REPÚBLICA DE COLOMBIA TRIBUNAL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DEL VALLE DEL CAUCA SALA DE DECISIÓN Santiago de Cali, trece (13) de febrero de dos mil veinticinco (2025) RECURSO EXTRAORDINARIO DE REVISIÓN SENTENCIA Exp. No.: 76-001-23-33-010-2017-01374-00 MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO – RECURSO EXTRAORDINARIO DE REVISIÓN DEMANDANTE: UNIDAD ESPECIAL DE GESTIÓN PENSIONAL- UGPP notificacionesjudicialesugpp@ugpp.gov.co DEMANDADO: ESPERANZA MEJÍA LLANOS esperanzamllanos@hotmail.com.co MAGISTRADO PONENTE: OSCAR A. VALERO NISIMBLAT Surtido el trámite previsto en los artículos 253 y siguientes de la Ley 1437 de 2011, procede la Sala de Decisión de esta Corporación a emitir la Sentencia que dirima el recurso extraordinario de revisión propuesto por la parte demandante, la UNIDAD ESPECIAL DE GESTIÓN PENSIONAL, en adelante UGPP.
ANTECEDENTES La UGPP actuando a través de apoderado judicial presenta recurso extraordinario de revisión con fundamento 2 Tribunal Administrativo del Valle del Cauca Recurso Extraordinario de Revisión/ 2017-01374-00 en la causal dispuesta en el literal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, en contra de la sentencia de primera instancia del 27 de junio de 2014, proferida por el Juzgado Décimo Administrativo de Descongestión del Circuito de Cali, mediante la cual se resolvió declarar la nulidad parcial de la Resolución No. 08947 del 14 de agosto de 1985, expedida por la extinta CAJANAL, en cuanto dispuso sustituir y pagar la pensión reconocida al señor ALCIDES ARENAS ROSALES, a la señora MARÍA YOLI GARCÉS COBO, en un 50%, en condición de cónyuge del causante y, a título de restablecimiento del derecho ordenó reconocer y pagar la sustitución pensional a favor de la señora ESPERANZA MEJÍA LLANOS, en un 50% a partir del 30 de agosto de 1983, ya que el otro 50% fue reconocido a sus hijos menores de edad.
Igualmente, dispuso que, dichos valores debían ser liquidados e indexados mes por mes. PROCESO DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO DEMANDA Y SOLICITUD DE PRUEBAS La señora ESPERANZA MEJIA LLANOS interpuso el medio de control de Nulidad y Restablecimiento del Derecho en contra de la UGPP, correspondiendo por reparto al Juzgado Décimo Administrativo de Descongestión del Circuito de Cali, a efectos de que se declarara la nulidad de la Resolución No. 08947 del 14 de agosto de 1985, por medio de la cual CAJANAL reconoció la sustitución pensional, a la señora MARÍA YOLI GARCÉS COBO, en un 50%, en condición de cónyuge del causante y, a título de restablecimiento del derecho se reconozca y pague la sustitución pensional a favor de la señora ESPERANZA MEJÍA LLANOS, en un 50% a partir de febrero de 2001, teniendo en cuenta el fenómeno de la prescripción, toda vez que la petición se radicó en el año 2005.
Indicó que, contrajo nupcias con el señor ARENAS ROSALES el 09 de enero de 1978 en el país de Ecuador, y procrearon 2 hijos. Que, fallecido el señor ARENAS ROSALES se radicó ante CAJANAL solicitud de sustitución pensional, y mediante Resolución No. 02289 del 20 de febrero de 1985, se reconoció la misma en un 50% para los hijos menores del causante y, se dejó en suspenso el 50% mientras se dirimía el conflicto entre las 2 cónyuges en la justicia ordinaria, sin embargo, mediante Resolución No. 08947 3 Tribunal Administrativo del Valle del Cauca Recurso Extraordinario de Revisión/ 2017-01374-00 del 14 de agosto de 1985, se repuso la decisión reconociendo el 50% del valor de la pensión a la señora MARÍA YOLI GARCÉS COBO.
Que, realizó varias veces la solicitud de la sustitución pensional, sin que la entidad se hubiese pronunciado a pesar de que por medio de la acción de tutela se amparó su derecho fundamental mediante sentencia de tutela No. 157 del 27 de agosto de 20009. CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA Según constancia secretarial que obra en el expediente del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, la UGPP y la FIDUCIARIA LA PREVISORIA S.A, contestaron de manera extemporánea.
Por su parte, la señora MARÍA YOLI GARCES COBO vinculada en calidad de litisconsorte necesario, dio respuesta, manifestando que, la sustitución pensional reconocida al haberse acreditado su condición de cónyuge del causante y demostró la imposibilidad de hacer vida común con su esposo por las uniones extramatrimoniales que este tenía con 4 compañeras.
Que, la demandante no acompañó prueba idónea de su vínculo matrimonial con el señor ARENAS ROSALES, al haber contraído matrimonio en el extranjero. Propuso entre otros el medio exceptivo de la prescripción. TRÁMITE DE PRIMERA INSTANCIA La demanda fue repartida inicialmente al Juzgado Diecisiete Administrativo de Cali y mediante auto del 09 de febrero de 2012 fue admitida la demanda.
Durante el término de fijación en lista, la demandada guardó silencio. Con auto del 13 de mayo de 2011, se abrió a pruebas. No obstante, mediante auto del 27 de julio de 2012, el Juzgado Octavo administrativo del Circuito de Cali, avocó el conocimiento del proceso, en cumplimiento del Acuerdo No. PSAA 12-94577 de 2012. Mediante auto del 06 de junio de 2013, se procedió a integrar al proceso a la señora MARÍA YOLY GARCÉS COBO. 4 Tribunal Administrativo del Valle del Cauca Recurso Extraordinario de Revisión/ 2017-01374-00 El Juzgado Décimo Administrativo de Descongestión de Cali, con auto del 09 de octubre de 2013, avocó el conocimiento del proceso, conforme a lo dispuesto en Acuerdo No. PSAA13-9962 del 31 de julio de 2013.
El Juzgado mediante auto del 21 de mayo de 2014, corrió traslado a las partes por el término de 10 días para a legar de conclusión, los cuales fueron presentados oportunamente por las partes. SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA OBJETO DE RECURSO EXTRAORDINARIO DE REVISIÓN El Juzgado Décimo Administrativo de Descongestión de Cali emitió Sentencia del 27 de junio de 2014, accediendo parcialmente a las pretensiones, donde realizo un marco jurídico y jurisprudencial acerca de la sustitución pensional.
Donde dispuso del análisis probatorio, que la extinta CAJANAL reconoció pensión mensual vitalicia de jubilación al señor ALCIDES ARENAS ROSALES, mediante Resolución No. 02862 de mayo 10 de 1982. Que, al fallecer el señor ARENAS ROSALES el 29 de agosto de 1983, concurrieron a reclamar la sustitución pensional las señoras MARÍA YOLI GARCÉS COBO y ESPERANZA MEJÍA LLANOS, en calidad de cónyuges y las señoras RUBIELA GÓMEZ RESTREPO Y MARÍA ROSALBA ARCILA, como compañeras permanentes.
Que, CAJANAL mediante la Resolución No. 02289 de febrero 20 de 1985, resolvió: i) sustituir en favor de los hijos menores del señor ALCIDES ARENAS ROSALES, el 50% de la pensión; ¡i) negar la solicitud de sustitución pensional respecto de las señoras RUBIELA GÓMEZ RESTREPO Y MARÍA ROSALBA ARCILA, por no haber acreditado su calidad de compañeras permanentes del causante y iii) dejar en suspenso el restante 50% de la pensión, hasta que se resolviera la validez de los matrimonios contraídos por las señoras MARÍA YOLI GARCÉS COBO y ESPERANZA MEJÍA LLANOS; decisión que fue modificada por medio de la Resolución No. 08947 de agosto 14 de 1985, en la cual se sustituyó el 50% dejado en suspenso, en favor de la señora MARÍA YOLI GARCÉS COBO, esposa legítima del causante, siempre y cuando permaneciera en estado de viudez y no hiciera vida marital. 5 Tribunal Administrativo del Valle del Cauca Recurso Extraordinario de Revisión/ 2017-01374-00 Que, las señoras MARÍA YOLI GARCÉS COBO y ESPERANZA MEJÍA LLANOS contrajeron matrimonio con el fallecido ARENAS ROSALES; la primera de ellas, mediante rito católico, el 11 de abril de 1947, en el municipio de Cartago (Valle del Cauca); y la segunda contrajo nupcias, el 9 de enero de 1978, en la provincia del Carchi, República del Ecuador.
Dispuso que, el Consejo de Estado ha dispuesto que en asuntos donde no se está discutiendo el estado civil de las personas, sino el derecho que les asiste a percibir la pensión que en vida disfrutaba el causante, se debe proceder a realizar el análisis de la convivencia, toda vez, que esta sede judicial no es competente para definir sobre la validez de los registros civiles relacionados con el estado civil de las personas.
Dispuso que, se encuentran acreditados los supuestos de hecho que legitiman el derecho a la sustitución pensional a la actora, por ser ella quien demostró plenamente la comunidad de vida que sostuvo con el señor ALCIDES ARENAS ROSALES, con quien sostenía vínculos de apoyo afectivo, solidaridad, ayuda económica, asistencia y comprensión de pareja.
Por lo anterior, resolvió declarar la nulidad parcial del acto acusado, ordenando a la entidad demandada, el reconocimiento de la sustitución pensional a favor de la señora ESPERANZA MEJÍA LLANOS, a partir del 30 de agosto de 1983, fecha del fallecimiento del señor ARENAS ROSALES, pues, la petición inicial fue presentada el 14 de septiembre de 1983, es decir, antes de que se configurara la prescripción trienal consagrada en el artículo 41 del Decreto 3135 de 1968, se dispuso la indexación de las sumas a reconocer, y se negó el reconocimiento de los intereses por mora, por cuanto, se estaría condenando a la entidad a un doble pago por la misma causa.
TRÁMITE POSTERIOR A LA SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA Según constancia secretarial visible a folio 541 del Cdno. 3, la sentencia quedó debidamente notificada y ejecutoriada el 19 de noviembre de 2014, pues en atención a la constancia de desfijación del edicto que la notificó, el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada había sido presentado de manera extemporánea (fl. 272 Cdno. 2). 6 Tribunal Administrativo del Valle del Cauca Recurso Extraordinario de Revisión/ 2017-01374-00 RECURSO EXTRAORDINARIO DE REVISIÓN La UGPP a través de apoderada judicial y dentro del término señalado en la ley, interpone el recurso extraordinario de revisión fundamentado en la causal dispuesta en el literal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, por cuanto la cuantía del derecho reconocido excede lo debido de acuerdo con la ley, pacto o convención colectiva que le eran legalmente aplicables.
Señala en el recurso que, la sentencia del 07 de junio de 2014 no aplicó la prescripción de mesadas establecida en los artículos 41 del Decreto 3135 de 1968 y 102 del Decreto 1848 de 1969, los cuales ordenan que las acciones que emanen de esos Decretos prescriben en 3 años contados a partir de la fecha en que se exigieron exigible. Dispuso que, mediante Resolución No. 02289 del 20 de febrero de 1985 CAJANAL, reliquidó una pensión de jubilación post mortem con ocasión del fallecimiento del señor ARENAS ROSALES a favor de los hijos menores en un 50%, y dejo en suspenso el 50% restante ante la justicia ordinaria dirimiera la controversia respecto de las señoras ESPERANZA MEJIA LLANOS y MARIA YOLI GARCES COBO, ambas en condición de esposas.
No obstante, por medio de la Resolución No. 08497 del 14 de agosto de 1985, se dispuso reponer la decisión contenida la Resolución No. 02289 del 20 de febrero de 1985, y en su lugar reconoció el 50% restante de la pensión del causante a favor de la señora MARIA YOLI GARCES COBO, en calidad de cónyuge a partir del 30 de agosto de 1983.
Que, la señora ESPERANZA MEJIA LLANOS, mediante petición del 11 de febrero de 2009, nuevamente solicitó el reconocimiento y pago de la pensión de sobreviviente en la calidad de cónyuge. Indica que, inconforme con la decisión esta interpone demanda bajo el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho contra la Resolución No. 8947 de 1985, y dentro de la demanda se indicó que el reconocimiento de la sustitución pensional operaria a partir de febrero de 2001, teniendo en cuenta el fenómeno de la prescripción, como quiera que la petición se radicó en el 2005.
Aunado a ello, la señora MARIA YOLI GARCES COBO en calidad de litisconsorte necesaria propuso como medios exceptivos entre otros la 7 Tribunal Administrativo del Valle del Cauca Recurso Extraordinario de Revisión/ 2017-01374-00 prescripción. Que, el fallo judicial del 2014 desconoce la configuración del fenómeno de prescripción trienal.
Para el caso de marras, la señora ESPERANZA MEJÍA se presentó a reclamar la pensión de sobrevivientes el 14 de septiembre de 1983, solicitud que fue resuelta mediante Resolución No. 02289 de 1985, dejando en suspenso el 50% mientras la justicia ordinaria dirimiera el conflicto entre las cónyuges, sin embargo, mediante Resolución No. 8947 de 1985, se repuso la decisión reconociendo el derecho a favor de MARIA YOLI GARCES COBO.
Así entones, la señora MEJIA dejó transcurrir más de 3 años, y acudió nuevamente a solicitar el reconocimiento pensional el 11 de febrero de 2009. TRÁMITE DEL RECURSO EXTRAORDINARIO El recurso correspondió por reparto al magistrado ponente, quien mediante auto del 26 de octubre de 20171, inadmitió la demanda, y con auto del 26 de abril de 20182, se procedió a admitir el recurso extraordinario de revisión. Mediante auto del 12 de febrero de 20193, se abre la etapa probatoria y una vez recaudado el material probatorio, el proceso pasó a Despacho para proferir decisión de fondo.
El apoderado judicial de la señora ESPERANZA MEJÍA LLANOS, da contestación al recurso extraordinario de revisión4 oponiéndose a lo pretendido por el recurrente, señalando que las mesadas reconocidas no se encuentran prescritas, por cuanto existen reclamos desde el año 1995. En consecuencia, de lo anterior de la pensión de sustitución no ha prescrito y debe ser reconocida y pagada desde octubre de 2002 el 50% de la sustitución como compañera permanente, a partir de octubre de 2005 el 50% del acrecimiento de ley que venían disfrutando los antes menores de edad.
Habiéndose agotado el trámite previsto en los artículos 253 del CPACA, de conformidad con el artículo 255 ibidem y sin observase ninguna causal o 1 Folio 1013 del Cdno. 3. 2 Folios 1021 al 1024 del Cdno. 3. 3 Folio 257 del Cdno Ppal 4 Folios 1473 al 1492 del Cdno. 4. 8 Tribunal Administrativo del Valle del Cauca Recurso Extraordinario de Revisión/ 2017-01374-00 circunstancia que invalide lo actuado, se procede a resolver el recurso.
ARGUMENTOS LEGALES Y JURISPRUDENCIALES DEL RECURSO EXTRAORIDNARIO DE REVISIÓN El recurso extraordinario de revisión es un medio de impugnación excepcional, regulado en los artículos 248 y siguientes del CPACA, que autoriza el análisis de las sentencias dictadas por la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, amparadas bajo la intangibilidad de la cosa juzgada que ante el hallazgo de concurrir en ellas una causal de revisión permite revisarlas por incurrir en alguna de las circunstancias que taxativamente consagra el artículo 250 ibídem.
No obstante, paralelamente a estos eventos de revisión, la Ley 797 de 2003 estableció una acción de revisión sui generis, que en su artículo 205 dispuso las providencias judiciales que hubiesen decretado el reconocimiento de sumas periódicas a cargo del erario o de fondos de naturaleza pública pueden ser revisadas por el Consejo de Estado o la Corte Suprema de Justicia, de acuerdo con sus competencias.
Es menester indicar que la Ley 797 de 2003 previó dos causales cualificadas de revisión para controvertir providencias judiciales que reconocen la obligación de cubrir sumas periódicas de dinero o pensiones de cualquier naturaleza con cargo al tesoro público o a fondos de naturaleza pública: “Artículo 20. Revisión de reconocimiento de sumas periódicas a cargo del tesoro público o de fondos de naturaleza pública.
Las providencias judiciales que en cualquier tiempo hayan decretado o decreten reconocimiento que impongan al tesoro público o a fondos de naturaleza pública la obligación de cubrir sumas periódicas de dinero o pensiones de cualquier naturaleza podrán ser revisadas por el Consejo de Estado o la Corte Suprema de Justicia, de acuerdo con sus competencias, a solicitud del Gobierno por conducto del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, del Contralor General de la República o del Procurador General de la Nación. La revisión también procede cuando el reconocimiento sea el resultado de una transacción o conciliación judicial o extrajudicial. 5 «Por la cual se reforman algunas disposiciones del sistema general de pensiones previsto en la Ley 100 de 1993 y se adoptan disposiciones sobre los Regímenes Pensionales exceptuados y especiales. 9 Tribunal Administrativo del Valle del Cauca Recurso Extraordinario de Revisión/ 2017-01374-00 La revisión se tramitará por el procedimiento señalado para el recurso extraordinario de revisión por el respectivo código y podrá solicitarse en cualquier tiempo por las causales consagradas para este en el mismo código y además: a) Cuando el reconocimiento se haya obtenido con violación al debido proceso, y b) Cuando la cuantía del derecho reconocido excediere lo debido de acuerdo con la ley, pacto o convención colectiva que le eran legalmente aplicables”.
En tal sentido, el legislador dispuso la posibilidad de revisar las sentencias que reconocen sumas periódicas cuando i) el reconocimiento se haya obtenido con violación del debido proceso, o ii) la cuantía del derecho reconocido excediere lo debido de acuerdo con la ley, pacto o convención. En ese sentido, se ha dicho que “el principal objetivo de la introducción de las causales especiales para la acción era garantizarle a la administración que pudiera insistir en un nuevo estudio de las pensiones reconocidas de forma fraudulenta, de modo que pudiera evitar el pago de cantidades injustas que afectaran gravemente al erario”.6 Ahora bien, el Consejo de Estado ha precisado que, si bien la Ley 797 de 2003 indica que la acción especial de revisión debe tramitarse a través del procedimiento señalado para el recurso extraordinario de revisión, regulado por la Ley 1437 de 2011, lo cierto es que presenta aspectos que lo particularizan.
En tal sentido, se han definido los siguientes7: «i) Son susceptibles del recurso no solo sentencias ejecutoriadas, sino también otro tipo de providencias que tengan como efecto el reconocimiento de una prestación, ellas pueden ser autos que terminan anormalmente el proceso y aquellos actos que sean consecuencia de acuerdos, tales como transacción y conciliación. ii) Están legitimadas para su interposición el gobierno Nacional, por conducto 6 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, sentencia del 5 de noviembre de 2020.
Rad. Núm. 11001-03-25-000- 2015-00234-00 (0436-2015). 7 Entre otros, ver: Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, sentencias del 3 de junio de 2021, radicado 11001 03 25 000 2018 01681 00 (5733-2018), M.P. Rafael Francisco Suárez Vargas; y del 8 de octubre de 2020, radicado 11001-03-25- 000-2017-00530-00 (2462-2017), M.P. William Hernández Gómez. 10 Tribunal Administrativo del Valle del Cauca Recurso Extraordinario de Revisión/ 2017-01374-00 del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, del contralor general de la República o del procurador general de la Nación y las entidades que realizan el reconocimiento de pensiones. iii) Respecto de su alcance la jurisprudencia advirtió que no se extiende a reabrir el debate probatorio, sino que se trata de revisar el valor de las pensiones reconocidas en contra de lo ordenado por la ley, con el propósito de salvaguardar el equilibrio entre la prestación y su legalidad, además de velar por la protección de los recursos limitados del tesoro público, la liquidez, solvencia y sostenibilidad del Sistema de Seguridad Social, así como el principio de universalidad que lo inspira. iv) De esta manera, no se trata de una tercera instancia que admita reabrir el debate sobre el derecho a una prestación, pues su marco se encuentra circunscrito a revisar los aspectos concernientes al reconocimiento del derecho (literal a) y a la liquidación de aquel (literal b), cuando se concedió con vulneración del debido proceso o de la ley, o en un valor mayor al que corresponde. v) Igualmente, se entienden excluidos de su alcance los asuntos relativos al reconocimiento de prestaciones periódicas inferiores a las que se deben de acuerdo con las normas que rigen la materia.
Con todo, conviene recordar que el ejercicio de esta clase de recursos entra en colisión con la institución de la cosa juzgada y la seguridad jurídica, pero, precisamente, estos mecanismos se instituyeron como una excepción que debe admitirse frente a un fin legítimo, el cual es determinar si el reconocimiento pensional se hizo con violación al debido proceso o si la cuantía reconocida excede lo ordenado por la ley.» Con fundamento en lo anterior, se tiene que el legislador dotó, tanto a las entidades públicas pagadoras de pensiones como a los entes de control, de herramientas judiciales que les habilitan la posibilidad de solicitar la corrección de los reconocimientos pensionales que se encuadren en dichas causales, e modo que, en últimas, se eviten perjuicios de carácter patrimonial al erario.
Así mismo, es importante precisar que, al igual como sucede en el estudio de las causales del recurso extraordinario de revisión, los motivos para pretender la nulidad de la sentencia que ha reconocido el derecho a una prestación periódica a cargo del Tesoro Nacional, en virtud de lo dispuesto en el artículo 20 de la Ley 11 Tribunal Administrativo del Valle del Cauca Recurso Extraordinario de Revisión/ 2017-01374-00 797 de 2003, son de análisis restringido y riguroso frente a los cargos endilgados, pues tampoco le está permitido al juzgador aproximarse a una causal que no fue planteada en la demanda o efectuar una revisión integral del fallo, pues su naturaleza no es de ser una tercera instancia CASO CONCRETO Se tiene que la UGPP alega que se debe revocar la sentencia del 27 de junio de 2014, proferida por el Juzgado Décimo Administrativo de Descongestión del Circuito de Cali, por encontrarse incursa en la causal de revisión establecida en el literal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, esto es, cuando “la cuantía del derecho reconocido excediere lo debido de acuerdo con la ley, pacto o convención colectiva que le eran legalmente aplicables”, lo que significa que bajo tal supuesto el aspecto a controvertir no debe dirigirse a cuestionar el reconocimiento pensional propiamente dicho, sino la cuantía bajo la cual se concedió la prestación. La UGPP, al sustentar el cargo por esta causal expuso, en síntesis, que el Juzgado no declaró la prescripción de las mesadas pensionales.
Nótese que esta no controvirtió aspectos como el ingreso base para liquidar la pensión, los factores salariales que lo componen o el monto que corresponde, ni algún otro que pudiera incidir en la cuantía del derecho reconocido, puesto que su argumento se concretó en que la sustitución pensional reconocida a la señora ESPERANZA MEJÍA, se debió declarar la prescripción de las mesadas pensionales, dado que dicha situación genera un detrimento para el erario público y con afectación del interés general.
Ahora bien, referente a la omisión del juez de declarar la prescripción de las mesadas de la pensión gracia, la UGPP sostuvo lo siguiente: “Para el caso de marras, objeto del presente Recurso Extraordinario, se observa que la señora ESPERANZA MEJIA LLANOS, se presentó a reclamar la pensión de sobrevivientes ante la extinta CAJANAL EICE el 14 de septiembre de 1983, solicitud que fue resuelta mediante la Resolución No. 02289 del 20 de febrero de 1985 dejando en suspenso el derecho pretendido hasta tanto la justicia ordinaria resolviera la controversia presentada con la señora MARIA YOLI GARCES COBO, acto administrativo que fue notificado el 3 de abril de 1985.
No obstante mediante la Resolución No. 08947 del 14 de agosto de 1985 la entonces Cajanal resolvió un recurso de reposición interpuesto por la señora MARIA YOLI GARCES COBO en contra la anterior 12 Tribunal Administrativo del Valle del Cauca Recurso Extraordinario de Revisión/ 2017-01374-00 administrativo y reconociendo el derecho a favor de la ésta última.
Sin embargo, la señora ESPERANZA MEJIA LLANOS dejó transcurrir más de los tres (3) años de establecidos por el legislador en el artículo 41 del Decreto 3135 de 26 de diciembre de 1968 y en el artículo 102 del Decreto 1848 de 1969 desde la fecha de la última decisión administrativa, acudiendo a la jurisdicción con posterioridad a ese término, es por ello que cabe recalcar que la jurisprudencia ha indicado que solo podrá devengar únicamente los emolumentos causados desde que se hizo uso del medio de control pertinente, en tratándose de prestaciones periódicas.
De esta forma, la señora ESPERANZA MEJIA LLANOS, habiendo transcurrido más de tres (3) años y superando los veinte (20) años, mediante petición de fecha 11 de febrero de 2009 solicitó nuevamente el reconocimiento de la sustitución pensional ante la extinta CAJANAL, estando a esa fecha incólume la Resolución No. 08947 del 14 de agosto de 1985 y sin haber agotado la vía gubernativa, entre tanto la administración no resolvió dicha solicitud de fecha 11 de febrero de 2009.” En la sentencia objeto de revisión, el Juzgado resolvió este aspecto, en los siguientes términos: “En este orden, considera este operador judicial, que se encuentran acreditados los supuestos de hecho que legitiman el derecho a la sustitución pensional a la actora, por ser ella quien demostró plenamente la comunidad de vida que sostuvo con el señor ALCIDES ARENAS ROSALES, con quien sostenía vínculos de apoyo afectivo, solidaridad, ayuda económica, asistencia y comprensión de pareja; siendo del caso, declarar la nulidad parcial del acto acusado, ordenando a la entidad demandada, el reconocimiento de la sustitución pensional a favor de la señora ESPERANZA MEJIA LLANOS a partir del 30 de agosto de 1983, día siguiente al de la muerte, pues, la petición inicial fue presentada el 14 de septiembre de 1983, es decir, antes de que se configurara la prescripción trienal consagrada en el artículo 41 del Decreto 3135 de 1968.” (Negrilla de la Sala) De acuerdo con lo anterior, la autoridad judicial incurrió en un yerro, al contabilizar la prescripción teniendo en cuenta la reclamación radicada el 14 de septiembre de 1983, sin tener en cuenta la fecha de la presentación de la demanda, omitiendo su análisis en relación con las mesadas causadas con anterioridad a la fecha de radicación de la demanda, en tanto que el señor ARENAS ROSALES falleció el 29 de agosto de 1983, por lo que, a partir del día 13 Tribunal Administrativo del Valle del Cauca Recurso Extraordinario de Revisión/ 2017-01374-00 siguiente la señora MEJIA LLANOS, podía reclamar la sustitución pensional.
Sobre el tema, resulta importante recordar que el artículo 2512 de Código Civil, dispone que la prescripción es un modo de extinguir las acciones o derechos por no haberse ejercido durante cierto lapso, en consecuencia, deriva en la pérdida del derecho por la inactividad del interesado al no reclamarlo oportunamente, según lo establezca la ley.
Este fenómeno prescriptivo busca generar certidumbre en las relaciones jurídicas, incentiva y garantiza que las situaciones no queden en suspenso a lo largo del tiempo, fortaleciendo la seguridad jurídica; además, supone que quien no acudió a tiempo a las autoridades para interrumpir el término lo hizo deliberadamente y debe correr con las consecuencias desfavorables8.
En virtud de lo anterior, se esbozarán los aspectos legales y jurisprudenciales pertinentes para dilucidar la prescripción que se presenta en este debate. Al respecto, el artículo 41 del Decreto Ley 3135 de 1968 señala lo siguiente: Las acciones que emanen de los derechos consagrados en este Decreto prescribirán en tres años contados desde que la respectiva obligación se haya hecho exigible.
El simple reclamo escrito del empleado o trabajador ante la autoridad competente, sobre un derecho o prestación debidamente determinado, interrumpe la prescripción pero sólo por un lapso igual. (Negrilla de la Sala) Por su parte, el Decreto 1848 de 1969 la reglamentó así: “Artículo 102.- Prescripción de acciones. 1. Las acciones que emanan de los derechos consagrados en el Decreto 3135 de 1968 y en este Decreto, prescriben en tres (3) años, contados a partir de la fecha en que la respectiva obligación se haya hecho exigible. 2.
El simple reclamo escrito del empleado oficial formulado ante la entidad o empresa obligada, sobre un derecho o prestación debidamente determinado, interrumpe la prescripción, pero solo por un lapso igual.” De las normas reseñadas, la Sala concluye que, las acciones que emanan de los derechos laborales y prestacionales, prescriben en 3 años contados a partir de la 8 Corte Constitucional, sentencia T- 662 del 23 de septiembre de 2013, MP.
Luis Ernesto Vargas Silva 14 Tribunal Administrativo del Valle del Cauca Recurso Extraordinario de Revisión/ 2017-01374-00 fecha en que se hicieron exigibles, y el simple reclamo escrito de la titular, interrumpe la prescripción por una sola vez y por un lapso igual. En cuanto a la disposición transcrita y el derecho pensional reconocido en la sentencia objeto de este recurso, el Consejo de Estado ha sostenido que «[…] la calidad de pensionado tiene un carácter permanente y vitalicio que apareja la imprescriptibilidad de la acción para su reconocimiento.
Sin embargo, tal imprescriptibilidad no se contrapone a la posibilidad de declarar la prescripción trienal de las mesadas dejadas de percibir como resultado de la inactividad del beneficiario […]»9. De lo anterior se concluye, que el término de prescripción empieza a correr a partir de la fecha en que el derecho se hizo exigible, y que la interrupción ocurre una sola vez en un lapso igual contada desde la presentación de la reclamación administrativa.
Es decir, que luego de presentada la petición de un derecho, el interesado cuenta con 3 años para demandar su reconocimiento, en caso de que la entidad requerida sea renuente a otorgarlo en vía administrativa o que se configure una decisión presunta negativa, so pena de activarse el fenómeno prescriptivo, y de esta manera evitar la extinción de las mesadas que se llegaren a ver afectadas por el transcurso del tiempo.
Conforme a lo expuesto, la Sala considera que la sentencia de 27 de junio de 2014 omitió realizar el cálculo de la prescripción de la mesada pensional, causada a partir de que la señor MEJIA LLANOS, adquirió el derecho para reclamar, esto es, desde el fallecimiento del señor ARENAS ROSALES, y en el entendido que la solicitud interrumpe por una sola vez y en un término igual la prescripción, y si bien es cierto que, la solicitud se presentó a los 14 días del fallecimiento, no lo es que, dejó pasar aproximadamente 27 años para interponer la demanda desde la solicitud inicial.
En tal sentido, solo hizo alusión a la presentación de la solicitud inicial, la cual interrumpió la prescripción del derecho, sin percatarse de los efectos de la prescripción trienal que implicaba que no podía reconocer el pago de todas las mesadas pensionales con anterioridad a los 3 años de radicar la demanda. En este orden, de mantenerse la decisión objeto de revisión, se estaría avalando 9 Entre otras, Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, sentencia de 15 de noviembre de 2012, radicado 08001-23-31-000-2010-00674-01.
MP. Víctor Hernando Alvarado Ardila y Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, sentencia de 2 de marzo de 2023, radicado 05001-23- 33-000-2014-01025-01, MP. Gabriel Valbuena Hernández. 15 Tribunal Administrativo del Valle del Cauca Recurso Extraordinario de Revisión/ 2017-01374-00 un exceso en la cuantía del derecho que se ordenó pagar en favor de la señora ESPERANZA MEJÍA LLANOS, constituyendo un pago injustificado que impacta el patrimonio público, cuya protección quiso velar el legislador cuanto consagró la causal b) de la Ley 797 de 2003, según la cual, deben revisarse las pensiones «cuando la cuantía del derecho reconocido excediere lo debido de acuerdo con la ley».
En este caso, el exceso se traduce en el pago indebido de mesadas pensionales prescritas, a las cuales no tenía derecho la recurrente, dado que el derecho se causó desde el 30 de agosto de 1983, como se explicará en el acápite siguiente. Como se indicó, precedentemente, esta causal obedeció a la necesidad de preservar el erario y la sostenibilidad del sistema pensional, y ello se consigue si los reconocimientos y pagos se hacen con estricta sujeción a la ley.
De tal forma que la revisión es posible, entre otras razones, cuando aquellas prestaciones periódicas se reconocen en cuantía que excede a lo debido, de acuerdo con las normas vigentes. En ese orden de ideas, las causales de procedencia de la acción de revisión deben interpretarse de conformidad con la teleología a la que responde dicho instrumento procesal.
Por tanto, la Sala tendrá por configurada la causal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, infirmará parcialmente la sentencia objeto de revisión y declarará la prescripción de las mesadas respectivas con el fin de garantizar que la cuantía del derecho reconocido no sea contraria a lo ordenado por la ley10. Finalmente, la Sala advierte que a pesar de que el Juzgado Décimo Administrativo de Descongestión de Cali, mediante sentencia el 27 de junio de 2014, ordenó reconocer y pagar la sustitución pensional a la señora ESPERANZA MEJIA LLANOS, a partir del 30 de agosto de 1983, sin tener en cuenta la prescripción trienal, lo cierto es que, a través de la Resolución RDP 14352 del 04 de abril de 2016, la UGPP resolvió un recurso de apelación interpuesto en contra de la Resolución No. 5409 del 09 de febrero de 2016, decidiendo confirmar en todas sus partes este acto administrativo, en el entendido que en cumplimiento de la orden judicial impartida se reconoció la sustitución pensional de la señora MEJIA LLANOS en un 50%, efectiva a partir del 30 de agosto de 1983, pero con efectos fiscales a partir del 09 de febrero de 2008, tomando como punto de partida el día en que se emitió en auto admisorio de la demanda, es decir el 09 de febrero de 2011.
Por tanto, tal circunstancia se traduce en que la señora 10 En similar sentido puede consultarse la acción especial de revisión que resolvió el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, a través de la sentencia de 12 de octubre de 2023, radicado 11001-03-25- 000-2016-01174-00, MP. Jorge Iván Duque Gutiérrez 16 Tribunal Administrativo del Valle del Cauca Recurso Extraordinario de Revisión/ 2017-01374-00 MEJIA LLANOS no debe efectuar ninguna devolución de sumas de dinero, dado que, finalmente, no se le pagó ninguna suma de demás, no obstante, si se evidencia que la entidad al aplicar la prescripción de las mesadas pensionales, lo hizo de manera errónea, por lo cual se ha necesario corregir la sentencia, mediante este remedio procesal extraordinario.
DECLARATORIA DE PRESCRIPCIÓN DE LAS MESADAS PENSIONALES EN EL CASO DE LA SEÑORA ESPERANZA MEJÍA LLANOS. Al tener por configurada la causal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, la Sala efectuará el análisis de la prescripción de las mesadas pensionales de la señora ESPERANZA MEJIA LLANOS, en atención a las previsiones del inciso segundo del artículo 255 del CPACA, de la siguiente forma: Conforme a lo explicado precedentemente, tanto la legislación como la jurisprudencia del Consejo de Estado ha señalado que la prescripción es un fenómeno jurídico que afecta las acreencias laborales, cuando estas no se han reclamado oportunamente por el titular del derecho, en los términos de los artículos 41 del Decreto Ley 3135 de 1968 y 102 del Decreto 1848 de 1969.
Ahora bien, este fenómeno se contabiliza a partir de la fecha en que el derecho se haya hecho exigible, esto es, se haya consolidado en favor del trabajador o empleado, sin que pase de tres (3) años, pues este lapso ha sido establecido por la ley, para derivar abandono, desinterés o ausencia de voluntad en relación el derecho o emolumento laboral de que se trate.
De manera que si durante dicho término no se han ejercido las acciones correspondientes para reclamar los derechos laborales que los administrados consideran que se les ha dejado de reconocer, opera el fenómeno de la prescripción, el cual se interrumpe, por un lapso igual, con la reclamación escrita radicada por el trabajador ante la autoridad administrativa correspondiente.
En este caso, si bien el derecho a la sustitución pensional no prescribe, sí prescriben las mesadas pensionales, si no se reclaman a tiempo, como ocurrió con el caso de la señora ESPERANZA MEJIA LLANOS, la cual estuvo afectada por el fenómeno de la prescripción trienal. Así las cosas, conforme a las pruebas allegadas al plenario, se tiene que a partir del 30 de agosto de 1983- día siguiente al fallecimiento del señor ARENAS ROSALES- la señora ESPERANZA MEJIA LLANOS adquirió el derecho a reclamar la sustitución pensional. 17 Tribunal Administrativo del Valle del Cauca Recurso Extraordinario de Revisión/ 2017-01374-00 Así mismo, el expediente da cuenta que la señora MEJIA LLANOS presentó una primera petición ante CAJANAL, con el fin de obtener el reconocimiento y pago de la sustitución pensional, el 14 de septiembre de 1983, con la cual se interrumpió la prescripción, pero solo por lapso igual, como lo dispone el artículo 41 del Decreto 3135 de 1968.
Esta solicitud fue negada a través de la Resolución No. 08947 del 14 de agosto de 1985, por medio de la cual CAJANAL reconoció la sustitución pensional, a la señora MARÍA YOLI GARCÉS COBO, en un 50%, en condición de cónyuge del causante, y no en favor de la señora MEJIA LLANOS, luego entonces, la señora MEJIA LLANOS tenía hasta el hasta el 14 de septiembre de 1986 para acudir a la jurisdicción sin que se viera afectado el reconocimiento de las mesadas causadas desde 30 de agosto de 1983.
Posteriormente, volvió a acudir ante la UGPP para reclamar el derecho a la sustitución pensional mediante escrito radicado el 29 de abril de 1983 y el 11 de febrero de 2009. Por tanto, la interrupción de la prescripción de las mesadas operó nuevamente desde ese momento. Es decir, que se configuró la prescripción trienal frente a las mesadas causadas con antelación a los 3 años previos a la reclamación, dado que, al presentar de nuevo la reclamación administrativa, empezó de nuevo el computo de tres años, y en consecuencia su pago debió ordenarse desde el 11 de febrero de 2006, por la afectación de la prescripción de las mesadas causadas desde que se había hecho exigible su derecho.
En este caso, la presentación de la demanda ocurrió el 11 de mayo de 2010, lo que implica que no transcurrió un tiempo superior a 3 años, desde la segunda interrupción, y en ese sentido, logró mantener incólume el segundo lapso de prescripción. No obstante, dicha circunstancia no se aplicable a la omisión derivada de la primera petición presentada el 14 de septiembre de 1983, pues al no demandar el acto que le negó el reconocimiento de la sustitución pensional, dentro de los 3 años siguientes, generó el fenómeno jurídico de la prescripción frente a las mesadas.
En este sentido, se tiene que, las mesadas pensionales causadas desde el 11 de febrero de 2006 hacia atrás, se encuentras prescritas, y no como lo determinó la UGPP, al indicar que las mesadas pensionales se reconocía con efectos fiscales a partir del 09 de febrero de 2008, tomando como punto de partida el día en que se emitió en auto admisorio de la demanda, es decir el 09 de febrero de 2011, pues esta realizando una interpretación errónea de la norma, pues la 18 Tribunal Administrativo del Valle del Cauca Recurso Extraordinario de Revisión/ 2017-01374-00 interrupción de la prescripción opera cuando se radica la demanda, y no cuando se emite el auto admisorio de la demanda.
En consecuencia, se infirmará parcialmente la sentencia proferida el 27 de junio de 2014 por el Juzgado Décimo Administrativo de Descongestión de Cali, en lo relacionado con la prescripción de las mesadas pensionales causadas y no reclamadas oportunamente por la señora MEJIA LLANOS, correspondiente a los 3 años anteriores a la interrupción efectuada con la presentación de la última reclamación, esto es, desde el 11 de febrero de 2006 hacia atrás, de conformidad con la parte motiva de esta providencia. En su lugar, se declarará la prescripción del derecho a tales mesadas.
Esta Sala Especial de Decisión encuentra configurada la causal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, por cuanto en la sentencia objeto del recurso extraordinario de revisión se ordenó el pago, de la sustitución pensional a favor de la señora ESPERANZA MEJIA LLANOS, de sumas de dinero superiores a los establecidos en la ley, lo que implica que se hizo en una cuantía indebida, que hace que la acción de revisión prospere, tal como se declarará seguidamente.
COSTAS Finalmente, en cuanto a la condena en costas se tiene que el artículo 255 del CPACA, modificado por el artículo 70 de la Ley 2080 de 2021, establece que “Si se declara infundado el recurso, se condenará en costas y perjuicios al recurrente”. A su turno, el artículo 188 del CPACA dispone que “salvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil”.
Así las cosas, estima la Sala que de conformidad con el artículo 188 del CPACA, no hay lugar a la condena en costas. Lo anterior, por cuanto en el presente caso se promovió la acción especial de revisión prevista en la Ley 797 de 2003 que reviste un interés público, en la medida en que la entidad legitimada pretendió la salvaguarda del equilibrio y sostenibilidad financiera del sistema general de pensiones, propósito que motivó al legislador de 2003 para estatuir ese mecanismo especial de revisión contra sentencias que ordenen un 19 Tribunal Administrativo del Valle del Cauca Recurso Extraordinario de Revisión/ 2017-01374-00 reconocimiento pensional en detrimento del erario11.
DECISIÓN En mérito de lo expuesto, el Tribunal Contencioso Administrativo del Valle del Cauca, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la Ley, RESUELVE:
PRIMERO: DECLARAR FUNDADA la acción especial de revisión presentada por la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales –UGPP– con el fin de que se infirme la sentencia proferida el 27 de junio de 2014 por el Juzgado Décimo Administrativo de Descongestión del Circuito de Cali, dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho radicado bajo el No. 76001-33-31-017-2010-00157-00, de conformidad con lo expuesto en esta sentencia.
SEGUNDO. INFIRMAR PARCIALMENTE la sentencia del 27 de octubre de 2022, proferida por la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado solo en cuanto se abstuvo de declarar la prescripción de mesadas pensionales causadas y no reclamadas oportunamente por el señor José Ricardo Sáenz Vargas. En su lugar, se dispone lo siguiente:
PRIMERO: DECLARAR LA NULIDAD PARCIAL de la Resolución No. 08947 del 14 de agosto de 1985, proferida por la CAJA NACIONAL DE PREVISIÓN SOCIAL, en cuanto dispuso, sustituir y pagar la pensión reconocida al señor ALCEIDES ARENAS ROSALES, a la señora MARIA YOLI GARCES COBO, en un cincuenta por ciento (50%), en condición de cónyuge del causante.
SEGUNDO: Como consecuencia de lo anterior, a título de restablecimiento del derecho, ORDENAR a la CAJA NACIONAL DE PREVISIÓN SOCIAL LIQUIDADA, hoy- UNIDAD ADMINISTRADORA DE GESTIÓN PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES PARA LA PROTECCIÓN SOCIAL- UGPP, a reconocer y pagar la sustitución de la pensión de jubilación a favor de la señora ESPERANZA MEJÍA LLANOS identificada con la cédula de ciudadanía No. 31.280.407, en un cincuenta (50%), a partir del 30 de agosto de 1983; 11 Se puede consultar la sentencia de 22 de noviembre de 2021 proferida por la Sala Novena Especial de Decisión dentro del expediente con número de radicación 11001-03-15-000-2019-01749-00-REV.
MP. Gabriel Valbuena Hernández y sentencia de 2 de junio de 2022, proferida por la Sala Veintidós Especial de Decisión, radicación: 11001-03-15-000-2020-02983-00, MP. Luis Alberto Álvarez Parra. 20 Tribunal Administrativo del Valle del Cauca Recurso Extraordinario de Revisión/ 2017-01374-00 considerando que el restante cincuenta (50%) fue reconocido en favor de los hijos menores del causante, mientras que sean menores de edad o hasta cuando acrediten su incapacidad para trabajar en razón de sus estudios, con efectos fiscales a partir del 11 de febrero de 2006.
TERCERO: Declarar prescritas las mesadas pensionales causadas con anterioridad al 11 de febrero de 2006, de acuerdo con las razones expuestas en la parte motiva de esta sentencia.
CUARTO: Los valores anteriores deberán ser liquidados, conforme con las normas vigentes al momento de su causación, y serán indexadas de acuerdo con la formula señalada en la parte motiva de esta providencia. Por tratarse de pagos con tracto sucesivo, la formula se aplicará separadamente, mes por mes, teniendo en cuenta que el índice inicial es el vigente a la causación de cada uno de ellos.
QUINTO: NIÉGASE las demás pretensiones de la demanda.
SEXTO: Para el cumplimiento de esta sentencia, expídanse copias con destino a las partes, con las precisiones del art. 115 del Código de Procedimiento Civil y con observancia de lo preceptuado en el art. 37 del Decreto 359 de 22 de febrero de 1995. Las copias destinadas a la parte actora serán entregadas al apoderado judicial que ha venido actuando.
SÉPTIMO: Una vez ejecutoriada la presente providencia, por Secretaria se realizará la devolución de los remanentes, a que hubiera lugar, a la parte actora y proceder al archivo definitivo del expediente.
TERCERO. - No condenar en costas, de acuerdo con lo señalado en esta sentencia. CUARTO.- Archivar el expediente del recurso extraordinario de revisión. Los Magistrados, Firmado electrónicamente OSCAR A. VALERO NISIMBLAT Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente PATRICIA FEUILLET PALOMARES LUZ ELENA SIERRA VALENCIA