Código: FCA – 002 Versión: 03 Fecha: 03-03-2020 1 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR SENTENCIA No.051/2025 SALA DE DECISIÓN No. 004 Cartagena de Indias, D. T. y C., trece (13) de agosto de dos mil veinticinco (2025). I-. IDENTIFICACIÓN DEL PROCESO, RADICACIÓN Y PARTES INTERVINIENTES Medio de control TUTELA Radicado 13001-33-33-008-2025-00123-01 Demandante CARLOS ARTUTO BOSSA OJEDA en calidad de representante de la VEEDURÍA SOCIAL CARTAGENA DE INDIAS Demandado PRESIDENCIA DE LA REPÚBLICA, IDER CARTAGENA Y CONCEJO DISTRITAL DE CARTAGENA Tema Confirma improcedencia por no demostrarse los requisitos de legitimación por activa y subsidiariedad.
Derechos Debido proceso, igualdad, petición y otros Magistrado Ponente MOISÉS RODRÍGUEZ PÉREZ. II-. PRONUNCIAMIENTO La Sala fija de Decisión No. 004 del Tribunal Administrativo de Bolívar decide la impugnación presentada por la parte demandante1 contra la sentencia proferida por el Juzgado Octavo Administrativo del Circuito de Cartagena el primero (01) de julio de dos mil veinticinco (2025)2, en la cual se resolvió declarar improcedente la acción de tutela formulada.
III.
ANTECEDENTES. 3.1. Pretensiones3. 1. Decretar, como medida cautelar, la suspensión provisional de los efectos de la Resolución 203 del 21 de mayo de 2025 y de cualquier acto administrativo o contractual derivado del proceso RE4-CA-IDER-007-2025, hasta que sea resuelta la tutela. 2. Ordenar a los accionados a dar respuesta inmediata y de fondo a la solicitud, peticiones, y observaciones presentadas por la Veeduría Social Cartagena de indias en ejercicio del control social. 3.
Ordenar a la Presidencia de la República para que a través del Ministerio del Deporte y a los órganos de control competentes, realizar auditoria y revisión integral del proceso contractual, garantizando la transparencia y legalidad en la gestión de los recursos públicos. 4. Preservar las pruebas documentales y electrónicas del proceso contractual para evitar su alteración o destrucción. 1 Fols. 3-9.
Doc. 21. 2 Doc. 19 3 Fol. 4. Doc. 01 13001-33-33-008-2025-00123-01 Código: FCA – 002 Versión: 03 Fecha: 03-03-2020 2 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR SENTENCIA No.051/2025 SALA DE DECISIÓN No. 004 3.2. Hechos4. Manifiesta el accionante que la entidad IDER llevó a cabo la invitación pública RE-CA-IDER-007-2025 con el fin de aunar esfuerzos técnicos, administrativos y financieros para fortalecer acciones positivas enmarcadas en el proyecto de hábitos y estilos de vida saludables, específicamente para la celebración del evento "Día de la Madre 2025".
A través de la Resolución 203 del 21 de mayo de 2025, se adjudicó el contrato a la Fundación Atención Integral Comunitaria – en adelante FUNAINCO, a pesar de que esta no cumple con los requisitos mínimos de capacidad financiera y económica establecidos en la invitación pública. Además, se han presentado solicitudes de revocatoria y peticiones ante las entidades accionadas, de las cuales no han recibido respuesta hasta la fecha. 3.3.
CONTESTACIÓN. 3.3.1 IDER5. La entidad accionada explicó que el actor desconoció los cambios introducidos por las Adendas Nos. 1 y 2, por la cual se modificaron requisitos de acreditación e indicadores de idoneidad y eficiencia para el proceso competitivo. Aclaró que la Veeduría Social Cartagena de Indias presentó observaciones dentro del plazo previsto (15 de mayo de 2025), las cuales fueron acogidas y motivaron la expedición de la Adenda No. 2 publicada en SECOP II, ajustando los criterios de evaluación de acuerdo con la guía de Colombia Compra Eficiente y el Decreto 092 de 2017.
Posteriormente, la Veeduría presentó el 19 de mayo de 2025 nuevas observaciones solicitando cambios, pero estas fueron consideradas extemporáneas frente al plazo señalado en el cronograma, por ende, no podían ser tenidas en cuenta. Tras cumplir con todos los requisitos legales y siguiendo la recomendación del comité evaluador, se adjudicó el convenio a FUNAINCO, mediante Resolución 203 del 21 de mayo de 2025.
Adicionalmente, señaló que el accionante presentó un derecho de petición el 21 de mayo de 2025, el cual fue contestado oportunamente mediante oficio OAJ-IDER-239-2025, notificado al correo electrónico suministrado. En cuanto a la solicitud de revocatoria directa presentada el 23 de mayo, la entidad indicó que se encontraba dentro del término legal para responder.
Finalmente, precisó que la acción de tutela resulta improcedente contra los actos administrativos o contractuales proferidos en procesos de selección, pues existe la vía adecuada ante la jurisdicción contencioso-administrativa mediante 4 Fol. 1-2. Doc. 01 5 Fols. 3-16. Doc. 14 13001-33-33-008-2025-00123-01 Código: FCA – 002 Versión: 03 Fecha: 03-03-2020 3 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR SENTENCIA No.051/2025 SALA DE DECISIÓN No. 004 la acción (sic) de nulidad y restablecimiento del derecho.
Así mismo, invocó la inexistencia de vulneración de los derechos invocados.
3.3.2. CONCEJO DISTRITAL DE CARTAGENA6. El día 20 de junio de 2025, la entidad remitió informe dentro del presente asunto, invocando la carencia actual de objeto por hecho superado, dado que ya contestó la petición de la parte accionante, y su debida notificación.
3.3.3. PRESIDENCIA DE LA REPÚBLICA7. Según indica, una vez realizada la verificación en el sistema de gestión documental de la entidad, se constató que la comunicación presentada por el accionante, radicada bajo el número EXT25-00076169, fue efectivamente respondida mediante oficio OFI25-00114903 del 17 de junio de 2025, cumpliendo así con el deber de respuesta frente al derecho de petición. Precisó que no tiene competencia funcional para atender las pretensiones de la veeduría actora, sobre el contrato, pues este recae únicamente en el IDER y no en la Presidencia de la República, por lo que se está ante una falta de legitimación en la causa.
De igual manera, alegó que el ordenamiento jurídico ofrece al accionante mecanismo ordinarios adecuados para controvertir la legalidad de actos administrativos como la Resolución 203 del 21 de mayo de 2025, en particular mediante la acción (sic) de nulidad; ni haber acreditado su utilización, ni indicar las razones por las cuales considera que no debía hacerlo previamente, por ello, no se cumple con el requisito de subsidiariedad propio de la acción de tutela.
3.3.4. DISTRITO DE CARTAGENA8. El ente territorial invocó falta de legitimación en la causa por pasiva, por cuanto, los hechos objeto de reproche constitucional y la presunta vulneración de derechos fundamentales están dirigidos exclusivamente al IDER, entidad descentralizada del orden distrital con personería jurídica, autonomía administrativa y patrimonio propio, por lo que tiene la capacidad para acudir directamente al proceso y dar respuesta a las solicitudes presentadas por la Veeduría Social Cartagena.
En ese sentido, solicitó se declare la improcedencia de la acción de tutela respecto del Distrito de Cartagena y se desvincule del trámite. 3.3.5. FUNAINCO. No presentó informe, pese haberse notificado en debida forma. 6 Fol. 2-3. Doc. 15 7 Fol. 5-30. Doc. 16 8 Fol. 2-7. Doc. 17 13001-33-33-008-2025-00123-01 Código: FCA – 002 Versión: 03 Fecha: 03-03-2020 4 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR SENTENCIA No.051/2025 SALA DE DECISIÓN No. 004
3.4. SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA9. El día 01 de julio de 2025, el A-quo emitió sentencia en la cual donde declaró la improcedencia de la acción, por no cumplir el requisito de subsidiaridad, pues el ordenamiento jurídico prevé otros mecanismos judiciales como Los medios de control de nulidad simple, nulidad y restablecimiento del derecho o de controversias contractuales que pueden controvertir la validez del acto administrativo o contractuales discutido en el asunto, y donde es posible solicitar medidas cautelares.
Según su consideración, no se acreditó la existencia de un perjuicio grave e irremediable que justificara acudir a la tutela como mecanismo transitorio, pues los daños económicos por sí solos no constituyen tal perjuicio y el accionante no probó de manera concreta la inminencia, gravedad o urgencia del daño alegado. Adicionalmente, frente a la vulneración al derecho de petición, el juzgado observa que las entidades accionadas sí respondieron las peticiones y observaciones, así: (i) IDER contestó las observaciones presentadas contra la invitación pública, ajustándola, así como la petición del 21 de mayo de 2025, mediante la plataforma SECOP II, por oficio OAJ-IDER-239-2025 del 17 de junio de 2025;
(ii) el Concejo Distrital respondió la solicitud del 23 de mayo de 2025 el 20 de junio de 2025; y (iii) la Presidencia de la República el 17 de junio de 2025, contesto la petición del 17 de junio de 2025, a través de oficio OFI25-00114903 / GFPU 13130001. Por tal razón, a su juicio, no se advierte vulneración del derecho de este derecho. 3.5 IMPUGNACIÓN10.
La accionante se opuso a la decisión anterior, insistiendo en la vulneración de sus derechos fundamentales, pues salvo al Concejo Distrital, las otras entidades accionadas no han dado respuesta de fondo ni han corregido las irregularidades denunciadas, y dicha la inacción permite la consumación de daños al patrimonio público, así como la consolidación de irregularidades.
Seguidamente, refirió el Incumplimiento de requisitos financieros y de eficiencia para la adjudicación del contrato a FUNAINCO, por cuanto comité evaluador omitió valorar adecuadamente los índices del año correcto, además, el valor aportado por el IDER supera el presupuesto oficial técnicamente justificado, lo cual implica un posible sobrecosto.
3.6. ACTUACIÓN PROCESAL DE SEGUNDA INSTANCIA. 9 Doc. 19. 10 Fols. 4-9. Doc. 21 13001-33-33-008-2025-00123-01 Código: FCA – 002 Versión: 03 Fecha: 03-03-2020 5 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR SENTENCIA No.051/2025 SALA DE DECISIÓN No. 004 Por auto de fecha 08 de julio de 202511, se concedió la impugnación interpuesta por la parte accionada contra la sentencia de primera instancia, siendo asignado el conocimiento de este a este Tribunal, de conformidad con el reparto efectuado el 15 de julio del mismo año12 siendo admitido por esta Magistratura el mismo día13.
IV. CONTROL DE LEGALIDAD. Revisado el expediente, no advierte la Sala la existencia de causal de nulidad o vicio procesal alguno acontecido en las etapas procesales con vocación de invalidar lo actuado o que impidan proferir decisión, por ello, se procede a resolver la alzada. V. CONSIDERACIONES. 5.1. Competencia. Este Tribunal es competente para conocer de la presente acción de tutela en SEGUNDA INSTANCIA, según lo establecido por artículo 32 del Decreto Ley 2591 de 1991. 5.2.
Problema jurídico. De conformidad con los argumentos reiterados en la impugnación presentada considera la Sala que el problema jurídico a resolver en el asunto estudiado, se circunscribe a determinar si: ¿En el presente asunto, se cumplen los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela para obtener la suspensión de actos administrativos y la protección al derecho de petición? De resultar positiva la respuesta al interrogante anterior, se estudiará si: ¿Existe vulneración al derecho de petición de la veeduría actora, en tanto el IDER y la Presidencia de la República no han dado respuesta de fondo a las peticiones elevadas ante ellas? 5.3.
Tesis de la Sala. Esta Sala confirmará el fallo impugnado, manteniendo la improcedencia de la acción por no superarse los requisitos de legitimación por activa y subsidiariedad. 11 Doc. 22. 12 Doc. 24. 13 Doc. 26. 13001-33-33-008-2025-00123-01 Código: FCA – 002 Versión: 03 Fecha: 03-03-2020 6 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR SENTENCIA No.051/2025 SALA DE DECISIÓN No. 004
5.4. MARCO NORMATIVO Y JURISPRUDENCIAL. Para resolver los problemas jurídicos planteados abordaremos el siguiente hilo conductor: (i) Generalidades de la acción de tutela; y (ii) Caso concreto 5.4.1. Generalidades de la acción de tutela. La Constitución Política de 1991, en su artículo 86, contempla la posibilidad de reclamar ante los jueces, mediante el ejercicio de la acción de tutela bajo las formas propias de un mecanismo preferente y sumario, la protección de los derechos fundamentales de todas las personas, cuando quiera que estos resulten vulnerados o amenazados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública o incluso de los particulares.
Se trata entonces, de un instrumento jurídico confiado por la Constitución a los jueces, cuya justificación y propósito consiste en brindar a la persona la posibilidad de acudir sin mayores exigencias de índole formal y con la certeza de que obtendrá oportuna resolución a la protección directa e inmediata del Estado, a objeto de que en su caso, consideradas sus circunstancias específicas y a falta de otros medios, se haga justicia frente a situaciones de hecho que representen quebranto o amenaza de sus derechos fundamentales, logrando así que se cumpla uno de los principios, derechos y deberes consagrados en la Carta Constitucional.
Sin embargo, no debe perderse de vista que esta acción es de carácter residual y subsidiario; es decir, que sólo procede en aquellos eventos en los que no exista un instrumento constitucional o legal diferente que le permita al actor solicitar, ante los jueces ordinarios, la protección de sus derechos, salvo que se pretenda evitar un perjuicio irremediable, el cual debe aparecer acreditado en el proceso.
Al respecto, el artículo 6 del Decreto 2591 de 1991, que desarrolló el artículo 86 de la Constitución, prevé que la acción de tutela sólo procede cuando el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial, a menos que se presente como instrumento transitorio en aras de evitar un perjuicio irremediable. 5.5. CASO CONCRETO. 5.5.1.
Estudio de los requisitos de procedibilidad de la acción. Teniendo en cuenta lo plasmado en los hechos de la tutela, la contestación y los argumentos expuestos en el escrito de impugnación, corresponde a la Sala en primer lugar verificar si se cumplen los requisitos generales de la acción de tutela. Tabla 1: Requisitos de Procedencia de la Acción de Tutela Requisitos Resultado 13001-33-33-008-2025-00123-01 Código: FCA – 002 Versión: 03 Fecha: 03-03-2020 7 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR SENTENCIA No.051/2025 SALA DE DECISIÓN No. 004 Legitimación por activa Se cumple.
Si bien la Veeduría Social de Cartagena, en ejercicio del control social participó en las etapas del proceso competitivo RE-CA-IDER-007-2025, proponiendo observaciones. Además, presentó solicitud ante el IDER el 2114 y 2215 de mayo de 2025 solicitudes de de control y legalidad del proceso y revocatoria directa de la Resolución No. 203 del 21-05-2025; y formuló denuncia por irregularidades en el proceso ante el Concejo Distrital de Cartagena16 y la Presidencia de la República17, el 23 de mayo del mismo año. El señor Carlos Bossa es quien, en nombre y representación de la veeduría accionante presentó la tutela; sin embargo, del expediente no se advierte certificado sobre la existencia de dicha veeduría ni sobre la condición de director general y representante legal de la misma.
Esta circunstancia impide tener por cumplida la legitimación de esta. Legitimación por pasiva Se cumple parcialmente. Frente a la Presidencia de la República, el IDER y el Concejo Distrital de Cartagena, por haberse dirigido contra estas las peticiones y denuncias señaladas, por lo tanto, tiene el deber de dar una respuesta de fondo a las mismas.
Por otro lado, el proceso competitivo contractual es adelantado por el IDER. No se cumple frente al Distrito de Cartagena, por no haberse formulado en su contra pretensión ni petición alguna, por ende, no se le endilga actuación ni omisión vulneradora de derechos, teniendo en cuenta que el IDER es una entidad descentralizada del orden distrital, con autonomía administrativa y patrimonio independiente18.
Inmediatez Se cumple. En relación con lo expuesto, la supuesta vulneración surge a partir de la adjudicación del contrato a FUNAINCO, a través de Resolución No. 203 del 21 de mayo de 202519; y la presentación de las solicitudes fechadas el 21 y 23 de la misma calenda. Por su parte, la tutea fue radicada el 16 de junio del año en curso20.
Subsidiariedad Se cumple parcialmente. El accionante pretende que se ordene la suspensión de la Resolución 203 del 21 de mayo de 202521 y de cualquier acto administrativo derivado del proceso RE-CA-IDER- 007-202522, sin embargo, dada la naturaleza subsidiaria y residual de la tutela, este mecanismo constitucional es improcedente en tal sentido, por cuanto la veeduría accionante dispone de otros medios judiciales idóneos para controvertir la legalidad del acto administrativo y solicitar inclusive la adopción de medidas 14 Fol. 24-29.
Doc. 03 15 Fols. 33-36 Doc. 03 16 Fol. 37-40. Doc. 03 17 Fol. 41-44. Doc. 03 18 Decreto 535 del 31 de mayo de 1995. 19 Fol. 30-32. Doc. 03 20 Doc. 04 21 Fol. 30-32. Doc. 03 22 Fol. 45-80. Doc. 03 13001-33-33-008-2025-00123-01 Código: FCA – 002 Versión: 03 Fecha: 03-03-2020 8 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR SENTENCIA No.051/2025 SALA DE DECISIÓN No. 004 cautelares de suspensión provisional, conforme lo dispone el parágrafo 1 del artículo 77 de la Ley 80 de 1993.
Pues véase que los vicios invocados escapan a la órbita de competencia del juez constitucional, y deben ser sometidos a una discusión legal con su correspondiente periodo probatorio, cuya realización no es posible a través de este medio sumario. Tampoco se desvirtuó la idoneidad o eficacia de los mecanismos legales ordinarios ni se demostró la existencia de un perjuicio irremediable, que tronara procedente la intervención del juez de tutela.
Ahora bien, frente a la posible afectación al derecho de petición, esta acción sí sería es procedente, ante la inexistencia de otro medio idóneo para garantizarlo; no obstante, tal como se indicó previamente no se demostró la legitimación por activa. Bajo ese entendido, esta Sala CONFIRMARÁ el fallo impugnado en el sentido de mantener la improcedencia por las razones aquí expuesta.
VI. DECISIÓN. En mérito de lo expuesto, la Sala de Decisión No. 004 del tribunal Administrativo de Bolívar, administrando justicia en nombre de la república y por autoridad de la ley; FALLA:
PRIMERO: CONFIRMAR el fallo de primera instancia proferido, por las razones aquí expuestas.
SEGUNDO
NOTIFÍQUESE a las partes y al Juzgado de primera instancia, en la forma prevista en el artículo 30 del decreto 2591 de 1991.
TERCERO: REMÍTASE el expediente a la Honorable Corte Constitucional para su eventual revisión (art. 32 Decreto 2591 de 1991).
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Constancia: El proyecto de esta providencia fue estudiado y aprobado en Sala No.053 de la fecha. LOS MAGISTRADOS