SIGCMA TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CÓRDOBA SALA SEXTA DE DECISIÓN Magistrada Ponente: Luz Elena Petro Espitia Montería, veintinueve (29) de septiembre de dos mil veinticinco (2025) SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 23-001-33-33-002-2019-00153-01 Demandante: José Nicolás Álvarez Orozco Demandado: Municipio de San Andrés de Sotavento Tema: Contrato realidad Decisión: Confirma sentencia de primera instancia El Tribunal decide el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia de fecha 27 de agosto de 2024 proferida por el Juzgado Décimo Administrativo Oral del Circuito Judicial de Montería, mediante la cual negó las pretensiones de la demanda.
I. Antecedentes 1) La demanda. 1.1. Pretensiones. Solicita que se declare que entre las partes existió un contrato de trabajo y como consecuencia se declare la nulidad del acto ficto o presunto producto de la no respuesta a la petición de fecha 21 de octubre de 2013 tendiente a obtener el reconocimiento y pago de las cesantías, intereses de cesantías, sanción moratoria por el no pago de las prestaciones sociales, seguridad social, salarios, auxilios de transporte, auxilio de alimentación, prima de navidad y prima de vacaciones.
A título de restablecimiento del derecho, solicita que se condene a la entidad demandada al pago de las prestaciones reclamadas. 1.2. Fundamentos fácticos. El demandante relata que laboró a cargo del municipio de San Andrés de Sotavento a través de contratos de prestación de servicios desde el 05 de febrero de 2002 hasta el 31 de diciembre de 2009, cumpliendo las labores encomendadas de manera personal bajo las instrucciones del empleador y cumpliendo un horario de trabajo.
Ante la omisión en el pago de prestaciones sociales, radicó petición ante el ente territorial reclamando su reconocimiento y pago, petición frente a la cual no obtuvo respuesta alguna. 2) Contestación de la demanda. 2.1. Municipio de San Andrés de Sotavento. Se opuso a las pretensiones de la demanda indicando que la vinculación del demandante fue a través de contrato de prestación de servicios y en consecuencia no existe obligación de reconocer y pagar prestaciones sociales por el tiempo en que estuvo vinculado bajo esa modalidad, pues la única obligación que surge es la de pagar el valor neto pactado en el contrato.
Formuló las excepciones denominadas: inexistencia de la obligación, prescripción de los derechos y cosa juzgada. Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Expediente nro. 23-001-33-33-002-2019-00153-01 2 3) La sentencia apelada. El Juzgado Décimo Administrativo Oral del Circuito Judicial de Montería profirió sentencia de primera instancia el día 27 de agosto de 2024, en la cual resolvió negar las pretensiones de la demanda.
El A quo argumentó que, de las pruebas obrantes en el proceso con relación a la prestación personal del servicio, lo primero que se advierte es que el actor se vinculó a través de contratos de prestación de servicios suscritos directamente con el municipio de San Andrés de Sotavento, desde el 10 de marzo de 2004 (por 4 meses), y luego en enero de 2006 hasta el 3 de diciembre de 2007, sin que se observe alguna otra prueba que acredite las condiciones en las que se prestó el servicio.
Seguidamente, estuvo vinculado a través de un contrato de prestación de servicios en el año 2009 a la Fundación Nueva Ilusión, sin allegar prueba de que esta fundación estuviese vinculada contractualmente durante ese período con el municipio de San Andrés de Sotavento. Frente al componente de remuneración señaló que, de los contratos, se vislumbra que el municipio pagaba los honorarios al demandante de forma periódica por la realización del objeto contractual.
Por su parte, respecto de la subordinación señaló que este elemento debe ser acreditado de manera fehaciente y suficiente y, en ese sentido, se echa de menos la prueba que corroborara las actividades desarrolladas por el actor al servicio del municipio de San Andrés de Sotavento, esto es, no hay certeza sobre las circunstancias de modo de tiempo, modo y lugar en que se ejecutaron esos contratos estatales.
Al respecto, trayendo a colación jurisprudencia del Consejo de Estado sobre la carga de la prueba concluyó que en esta clase de procesos está en cabeza del extremo demandante, quien tiene que demostrar de manera suficiente los elementos que tipifican el contrato de trabajo, en especial, la subordinación. No obstante, en el caso objeto de estudio, la parte demandante solo se limitó a aportar los contratos de prestación de servicios, sin que reposen en el expediente otras pruebas tendientes a demostrar la subordinación, incumpliendo así con la carga probatoria de demostrar de manera irrefutable y sin ningún manto de duda los supuestos fácticos que hicieran viable que, en su caso, se configuraba el fenómeno jurídico del contrato realidad y, en consecuencia, se accediera a las pretensiones de la demanda. 4) El recurso de apelación. La parte demandante interpuso recurso de apelación contra la sentencia de fecha 27 de agosto de 2024, argumentando que en el expediente está demostrado que el demandante solicitó al municipio demandado, el pago y reconocimiento de sus prestaciones sociales como empelado público y que laboró en el periodo establecido en la demanda, estipulado en los contratos y en la certificación dada por el jefe de sección servicios generales del municipio de San Andrés de Sotavento, que también da cuenta que cumplió las labores encomendadas de forma personal, siempre atendiendo las instrucciones del empleador y cumpliendo un horario de trabajo.
Sostiene que la no contratación del demandante obedeció a razones políticas, por cambio de administración lo que lleva a demostrar una desviación de poder y si bien es cierto existía un contrato de prestación de servicios con fechas concretas, no se puede desconocer que hubo una continuidad del servicio y las labores fueron realizadas en debida forma dentro de las funciones contractuales y continúa sin existir modificación en la planta de personal y en las funciones que en vigencia realizaba el demandante.
Invoca el numeral 3 del artículo 212 del CPACA y solicita que se cite a las señoras Adriana Cristina Díaz Velázquez, Nurys Sala Macias y María del Pilar Orozco Rojas. 5) Trámite en segunda instancia. El recurso de apelación presentado por la parte demandada fue admitido mediante auto de fecha 01 de abril de 2025. La parte demandante, demandada y el agente del Ministerio Público, guardaron silencio en esta etapa procesal.
Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Expediente nro. 23-001-33-33-002-2019-00153-01 3 II. Consideraciones del Tribunal a) La competencia. El Tribunal es competente para conocer el asunto, por tratarse de la apelación de una sentencia emitida en primera instancia por un juez administrativo del circuito judicial de Montería, en los términos del artículo 153 del CPACA.
De igual manera, se advierte que no se observa causal de nulidad alguna que pueda invalidar lo actuado, por lo que se procede a decidir el fondo del asunto. b) Cuestión previa La parte demandante en el escrito de apelación solicita que con fundamento en el numeral 3 del artículo 212 del CPACA se cite a las señoras Adriana Cristina Díaz Velázquez, Nurys Sala Macias y María del Pilar Orozco Rojas y asimismo, se tenga en cuenta los documentos aportados con el recurso.
Al respecto, la Sección Cuarta del Consejo de Estado1 al resolver sobre una solicitud probatoria presentada en el recurso de apelación señaló que “conforme al artículo 212 del CPACA el decreto de pruebas en segunda instancia cuando se trata de apelación de sentencia solo procede dentro del término de ejecutoria del auto que admite el recurso y en los eventos que la misma norma establece de manera taxativa, dentro de los cuales no encuadra la solicitud presentada en este proceso”.
En ese orden es de señalar que según el artículo 212 ibídem, la solicitud de pruebas en segunda instancia sólo procede cuando: i) las partes las pidan de común acuerdo. En caso de que existan terceros diferentes al simple coadyuvante o impugnante se requerirá su anuencia; ii) fuere negado su decreto en primera instancia o no obstante haberse decretado se dejaron de practicar sin culpa de la parte que las pidió. En este último caso, solo con el fin de practicarlas o de cumplir requisitos que les falten para su perfeccionamiento; iii) versen sobre hechos acaecidos después de transcurrida la oportunidad para pedir pruebas en primera instancia, pero solamente para demostrar o desvirtuar estos hechos; iv) se trate de pruebas que no pudieron solicitarse en la primera instancia por fuerza mayor o caso fortuito o por obra de la parte contraria y v) con ellas se trate de desvirtuar las pruebas de que tratan los numerales 3 y 4, las cuales deberán solicitarse dentro del término de ejecutoria del auto que las decreta.
Así, al revisar el caso en concreto se evidencia que la solicitud probatoria no se encuentra en ningún supuesto de los reseñados en precedencia, por lo tanto, no es procedente acceder a su decreto en esta instancia. En virtud de lo anterior, no siendo procedente acceder a la solicitud probatoria presentada por la parte demandante, se abordará el análisis del caso. c) Problema jurídico.
Atendiendo a lo dispuesto en el artículo 328 del Código General del Proceso y al motivo de inconformidad de la parte recurrente, corresponde a este Tribunal resolver: - Si se encuentran acreditados los elementos para la declaratoria de existencia de una relación laboral entre el señor José Nicolás Álvarez Orozco y el municipio de San Andrés de Sotavento entre el 5 de febrero de 2002 al 31 de diciembre de 2009.
Resuelto lo anterior, corresponde determinar si hay lugar a revocar la sentencia de primera instancia. 1 Consejo De Estado. Sala De Lo Contencioso Administrativo Sección Cuarta. Consejero ponente: MILTON CHAVES GARCÍA. Bogotá D.C., cuatro (4) de noviembre de dos mil veintiuno (2021). Radicación número: 25000-23-37-000-2015-00929-01(24516) Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Expediente nro. 23-001-33-33-002-2019-00153-01 4 Así las cosas, para dar respuesta a los problemas jurídicos planteados se procederá a analizar los siguientes puntos: (i) Marco normativo y jurisprudencial aplicable al contrato realidad.
Seguidamente se analizará el caso concreto. i) Marco normativo y jurisprudencial aplicable al contrato realidad. El artículo 32 numeral 3° de la Ley 80 de 1993 regula el contrato de prestación de servicios señalando que son aquellos que celebren las entidades estatales para desarrollar actividades relacionadas con la administración o funcionamiento de la entidad y que sólo podrán celebrarse con personas naturales cuando dichas actividades no puedan realizarse con personal de planta o requieran conocimientos especializados, precisando que en ningún caso estos contratos generan relación laboral ni prestaciones sociales y se celebrarán por el término estrictamente indispensable.
Sobre el tema, la Sección Segunda del Consejo de Estado en sentencia de unificación jurisprudencial proferida el día veinticinco (25) de agosto de 2016 indicó: “El contrato de prestación de servicios se desfigura cuando se comprueban los tres elementos constitutivos de una relación laboral, esto es, la prestación personal del servicio, la remuneración y la continuada subordinación laboral, de lo que surge el derecho al pago de prestaciones sociales a favor del contratista, en aplicación del principio de la primacía de la realidad sobre las formalidades establecidas en las relaciones laborales, consagrado en el artículo 53 de la Constitución Política, con el que se propende por la garantía de los derechos mínimos de las personas preceptuados en normas respecto de la materia”2.
Por otra parte, en la sentencia de unificación SUJ-025-CE-S2-2021 de 9 de septiembre de 20213, se unificaron los siguientes aspectos: “(i) La primera regla define que el concepto de «término estrictamente indispensable», al que alude el numeral 3.º del Artículo 32 de la Ley 80 de 1993, es el señalado en los estudios previos y en el objeto del contrato, el cual, de acuerdo con el principio de planeación, tiene que estar justificado en la necesidad de la prestación del servicio a favor de la Administración, de forma esencialmente temporal y, de ninguna manera, con ánimo de permanencia. (ii) La segunda regla establece un periodo de treinta (30) días hábiles, entre la finalización de un contrato y la ejecución del siguiente, como término de la no solución de continuidad, el cual, en los casos que se exceda, podrá flexibilizarse en atención a las especiales circunstancias que el juez encuentre probadas dentro del expediente.
(iii) La tercera regla determina que, frente a la no afiliación al sistema de la Seguridad Social en salud, por parte de la Administración, es improcedente la devolución de los valores que el contratista hubiese asumido de más, en tanto se recaudaron como recursos de naturaleza parafiscal.” (negritas propias del texto) Con relación a la prescripción de los derechos derivados de la existencia de la relación laboral el Consejo de Estado unificó su criterio indicando que quien pretenda el reconocimiento de la relación laboral con el Estado y, en consecuencia, el pago de las prestaciones derivadas de esta, en aplicación del principio de la primacía de la realidad sobre las formalidades, deberá reclamarlos dentro del término de tres años contados a partir de la terminación de su vínculo contractual, sin embargo, el fenómeno prescriptivo no aplica frente a los aportes para pensión4. c) Caso concreto.
Hechos relevantes probados: - De acuerdo con los contratos obrantes en el proceso, se tiene que el demandante fue contrato por el municipio de San Andrés de Sotavento en los siguientes tiempos: 2 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, C. P. Carmelo Perdomo Cuéter, veinticinco (25) de agosto de dos mil dieciséis (2016), radicado 23001-23-33-000-2013-00260-01(0088-15)CE-SUJ2-005-16. 3 Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho, Radicado: 05001-23-33-000-2013-01143-01 (1317-2016), de la Sección Segunda del Consejo de Estado 4 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, C. P. Carmelo Perdomo Cuéter, veinticinco (25) de agosto de dos mil dieciséis (2016), radicado 23001-23-33-000-2013-00260-01(0088-15) CE-SUJ2-005-16.
Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Expediente nro. 23-001-33-33-002-2019-00153-01 5 Número contrato/ orden de servicios Objeto Duración Fecha de suscripción Honorarios 016 Auxiliar en la secretaría de hacienda para el trámite de cuentas 4 meses 10 de marzo de 2004 $2.148.000 0061 Capacitación y aplicación para creación de microempresas productivas 6 meses 2 de enero de 2006 $2.700.000 338 Interventoría sobre los proyectos que se realizan en el sector educación 6 meses 17 de julio de 2006 $2.700.000 074 Prestar sus servicios técnicos para archivar los proyectos ejecutados con recursos de regalía del sector 7 meses 5 de febrero de 2007 $3.500.000 160 Prestar sus servicios como auxiliar de servicios generales de la oficina de presupuesto 4 meses 3 de septiembre de 2007 $2.000.000 - Certificación de fecha 27 de diciembre de 2007 suscrita por el Jefe Sección Servicios Generales de la Alcaldía de San Andrés de Sotavento en la que se indica que el demandante prestó sus servicios como auxiliar de servicios generales en la Biblioteca Municipal desde el 3 de noviembre hasta el 3 de diciembre de 2007. - Contrato de prestación de servicios técnicos No. 003 suscrito el 2 de abril de 2009 entre el demandante y la Fundación Nueva Ilusión, con el objeto de prestar servicios técnicos en acciones desarrolladas para la orientación integral en el manejo de temas relacionados con la salud y la formación ciudadana a los estudiantes de 9 y 10 de las instituciones educativas Santa Lucía de Carreto, San Simón, Alianza y Doribel Tarra del municipio de San Andrés de Sotavento, por una duración de 8 meses y un valor de $6.000.000. - Petición radicada el 21 de octubre de 2013 a través de la cual, el demandante actuando a través de apoderada solicitó el reconocimiento de las prestaciones sociales por el tiempo que laboró en el municipio de San Andrés de Sotavento, con ocasión de los contratos que demuestran la vinculación laboral con la entidad.
De acuerdo con lo anterior, se procede a resolver el problema jurídico planteado. Previo a dar respuesta al problema jurídico planteado, la Sala precisa que analizada la petición presentada por el demandante en sede administrativa, se advierte que fue radicada el 21 de octubre de 2013 y dirigida al Comité de Conciliación de San Andrés de Sotavento, a través de la cual solicita el reconocimiento y pago de las prestaciones adquiridas durante el tiempo que laboró entre el 05/02/2002 al 31/12/2002 y señala que adjunta copia de los contratos para demostrar la vinculación laboral con el municipio.
Si bien de forma concreta no se pide el reconocimiento y/o existencia de una relación laboral, en primacía del derecho sustancial sobre el formal, para la Sala dicho escrito sí acredita el cumplimiento del supuesto de reclamación previa ante la administración, teniendo en cuenta que se reclaman prestaciones como cesantías, prima de navidad, prima de vacaciones y prima de servicios propias de una relación laboral y además se aduce que se acompañan las pruebas de dicho vínculo, por lo que puede concluirse que con su solicitud se pretendía el reconocimiento de una relación laboral.
Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Expediente nro. 23-001-33-33-002-2019-00153-01 6 Anotado lo anterior, se procede a estudiar si se encuentran acreditados los elementos prestación de servicio, remuneración y subordinación, en virtud de los contratos de prestación de servicios suscritos con el municipio de San Andrés de Sotavento, precisando que, del tiempo reclamado en la demanda, solo se acompañó copia de los contratos y órdenes de prestación de servicios suscritos el 10 de marzo de 2004 por 4 meses; el 2 de enero de 2006 por 6 meses, el 17 de julio de 2006 por 6 meses; el 5 de febrero de 2007 por 7 meses y el 3 de septiembre de 2007 por 4 meses.
Respecto el contrato celebrado el 2 de abril de 2009 que se acompañó con la demanda, se tiene que este fue suscrito con la Fundación Nueva Ilusión, razón por la cual no se tendrá en cuenta dicho periodo para el estudio de los elementos de la relación laboral, dado que fue suscrito con una entidad diferente al municipio demandado y no existe prueba que demuestre la existencia de un contrato entre la mencionada fundación y el ente territorial ni que las actividades desarrolladas por el demandante dependían de dicha relación contractual.
En ese orden, con relación a los elementos prestación personal del servicio y remuneración se encuentran demostrados a partir del contenido material de las órdenes de servicios aportadas al proceso, en las que se indica la duración por la cual el demandante fue contratado para prestar distintos servicios al municipio de San Andrés de Sotavento y asimismo se pactó el valor de los honorarios como contraprestación. Ahora bien, respecto del elemento subordinación, el artículo 23 del Código Sustantivo del Trabajo5, señala que la continuada subordinación o dependencia consiste en la facultad que le asiste al empleador para exigirle al trabajador “el cumplimiento de órdenes, en cualquier momento, en cuanto al modo, tiempo o cantidad de trabajo, e imponerle reglamentos, la cual debe mantenerse por todo el tiempo de duración del contrato”.
Por su parte, el Consejo de Estado en la sentencia de unificación antes citada refirió que en presencia de un contrato realidad para efectos de establecer la existencia del elemento de subordinación se ha considerado como indicios, ciertas circunstancias que permiten determinar su configuración tales como, el lugar de trabajo, horario de labores, la dirección y control efectivo de las actividades a ejecutar y que las actividades correspondan a las asignadas a los servidores de planta.
Al respecto, revisado el contenido de las órdenes de prestación de servicios, se observa que el objeto pactado es distinto en cada una de las órdenes aportadas, por lo que no puede concluirse que existió continuidad en la prestación del servicio sobre una misma actividad como se aduce en la demanda. Por otra parte, más allá de las órdenes de prestación de servicios, no se allegaron elementos probatorios que dieran cuenta de las circunstancias en las que el demandante cumplió con el objeto pactado, y en dichos documentos no se relacionan cuáles eran las actividades específicas o concretas que debía cumplir el actor.
En ese sentido, no obra prueba en el proceso de memorandos, llamados de atención, requerimientos realizados por la entidad al demandante, evaluaciones de seguimientos, de los cuales se pueda inferir una subordinación y, además, tampoco se aportó el manual de funciones que demuestre que en la planta de personal existían empleos con funciones similares a las que debía cumplir el demandante con ocasión del objeto contractual de cada una de las órdenes de servicio.
Razón por la cual, al no existir otros elementos que brinden indicios de la imposición y control por parte del municipio de San Andrés de Sotavento y no poderse determinar que, para la ejecución de las actividades el actor estuviera sujeto a un horario y/o se requiriera su presencia diaria en la entidad, se concluye que no se probaron los elementos de una relación laboral que hicieran procedente la declaratoria de su existencia y el consecuente restablecimiento del derecho reclamado en la demanda. 5 Artículo 23.
Elementos esenciales: 1. Para que haya contrato de trabajo se requiere que concurran estos tres elementos esenciales: a) La actividad personal del trabajador, es decir, realizada por sí mismo; b) La continuada subordinación o dependencia del trabajador respecto del empleador, que faculta a éste para exigirle el cumplimiento de órdenes, en cualquier momento, en cuanto al modo, tiempo o cantidad de trabajo, e imponerle reglamentos, la cual debe mantenerse por todo el tiempo de duración del contrato.
Todo ello sin que afecte el honor, la dignidad y los derechos mínimos del trabajador en concordancia con los tratados o convenios internacionales que sobre derechos humanos relativos a la materia obliguen al país; y c) Un salario como retribución del servicio. 2. Una vez reunidos los tres elementos de que trata este artículo, se entiende que existe contrato de trabajo y no deja de serlo por razón del nombre que se le dé ni de otras condiciones o modalidades que se le agreguen.
Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Expediente nro. 23-001-33-33-002-2019-00153-01 7 Sobre la carga de la prueba, el artículo 167 del Código General de Proceso, aplicable por la remisión del artículo 211 del CPACA dispone que las partes tienen el deber de probar el supuesto de hecho de las normas que consagran el efecto jurídico que ellas persiguen.
De allí que al asistirle al demandante el interés para que se reconociera el principio de realidad sobre las formas con relación al tiempo en que estuvo vinculado con la ESE, debía desplegar toda la actividad probatoria dentro de la oportunidad procesal pertinente, tendiente a demostrar la existencia de todos los elementos de la relación laboral, en especial el de subordinación. En consecuencia, al incumplir la parte demandante con el deber de allegar los elementos de prueba que demostraran los hechos en que se fundamentan sus pretensiones, no se encuentra procedente acceder a las mismas, por lo que se confirmará la sentencia de primera instancia. d) Costas.
De acuerdo con lo dispuesto en el artículo 188 de la Ley 1437 de 2011 -adicionado por el artículo 47 de la Ley 2080 de 2021-, en concordancia con los lineamientos previstos en el artículo 365 del C.G.P., si bien el recurso interpuesto por la parte demandante no prosperó, en el sub lite no hay lugar a imponer condena en costas en segunda instancia, teniendo en cuenta que la demanda no carece de manifiesta fundamentación legal y además la contraparte no intervino en esta instancia. En mérito de lo expuesto, la Sala Sexta de Decisión del Tribunal Administrativo de Córdoba, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley Falla Primero: Confirmar la sentencia de fecha 27 de agosto de 2024 proferida por el Juzgado Décimo Administrativo Oral del Circuito Judicial de Montería que negó las pretensiones de la demanda, conforme a lo expuesto en la parte motiva.
Segundo: Sin condena en costas en esta instancia, de acuerdo con lo expuesto en la parte considerativa. Tercero: Ejecutoriada esta providencia, devolver el expediente al juzgado de origen, para lo de su competencia. Se deja constancia de que la anterior providencia fue estudiada, discutida y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. Notifíquese y cúmplase Los Honorables Magistrados, (Firmado electrónicamente) Luz Elena Petro Espitia (Firmado electrónicamente) (Firmado electrónicamente) Eduardo Javier Torralvo Negrete Nadia Patricia Benítez Vega Constancia: La presente providencia fue firmada electrónicamente por los magistrados que integran la Sala Sexta del Tribunal Administrativo de Córdoba a través de la plataforma SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA. Puede validar la autenticidad del documento ingresando al siguiente link: https://samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/documentos/evalidador.aspx o escaneando el siguiente código QR.