitucional en la sentencia C-836 de 200115, entre otras, según lo expresamente normado en el artículo 270 del CPACA, y tal como lo ha reconocido la doctrina especializada16.
La Sala plena de conjueces del Consejo de Estado, expresó que para el caso específico de la Ley 4ª de 1992, de lo que se trató fue de fijar el marco general del régimen salarial y prestacional de los empleados públicos, incluidos los de la Rama Judicial, el cual el Gobierno Nacional debía seguir a la hora de reglamentar mediante decreto, aplicando criterios de equidad, siempre teniendo en cuenta como que la competencia de fijar ese régimen es de reserva legislativa y, recordando, que la naturaleza de los decretos que dicta el gobierno en esta manera es reglamentaria y, por ello, se encuentran subordinados a la constitución y la ley; por lo que la jurisprudencia constitucional a través de diferentes decisiones ha fijado el criterio de que la regulación de los factores salariales son de libre configuración “del legislador”, más no del ejecutivo, como es el caso que nos ocupa. 15 Gómez Martínez, Diego León (2002).
El sentido del “precedente judicial obligatorio”. Palestra y Universidad Santiago de Cali, Lima, 2002, págs. 101-170. 16 “Dado que el CPACA no establece la reiteración como uno de los elementos constitutivos de los de las sentencias de unificación jurisprudencial, bastará un solo pronunciamiento del Consejo de Estado que satisfaga los del artículo 270 del Código para encontrar allí la regla judicial con fuerza de precedente”.
Deik Acostamadiedo Carolina, El Precedente Contencioso Administrativo, Universidad Externado de Colombia, Bogotá, pág. 433-445. Demandante: Ruby Gimena Vélez Gómez Demandado: Rama Judicial Radicación: 760013333015 2022 00064 02 En conclusión, para este punto de la decisión, esta Sala Transitoria, siguiendo el precedente del Consejo de Estado citado, con relación a la facultad del legislador y del ejecutivo para establecer factores salariales, acoge la regla, según la cual, “en cumplimiento del mandato legal contenido en el art. 14 de la Ley 4 de 1992, se debe adicionar la prima especial allí ordenada y no sustraerla del salario básico y/o asignación básica para darle esa denominación. En consecuencia, la asignación básica debe pagarse en un 100% y, con base en ese porcentaje, liquidar las prestaciones sociales, pues estas se vieron afectadas al haber reducido el salario en un 30%, [es decir], la manera correcta que obedece reconocer la prima especial el 30% del 100%, en otras palabras, como adicional al salario básico o asignación básica”17; esta sería la forma de liquidación que, según el entendimiento de esta Sala Transitoria, más se ajusta a los principios constitucionales de igualdad, equidad, progresividad, favorabilidad y no regresividad. 2.6.
Los principios constitucionales protectores del trabajo y del salario El parágrafo del artículo 14 de la Ley 4ª de 1992, prevé que el sistema de remuneración de funcionarios y empleados de la Rama Judicial, encomendada al Gobierno Nacional por parte del Legislador, se fundamenta en el principio de equidad y su finalidad fue la de lograr una nivelación de sus funcionarios acorde a la investidura de los cargos desempeñados, en razón a la incoherencia que existía en su escala de remuneración. 2.6.1.
Principio de equidad El preámbulo de la Constitución Política, según ha dicho la Corte Constitucional, tiene pleno valor normativo y hace parte integrante de la norma de normas, a la vez que da cuenta del sentido político y jurídico de todo el ordenamiento colombiano, indicando los principios y fines hacia los 17 Consejo de Estado, Sentencia de Unificiación – SUJ-016-CE-S2-2019, Rad. 41001-23-33-000-2016-00041-02 (2204-18) del 02 de septiembre de 2019, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Sala Plena de Conjueces, Conjuez ponente Carmen Anaya De Castellanos. Demandante: Ruby Gimena Vélez Gómez Demandado: Rama Judicial Radicación: 760013333015 2022 00064 02 que debe estar orientada la actividad estatal, es por ello vinculante sobre todos los actos de la legislación, la administración y la jurisdicción, constituyéndose así en parámetro del control de constitucionalidad y, por tanto, llamado a tener implicaciones en los ejercicios de poder que se encuentran sometidos a su teleología18.
Así las cosas, esta Sala Transitoria, se atiene a dicho mandato finalista de rango constitucional, el cual es protector del trabajo, la justicia y la igualdad, el cual según sus previsiones ha de desarrollarse en un marco jurídico que debe garantizar un orden económico y social justo, que debe lograrse siguiendo el principio constitucional de equidad, que se encuentra previsto en diversas disposiciones de la Constitución Política de 1991 19, como un principio general en el que se fundamenta el Estado Social de Derecho y orienta las actuaciones de las instituciones públicas y de los asociados, con la finalidad de lograr la justicia social y la distribución equilibrada de derechos y servicios.
La jurisprudencia de la Corte Constitucional ha enmarcado la equidad como un principio general del Derecho de la siguiente manera: “(i) que se trata de un concepto jurídico indeterminado objeto de constitucionalización; (ii) que su reconocimiento se constata en diferentes disposiciones de la Carta que aluden a ella y (iii) que la equidad en materia de administración de justicia tiene su lugar “en los espacios dejados por el legislador” al paso que “su función es la de evitar una injusticia como resultado de la aplicación de la ley a un caso concreto.”20 En torno al principio de equidad dentro de la Constitución y su relación con la labor del poder legislativo y judicial, la Alta Corporación Constitucional, en sentencia C-837/02, interpretó que cuando en un caso particular, “la aplicación de las normas jurídicas relevantes resulta contraria a la voluntad del legislador, la equidad constituye un principio que el juez está obligado a tener en cuenta, en la medida en que ella también gobierna la actividad judicial” y permite 18 Corte Constitucional, sentencia C-477 de 2005, M.P. Jaime Córdoba Triviño. 19 Artículos 20, 95, 116, 150, 152 PAR.
TRANS. —Adicionado. A.L. 2/2004, art. 4º, 226, 227, 230, 247, 267, 356 a) Modificado. A.L. 4/2007, art. 2º y 363. 20 Corte Constitucional, sentencia SU-837 de 2002, M.P Manuel José Cepeda Espinosa. Demandante: Ruby Gimena Vélez Gómez Demandado: Rama Judicial Radicación: 760013333015 2022 00064 02 “que el propósito del legislador, no se desvirtúe en el momento de la aplicación normativa”, al adaptarla al caso concreto.
También ha enfatizado que en el Estado Social de Derecho el papel de los jueces, no se limita únicamente a la aplicación vertical de derecho, sino que en aplicación del principio de equidad y como receptores “habituales de las particularidades de la realidad social y jurídica de la nación”, deben velar por “la enérgica pretensión de validez y efectividad de los contenidos materiales de la Constitución”, conforme a lo establecido en el artículo 228 superior21.
Lo que de igual manera está ordenado por el artículo 2 de la Constitución Política que, al consagrar los fines del Estado, consagra el deber de las autoridades de garantizar la efectividad de los principios, derechos y deberes contemplados en la norma de normas, instituyendo al mismo tiempo a la autoridad pública como garantes de la protección de los derechos y libertades de todas las personas, “para asegurar el cumplimiento de los deberes sociales del Estado”.
Por tanto, el trabajo y el salario se encuentran protegidos constitucionalmente a través del principio de equidad, lo que impone su protección en los términos que la Constitución Política de 1991 establece. 2.6.2. El artículo 53 de la Constitución Política de 1991 El artículo 53 superior, enmarca los principios mínimos fundamentales de rango constitucional que guían la regulación del derecho al trabajo y se erige como el pilar esencial del Estado Social de Derecho para su protección, de ahí que las normas que se expidan en materia laboral deben consultar los principios allí establecidos, dentro de los que se encuentra el principio del salario vital y móvil proporcional a la cantidad y calidad del trabajo y la irrenunciabilidad a beneficios mínimos consagrados en normas laborales, tal como lo ha considerado el Consejo de Estado, precisando además que lo anterior es deber del Estado Colombiano, ya que esas garantías mínimas deben permear la materialización del derecho al trabajo, en cumplimiento de los artículos 1 y 2 del Protocolo de San Salvador, que consagra la obligación 21 Corte Constitucional, sentencia C-1547 de 2000, M.P (E): Cristina Pardo Schlesinger.
Demandante: Ruby Gimena Vélez Gómez Demandado: Rama Judicial Radicación: 760013333015 2022 00064 02 de los Estados partes de adoptar las medidas necesarias en su orden interno y en cooperación con los demás, para efectivizar los derechos que en el Protocolo se reconocen22. Sobre este principio la Corte Constitucional en sentencia C-521 de 1995, para declarar exequibles los artículos 15 y 16 de la Ley 50 de 1990, dijo que el derecho al trabajo “representa un valor esencial que se erige en pilar fundamental del Estado Social de Derecho”, y es deber del Estado protegerlo mediante la implementación de “condiciones socioeconómicas propicias que promuevan una oferta de oportunidades laborales” para los asociados, mediante la expedición de normas que garanticen de manera justa y digna las condiciones laborales, de cara a los principios fundamentales básicos y mínimos establecidos en el artículo 53 superior.
De esa manera discurrió que, atendiendo a las diversas maneras de trabajo, se debe garantizar que el trabajador, además de gozar de condiciones dignas de trabajo, acceda a una remuneración justa y equilibrada a las labores que ejerza, es decir, que perciba un salario, no solo vital y móvil, sino proporcional a la cantidad y calidad del trabajo desempeñado.
Así, la Corte Constitucional precisó que, las características del salario comprenden no solo a la remuneración ordinaria, fija o variable sino también “todo lo que recibe el trabajador en dinero o especie como contraprestación o retribución directa y onerosa del servicio” de manera habitual. Lo anterior, en relación con la actuación de la administración, como por ejemplo en la fijación de un régimen salarial y prestacional (en desarrollo de una ley marco (Ley 4ª de 1992) y en acatamiento directo de la Constitución impone una nueva compresión del principio de legalidad, el cual se encuentra permeado por un modelo de Estado Social intervencionista que, a su vez, legitima a la Administración pública para actuar no como simple aplicadora estricta del marco legal previamente imperante (concepción clásica), sino 22 Consejo de Estado, sentencia del 27 de enero de 2022, Rad. 2014-00666, Sala de Contencioso Administrativo, Sección Segunda, C.P William Hernández Gómez.
Demandante: Ruby Gimena Vélez Gómez Demandado: Rama Judicial Radicación: 760013333015 2022 00064 02 como un organismo estatal que toma decisiones en realidades creadoras, que deben poner en marcha soluciones a problemas complejos de la sociedad con una rapidez que no caracteriza la naturaleza de la actividad legislativa23. Lo anterior implica ya no una vinculación de la actividad administrativa de corte positiva, es decir, detallada en ley mediante reglas precisas, sino más bien una vinculación negativa, en el sentido de ser finalista o programática, fundamentada en principios que tienen amplio margen de apreciación y que ponen en manos del decisor discrecionalmente los parámetros de su decisión. De lo anterior, se puede afirmar que un Estado Social de Derecho regido por una Constitución, como la del 1991, ha pasado de la concepción clásica y formalista de la legalidad a una concepción sustancialista en la que la Constitución concede a la administración potestades originarias en materia reglamentaria y de implementación de políticas públicas, lo que tiene como consecuencia un acatamiento del principio de legalidad teleológica que incluye la exigencia de observancia por parte de la administración de principios y derechos fundamentales que imponen la toma de decisiones que atiendan al principio de proporcionalidad en las materias que se regulan24.
Así las cosas, implica un deber mayor para la administración pública, toda vez que esta concepción actualizada del principio de legalidad, aplicable en Estados que se declaren constitucionalmente como Sociales de Derecho, impone reglas propias de la concepción formal como la sujeción de la administración a la ley formal, pero además el deber constitutivo de acatamiento de principios y valores del ordenamiento que debido a sus características teleológicas fijan directrices finalistas que abren camino a la discrecionalidad, pero que al mismo tiempo sujetan a la administración al respeto del principio de proporcionalidad, al punto de que su infracción termina contrariando el principio de legalidad, porque desconoce su componente programático ordenado por la Constitución25. 23 Marín Hernández, Hugo Alberto.
El principio de proporcionalidad en el derecho administrativo colombiano. Universidad Externado de Colombia, Bogotá, pág. 26. 24 Ibídem, pág. 27. 25 Ibídem, pág. 28. Demandante: Ruby Gimena Vélez Gómez Demandado: Rama Judicial Radicación: 760013333015 2022 00064 02 2.7. Creación de la Prima Especial – Artículo 14 de la Ley 4 de 1992 El artículo 14 de la Ley 4 de 1992 creó una prima especial sin carácter salarial para los Magistrados de todo orden de los Tribunales Superiores de Distrito Judicial y Contencioso Administrativo, Agentes del Ministerio Público delegados ante la Rama Judicial y para los Jueces de la República, incluidos los Magistrados y Fiscales del Tribunal Superior Militar, Auditores de Guerra y Jueces de Instrucción Penal Militar.
En efecto, la norma previó que dicha prima, no constituiría factor salarial, disposición que fue declarada exequible por la Corte Constitucional, mediante la sentencia C-279 de 1996, en la que se adujo: El Legislador conserva una cierta libertad para establecer, qué componentes constituyen o no salario; así como definir y desarrollar el concepto de salario, pues es de su competencia desarrollar la Constitución. El considerar que los pagos por primas técnicas y especial no constituyen factor salarial, no lesiona los derechos de los trabajadores, y no implica una omisión o un incorrecto desarrollo del especial deber de protección que el Estado Colombiano tiene en relación con el derecho al trabajo ni se aparta de los deberes que Colombia ha adquirido con la comunidad internacional.
A partir de la expedición de la Ley 332 del 19 de diciembre de 1996, el carácter no salarial de la mencionada prestación fue modificado en el sentido de que esta debía tenerse en cuenta para efectos de liquidar prestaciones pero únicamente respecto a la pensión de jubilación de los funcionarios señalados en la norma que, a la fecha de su entrada en vigencia, se encontraran vinculados al servicio o que se jubilaran con posterioridad a esta.
El artículo 14 de la Ley 4ª de 1992 facultó al Gobierno para determinar el porcentaje de la prima especial que, según el legislador, debía oscilar entre el 30 y el 60 % del salario básico, aspecto que ha sido regulado por el ejecutivo Demandante: Ruby Gimena Vélez Gómez Demandado: Rama Judicial Radicación: 760013333015 2022 00064 02 anualmente a partir de 1993, al expedir los decretos salariales de los servidores públicos.
El ejecutivo reglamentó el régimen salarial ordinario de los servidores públicos, así como previsto en el Decreto 57 de 1993, aplicable a los funcionarios que renunciaron al régimen ordinario y optaron por este y, a quienes se vincularon a partir de su vigencia. Frente al régimen de acogidos al Decreto 57 de 1993, se determinó que «el treinta por ciento (30%) de la remuneración mensual de los siguientes servidores públicos se considera como Prima Especial, sin carácter salarial»26.
Y frente al régimen salarial de los no acogidos, se estableció que «los funcionarios a que se refieren los artículos 5 y 6 del presente decreto tendrán derecho a una prima especial mensual equivalente al treinta por ciento (30%) de la asignación básica y los gastos de representación sin carácter salarial y sustituye la prima de que trata el artículo 7 del decreto 903 de 1992»27.
En tercer lugar, es importante destacar que el entendimiento del concepto de prima ha sido abordado por el Consejo de Estado28 al señalar que el título de «primas» significa invariablemente un agregado en el ingreso de los servidores públicos en ocasiones de naturaleza prestacional, salarial o como simple bonificación, con la constante, eso sí, de representar un incremento en los ingresos derivados de la relación laboral.
Señaló expresamente la Sala: (…) la noción de “prima” como concepto genérico emerge a título de reconocimientos económicos adicionales para el empleado a fin de expresar cualidades o características particulares del mismo, que con todo, implican un aumento en su ingreso laboral, es así, como la prima técnica, la prima de antigüedad, la prima de clima, entre otras, representan un sistema utilizado en la función pública para reconocer un “plus” en el ingreso de los servidores 26 Artículo 7, Decreto 57 de 1993. 27 Artículo 7, Decreto 51 de 1993. 28 Sentencia del Consejo de Estado – Sección Segunda del 2 de abril de 2009, expediente 11001-03-25-000-2007- 00098-00 (1831-07), actor: Luis Esmeldy Patiño López, magistrado ponente: Gustavo Eduardo Gómez Aranguren.
Demandante: Ruby Gimena Vélez Gómez Demandado: Rama Judicial Radicación: 760013333015 2022 00064 02 públicos, sin importar que en la definición normativa de esencia, sea o no definido su carácter salarial, prestacional o simplemente bonificatorio. La Sala de Conjueces de la Sección Segunda del Consejo de Estado, mediante Sentencia del veintinueve (29) de abril de dos mil catorce (2014)29 declaró la nulidad parcial de los decretos dictados por el Gobierno Nacional entre los años 1993 a 2007, mediante los cuales se había fijado en el 30 % la prima especial creada en el artículo 14 de la Ley 4ª de 1992, por haberla incluido dentro del salario básico de los servidores beneficiarios de la misma, en lugar de incrementarlo en ese porcentaje.
El mencionado fallo consideró que los decretos expedidos anualmente, con el fin de reglamentar la previsión del 30 % del salario denominada prima, no fueron claros, lo que conllevó a una interpretación errada por parte de las entidades encargadas de aplicarlos, toda vez que entendieron que dicho porcentaje hacia parte del salario, es decir, que el 100 % de este se discriminaría así: 30 % correspondía a prima y el 70 % restante al salario; y no de la manera correcta que obedece a reconocer como prima especial el 30 % del 100 % del salario, en otras palabras, como un adicional al salario básico o asignación básica.
Según el fallo judicial que hizo tránsito a cosa juzgada, la última forma de liquidación es la que más se ajusta a los principios constituciones de progresividad, favorabilidad y no regresividad, por lo que el Gobierno Nacional, con la expedición de tales decretos contrarió los criterios establecidos en la Ley marco –Ley 4° de 1992-, que estableció que de ninguna manera se podían desmejorar los salarios y prestaciones sociales.
En consecuencia, con la aplicación de estos decretos, las entidades, disminuyeron los salarios, al liquidar el 30 % como prima especial sin tenerla 29 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Sentencia del 29 de abril de 2014, Conjuez Ponente: María Carolina Rodríguez Ruiz. Expediente No. 11001-03-25-000-2007-00087-00.
Actor: Pablo Cáceres Corrales. Demandante: Ruby Gimena Vélez Gómez Demandado: Rama Judicial Radicación: 760013333015 2022 00064 02 como un adicional al mismo; por lo anterior, la Sala de Conjueces, concluyó en aquella oportunidad (sentencia de 29 de abril de 2014), que se evidenciaba una contravención a la Constitución y a la Ley marco por parte de los decretos salariales demandados por lo que decretó su nulidad.
Dijo expresamente la Sala: Lo anterior, amerita reflexionar en torno a si asiste razón a la tesis que considera que el concepto de prima dentro de los componentes que integran la remuneración de los servidores públicos puede válidamente tener significado contradictorio, es decir, negativo a lo analizado o por lo menos, ambiguo para representar al mismo tiempo un agregado en la remuneración y contemporáneamente una merma de efecto adverso en el valor de la misma.
Prima facie, es dable afirmar que una noción que representa al tiempo contenidos contradictorios, debe disolverse por la acción de la Justicia, es decir, es carga de la Judicatura entender los alcances del ordenamiento jurídico de forma consistente a la protección de los derechos de las personas- inciso 2° del artículo 53 de la Constitución Política-, todo ello dentro del contexto de un cometido que proporciona y justifica la existencia del Estado, de manera que, atendiendo esta mínima y básica realidad, no será posible asignar al concepto de prima usado por el Legislador en los artículos 14 y 15 de la Ley 4ª de 1992, una consecuencia diferente a la de representar un incremento remuneratorio.
Este razonamiento, además, es consecuente con el principio de progresividad, constitucionalmente plasmado en el artículo 53 de la Carta Política, ya citado, pues deriva la noción de salario vital y móvil proporcional a la cantidad y calidad del trabajo; justamente, hay que reconocer que la funcionalidad de las ´primas´ en la remuneración de empleados y trabajadores, desarrolla y expresa esta característica conceptual con el alcance jurídico que precisamos dentro el sistema salarial vigente.
Como resulta un contrasentido lógico, extraño al derecho, aceptar que las primas por más exentas que estén de su carácter salarial representen una merma al valor de la remuneración mensual de los servidores públicos, es consecuencia evidente de lo considerado, concluir que el artículo 7° del Decreto No. 618 de 2007, al tomar un 30% de la remuneración del funcionario para restarle su valor a título de prima especial sin carácter salarial, materialmente condensa una situación de violación a los contenidos y valores Demandante: Ruby Gimena Vélez Gómez Demandado: Rama Judicial Radicación: 760013333015 2022 00064 02 establecidos en la Ley 4ª de 1992 y por lo tanto habrá necesidad de excluirlo del ordenamiento jurídico.
El carácter negativo al valor del salario que justifica la anulación, se visualiza en el nexo que existe entre los conceptos salariales admitidos por el ordenamiento para esquematizar el elenco de factores que lo integran y los montos prestacionales que de manera ordinaria representan consistencia y coordinación con lo estrictamente salarial.
Así pues, la exclusión del artículo en examen, demuestra además, porqué la norma demandada materializa una situación jurídica insostenible a la luz de los principios constitucionales y de la ley marco sobre el sistema y criterio de la estructura salarial de la función pública, y desde luego, a toda una tradición jurídica que consistentemente ha regulado el sistema salarial y prestacional para en su conjunto permitirle a la Sala precisar, que el alcance de las primas indicadas dentro de la Ley 4a de 1992 no puede ser otro que el aquí aludido.
Frente a lo anterior, el Consejo de Estado en Sentencia de Unificación del dos (2) de septiembre de dos mil diecinueve (2019), Consejera Ponente, Dra. Carmen Anaya de Castellanos (Conjuez), radicado 41-001-23-33-000-2016- 00041-02 (2204-18), estableció la siguiente regla: en cumplimiento del mandato legal contenido en el art. 14 de la Ley 4ª de 1992, se debe adicionar la prima especial allí ordenada y no sustraerla del salario básico y/ o asignación básica para darle esa denominación. En consecuencia, la asignación básica debe pagarse en un 100 % y, con base en ese porcentaje, liquidar las prestaciones sociales, pues estas se vieron afectadas al haber reducido el salario en un 30 %.
Para la sala, demostrado está que a partir de la expedición de los Decretos 51, 54 y 57 de 1993; 104, 106 y 107 de 1994; 26, 43 y 47 de 1995; 4, 35 y 36 de 1996 y sucesivos, el Gobierno Nacional año tras año, hasta hoy, al establecer el régimen salarial de los empleados de la Rama Judicial, ha dado la denominación de prima especial establecida en el artículo 14 de la Ley 4ª de 1992, a lo que en realidad constituye el 30 % del salario de los funcionarios y empleados que tienen derecho a ella, quitándoles la posibilidad de que ese Demandante: Ruby Gimena Vélez Gómez Demandado: Rama Judicial Radicación: 760013333015 2022 00064 02 30 % que, se reitera, es parte de su salario básico y/ o asignación básica, sea teniendo en cuenta para la liquidación de sus prestaciones sociales; no cabe más que restablecer este derecho Frente a los decretos salariales expedidos por el Gobierno Nacional que reprodujeron el contenido de aquellos declarados nulos mediante la sentencia del 29 de abril de 2014, la sala encuentra procedente acoger la excepción de inconstitucionalidad, rogada por la parte actora, en cuanto las disposiciones allí contenidas vulneran garantías laborales mínimas de los beneficiarios de la prima especial, en aplicación del artículo 4 de la Constitución Política, relativo a la prevalencia del texto superior frente a las leyes u otras normas jurídicas30 (Negrilla del Consejo de Estado).
Regla que, como se señaló anteriormente, constituye precedente judicial que esta Sala Transitoria acata debido a lo dispuesto en la “norma del precedente judicial obligatorio” o stare decisis, creado por la Corte Constitucional en la sentencia C-836 de 200131, entre otras. Finalmente, el Consejo de Estado en el fallo citado en precedencia, reconoció como regla de unificación de jurisprudencia, que: Los funcionarios beneficiarios de la prima especial de servicios a que se refiere el artículo 14 de la Ley 4 de 1992 (de la Rama Judicial o de la Fiscalía General de la Nación) tienen derecho a la reliquidación de las prestaciones sociales sobre el 100 % de su salario básico y/o asignación básica, es decir, con la inclusión del 30 % que había sido excluido a título de prima especial.
En síntesis, para esta Sala, la prima especial debe adicionarse al salario, y no sustraerla del salario básico y/o asignación básica, para darle esa denominación, por lo que cualquier acto administrativo que se encuentre en 30 «ARTÍCULO 4o. La Constitución es norma de normas. En todo caso de incompatibilidad entre la Constitución y la ley u otra norma jurídica, se aplicarán las disposiciones constitucionales.
(…)». 31 Gómez Martínez, Diego León (2002). El sentido del “precedente judicial obligatorio”. Palestra y Universidad Santiago de Cali, Lima, 2002, págs. 101-170 Cfr. Deik Acostamadiedo Carolina, El Precedente Contencioso Administrativo, Universidad Externado de Colombia, Bogotá, pág. 433-445. Demandante: Ruby Gimena Vélez Gómez Demandado: Rama Judicial Radicación: 760013333015 2022 00064 02 contravía de dicha interpretación debe ser inaplicado vía excepción de inconstitucionalidad.
En consecuencia, los funcionarios beneficiaron de la prima especial tienen derecho a la reliquidación de las prestaciones sociales sobre el 100 % de su salario básico y/o asignación básica, es decir, con la inclusión del 30 % que había sido excluido a título de prima especial. 2.8. Caso concreto 2.8.1. Sobre los reparos de la apelación Como se citó en precedencia, en efecto, la prima especial no constituye factor salarial.
Sin embargo, la prima especial debe adicionarse al salario, y no sustraerla del salario básico y/o asignación básica, para darle esa denominación. Por ello, cualquier acto administrativo que se encuentre en contravía de dicha interpretación debe ser inaplicado vía excepción de inconstitucionalidad, tal y como lo hizo el Juez de primera instancia. En consecuencia, los funcionarios beneficiarios de la prima especial tienen derecho a la reliquidación de las prestaciones sociales sobre el 100 % de su salario básico y/o asignación básica, es decir, con la inclusión del 30 % que había sido excluido a título de prima especial.
En conclusión, para este punto de la decisión, esta Sala Transitoria, siguiendo el precedente del Consejo de Estado citado, con relación a la facultad del legislador y del ejecutivo para establecer factores salariales, acoge la regla, según la cual, “en cumplimiento del mandato legal contenido en el art. 14 de la Ley 4 de 1992, se debe adicionar la prima especial allí ordenada y no sustraerla del salario básico y/o asignación básica para darle esa denominación. En consecuencia, la asignación básica debe pagarse en un Demandante: Ruby Gimena Vélez Gómez Demandado: Rama Judicial Radicación: 760013333015 2022 00064 02 100% y, con base en ese porcentaje, liquidar las prestaciones sociales, pues estas se vieron afectadas al haber reducido el salario en un 30%, [es decir], la manera correcta que obedece reconocer la prima especial el 30% del 100%, en otras palabras, como adicional al salario básico o asignación básica”36; esta sería la forma de liquidación que, según el entendimiento de esta Sala Transitoria, más se ajusta a los principios constitucionales de igualdad, equidad, progresividad, favorabilidad y no regresividad.
Frente al reparo señalado, este es, que la Rama Judicial se encuentra inmersa en una imposibilidad presupuestal de reconocer a los jueces las diferencias reconocidas, esta Sala Transitoria, dirá que si el juez decidiera exclusivamente tomando en cuenta las consecuencias eventuales de sus fallos, entonces dejaría de ser independiente para convertirse en un órgano político, y el derecho perdería todo su sentido como instancia normativa de cohesión social, con graves efectos sobre la seguridad jurídica, la confianza legítima en las instituciones y los derechos individuales.
Lo anterior a considerarse, precisamente, en observancia del inciso cuarto del artículo 334 de la Constitución de 1991, que prevé, tratándose de la sostenibilidad fiscal y las consideraciones que sobre ella puedan recaer que “en ningún caso se afectará el núcleo esencial de los derechos fundamentales”. Lo que viene a ser forzado por el parágrafo de la misma disposición al fijar su propio criterio interpretativo, al reglar que “al interpretar el presente artículo, bajo ninguna circunstancia, autoridad alguna de naturaleza administrativa, legislativa o judicial, podrá invocar la sostenibilidad fiscal para menoscabar Los <sic> derechos fundamentales, restringir su alcance o negar su protección efectiva”.
Motivos por los cuales el reparo no prospera. Demandante: Ruby Gimena Vélez Gómez Demandado: Rama Judicial Radicación: 760013333015 2022 00064 02 Entendiendo que los reparos no prosperaron, esta Sala confirmará el fallo de primera instancia, pero se modificará el numeral CUARTO de la sentencia respecto de la orden del restablecimiento del derecho porqué si bien, el a quo ordenó reconocer y pagar “la diferencia salarial dejada de percibir por concepto de la prima especial establecida en el artículo 14 de la ley 4 de 1992, en un valor adicional o agregado del 30% de la asignación básica” la orden no es clara respecto la orden de pagar la prima especial, la fecha de la cual a partir se debe reconocer y pagar, y sin pasar por alto que a partir de la expedición del Decreto 272 de 2021 se estableció de manera expresa que la prima especial de servicios debe ser pagada mensualmente como una suma adicional a la asignación básica. 2.9.
Costas procesales El artículo 365 del CGP, aplicable por remisión expresa del artículo 188 del CPACA dispone que se condenará en costas a quien se le resuelva desfavorablemente el recurso de apelación, siempre que en el expediente aparezca que se causaron y en la medida de su comprobación. Sobre la interpretación del mencionado artículo, la Sección Segunda del Consejo de Estado, en proveído del 7 de abril de 201635, dijo que hay lugar a la imposición de la condena en costas con tan sólo verificar que se causaron y en la medida de su comprobación. Acogiendo esa línea decisional y considerando que el recurso de la parte demandada se resolvió de forma adversa a sus intereses, por lo cual será condenada a pagar las expensas y gastos sufragados por la parte demandante en segunda instancia. Sólo que su verificación corre por cuenta de la Secretaría del Juzgado que dictó la sentencia de primera instancia. Así las cosas, esa orden quedará condicionada a que sea esa dependencia quien los liquide de acuerdo con el artículo 366 del CGP.
Demandante: Ruby Gimena Vélez Gómez Demandado: Rama Judicial Radicación: 760013333015 2022 00064 02 En torno a las agencias en derecho, éstas se fijarán en la suma de un salario mínimo legal mensual vigente (1 SMMLV) de conformidad con el artículo 5º numeral 1º literal c) del Acuerdo No. PSAA16-10554 del 5 de agosto de 201636, expedido por el Consejo Superior de la Judicatura.
En mérito de lo expuesto, la Sala Transitoria Jurisdiccional del Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la Ley,
RESUELVE
PRIMERO: MODIFÍQUESE el numeral CUARTO de la Sentencia No. 371 del veintiocho (28) de octubre de dos mil veinticuatro (2024) proferida por el Juzgado 404 Administrativo Transitorio del Circuito Judicial de Cali, así:
CUARTO: A título de restablecimiento del derecho, CONDENAR a Nación – Rama Judicial a reconocer y pagar a RUBY GIMENA VÉLEZ GÓMEZ, identificada con CC No. 31.794.639, desde el 21 de junio de 2008 (por prescripción trienal) en todo caso según los tiempos de servicio prestados por la parte demandante como Jueza de la República, la prima especial de servicios consagrada en el artículo 14 de la Ley 4 de 1992, liquidándola como un incremento del 30% respecto del 100% del salario básico, sin que en ningún caso sumados todos los conceptos que integran su remuneración, pueda superarse el tope máximo establecido por el Gobierno Nacional, orden que deberá ser estrictamente acatada por la entidad demandada.
Sin pasar por alto que a partir de la expedición del Decreto 272 de 2021 se estableció de manera expresa que la prima especial de servicios debe ser pagada mensualmente como una suma adicional a la asignación básica.
SEGUNDO: CONFÍRMESE en lo demás la Sentencia No. 371 del veintiocho (28) de octubre de dos mil veinticuatro (2024) proferida por el Juzgado 404 Administrativo Transitorio del Circuito Judicial de Cali.
CUARTO: ORDÉNASE a la Nación – Rama Judicial – Dirección Ejecutiva de Administración Judicial, el pago de las expensas y gastos sufragados por la parte actora en segunda instancia siempre y cuando estén acreditados. FÍJASE como agencias en derecho a ser incluidas en dicha liquidación la Demandante: Ruby Gimena Vélez Gómez Demandado: Rama Judicial Radicación: 760013333015 2022 00064 02 suma de un salario mínimo mensual legal vigente (1SMMLV).
LIQUIDENSE en forma concentrada por el Juzgado a-quo.
QUINTO: Cópiese, notifíquese y, en firme esta providencia, devuélvase el expediente al Juzgado de origen, previas anotaciones en la plataforma judicial “SAMAI” y demás medios informativos dispuestos para el efecto.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE, Los Magistrados, Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente DIEGO LEÓN GÓMEZ MARTÍNEZ GONZALO PERDOMO CABRERA Magistrado Ponente Magistrado Firmado electrónicamente MARÍA EUGENIA CLAVIJO Magistrada