Ibagué, seis (6) de marzo de dos mil veinticinco (2.025) Radicación Nº.: 73001-33-33-002-2022-00162-02 Número Interno: 00437-2024 Medio de Control: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Demandante: MELIDA PATRICIA HERNANDEZ Demandado: Tema: CONTRALORIA DEPARTAMENTAL DEL TOLIMA Responsabilidad fiscal. I- ASUNTO A DECIDIR De conformidad con lo establecido en los artículos 187 y 247 del C.P.A.C.A., procede la Sala Oral de Decisión a resolver el recurso de apelación interpuesto por el apoderado de la parte actora en contra de la sentencia proferida por el Juzgado Segundo Administrativo del Circuito de Ibagué el pasado 06 de marzo de 2024 mediante la cual negó las pretensiones de la demanda.
II- ANTECEDENTES 1. Pretensiones1 “1.- Se declare la nulidad del Fallo con y sin Responsabilidad No. 003 de Mayo 20 de 2021 Proceso Fiscal 112-105-016, notificado en el lugar de domicilio de mi representada el día 10 de Julio de 2021, por la cual se declaró Responsable Fiscal en forma solidaria a mi prohijada por valor de Ciento setenta y Ocho millones doscientos noventa y cuatro mil trescientos nueve pesos ($178.294.309), acto administrativo expedido por el Director Técnico de Responsabilidad Fiscal – CRISTHIAN RICARDO ABELLO ZAPATA y el Investigador Fiscal HERMINSON AVENDAÑO B de la CONTRALORÍA DEPARTAMENTAL DEL TOLIMA; teniendo en cuenta que la misma fue expedida con violación del derecho al debido proceso, con falsa motivación y con falta de competencia. 2.- Que se declare la nulidad del auto interlocutorio No. 015 - Por medio del cual se resuelve el recurso de reposición, Radicado 112- 105-016 de fecha septiembre 2 de 2021, notificada por estado el día 6 de Septiembre de 2021 proferida por el Director Técnico de Responsabilidad– Cristhian Ricardo Abello Zapata, mediante el cual corrigió el artículo primero del Fallo con Responsabilidad Fiscal No. 003 proferido el día 20 de Mayo de 2021, dentro del proceso de responsabilidad fiscal número 112-105-016, teniendo en cuenta 1 Ver expte Juzgado- C.Ppal- Arc hivo 2- Fls 68-69 que el mismo fue expedido con violación del derecho al debido proceso, con falsa motivación y con falta de competencia. 3.- Que se declare la nulidad del auto interlocutorio No. 006 - Por medio del cual se resuelve el recurso de apelación Radicado 112- 105-016 - de fecha diciembre 17 de 2021, notificada por estado el día 22 de diciembre de 2021 proferida por el Contralor Departamental del Tolima – Diego Andrés García Murillo, mediante la cual modificó el artículo primero del Fallo con Responsabilidad Fiscal No. 003 proferido el día 20 de Mayo de 2021 y del auto interlocutorio No. 015 del 2 de Septiembre de 2021, dentro del proceso de responsabilidad fiscal número 112-105-016, adelantado ante la Administración Municipal de El Espinal Tolima, donde se confirmó el fallo con responsabilidad fiscal, teniendo en cuenta que el mismo fue expedido con violación del derecho al debido proceso, con falsa motivación y con falta de competencia. 4.- Que se declare la nulidad del Auto que resuelve Grado de Consulta de fecha enero 26 de 2022, notificada por estado el día 27 de enero de 2022 proferida por la Contralora Auxiliar Encargada, mediante la cual se confirmó el artículo segundo y tercero del auto interlocutorio No. 006 de fecha 17 de diciembre de 2021 teniendo en cuenta que el mismo fue expedido con violación del derecho al debido proceso, con falsa motivación y con falta de competencia. 5.- Que como consecuencia de lo anterior y a título de restablecimiento de derechos: 5.1.
Se ordene a la CONTRALORÍA DEPARTAMENTAL DEL TOLIMA, exonerar a la señora MELIDA PATRICIA HERNÁNDEZ LOZANO, del pago de las sumas ordenadas en el fallo de responsabilidad fiscal. 5.2. Condenar a la CONTRALORÍA DEPARTAMENTAL DEL TOLIMA al pago de los perjuicios morales sufridos por MÉLIDA PATRICIA HERNÁNDEZ LOZANO, en cantidad de 100 SALARIOS MINIMOS MENSUALES LEGALES VIGENTES, por los sufrimientos y afectación psíquica que padeció debido a la vinculación y duración del proceso, además con ocasión al Fallo de Responsabilidad No. 003. 5.3.
Condenar a la CONTRALORÍA DEPARTAMENTAL DEL TOLIMA, a reconocer y pagar los perjuicios por violación a derechos Constitucional y convencionalmente protegidos sufridos por MÉLIDA PATRICIA HERNÁNDEZ LOZANO, en cantidad de 200 SALARIOS MINIMOS MENSUALES LEGALES VIGENTES, por violación al debido proceso y al derecho al buen nombre, como quiera que debido al Fallo circularon noticias que afectaron la honra. 5.4.- Que se ordene el cumplimiento de la sentencia o auto aprobatorio de la conciliación dentro de los términos establecidos en el artículo 192 del C.P.A.C.A. 3.5.5.- Que se condene en costas a la entidad demandada” 2.
Fundamentos fácticos2 2 Ver expte Juzgado- C.Ppal -Archivo 2- Fls 2-68 Como fundamento de sus pretensiones, el apoderado de la parte accionante expuso los siguientes hechos relevantes: 1. Indicó que la señora Mélida Patricia Hernández Lozano se desempeñó como Directora Administrativa de Tránsito y Transporte del Municipio del Espinal en el periodo comprendido entre el 02 de enero de 2012 y 07 de enero de 2016; y que de acuerdo con el Manual de Funciones de dicha entidad dicho cargo no tiene funciones de ejercer jurisdicción coactiva, pues esta radica en cabeza de la Secretaría de Hacienda. 2- Señaló que dentro de las funciones del cargo que ejerció la demandante no había ninguna relacionada con la gestión fiscal, sin embargo, la entidad accionada le imputó a la actora cargos de responsabilidad fiscal por una gestión que nunca ejerció; igualmente señaló que, de acuerdo al Estatuto de Rentas del Municipio del Espinal, el procedimiento de cobro coactivo es competencia del grupo coactivo de la Tesorería Municipal, dependencia esta que pertenece a la Secretaría de Hacienda. 3- Precisó que desde el año 2007 hasta el 23 de octubre de 2012 la empresa Identificar S.A., vía concesión, recaudó los dineros percibidos por tramites y multas de tránsito, así como el cobro persuasivo de las mismas, sin embargo en el mes de octubre del 2012 se declaró la caducidad del contrato de concesión; así mismo señaló, que mediante Decreto No 286 de 01 de diciembre de 2012, el Alcalde del Espinal delegó al Secretario de Hacienda y Tránsito Municipal, la función de requerir por vía ejecutiva de jurisdicción coactiva a favor del Municipio a los deudores morosos del pago de sanciones por violación a las normas de tránsito. 4- La Contraloría Departamental realizó auditoria exprés en el Municipio del Espinal, profiriendo el informe preliminar, en donde se establecen las observaciones con incidencia fiscal, estableciéndose en la observación No 5 la investigación de cobro coactivo sobre las sanciones proferidas por el Director de Tránsito y Transporte durante los años 2012 a 2015, y mediante oficios de 3 y 4 de mayo de 2016 la entidad demandada puso en conocimiento el informe preliminar para surtir la respectiva contradicción, en donde la investigada presentó observaciones a la auditoria contenida en el informe preliminar. 5- La Contraloría Departamental profirió los autos de apertura de responsabilidad fiscal Nos 112-104-016 de y 112-105-016 de 31 de enero de 2017, los cuales se acumularon después del auto de imputación. Posteriormente expidió el Auto de Apertura del Proceso de responsabilidad fiscal No 008 de 31 de enero de 2017, estableciendo que el presunto detrimento patrimonial del Municipio del Espinal se había generado por la no realización de gestiones administrativas de cobro coactivo de comparendos de tránsito. 6- Realizó un extenso recuento del proceso de responsabilidad fiscal adelantado en contra de la aquí demandante y la regulación normativa del mismo, precisando las actuaciones surtidas en cada etapa, la gestión probatoria adelantada y las inconformados respecto de las decisiones adoptadas en cada instancia que condujeron a la expedición de un fallo condenatorio. 7- Sostuvo que en el proceso de responsabilidad fiscal se había señalado que se había revisado el 100% de las resoluciones del SIMIT, lo cual no era cierto pues brillaba por su ausencia prueba de ello; además expresó, que el ente de control demandado vaciló muchas veces sobre la cuantía del presunto daño irrogado, pues presentó sumas inconsistentes, sin fundamento alguno, lo que generó una flagrante violación al derecho de defensa, y en tal razón concluyó que la accionada no tenía certeza de la cuantía real del presunto detrimento patrimonial, siendo el daño y la demostración plena de su cuantía un requisito de procedibilidad del proceso de responsabilidad fiscal. 8- Expuso que dentro del Proceso Rad. 112-105-016, se archivó el proceso respecto de varios investigados (Secretario de Hacienda vigencia 2008-2012, alcaldes periodos 2008-2011 y 2012-2015) sin embargo respecto de la aquí demandante no procedió lo mismo, pese a que el cargo de Director Administrativo de Tránsito no contiene facultad alguna para ejercer jurisdicción coactiva, ni ninguna otra que le faculte el manejo de recursos públicos. 9- Dijo que la accionada fundamentó la auditoría, los hallazgos, y el fallo en simples listados de Excel en el que relaciona resoluciones sancionatorias, sin que ilustrara las resoluciones de prescripción, y las verificaciones en el SIMIT; igualmente señaló que el proceso de responsabilidad fiscal había trasgredido el debido proceso (derecho de defensa y contradicción), por cuanto el fundamento factico que dio lugar a la imputación de responsabilidad fue cambiando en una y otro actuación de manera caprichosa y arbitraria, y porque además no existió determinación cierta de la cuantía del daño fiscal y no se arrimó al proceso prueba de la prescripción de las multas de tránsito. 10- Expresó que los actos administrativos demandados adolecían de falsa motivación, por cuanto en ellos se endilgó la inobservancia de funciones que no tenía asignadas la demandante y se falló sobre una suma de dinero que no estaba determinada debidamente; así mismo indicó que la Contraloría Departamental se atribuyó competencias de control fiscal que le competían a la Contraloría general de la Nación, por cuanto el dinero recaudado de las multas por ley debe ser distribuido entre el Municipio, la Policía Nacional y el SIMIT. 3.- Contestación de la demanda3 Mediante apoderado judicial, la entidad accionada contestó el libelo introductorio oponiéndose a todas y cada una de las pretensiones de la demanda, al señalar que todos los actos emitidos en el proceso de responsabilidad fiscal No 112-105- 016 no vulneraron los mandatos normativos incoados por la actora.
Sostuvo que en el proceso de responsabilidad fiscal adelantado en contra de la aquí demandante no existió violación al debido proceso y al derecho a la defensa, pues dentro del plenario se encentraba debidamente demostrado que a la accionante se le garantizaron todos sus derechos, que ejerció en debida forma su derecho de audiencia y de defensa y se le dieron todas las garantías procesales, no siendo admisible pretender una tercera instancia en un proceso que ya había sido debatido.
Aseveró que históricamente los órganos de control sólo vinculaban a los procesos de responsabilidad fiscal a los gestores fiscales, tales como los ordenadores del gasto o representantes legales que tenían capacidad jurídica, administrativa y financiera para disponer de los recursos del Estado, y eventualmente se vinculaban a particulares que administraban recursos públicos, sin embargo con la nueva legislación y conforme a la señalado en el artículo 119 de la Ley 1474 de 2011 el ámbito de aplicación de responsabilidad fiscal se amplió sustancialmente por la definición de solidaridad en la responsabilidad fiscal.
Exaltó que en diversas oportunidades la señora Mélida Patricia Hernández Lozano señaló que no ostentaba la calidad de gestor fiscal en tanto no manejó fondos o bienes de la entidad estatal, y porque además no tenía capacidad funcional para llevar a cabo el cobro coactivo, sin embargo indicó la apoderada de la Contraloría que a cargo de la Dirección Administrativa de tránsito estaba el manejo y expedición de especies venales, administración de patios, grúas, expedición de licencias, inscripción de vehículos, tramites que no eran a título 3 Ver expte Juzgado- C.Ppal -Archivo 73 gratuito y que una vez declarada la caducidad del contrato de concesión dichas funciones fueron tomadas por la Dirección. Afirmó que la demandante había aceptado que conocía de las contravenciones a las normas de tránsito, lo cual comprendía la celebración de audiencias, el decreto de pruebas y la determinación de si los comparendos impuestos cumplieron con las garantías de ley, para efectos de declarar o no contraventor a los implicados, indicando que tal función facultaba a la Dirección de Tránsito y Transporte para proceder a la exoneración definitiva de multas, pero que dicha función no tenía conexión alguna con el cobro coactivo de sanciones, ni con la obligación de remitirlas a la Secretaría de Hacienda.
Sobre el anterior razonamiento la apoderada de la accionada señaló que era lejano a la realidad, pues como se podía concebir que tuviera la facultad de exonerar o responsabilizar a un infractor y una vez terminada la actuación administrativa no remitir el expediente al competente, so pretexto de que el Manual de Funciones no establecía dicha obligación. Conforme a lo anterior, sostuvo que no podía desligarse el comienzo del cobro con el final del mismo, pues la primera etapa constituía el insumo base para activar la jurisdicción coactiva, y en tal sentido la resolución sanción era un requisito elemental para continuar con el proceso, y el hecho de no remitirla oportunamente contribuía directamente a la materialización del daño por falta de gestión de cobro.
Agregó que la demandante permitió con su actuar la prescripción de los comparendos de tránsito por su indebida gestión fiscal, incurriendo en una conducta tipificada como gravemente culposa, al haber omitido un deber funcional. Recalcó que el daño generado al Municipio del Espinal se evidenció en dos etapas: la primera, al momento de cumplirse los tres años contados desde el momento de la imposición del comparendo, sin importar que la resolución de prescripción fuese posterior; y la segunda, lo configuraba el hecho de contar con resoluciones sancionatorias sin que se hubiese proferido el mandamiento de pago como se constató en el SIMIT, lo que llevó a concluir que la responsabilidad fiscal del contratista y de la demandante, entre otros, fue antieconómica, ineficaz, ineficiente e inoportuna, por lo que la cuantificación del daño se imputó de forma solidaria y en forma individual.
Dijo que en los argumentos expuestos por la actora se indicó que la responsabilidad fiscal que se le endilgaba en el auto de imputación de cargos no se había realizado con base en la revisión completa del SIMIT, demostrando que los comparendos tenía errores respecto de valores, numero de resolución y fecha de los mismos, y que por tal motivo la Contraloría consideró razonables dichos argumentos y por ende los mismos fueron tenidos en cuentera para cuantificar el daño; así mismo sostuvo que en los autos que resolvieron los recursos de reposición y de apelación contra el fallo sancionatorio, se aceptó que las cifras que se habían tenido en cuenta en los auto de imputación diferían de las que se habían estructurado en el fallo, por lo que se había admitido que se imputó responsabilidad sin haber depurado toda la información, y es por ello que en el fallo se disminuyó sustancialmente el valor del daño. Expresó que en el proceso de responsabilidad fiscal 112-105-016, se cuantificó en justas proporciones el daño patrimonial causado al patrimonio del Municipio del Espinal- Tolima, que correspondieron a la sumatoria de las resoluciones de prescripción y a la sumatoria de las resoluciones sancionatorias que no se les libró mandamiento de pago, indexándose la suma de cada una de estas, conforme a lo establecido en el artículo 53 de la Ley 610 e 2000.
Exaltó que en el fallo de responsabilidad fiscal se había indicado que no se podía desconocer los derechos patrimoniales que tenían otras entidades con el recaudo de comparendos, sin embargo dichos derechos se concretaban con el recaudo, es decir, que mientras el pago no se hiciese efectivo, no pasaban de ser simples expectativas; en tal razón, señaló que la Contraloría sólo había tenido como entidad afectada al Municipio del Espinal, sin que ello significara que se desconocían los derechos de los demás organismos, quienes recibirían sus correspondientes porcentajes de ley una vez se hiciese el respectivo pago. 4.- La sentencia apelada4 El pasado 06 de marzo de 2023, el Juzgado Segundo Administrativo del Circuito de Ibagué, procedió a dictar sentencia de primera instancia, negando las pretensiones de la demanda y condenando en costas a la parte demandante.
Indicó que la Dirección de Responsabilidad fiscal de la Contraloría Departamental del Tolima dentro del proceso de responsabilidad fiscal No 112-105-116 profirió el fallo con responsabilidad fiscal No 003 de 20 de mayo de 2021 por valor de $816.688.034, para lo cual trascribió algunos de los apartes relacionados en este. Luego de citar las obligaciones atribuidas al cargo desempeñado por la demandante establecidas en el Decreto municipal No 018 de 2006, indicó que la ejecución de las labores ejercidas por esta o su omisión, se traducían en una responsabilidad de tipos fiscal, y por ello la labor desempeñada por la actora era evidentemente de gestor fiscal, respecto de las función de cumplir y hacer cumplir multas, sanciones, y la tramitación y elaboración e información relacionada con multas y resoluciones sancionatoria, así como también, con la remisión de estas ante la autoridad competente para su recaudo y cobro coactivo, por lo que concluyó que el elemento subjetivo de la responsabilidad fiscal estaba debidamente acreditado.
Procedió el Despacho a estudiar si efectivamente el daño patrimonial fue debidamente individualizado, para lo cual relacionó los argumentos que fueron expuestos en el fallo sancionatorio y en los autos que resolvieron los recursos reposición y apelación contra el mismo, señalando que efectivamente el daño estaba delimitado en las resoluciones sancionatorias no remitidas a la autoridad para el cobro coactivo, los cuales y ante la ausencia por gestión de cobro se constituyeron en un detrimento patrimonial para el Municipio del Espinal.
Sostuvo que también había sido tenidas en cuenta las reclamaciones frente a los reportes del SIMIT que allegó la demandante para ser excluidos del fallo, sin embargo, la mayoría de los mismos no hacían parte de aquel siendo excluido un solo pago. Exaltó que el daño patrimonial había sido cuantificado correctamente por la entidad demandada, considerando la responsabilidad que le asistía a IDENTIFICAR S.A.S como contratista y a la señora Mélida Patricia Hernández Lozano como Directora Administrativa de Tránsito y Transporte, por lo que la responsabilidad fuese solidaria durante la vigencia contractual e individual cuando el vínculo contractual había fenecido.
Dijo que no existía duda alguna para el Despacho respecto del actuar omisivo de accionante en sus obligaciones administrativas de la gestión de comparendos, de los cuales algunos contaron con tres años sin gestión alguna de cobro y otros pese a contar con resolución sancionatoria no fueron remitidos oportunamente a la oficina encargada del cobro coactivo, siendo un presupuesto indispensable para ello.
Agregó que la gestión fiscal no se circunscribía únicamente al manejo de recursos, sino a las actuaciones que tengan estrecha relación con ellos, y que 4 Ver Expte Juzgado – C.Ppal –Archivo 105 conlleven a causar en caso de omisión un perjuicio irremediable y patrimonial a las entidades públicas, con ocasión del incumplimiento de las obligaciones que le eran exigibles; a su vez señaló, que efectivamente se había acreditado la calidad de gestor fiscal de la demandante, la demostración de la daño y no se desvirtuó el actuar omisivo e irregular de ésta, por lo que se podía evidenciar claramente el nexo causal como presupuesto de responsabilidad fiscal. 5.- El Recurso de Apelación5 Dentro de la oportunidad procesal pertinente, el apoderado de la parte demandante interpuso recurso de apelación en contra del fallo de primera instancia, solicitando su revocatoria, para que en su lugar se acceda a las pretensiones de la demanda.
Dijo que ninguna de las dieciséis 16 funciones citadas en la sentencia de primera Instancia correspondían al cargo de Director Administrativo de Tránsito y Transporte establecidas en el Manual de Funciones determinado en el Decreto Municipal No. 018 de 2.006; así mismo señaló, que el Juez de instancia para determinar que la demandante si ejercía funciones de gestor fiscal tomó de manera errada algunas de las funciones establecidas en el citado decreto, las cuales eran inexistentes para el cargo de Director Administrativo de Tránsito, y en tal razón, y al ser dichas funciones los únicos fundamentos para determinar la calidad de gestor fiscal se descartaba por completo tal calidad.
Recalcó que sin gestión fiscal no se podía establecer, predicar o deducir responsabilidad fiscal, por cuanto el elemento principal de esta era la Gestión fiscal tal como lo establecía el artículo 5 de la Ley 610 de 2000; Igualmente sostuvo que la causal excluyente de responsabilidad estuvo claramente definida ante la exclusión de la preponderante condición de gestión fiscal, por lo cual lo procedente era un fallo sin responsabilidad fiscal a favor de la demandante o desde el inicio el auto de archivo, sin embargo se le vulneró el derecho al debido proceso obligándola a permanecer inmersa en un proceso con dilaciones injustificadas.
Trajo en cita gran parte de los prepuestos facticos y argumentos que fueron expuestos en el libelo introductorio, señalando así las presuntas irregularidades que se había presentado dentro del procedimiento administrativo sancionatorio, pormenorizando y contraargumentando el caudal probatorio que sirvió de fundamento al fallo de responsabilidad fiscal.
Dijo que la Contraloría nunca había acreditado la certeza del daño al patrimonio público y pese a ello emitió un fallo de responsabilidad fiscal, señalando así, que la prueba era un elemento esencial del derecho y el mecanismo para establecer la veracidad de los hechos. Afirmó que el Juzgado de instancia le dio credibilidad a la sola afirmación de la Contraloría, respecto a que las resoluciones de prescripción para demostrar el daño y la cuantía, pues el no sometimiento de las pruebas, los parámetros y las fuentes de criterio para la determinación de la cuantía del daño fiscal al escrutinio del procesado implicaba una vulneración al debido proceso y al derecho de defensa; del mismo modo señaló, que era obligatorio que la accionada hubiese recopilado y puesto a disposición las pruebas útiles, pertinentes y contundentes que establecieran su acusación, la existencia del daño y la determinación de la cuantía. 5 Ver Expte Juzgado – C.Ppal –Archivo 107 Refirió que la Contraloría siempre había indicado que verificó el 100% de las sanciones en la plataforma del Simit alegadas como prescritas o sin mandamiento de pago, sin que obrara prueba de ello, y que la demostración de ello se evidenció en la disminución progresiva y significativa que realizó la accionada en la cuantía del daño. Aseguró que en la cuantía del daño al presentarse sumas inconsistentes y que fueron cambiando entre uno y otro acto administrativo constituían, lo que constituía un flagrante violación al derecho de defensa, señando así que en el auto de imputación se indicó haber verificado el 100% de las resoluciones del SIMIT, sin embargo en el fallo de responsabilidad fiscal la accionada admitió los yerros en que se incurrió depurando y filtrando la información, lo que había conducido a una disminución exorbitante de la cuantía entre el auto de imputación que la establecido en $624.063.738 y la cuantía del fallo de $182.223.534; a su vez precisó que en los autos que resolvieron los recursos de reposición y de apelación contra el fallo de responsabilidad fiscal, la accionada siguió corrigiendo la cuantía del daño, en atención a las pruebas aportadas por la investigada.
Expuso que había quedado demostrada la inexistencia de la calidad de gestor fiscal de la demandante y que el daño nunca fue cuantificado en sus justas proporciones, y que además la accionada no logró demostrar el detrimento patrimonial y la cuantía del mismo, como tampoco el nexo causal y el actuar omisivo de la demandante. Por último, manifestó que en el fallo de primera instancia se inventariaron las pruebas aportadas en la demanda, sin que se relacionaran gran parte de estas que habían sido aportadas.
III- TRAMITE EN SEGUNDA INSTANCIA Por auto 25 de junio de 2024 se admitió el recurso interpuesto por el apoderado de la parte actora, sin que ninguno de los sujetos procesales se hubiese manifestado sobre el mismo, y como quiera que no se requirió la práctica de pruebas, y que dentro del término de ejecutoria del auto que admitió el recurso de alzada no se presentaron alegatos de cierre, se dispuso dar cumplimiento a lo previsto en el numeral 5 del Artículo 247 del C.P.A.C.A., modificado por el artículo 76 de la Ley 2081 de 2021.
IV- CONSIDERACIONES DEL TRIBUNAL 1. Competencia. Es competente esta Colegiatura para desatar la apelación contra la sentencia proferida el pasado 06 de marzo de 2024 por el Juzgado Segundo Administrativo del Circuito de Ibagué, según voces del artículo 243 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, al definir que son apelables las sentencias de primera instancia proferidas por los jueces administrativos. 2.
Problema jurídico. Corresponde a la Sala determinar, si los actos administrativos acusados dictados por la Contraloría Departamental del Tolima dentro del proceso administrativo sancionatorio No 112-105-2016, a través de los cuales se declaró la responsabilidad fiscal de la señora MELIDA PATRICIA HERANANDEZ LOZANO se encuentran o no viciados de nulidad. 3.
Fondo del Asunto 3.1. La responsabilidad fiscal y el proceso para su declaración. La responsabilidad patrimonial de los servidores públicos y de las personas de derecho privado que manejen o administren bienes, recursos o fondos públicos, derivada de una inadecuada gestión fiscal que cause un daño directamente al patrimonio del Estado, se determina mediante el proceso de responsabilidad fiscal, cuya naturaleza es administrativa y su finalidad es la de obtener el resarcimiento de los daños ocasionados.
Para que se configure la responsabilidad fiscal es necesaria la existencia de un nexo causal entre la conducta dolosa o culposa del agente que ejerza gestión fiscal en los términos señalados en la ley y el daño al patrimonio del Estado. El proceso de responsabilidad fiscal se fundamenta en el numeral 5 del artículo 268 de la Constitución, según el cual el Contralor General de la República tiene la atribución de establecer la responsabilidad que se derive de la gestión fiscal, imponer las sanciones pecuniarias que sean del caso, recaudar su monto y ejercer la jurisdicción coactiva sobre los alcances deducidos de la misma, facultades que a su vez tienen asiento en la función pública de vigilancia y control sobre la gestión fiscal que realicen los servidores públicos o los particulares en relación con los bienes y recursos estatales puestos a su cargo.
Funciones éstas que por igual se predican de las contralorías territoriales (inc. 6º del art. 272 de la Constitución Política). Las competencias que asisten a todas las contralorías se expresan a través de dos momentos teleológicamente concatenados, sin que el segundo de ellos deba darse necesariamente en todos los casos. Es decir, en un primer momento las contralorías realizan el control fiscal dentro de sus respectivas jurisdicciones, formulando al efecto las correspondientes observaciones, conclusiones, recomendaciones y, llegado el caso, las glosas que puedan derivarse del examen de los actos de gestión fiscal seleccionados.
Si con ocasión de esa vigilancia, en forma inmediata o posterior surge alguna información concerniente a hechos u omisiones eventualmente constitutivos de daño fiscal, procede la iniciación, trámite y conclusión del segundo momento, esto es, del proceso de responsabilidad fiscal. El cual, en todo caso, está sujeto a la oportunidad que le otorgan las figuras de la caducidad y la prescripción. El referido proceso permite establecer la responsabilidad de quien tiene a su cargo el manejo de bienes o recursos sobre los cuales recae la vigilancia de los entes de control, con miras a lograr el resarcimiento de los daños causados al erario público.
De esta forma, el proceso de responsabilidad fiscal está encaminado a obtener una declaración jurídica en el sentido de que un determinado servidor público, o particular que tenga a su cargo fondos o bienes del Estado, debe asumir las consecuencias derivadas de las actuaciones irregulares en que haya podido incurrir, de manera dolosa o culposa, en la administración de los dineros públicos6.
El proceso de responsabilidad fiscal es de naturaleza administrativa7, de ahí que la resolución por la cual se decide finalmente sobre la responsabilidad del 6 Corte Constitucional Sentencia SU-620 de 1996. 7 Ciertamente, la Corte ha entendido que los órganos de control llevan a cabo una administración pasiva que consiste en la verificación de la legalidad, eficacia y eficiencia de la gestión de la administración activa, esto es, aquella que es esencial y propia de la rama ejecutiva, aunque no exclusiva de ella, pues los otros órganos del Estado también deben adelantar actividades de ejecución para que la entidad pueda cumplir sus fines.
En este sentido, "la atribución de carácter administrativo a una tarea de control de la Contraloría no convierte a esa entidad en un órgano de administración activa, puesto que tal definición tiene como único efecto permitir la impugnación de esa actuación ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo. (…) Es pues una labor en donde los servidores públicos deciden y ejecutan, por lo cual la doctrina suele señalar que al lado de esa administración activa existe una administración pasiva o de control, cuya tarea no es ejecutar acciones administrativas sino procesado constituya un acto administrativo que, como tal, puede ser impugnado ante la jurisdicción Contencioso Administrativa.
En este orden de ideas, la responsabilidad que se declara a través del proceso fiscal es eminentemente administrativa, dado que recae sobre la gestión y manejo de los bienes públicos; es de carácter subjetivo, porque busca determinar si el imputado obró con dolo o con culpa; es patrimonial y no sancionatoria, por cuanto su declaratoria acarrea el resarcimiento del daño causado por la gestión irregular; es autónoma e independiente, porque opera sin perjuicio de cualquier otra clase de responsabilidad; y, finalmente, en su trámite deben acatarse las garantías del debido proceso8 según voces del artículo 29 Superior.
Con relación al trámite del proceso de responsabilidad fiscal en la Ley 610 de 2000, la sentencia proferida por el Consejo de Estado- Sala de lo Contencioso Administrativo - Sección Primera del 22 de marzo de 2012, C.P. Dr. Marco Antonio Velilla, dentro del proceso radicado No. 25000-23-24-000-2002-01103-01, resume las etapas del proceso de responsabilidad fiscal así: "( ) a. El proceso puede iniciarse de oficio por las propias contralorías, a solicitud de las entidades vigiladas, o por denuncias o quejas presentadas por cualquier persona u organización ciudadana, especialmente por las veedurías ciudadanas (artículo 9o). b. Antes de abrirse formalmente el proceso, si no existiese certeza sobre la ocurrencia del hecho, la causación del daño patrimonial, la entidad afectada y los presuntos responsables, podrá ordenarse indagación preliminar por el término de seis (6) meses, al cabo de los cuales procederá el archivo de las diligencias o la apertura del proceso de responsabilidad fiscal (artículo 39). c. Cuando se encuentre establecida la existencia de un daño patrimonial al Estado, e indicios serios sobre los posibles autores del mismo, se ordenará la apertura del proceso de responsabilidad fiscal (artículo 40).
Una vez abierto el proceso, en cualquier momento podrán decretarse medidas cautelares sobre los bienes de las personas presuntamente responsables (artículo 12). d. En el auto de apertura del proceso, entre otros asuntos deberán identificarse la entidad afectada y los presuntos responsables, y determinarse el daño patrimonial y la estimación de su cuantía. Dicho auto, además, debe contener el decreto de las pruebas que se estimen conducentes y pertinentes, el decreto de las medidas cautelares que deberán practicarse antes de la notificación, y la orden de practicar después de ellas, la notificación respectiva (artículo 41). e. Como garantía de la defensa del implicado, el artículo 42 prescribe que quien tenga conocimiento de la existencia de indagación preliminar o proceso de responsabilidad fiscal en su contra, antes de que se le formule auto de imputación de responsabilidad fiscal, tiene el derecho de solicitar que se le reciba exposición libre y espontánea.
De todas maneras, no puede proferirse el referido auto de imputación, si el presunto responsable no ha sido previamente escuchado. verificar la legalidad y, en ciertos casos, la eficacia y eficiencia de gestión de la administración activa." Sentencia C-189 de 1998, M.P. Alejandro Martínez Caballero. Ver también Op Cit. SU 620 de 1996, C-540 de 1997, M.P. Hernando Herrera Vergara. 8 En la sentencia varias veces citada SU 620 de 1996 se establece el alcance del derecho al debido proceso en el proceso de responsabilidad fiscal, en los siguientes términos: "la norma del artículo 29 de la Constitución es aplicable al proceso de responsabilidad fiscal, en cuanto a la observancia de las siguientes garantías sustanciales y procesales: legalidad, juez natural o legal (autoridad administrativa competente), favorabilidad, presunción de inocencia, derecho de defensa, (derecho a ser oído y a intervenir en el proceso, directamente o a través de abogado, a presentar y controvertir pruebas, a oponer la nulidad de las autoridades con violación del debido proceso, y a interponer recursos contra la decisión condenatoria), debido proceso público sin dilaciones injustificadas, y año ser juzgado dos veces por el mismo hecho." f. Si el imputado no puede ser localizado o si citado no comparece, se le debe nombrar un apoderado de oficio con quien se continúa el trámite (artículo 43). g. El término para adelantar estas diligencias es de tres (3) meses, prorrogables por dos (2) meses más, vencido el cual se archivará el proceso o se dictará auto de imputación de responsabilidad fiscal.
Notificado a los presuntos responsables el auto de imputación, se les correrá traslado por el término de diez (10) días a fin de que presenten los argumentos de su defensa, y soliciten y aporten las pruebas que pretendan hacer valer (artículos 45 a 50). h. Vencido el término del traslado anterior, se debe dictar el auto que decrete las pruebas solicitadas, o las que de oficio se encuentren conducentes y pertinentes.
El término probatorio no podrá ser superior a treinta (30) días; contra el auto que rechace pruebas proceden los recursos de reposición y apelación (artículo 51). i. De conformidad con lo prescrito por el artículo 52, "vencido el término del traslado, y practicadas las pruebas pertinentes, el funcionario competente proferirá decisión de fondo, llamada fallo, con o sin responsabilidad fiscal, según el caso, dentro del término de treinta (30) días. j. En los términos del artículo 55, "la providencia que decida el proceso de responsabilidad fiscal se notificará en la forma y términos que establece el Código Contencioso Administrativo y contra ella proceden los recursos allí señalados ".( )" La Ley 42 de 1993, modificada parcialmente por la Ley 610 de 2000, al desarrollar el sistema de control fiscal, precisó en el artículo 4º que éste se ejerce sobre la gestión fiscal de la administración y de los particulares o entidades que “manejen fondos o bienes del Estado en todos sus órdenes o niveles”.
El control fiscal así concebido, se ejerce sobre los organismos y entidades públicas evaluando en cada uno de ellos, el grado de eficiencia, economía, eficacia y demás indicadores que permitan juzgar el resultado de la gestión fiscal cumplida por la entidad, u organismos y la de quienes están a cargo del manejo de los recursos asignados al cumplimiento de los cometidos estatales.
En efecto, la Ley 610 de 2000 precisó el proceso de responsabilidad fiscal, su objeto y los elementos para que ella se configure. Esta clase de responsabilidad se predica siempre de una persona natural, bien sea servidor público o particular con funciones de gestión fiscal, en los siguientes términos: “Artículo 1. Definición. El proceso de responsabilidad fiscal es el conjunto de actuaciones administrativas adelantadas por las Contralorías con el fin de determinar y establecer la responsabilidad de los servidores públicos y de los particulares, cuando en el ejercicio de la gestión fiscal o con ocasión de ésta, causen por acción u omisión y en forma dolosa o culposa un daño al patrimonio del Estado."9 “Artículo 4.
Objeto de la responsabilidad fiscal. La responsabilidad fiscal tiene por objeto el resarcimiento de los daños ocasionados al patrimonio público como consecuencia de la conducta dolosa o culposa de quienes 9 Corte Constitucional. Sentencia C-840 de 2001. “(…) la Corte declarará la exequibilidad de la expresión "con ocasión de ésta", contenida en el artículo 1 de la ley 610 de 2000, bajo el entendido de que los actos que la materialicen comporten una relación de conexidad próxima y necesaria para con el desarrollo de la gestión fiscal”. realizan gestión fiscal mediante el pago de una indemnización pecuniaria que compense el perjuicio sufrido por la respectiva entidad estatal.(…) “Para el establecimiento de la responsabilidad fiscal en cada caso, se tendrá en cuenta el cumplimiento de los principios rectores de la función administrativa y de la gestión fiscal.
“Parágrafo 1º.- La responsabilidad fiscal es autónoma e independiente y se entiende sin perjuicio de cualquier otra clase de responsabilidad”. Parágrafo 2°. El grado de culpa a partir del cual se podrá establecer responsabilidad fiscal será el de la culpa leve”. (Este parágrafo fue declarado inconstitucional mediante la Sentencia C-619 de 2002)10.
“Artículo 5º.- Elementos de la responsabilidad fiscal. La responsabilidad fiscal estará integrada por los siguientes elementos: - Una conducta dolosa o culposa atribuible a una persona que realiza gestión fiscal - Un daño patrimonial al Estado. - Un nexo entre los dos elementos anteriores”. La Corte Constitucional11, así lo entendió cuando analizó la naturaleza resarcitoria de la responsabilidad fiscal, el daño patrimonial y las características del proceso de responsabilidad fiscal en la Ley 42 de 1993.
Al respecto, dijo la Corte en el fallo en comento: a) El proceso de responsabilidad fiscal “(…) es un proceso de naturaleza administrativa, en razón de su propia materia, como es el establecimiento de la responsabilidad que corresponde a los servidores públicos o a los particulares que ejercen funciones públicas, por el manejo irregular de bienes o recursos públicos.
(…)”. b) La responsabilidad que se declara a través de dicho proceso “(…) es esencialmente administrativa, porque juzga la conducta de un servidor público, o de una persona que ejerce funciones públicas, por el incumplimiento de los deberes que les incumben, o por estar incursos en conductas prohibidas o irregulares que afectan el manejo de los bienes o recursos públicos y lesionan, por consiguiente, el patrimonio estatal.
Dicha responsabilidad es, además, patrimonial, porque como consecuencia de su declaración, el imputado debe resarcir el daño causado por la gestión fiscal irregular, mediante el pago de una indemnización pecuniaria, que compensa el perjuicio sufrido por la respectiva entidad estatal (…)”. c) Dicha responsabilidad no tiene un carácter sancionatorio, ni penal, (parágrafo art. 81, ley 42 de 1993), en la medida en que lo que se persigue a través de la misma es “(…) obtener la indemnización por el detrimento patrimonial ocasionado a la entidad estatal (…).” (Resalta la Sala).
Ahora bien, la Ley 442 de 1993, “Sobre la organización del sistema de control fiscal financiero y los organismos que lo ejercen”, en sus artículos 100 y 101 dispuso: “Artículo 100º.- Los contralores podrán amonestar o llamar la atención a cualquier entidad de la administración, servidor público, particular o entidad que maneje fondos o bienes del Estado, cuando consideren, con base en 10“( ) el grado de culpa leve a que hacen referencia expresa los artículos 4° parágrafo 2° y 53 de la Ley 610 de 2000 es inconstitucional y será declaro inexequible en la parte resolutiva de esta Sentencia”.
La Corte Constitucional considerando que la responsabilidad patrimonial como la fiscal tienen el mismo principio o razón jurídica: la protección del patrimonio económico del Estado, determinó que el grado de culpa debe ser el mismo para los dos tipos de responsabilidad, es decir, culpa grave. 11 En sentencia SU-620 de 1996 los resultados de la vigilancia fiscal que han obrado contrariando los principios establecidos en el artículo 9 de la presente Ley, así como por obstaculizar las investigaciones y actuaciones que adelanten las Contralorías, sin perjuicio de las demás acciones a que pueda haber lugar por los mismos hechos.
Parágrafo.- Copia de la amonestación deberá remitirse al superior jerárquico del funcionario y a las autoridades que determinen los órganos de control fiscal. Artículo 101º.- Los contralores impondrán multas a los servidores públicos y particulares que manejen fondos o bienes del Estado, hasta por el valor de cinco (5) salarios devengados por el sancionado a quienes no comparezcan a las citaciones que en forma escrita las hagan las contralorías; no rindan las cuentas e informes exigidos o no lo hagan en la forma y oportunidad establecidos por ellas; incurran reiteradamente en errores u omitan la presentación de cuentas e informes; se les determinen glosas de forma en la revisión de sus cuentas; de cualquier manera entorpezcan o impidan el cabal cumplimiento de las funciones asignadas a las contralorías o no les suministren oportunamente las informaciones solicitadas; teniendo bajo su responsabilidad asegurar fondos, valores o bienes no lo hicieren oportunamente o en la cuantía requerida; no adelanten las acciones tendientes a subsanar las deficiencias señaladas por las contralorías; no cumplan con las obligaciones fiscales y cuando a criterio de los contralores exista mérito suficiente para ello. 4.
El caso concreto. Al plenario fueron allegados los siguientes elementos probatorios: - Decreto No 018 de 25 de enero de 2006, por el cual se ajusta el Manual de funciones y Competencias Laborales para los empleos de la planta del personal del Municipio del Espinal.12 - Certificado expedido por la Directora de Talento Humano del Municipio del Espinal, en donde se indica que la Secretaría de Hacienda es la encargada de ejercer la jurisdicción coactiva por delegación del Alcalde.13 - Contrato de Concesión No. 001 de 200714 suscrito entre el Municipio del Espinal y la empresa IDENTIFICAR S.A, cuyo objeto consistió en: “Concesión para implementar, operar, mantener el sistema integral de información y soporte técnico, manejo y expedición de especies venales, administración de patios, figuras, agentes de tránsito o guardas, centro de reconocimiento de conductores, recaudo de los recursos mediante cobro coactivo y cobro de los servicios prestados por el organismo de tránsito, operar los recursos necesarios para el correcto funcionamiento de la Secretaría de Hacienda y Transito – Dirección de Tránsito Municipal del Espinal, Tolima”. - Resoluciones Nos. 339 de 23 de marzo de 2012, por medio de la cuales se declaró el incumplimiento del contrato de concesión No. 001 de 2007, y se declaró la caducidad del contrato con IDENTIFICAR S.A15. 12 Ver Expte Juzgado- Carpeta 93- Carpeta 2 – fls 57-59 13 Ver Expte Juzgado- Arachivo 4 14 Ver Expte Juzgado – Archivo 6 15 Ver Expte Juzgado – Archivo 7 - Decreto No. 286 de 01 de diciembre de 2012, por medio del cual el Alcalde del Municipio del Espinal, delegó a la Secretario de Hacienda y Tránsito Municipal, la función de requerir por la vía ejecutiva de jurisdicción coactiva a favor del Municipio a los deudores morosos para el pago de sanciones impuestas con ocasión a la violación de las normas de tránsito16. - Hallazgo No. 097 de 30 de noviembre de 2016, del cual se originó proceso de responsabilidad fiscal No. 112-105-01617. - Auto de imputación No. 023 en el Proceso 112-105-016 de 05 de octubre de 2020, mediante el cual se le imputa responsabilidad fiscal, entre otros, a la empresa IDENTIFICAR S.A.S. por la suma de $373.325.368 en solidaridad con la señora Mélida Patricia Hernández Lozano, y en forma individual a esta última por la suma de $135.2016.96018 - Fallo con y sin responsabilidad fiscal No. 003 del 20 de mayo de 2021, expedido por el Director Técnico de Responsabilidad Fiscal de la Contraloría Departamental19, mediante el cual se encontró responsable, entre otros, a la señora Mélida Patricia Hernández Lozano, solidariamente en cuantía $178.294.309. y a IDENTIFICAR S.A. por la suma de $152.526.910. - Auto interlocutorio No 015 de 02 de septiembre de 2021, por medio del cual se resolvió el recurso de reposición interpuesto contra el fallo de responsabilidad fiscal20, y en el cual modificó, entre otros, la cuantía del daño atribuido a la aquí demandante, estableciéndose su responsabilidad y cuantía, así: Solidariamente por la suma de $79.078.128 y de forma individual por la suma de $99.609.000. - Auto No 006 de 17 de diciembre de 202121, expedido por el Contralor Departamental, por medio del cual se resolvió el recurso de apelación contra el fallo de responsabilidad fiscal, y en el cual modificó, algunos artículos del fallo de responsabilidad fiscal y del auto que resolvió el recurso de reposición, pero mantuvo incólume la cuantificación del daño establecida en el Auto que resolvió la reposición. Precisado lo anterior, se advierte que el juez de instancia negó las pretensiones de la demandada, argumentando que la actuación administrativa desplegada por la Contraloría del Departamento del Tolima y que conllevó a proferir fallo de responsabilidad fiscal en contra de la señora Mélida Patricia Hernández Lozano se encontraba ajustada a derecho, por cuanto se habían acreditado dentro del plenario los elementos configurativos de dicha responsabilidad, como lo era la demostración de la gestión fiscal ejercida por la demandante, la determinación del daño y el nexo causal entre estos.
Por su parte, se observa en los argumentos expuestos en el escrito de apelación que en su gran mayoría corresponden a una reiteración de lo expuesto en el libelo introductorio, argumentándose inconformidad respecto del fallo censurado, en lo relacionado con las funciones que ejercía la demandante y que le permitieron concluir al Juez de instancia que la misma ejercía gestión fiscal; a su vez se expuso en la alzada que no se había demostrado que la actora ejerciera gestión 16 Ver Expte Juzgado – Archivo 9 17 Ver Expte Juzgado – Archivo 14 18 Ver Expte Juzgado – Archivo 35 19 Ver Expte Juzgado - Carpeta 93- Carpera 5- fls 237-369 20 Ver Expte Jugado- Carpeta 93- Carpeta 6 – fls 165-198 21 Ver Exte Juzgado – Carpeta 93 – Carpeta 6-fls 223-252 fiscal, que el daño hubiese sido cuantificado en sus justas proporciones, que se hubiese causado un detrimento patrimonial y el nexo causal entre estos.
De conformidad con las probanzas allegadas al plenario, se extrae que, en virtud de proceso de responsabilidad fiscal abierto por la Contraloría del Departamento del Tolima, entre otros, en contra de la señora Mélida Patricia Hernández Lozano en su calidad de Directora de Tránsito y Trasporte del Municipio del Espinal, bajo el radicado No 112-105-2016, con ocasión del hallazgo 097 de 30 de noviembre de 2017, y luego de surtirse todas las etapas procesales inherentes a dicho proceso administrativo, la entidad accionada declaró responsable a la misma mediante fallo de responsabilidad fiscal No 003 de 20 de mayo de 2021, responsabilidad esta que se imputó solidariamente a la accionante en cuantía $178.294.309 y a IDENTIFICAR S.A. por la suma de $152.526.910; el anterior fallo fue objeto de los recursos de reposición y de apelación, los cuales fueron resueltos en su orden, mediante autos interlocutorios No 015 de 02 de septiembre de 2021 y 006 de 17 de septiembre de mismo año, en los cuales y respecto de la aquí demandante se mantuvo incólume su responsabilidad fiscal, pero se modificó la cuantificación del daño, declarándola responsable solidariamente con IDENTIFICAR S.A.S. por la suma de $79.078.128 y de forma individual por valor de $99.609.000.
En este orden de ideas, procederá esta Sala de decisión a resolver las inconformidades planteadas en la alzada, para así determinar si le asiste razón al apelante en su pedimento, o si, por el contrario, la sentencia recurrida deberá ser confirmada por encontrarse ajustada a derecho. - Del ejercicio de la gestión fiscal para imputar responsabilidad.
Señaló el recurrente que el a quo para efectos de establecer que la accionante ejercía gestión fiscal, de manera errada le había atribuido el ejercicio de funciones establecidas en el Decreto Municipal No 008 de 2006, pues señaló que las mismas no correspondía para el cargo de Directo de Tránsito y Trasporte; en razón a lo anterior, sostuvo que no se había acreditado en el plenario ni en la actuación administrativa, que la actora efectivamente tuvieses esa gestión fiscal, por lo cual no podías ser declarada responsable fiscalmente.
Para deducir responsabilidad fiscal, es preciso que la conducta reprensible se haya cometido en ejercicio de la gestión fiscal, definida en el artículo 3° de la ley 610 de 2000 así: “Para los efectos de la presente ley, se entiende por gestión fiscal el conjunto de actividades económicas, jurídicas y tecnológicas, que realizan los servidores públicos y las personas de derecho privado que manejen o administren recursos o fondos públicos, tendientes a la adecuada y correcta adquisición, planeación, conservación, administración, custodia, explotación, enajenación, consumo, adjudicación, gasto, inversión y disposición de los bienes públicos, así como a la recaudación, manejo e inversión de sus rentas en orden a cumplir los fines esenciales del Estado, con sujeción a los principios de legalidad, eficiencia, economía, eficacia, equidad, imparcialidad, moralidad, transparencia, publicidad y valoración de los costos ambientales”.
La Corte Constitucional al estudiar la constitucionalidad de algunos artículos de la Ley 610 de 2001 en sentencia C-840 de 9 de agosto de 2001, precisó el alcance del concepto de gestión fiscal así: “Como bien se aprecia, se trata de una definición que comprende las actividades económicas, jurídicas y tecnológicas como universo posible para la acción de quienes tienen la competencia o capacidad para realizar uno o más de los verbos asociados al tráfico económico de los recursos y bienes públicos, en orden a cumplir los fines esenciales del Estado conforme a unos principios que militan como basamento, prosecución y sentido teleológico de las respectivas atribuciones y facultades.
Escenario dentro del cual discurren, entre otros, el ordenador del gasto, el jefe de planeación, el jefe jurídico, el almacenista, el jefe de presupuesto, el pagador o tesorero, el responsable de la caja menor, y por supuesto, los particulares que tengan capacidad decisoria frente a los fondos o bienes del erario público puestos a su cargo.
Siendo patente que en la medida en que los particulares asuman el manejo de tales fondos o bienes, deben someterse a esos principios que de ordinario son predicables de los servidores públicos, a tiempo que contribuyen directa o indirectamente en la concreción de los fines del Estado. Así pues, a los servidores o particulares que la Constitución, la ley o los reglamentos les hayan asignado funciones que impacten en el erario público tienen la carga de llevarlas a cabo bajo la egida de los principios constitucionales de la función pública y evitando, mediante la adopción de especiales medidas positivas o negativas daños patrimoniales; las competencias asignadas en tal virtud deben ser cumplidas de manera eficiente, oportuna y responsable pues inciden de forma directa en el cumplimiento de los fines del Estado.
Precisado lo anterior, se tiene que en el fallo de responsabilidad fiscal No 003 de 2021, en relación con la gestión fiscal de que deben estar investidos los funcionarios para que sean responsables por los detrimentos patrimoniales que sus actuaciones generan a la administración pública, y respecto de los investigados, dentro de los cuales se encontraba la aquí demandante, se indicó: Y respecto de la gestión fiscal que alega no revestir la sancionada, en el auto que resolvió el recurso de reposición, se indicó: Ahora bien, obra en el expediente el Decreto No 018 de 25 de enero de 2006, por el cual se ajusta el Manual de Funciones y Competencias Laborales para los empleos de la planta del personal del Municipio del Espinal, en el cual se determinó, entre otros, las funciones que debe cumplir quien ostente el cargo de Director Administrativo de Tránsito y Trasportes, así: “1.
Formular, ejecutar y evaluar políticas y acciones para la planeación, organización y control del tránsito y el transporte en la jurisdicción del municipio. 2. Elaborar los estudios, diseños y proyectos sobre el tránsito y el transporte municipal con el fin de determinar las normas de tránsito, obras de infraestructura, señalización, semaforización y campañas de educación vial necesarias para garantizar una adecuada movilización de los vehículos y personas. 3.
Planear, organizar, dirigir y controlar el tránsito municipal de vehículos y personas y la actividad transportadora en la jurisdicción del municipio. 4. Cumplir, hacer cumplir e imponer multas y sanciones por violación a las disposiciones del Código Nacional de Tránsito Terrestre, Estatuto Nacional de Transporte Público Colectivo Municipal, Estatuto para el servicio público de transporte municipal de vehículos tipo automóvil o taxi y demás disposiciones sobre la materia. 5.
Expedir y coordinar la aplicación de normas sobre el uso, sentido, utilización del carriles, velocidad, señalización y semaforización de vías y sobre zonas de estacionamiento, cargue y descargue, vías peatonales, paraderos de buses y terminales de cara y pasajeros. 6. Realizar campañas masivas o personalizadas de educación vial con el fin de informar a conductores, peatones y agentes de control acerca de las medidas preventivas y normas de tránsito que garanticen la seguridad vial. 7.
Establecer y ejecutar políticas y programas para controlar y mitigar el impacto de la contaminación por emisión de gases y ruido generados por el tránsito automotor. 8. Planear, organizar y controlar el tránsito y transporte público mediante la j regulación de las empresas de transporte público, organización de la prestación del servicio, y el control del estado de los vehículos y el cumplimiento de las normas que rigen la materia. 9.
Otorgar, modificar, cancelar y revalidar toda clase de licencias de conducción y permisos provisionales para conducir de acuerdo con los procedimientos y requisitos consagrados en el Código Nacional de Tránsito. 10. Otorgar y cancelar permisos de funcionamiento a los talleres de mecánica automotriz, parqueaderos, estaciones de servicio automotriz y empresas de transporte que operen en la jurisdicción del municipio. 11.
Registrar, expedir y modificar la licencia de tránsito de vehículos por matricula inicial, cambios en la propiedad o en las características físicas del vehículo. 12. Expedir, modificar y cancelar licencias de tránsito a bicicletas y similares, vehículos agrícolas e industriales y vehículos de impulsión humana o tracción animal que operen en la jurisdicción de! municipio. 13.
Registrar, actualizar, informar y controlar la información sobre el estado de las cuentas por concepto de multas e impuestos de los vehículos matriculados y practicar revisiones periódicas y especiales a los vehículos que tengan Inscritos o radicados. 14. Asesorar en materia legal y técnica los procesos relacionados con el sistema de tránsito y transporte del municipio. 15.
Coordinar con las entidades del sector los planes, programas y proyectos de tránsito y transporte que deban adoptarse en el territorio municipal. 16. Las demás que en el marco de su misión se deriven de planes, programas y proyectos del municipio, o le sean asignadas por norma o autoridad”. Subrayado por el Despacho”. Si bien es cierto y conforme al material probatorio allegado al proceso, la Secretaría de Hacienda es la dependencia en la cual reside la competencia para el desarrollo de la jurisdicción coactiva y en virtud de ella para que proceda a recaudar los dineros adeudados por los particulares con ocasión de los comparendos impuestos por incumplimiento a las normas de tránsito, es evidente entonces que el Director de Tránsito de Transporte no tiene esa facultad, por cuya circunstancia, para que la Secretaria aludida pueda iniciar las acciones de cobro coactivo es indiscutible que la mismas debe contar con los insumos mínimos para proceder a su trámite y ejecución, es decir con las resoluciones sancionatorias y demás documentos que las soportan, siendo evidente que la no entrega u omisión por parte del competente, que no es otro, que quien ostente el cargo de Director de Tránsito y Transporte, impide dicho trámite, pudiéndose entonces concluir que la gestión fiscal para el ejercicio de los asuntos como los que compendian el sub examine, reposa no solo en quien está facultado para el cobro por la vía coactiva, sino también en quien debe suministrar los elementos o material es pertinente para poder dar apertura a los procesos de cobro coactivo.
Dicho de otra manera, no puede concebirse el ejercicio de la gestión fiscal de manera exclusiva en el organismo facultado para ejercer jurisdicción coactiva, sin que dicha gestión opere de manera articulada con otras dependencias de la administración municipal, la cual se hace extensiva a quien tiene la obligación legal de informar el estado de las multas y las resoluciones sancionatorias expedidas con ocasión a las infracciones de tránsito, para que con dicho insumo se pueda dar inicio al proceso de cobro coactivo.
De ahí, que sea totalmente equivoco suponer, que únicamente se derive la gestión fiscal respecto del organismo facultado para recuperar y recaudar de los dineros adeudados a la administración por infracción a las normas de tránsito, pues para que ello proceda es imperioso, ineludible y obligatorio en el ámbito de las competencias funcional del Director de Tránsito y Trasporte remitir las resoluciones sancionatorias, pues, se itera, las génesis de dicho cobro coactivo surge a partir de las aludidas resoluciones y demás actos administrativos susceptibles de cobro coactivo..
A su vez, el apoderado de la parte actora señaló en el recurso de alzada, que las funciones que había tenido en cuenta el Juez de instancia ´para establecer que la demandante ejercía gestión fiscal, no correspondían al cargo de Director Administrativo de Tránsito y Trasporte, posición esta que no resulta de recibo para este Colectivo, pues examinado el Manual Especifico de Funciones y Competencias Laborales, claramente se evidencia que las funciones relacionadas en precedencia y que sirvieron de sustento para determinar que la accionante ejercía gestión fiscal, evidentemente corresponden al Cargo de Director de Tránsito y Transporte, pues en la identificación del empleo se establece como denominación del mismo: Director, y cuya dependencia obedece a la Secretaría de Hacienda- Transito-, careciendo entonces de total asidero jurídico los argumentos expuesto en la alzada, como se observa en la identificación del empleo en cuestión, así: De esta manera entonces, la deducción que efectuó tanto la Controlaría departamental como el operador jurídico primario está lejos de ser arbitraria o contraria a derecho, pues es precisamente el Manual de funciones y Competencias Laborales del Municipio del Espinal quien determinó las funciones del cargo que ostentaba la aquí demandante, infiriéndose de ello, como se indicó en antelación, que quien ostente dicho cargo le apareja en consecuente ejercicio de la gestión fiscal. - Del daño patrimonial y la cuantificación del mismo.
Sostuvo el recurrente que no se había demostrado dentro del plenaria que con la acción u omisión de la demandante se hubiese causado un detrimento patrimonial y que el mismo se hubiese cuantificado en sus justas proporciones Conforme a las probanzas allegadas al dosier, se tiene que la Contraloría del Departamento del Tolima, profirió el Auto de imputación No. 023 de 05 de octubre de 2020, mediante el cual le imputa responsabilidad fiscal, entre otros, a la empresa IDENTIFICAR S.A.S. por la suma de $373.325.368 en solidaridad con la señora Mélida Patricia Hernández Lozano, y en forma individual a esta última por la suma de $135.2016.960.
Por su parte, y relación con el daño patrimonial y la cuantificación del mismo, en el fallo de responsabilidad fiscal No 003 se expuso: (….) Ahora bien, mediante auto interlocutorio No 015 de 02 de septiembre de 2021, se resolvió el recurso de reposición interpuesto contra el fallo de responsabilidad fiscal22, y en él se modificó, entre otros, la cuantía del daño atribuido a la aquí demandante, estableciéndose la misma, así: Solidariamente por la suma de $79.078.128 y de forma individual por la suma de $99.609.000, decisión esta que fue confirmada respecto de la actora través del Auto 006 de 17 de diciembre de 2021.
De acuerdo a lo anterior, considera este Tribunal que, tal como indicó el ente de control fiscal, así como el Juez de primera instancia, evidentemente se encuentra configurado el daño y por ende el detrimento patrimonial del Municipio del Espinal, pues éste dejó de recaudar el dinero por concepto de multas de tránsito, al haber dejado prescribir las mismas sin que se hubiese librado mandamiento de pago, como también por el hecho de no librar dicho mandamiento pese a la existencia de resoluciones sancionatorias; en tal razón, no son de recibo los argumentos expuestos en la apelación, pues, se itera, la inacción que se le imputa a la señora Mélida Patricia Hernández Lozano en ejerció de la Gestión fiscal que le era atribuible, indefectiblemente impidió el citado recaudo de dinero proveniente de la imposición de multas de tránsito.
En relación a la cuantificación del daño, se observa que en el fallo sancionatorio como en los autos que resolvieron los recursos interpuestos contra este, se relacionaron una a una las resoluciones que fueron objeto de exclusión y que permitieron cuantificar en debida forma el multicitado daño al patrimonio público. 22 Ver Expte Jugado- Carpeta 93- Carpeta 6 – fls 165-198 Por su parte, se tiene que el apoderado de la actora argumenta en la alzada, que en el procedimiento administrativo de control fiscal el ente accionado trasgredió el debido proceso, por cuanto vario entre una y otra actuación la cuantificación del daño atribuido a la aquí demandante; al respecto resulta preciso señalar, que la entidad accionada para efectos de cuantificar el daño que se había determinado en el auto de imputación, tanto en el fallo sancionatorio como en los autos que resolvieron los recursos interpuestos contra este, vario o modificó el mismo con base en la argumentación expuesta por la investigada durante el decurso del proceso administrativo y del material probatorio arrimado por la aquí demandante, lo que generó indiscutiblemente una disminución de la cuantía, teniendo en cuenta la accionada para el efecto, la sumatoria de todas las resoluciones de prescripción y de las resoluciones sancionatorias respecto de las cuales no se libró mandamiento de pago alguno, para lo cual procedió a realizar la respectiva matriz de resumen de cuantificación del daño definitivo, individualizando respecto de cada uno de los investigados, así: El Hecho de las modificaciones en la cuantificación del daño desde el auto de imputación y hasta la expedición del auto que resolvió la reposición contra el fallo de responsabilidad fiscal, contrario a lo manifestado por el vocero judicial de la parte actora, no trasgredió su derecho de defensa, por el contrario, tal situación fue garante del mismo, en la medida que le permitió a la investigada demostrar a través de los medios probatorios las irregularidad acometidas para la cuantificación del aludido daño, las cuales evidentemente y con el soporte probatorio fueron subsanadas por la accionada, lo que condujo a una evidente disminución de la cuantía estipulada, constituyendo tal proceder, se itera, un procedimiento administrativo garante del debido proceso administrativo y del derecho de defensa y contradicción de la accionada.
En este orden de ideas, considera esta Sala de decisión que el daño patrimonial atribuido a la demandante se cuantificó de manera correcta, sin que exista en el expediente elementos de juicio o probatorios que permitan inferir lo contrario. Por último, ha de decirse que efectivamente existe un nexo causal entre la conducta desplegada por la señora Mélida Patricia Hernández Lozano y el daño patrimonial causado al Municipio, pues la actuación omisiva, descuidada, precaria y poco diligente de esta, respecto de las funciones que le eran atribuibles en el ejercicio del cargo que ostentaba y en virtud de las cuales debía remitir a la Secretaría de Hacienda las resoluciones sancionatorias para su correspondiente cobro coactivo, evidentemente condujeron a la generación del daño. De acuerdo a todo lo expuesto, las Sala concluye que los actos administrativos enjuiciados no se encuentran viciados de nulidad, razón por la cual los argumentos expuestos por la parte actora en el recurso de apelación no prosperan, y por ende, la sentencia recurrida debe ser confirmada en su integridad. 5.
Condena en costas. De conformidad con lo dispuesto en el artículo 188 del C.P.A.C.A., salvo en los procesos donde se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las disposiciones del Código de Procedimiento Civil, hoy C.G.P. Ahora bien, el Código General del Proceso, en su artículo 365, en cuanto a la condena en costas establece en su numeral 1º que se condenará en ellas a la parte vencida en el proceso, o a quien se le resuelva desfavorablemente el recurso de apelación, casación, queja, súplica, anulación, o revisión que haya propuesto, y en su num. 3º agrega: “En la providencia del superior que confirme en todas sus partes la de primera instancia se condenará al recurrente en las costas de la segunda”.
Sin embargo, la Sala no condenará en costas de segunda instancia a la parte demandante, teniendo en cuenta que, si bien se resolvió de forma desfavorable la alzada, no se advierte empero que la parte demandada hubiera realizado alguna diligencia o actuación ante este Colectivo. En mérito de lo expuesto, el Tribunal Administrativo del Tolima, Sala Oral de Decisión, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, F A L L A:
PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia proferida el 06 de marzo de 2024 por el Juzgado Segundo Administrativo del Circuito de Ibagué, que negó las pretensiones de la demanda.
SEGUNDO: Sin condena en costas en esta instancia. En firme esta providencia, devuélvase el expediente al Juzgado de origen. Esta providencia fue estudiada y aprobada en Sala de decisión de la fecha.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Los Magistrados, (Firmado electrónicamente) (Firmado electrónicamente) JOHN LIBARDO ANDRADE FLÓREZ BELISARIO BELTRAN BASTIDAS (Firmado electrónicamente) JOSÉ ALETH RUIZ CASTRO CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por la Sala a través de la plataforma dispuesta para ello por el C.S. de la J. Denominada SAMAI, garantizándose en consecuencia, su autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del C. De P.A. y de lo C.A. Usted puede consultar la providencia oficial con el número de radicación en el siguiente enlace: https://relatoria.consejodeestado.gov.co:8080/Vistas/Casos/procesos.aspx o en el validador de documentos del SAMAI https://samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/documentos/evalidador.aspx