1 REPÚBLICA DE COLOMBIA TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CALDAS Sala Segunda de Decisión Magistrado Ponente: Fernando Alberto Álvarez Beltrán Manizales, siete (7) de noviembre de dos mil veinticinco (2025). Medio de control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Radicación: 17 001 33 33 004 2017 00419 02 Demandante: Lina Carmenza Castro López Demandado: Instituto Colombiano de Bienestar Familiar - ICBF Sentencia No. 183 Procede la Sala Segunda de Decisión del Tribunal Administrativo de Caldas, a dictar sentencia de segunda instancia con ocasión al recurso de apelación interpuesto por la entidad demandada contra el fallo que accedió parcialmente a las pretensiones, proferido el 9 de noviembre de 2021 por el Juzgado Cuarto Administrativo del Circuito de Manizales.
I. Antecedentes 1. Declaraciones y condenas. La demandante solicita que se hagan las siguientes declaraciones: “[…] PRIMERA: DECLARAR la Nulidad de los oficios S-04173 de abril 24 de 2017 y oficio S05079 de mayo 15 de 2017 emanados por el INSTITUTO COLOMBIANO DE BIENESTAR FAMILIAR REGIONAL CALDAS, por medio de los cuales se niega a mi poderdante el reconocimiento de la RELACIÓN LABORAL que sostuvo con ese ente, por cuanto presto servicios para el área de protección en los grupos de asistencia técnica o grupos de protección según corresponda, desde el 23 DE SEPTIEMBRE DE 2012 HASTA EL 28 DE DICIEMBRE DE 2016, bajo la continua subordinación de sus superiores y recibiendo por este hecho una remuneración. SEGUNDA: DECLARAR que entre la INSTITUTO COLOMBIANO DE BIENESTAR FAMILIAR REGIONAL CALDAS - y LINA CARMENZA CASTRO LOPEZ, se sostuvo una relación laboral, por cuanto presto servicios para el área de protección en los grupos de asistencia técnica o grupos de protección según corresponda, relacionados con el registro de información en aplicativos, gestión documental y elaboración de reportes, con el fin de contribuir al logro de los objetivos y propósitos institucionales, desde el 23 DE SEPTIEMBRE DE 2012 HASTA EL 28 DE DICIEMBRE DE 2016.
Su vinculación se efectúo mediante la figura de 2 "CONTRATO DE PRESTACION DE SERVICIOS" TERCERA: DECLARAR que la señora LINA CARMENZA CASTRO LOPEZ, efectuaba sus labores en iguales condiciones de horario, labores asignadas, subordinación y remuneración que los funcionarios que se encontraban vinculados en provisionalidad o propiedad en el INSTITUTO COLOMBIANO DE BIENESTAR FAMILIAR REGIONAL CALDAS.
CUARTA: DECLARAR que mi mandante durante el tiempo que laboró para el INSTITUTO COLOMBIANO DE BIENESTAR FAMILIAR REGIONAL CALDAS mantuvo una relación de carácter laboral pues se dieron los requisitos para lo que denominamos el CONTRATO REALIDAD, como lo son el SALARIO, LA SUBORDINACION Y LA PRESTACION PERSONAL DEL SERVICIO, al igual que quienes se encuentran nombrados en provisionalidad o propiedad, además que siempre durante el tiempo laborado existió solución de continuidad.
QUINTA: DECLARAR que la señora LINA CARMENZA CASTRO LOPEZ, tiene derecho a que se le reconozcan los valores correspondientes a primas legales, vacaciones, cesantías, intereses a la cesantías, subsidio familiar, aportes a seguridad social (devolución aportes a salud y pensión), parafiscales (subsidio familiar) y demás garantías laborales que si reciben los demás empleados del INSTITUTO COLOMBIANO DE BIENESTAR FAMILIAR REGIONAL CALDAS, en sus mismas condiciones, derivadas de la relación laboral sostenida, sin que se alegue por parte del ente estatal la prescripción extintiva de derechos laborales.
SEXTA: RECONOCER y ODENAR el reintegro de los aportes con destino al sistema de seguridad social en salud y pensión (ordenar su devolución en el porcentaje correspondiente al empleador) de igual manera devolver el porcentaje correspondiente al empleador respecto a los parafiscales, debido a que mi mandante realizo dichos pagos mientras sostuvo la relación laboral con el INSTITUTO COLOMBIANO DE BIENESTAR FAMILIAR REGIONAL CALDAS. […]” 2.
Hechos. Pueden resumirse en los siguientes: 1. Señala que la demandante prestó sus servicios al Instituto Colombiano de Bienestar Familiar – Regional Caldas -ICBF- desde el 23 de septiembre de 2012 hasta el 31 de diciembre de 2016, mediante contratos de prestación de servicios. 2. Manifiesta que, durante este tiempo, desarrolló funciones propias del área de protección, incluyendo registro de información en aplicativos, gestión documental y elaboración de reportes, bajo la dirección de la entidad, en condiciones similares a las de los funcionarios vinculados legalmente (en propiedad o provisionalidad). 3.
Refiere que la demandante cumplía horarios, jornadas laborales y órdenes de superiores y utilizaba los medios suministrados por el ICBF para el 3 cumplimiento de sus funciones, lo que configura una relación de subordinación y dependencia, elementos característicos del contrato realidad; no obstante, indica que no se le reconocieron ni pagaron los derechos laborales correspondientes, tales como aportes a seguridad social (salud, pensión, riesgos laborales), cesantías, intereses a las cesantías y subsidio familiar, en igualdad de condiciones que los demás empleados públicos. 4.
Argumenta que la entidad vulneró el principio de igualdad al omitir la afiliación obligatoria al Sistema General de Seguridad Social, y se solicita la devolución de los aportes realizados por la demandante, en proporción al deber del empleador. 5. Expone que la vinculación contractual se dio mediante los siguientes contratos: “Contrato No. 17-2012-0272 (27/09/2012) Contrato No. 17-2013-0014 (14/01/2013) y su prórroga (24/09/2013) Contrato No. 17-2014-0013 (08/01/2014) Contrato No. 17-0045-2015 (19/01/2015) Contrato No. 17-0057-2016 (18/01/2016) Contrato No. 17-0360-2016 (18/08/2016)” 6.
Afirma que la actora agotó la vía administrativa mediante solicitud presentada el 24 de marzo de 2017, la cual fue negada por el ICBF mediante Oficio No. S- 04173 del 24 de abril de 2017; por lo cual, interpuso recurso el 9 de mayo de 2017, y por medio del oficio S-05079 del 15 de mayo de 2017, se confirmó la decisión primigenia. 7.
Finalmente, señala que el 2 de agosto de 2017 presentó conciliación extrajudicial ante la Procuraduría Judicial Delegada, sin que se lograra acuerdo entre las partes. 8. Contestación de la demanda El Instituto Colombiano de Bienestar Familiar -ICBF1, se opone a todas las pretensiones de la demanda interpuesta por la señora Lina Carmenza Castro López, argumentando que no existe vulneración de derechos, ya que su vínculo con la entidad fue exclusivamente contractual, mediante contratos de prestación de servicios personales conforme a la Ley 80 de 1993.
El ICBF sostiene que no hay lugar a reconocer una relación laboral ni a conceder prestaciones sociales como primas, vacaciones, cesantías, aportes a seguridad social o indemnizaciones, pues la demandante actuó como contratista y no como empleada pública. Refiere que actora no estuvo sometida al reglamento interno de trabajo ni a controles propios de los empleados de planta. 1 Documento 003 del cuaderno de primera instancia – SAMAI. 4 Indica que la entidad respalda su posición con jurisprudencia de la Corte Constitucional y del Consejo de Estado, concluyendo que la coordinación de actividades, cumplimiento de horarios o entrega de informes no configuran subordinación laboral.
Aclara que los contratos suscritos respondieron a necesidades específicas de apoyo a la gestión del “Centro Zonal Manizales Dos”. Finalmente, reitera que la vinculación fue contractual y que los contratistas no adquieren la calidad de empleados públicos, conforme al Estatuto de Contratación Estatal y los Códigos Civil y Comercial. 9.
Sentencia de primera instancia El Juzgado Cuarto Administrativo del Circuito de Manizales, mediante sentencia del 9 de noviembre de 2021 resolvió lo siguiente: “[…]
PRIMERO
PRIMERO: DECLARAR no probadas las excepciones FALTA DE LEGITIMACIÓN EN LA CAUSA POR PASIVA DEL VÍNCULO LABORAL, LEGAL O REGLAMENTARIO ENTRE LAS PARTES. – COBRO DE LO NO DEBIDO. – BUENA FE DEL DEMANDADO. – MALA FE DE LA PARTE DEMANDANTE. - ENRIQUECIMIENTO SIN CAUSA. – FALTA DE CAUSA PARA PEDIR LA DECLARATORIA DE NULIDAD DEL ACTO ADMINISTRATIVO y PRESCRIPCIÓN DE ACREENCIAS LABORALES, invocadas por el ICBF, conforme a lo expuesto en la motiva.
SEGUNDO: DECLARAR la nulidad de los Oficios S-04173 del 24/04/2017 y No. 05079 del 15/05/2017, expedidos por la Directora Regional Encargada del ICBF en cuanto negaron a la demandante el reconocimiento de la existencia de una relación laboral.
TERCERO: DECLARAR, a título de restablecimiento del derecho, que entre la señora LINA CARMENZA CASTRO LÓPEZ y el ICBF existió una relación laboral desde el 27 de septiembre de 2012 hasta el 27 de diciembre de 2016.
CUARTO: CONDENAR al ICBF a reconocer, liquidar y pagar a la demandante, LINA CARMENZA CASTRO LÓPEZ todas las prestaciones legales, ordinarias o comunes devengadas por un servidor de la misma categoría tomando como base los honorarios pactados en los contratos de prestación de servicios, por el periodo de tiempo que duraron los mismos, entre el 27 de septiembre de 2012 hasta el 27 de diciembre de 2016.
Los valores a pagar deberán ser reajustados conforme a la fórmula señalada en la parte considerativa de esta providencia. Además, deberá tomar el ingreso base de cotización o IBC pensional de la demandante, que corresponde a los honorarios pactados, dentro de los periodos laborados por contrato de prestación de servicios, mes a mes, y si existe diferencia entre los aportes realizados por el demandante como contratista y los que se debieron efectuar, deberá cotizar al respectivo fondo de pensiones la suma faltante por concepto de aportes, pero solo en el porcentaje que le correspondía como empleador. 5 Por su parte, la demandante deberá cancelar o completar el porcentaje que le correspondía como trabajadora, en la eventualidad de que no se hubiera hecho o existiere diferencia en su contra.
QUINTO: DECLARAR que los ajustes realizados en los aportes para pensión en el período comprendido entre el 27 de septiembre de 2012 hasta el 27 de diciembre de 2016, se le deberán computar para efectos pensionales al demandante.
SEXTO: NEGAR las demás pretensiones de la demanda. […]” Como sustento de la referida decisión, la a quo halló que, para demostrar la prestación personal del servicio, la parte demandante allegó al proceso diferentes contratos en la modalidad de prestación de servicios con el ICBF, desde el 27 de septiembre de 2012 hasta el 27 de diciembre de 2016.
En cuanto a la continuada subordinación o dependencia se indicó que, las pruebas obrantes en el proceso evidencian que las funciones desempeñadas por la demandante no fueron de carácter transitorio o esporádico, característica propia del contrato de prestación de servicios, sino que, por el contrario, se trató de una relación prolongada en el tiempo como lo demuestran todos los contratos celebrados por las partes entre el 27 de septiembre de 2012 y el 27 de diciembre de 2016.
Colige la Juez de Primera Instancia que, la relación contractual existente entre la señora Lina Carmenza Castro López y el Instituto Colombiano de Bienestar Familiar - ICBF, no fue un vínculo meramente coordinado y con plena autonomía del contratista; por el contrario, se logró comprobar que la actora cumplía un horario de trabajo, siendo subordinada por la señora Gloria Patricia Ramírez, en su calidad de Coordinadora, ya que era quien supervisaba y controlaba permanentemente el correcto cumplimiento del objeto y las obligaciones incluidas en el contrato; al igual que de las instrucciones en cuanto al modo, tiempo de ejecución, obligaciones, cumplimiento de las funciones, entrega de informes, presentar las cuentas de cobro para el pago, atender requerimientos, instrucciones y/o recomendaciones dadas, cumplir la política de buen trato, utilizar la imagen del ICBF de acuerdo a los lineamientos establecidos.
Además, el Juzgado Administrativo señaló que la demandante tenía que solicitar permiso para ausentarse de su puesto de trabajo, lo que lleva a deducir que se trató de una relación dependiente o subordinada entre las partes. Advierte el Juzgado que, el reconocimiento de honorarios como remuneración se realizaba de manera mensual, una vez el demandante presentara las correspondientes cuentas de cobro y la constancia de pago de la seguridad social.
En suma, adujo que en este caso se reúnen los presupuestos necesarios para estimar que entre la parte actora y la entidad demandada existió un vínculo laboral. En este orden de ideas, el Juzgado Cuarto Administrativo del Circuito de Manizales declaró la existencia de la relación laboral desde el 27 de septiembre de 2012 hasta el 27 de diciembre de 2016. 10.
Recurso de apelación. Instituto Colombiano de Bienestar Familiar – ICBF2 2 Ver documento 015 del cuaderno de primera instancia – SAMAI. 6 La parte apelante le solicita a esta Corporación reconsiderar la decisión de la a quo, argumentando que los contratos suscritos entre el ICBF y la señora Lina Carmenza Castro López corresponden a contratos de prestación de servicios (artículo 32 de la Ley 80 de 1993), sin ser ello de carácter laboral, pues fueron celebrados para suplir necesidades específicas de apoyo a la gestión institucional ante la ausencia de personal en planta.
Enfatiza que los contratos de prestación de servicio fueron celebrados bajo el principio de autonomía contractual, excluyendo expresamente cualquier vínculo laboral, pues la ejecución contractual se desarrolló en un marco de coordinación de actividades, necesaria para garantizar la correcta prestación del servicio público, sin que ello implique subordinación. Cuestiona la entidad recurrente que la juez de primera instancia haya considerado el cumplimiento de horarios como prueba de subordinación, señalando que el Consejo de Estado ha reiterado que este elemento, por sí solo, no configura relación laboral, toda vez que la jurisprudencia aclara que la coordinación, entrega de informes y uso de instalaciones o materiales institucionales son inherentes a la supervisión de contratos estatales y no constituyen subordinación. Asimismo, sostiene que la supervisión ejercida por el ICBF se enmarca en la legalidad y en el deber de vigilancia sobre el uso de recursos públicos, sin que se haya demostrado que la contratista realizara funciones ajenas al objeto contractual.
Por lo anterior, se solicita revocar la decisión apelada, al no haberse acreditado los elementos constitutivos de una relación laboral ni la existencia de un contrato realidad. 6. Actuación de segunda instancia. Según constancia secretarial obrante en el archivo 024 del cuaderno de segunda instancia, las partes guardaron silencio. II.
Consideraciones de la Sala 1. Problema jurídico por resolver Teniendo en cuenta aquello que fue materia de apelación de la sentencia proferida en primera instancia, estima la Sala que el problema jurídico a resolver en esta instancia es el siguiente: ¿Se encuentran acreditados en el expediente los elementos para declarar una relación laboral encubierta entre la demandante y el Instituto Colombiano de Bienestar Familiar - ICBF? 2.
Marco normativo y jurisprudencial. Requisitos para declarar la relación laboral encubierta. 7 2.1. Referente Legal. El artículo 25 de la Constitución Política dispone: “El trabajo es un derecho y una obligación social y goza, en todas sus modalidades, de la especial protección del Estado. Toda persona tiene derecho a un trabajo en condiciones dignas y justas”.
A su vez, el artículo 53 constitucional contempla la primacía de la realidad sobre las formas y los derechos y principios laborales así: “El Congreso expedirá el estatuto del trabajo. La ley correspondiente tendrá en cuenta por lo menos los siguientes principios mínimos fundamentales: Igualdad de oportunidades para los trabajadores; remuneración mínima vital y móvil, proporcional a la cantidad y calidad de trabajo; estabilidad en el empleo; irrenunciabilidad a los beneficios mínimos establecidos en normas laborales; facultades para transigir y conciliar sobre derechos inciertos y discutibles; situación más favorable al trabajador en caso de duda en la aplicación e interpretación de las fuentes formales de derecho; primacía de la realidad sobre formalidades establecidas por los sujetos de las relaciones laborales; garantía a la seguridad social, la capacitación, el adiestramiento y el descanso necesario; protección especial a la mujer, a la maternidad y al trabajador menor de edad.
El estado garantiza el derecho al pago oportuno y al reajuste periódico de las pensiones legales. Los convenios internacionales del trabajo debidamente ratificados, hacen parte de la legislación interna. La ley, los contratos, los acuerdos y convenios de trabajo, no pueden menoscabar la libertad, la dignidad humana ni los derechos de los trabajadores.” (Subraya la Sala) El artículo inciso primero del 122 Constitucional precisa: “No habrá empleo público que no tenga funciones detalladas en ley o reglamento y para proveer los de carácter remunerado se requiere que estén contemplados en la respectiva planta y previstos sus emolumentos en el presupuesto correspondiente.” Por su parte, la Organización Internacional del Trabajo – OIT - también ha precisado el principio de “a trabajo igual, salario igual” el cual es aplicable a nuestra legislación en virtud de que Colombia hace parte de ese convenio.
Y los artículos 23 y 34 del Código Sustantivo del Trabajo disponen: “Articulo 23. Elementos esenciales. <Artículo subrogado por el artículo 1o. de la Ley 50 de 1990. El nuevo texto es el siguiente: 1. Para que haya contrato de trabajo se requiere que concurran estos tres elementos esenciales: 8 a. La actividad personal del trabajador, es decir, realizada por sí mismo; b. La continuada subordinación o dependencia del trabajador respecto del empleador, que faculta a éste para exigirle el cumplimiento de órdenes, en cualquier momento, en cuanto al modo, tiempo o cantidad de trabajo, e imponerle reglamentos, la cual debe mantenerse por todo el tiempo de duración del contrato.
Todo ello sin que afecte el honor, la dignidad y los derechos mínimos del trabajador en concordancia con los tratados o convenios internacionales que sobre derechos humanos relativos a la materia obliguen al país; y Jurisprudencia Vigencia c. Un salario como retribución del servicio. 2. Una vez reunidos los tres elementos de que trata este artículo, se entiende que existe contrato de trabajo y no deja de serlo por razón del nombre que se le dé ni de otras condiciones o modalidades que se le agreguen”.
(Subraya la Sala). “Articulo 34. Contratistas independientes. <Artículo modificado por el artículo 3o. del Decreto 2351 de 1965. El nuevo texto es el siguiente 1o) Son contratistas independientes y, por tanto, verdaderos {empleadores} y no representantes ni intermediarios, las personas naturales o jurídicas que contraten la ejecución de una o varias obras o la prestación de servicios en beneficios de terceros, por un precio determinado, asumiendo todos los riesgos, para realizarlos con sus propios medios y con libertad y autonomía técnica y directiva.
Pero el beneficiario del trabajo o dueño de la obra, a menos que se trate de labores extrañas a las actividades normales de su empresa o negocio, será solidariamente responsable con el contratista por el valor de los salarios y de las prestaciones e indemnizaciones a que tengan derecho los trabajadores, solidaridad que no obsta para que el beneficiario estipule con el contratista las garantías del caso o para que repita contra él lo pagado a esos trabajadores. 2o) El beneficiario del trabajo o dueño de la obra, también será solidariamente responsable, en las condiciones fijadas en el inciso anterior, de las obligaciones de los subcontratistas frente a sus trabajadores, aún en el caso de que los contratistas no estén autorizados para contratar los servicios de subcontratistas.
Finalmente, el numeral 3° de la ley 80 de 1993 por la cual se expide el Estatuto General de la Contratación de la Administración Pública, se refiere al contrato de prestación de servicios en el siguiente sentido: “Artículo 32. De los contratos estatales. Son contratos estatales todos los actos jurídicos generadores de obligaciones que celebren las entidades a que se refiere el presente estatuto, previstos en el derecho privado o en disposiciones especiales, o derivados del ejercicio de la autonomía de la voluntad, así como los que, a título enunciativo, se definen a continuación: 3.
Contrato de prestación de servicios Son contratos de prestación de servicios los que celebren las entidades estatales para desarrollar actividades relacionadas con la administración o funcionamiento de la entidad. Estos contratos sólo podrán celebrarse con personas naturales cuando dichas actividades no puedan realizarse con personal de planta o requieran conocimiento especializados. 9 En ningún caso estos contratos generan relación laboral ni prestaciones sociales y se celebrarán por el término estrictamente indispensable.” (Subraya la Sala).
De la norma antes mencionada queda claro que, el contrato de prestación de servicios se encuentra regulado esencialmente por la Ley 80 de 1993, y en ella se caracteriza como temporal, mientras se supera una situación transitoria; podría decirse que coyuntural o de emergencia, especializada, para actividades ocasionales o de momento que, por ello mismo, no pudieron programarse e incluirse en los planes de carácter permanente de la entidad oficial.
Como tal servicio, así sea temporal, es remunerado, de todos modos, se paga con el presupuesto de la entidad. 2.2. Referente jurisprudencial. El Consejo de Estado3, ha unificado recientemente mediante sentencia, los criterios necesarios para definir la existencia de una verdadera relación laboral, existente tras la modalidad de contratos de prestación de servicios en el siguiente sentido: “(…) 101.
En este sentido, para poder determinar si los contratos de prestación de servicios celebrados con un mismo contratista, de manera continuada o sucesiva, guardan entre sí rasgos inequívocos de identidad, similitud o equivalencia, que permitan concluir que todos ellos forman parte de una misma cadena o tracto negocial de carácter continuado y permanente, que desborda el «término estrictamente indispensable» del artículo 32 de la Ley 80 de 1993, los demandantes deberán demostrar, con fundamento en los estudios previos y demás documentos precontractuales y contractuales, que el objeto de dichos contratos, las necesidades que se querían satisfacer, las condiciones pactadas al momento de su celebración y las circunstancias que rodearon su ejecución, develan la subyacencia de una verdadera relación laboral encubierta y el consiguiente desconocimiento de sus derechos laborales y prestacionales, por haber fungido, en la práctica, no como simples contratistas, autónomos e independientes, sino como verdaderos servidores en el contexto de una relación laboral de raigambre funcionarial.
Lo anterior, sin perjuicio de otras pruebas que contribuyan a dar certeza sobre la auténtica naturaleza del vínculo laboral subyacente. Subordinación continuada 102. De acuerdo con el artículo 23 del Código Sustantivo del Trabajo, la subordinación o dependencia del trabajador constituye el elemento determinante que distingue la relación laboral de las demás prestaciones de servicios, pues encierra la facultad del empleador para exigirle al empleado el cumplimiento de órdenes, imponerle jornada y horario, modo o cantidad de trabajo, obedecer protocolos de organización y someterlo a su poder disciplinario.
No obstante, la subordinación es un concepto abstracto que se manifiesta de forma distinta según cuál sea la actividad y el modo de prestación del servicio. 103. La reiterada jurisprudencia de esta corporación -que aquí se 3 Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso-Administrativo. Sección Segunda. Sentencia de unificación por importancia jurídica, del 9 de septiembre de 2021.
Radicado: 05001-23-33-000-2013-01143-01 (1317-2016). 10 consolida- ha considerado, como indicios de la subordinación, ciertas circunstancias que permiten determinar su existencia; entre estas, se destacan las siguientes: 104. i) El lugar de trabajo. Considerado como el sitio o espacio físico facilitado por la entidad para que el contratista lleve a cabo sus actividades.
Sin embargo, ante el surgimiento de una nueva realidad laboral, fruto de las innovaciones tecnológicas, esta Sala Plena estima necesario matizar esta circunstancia, por lo que el juzgador habrá de valorarla, en cada caso concreto, atendiendo a las modalidades permitidas para los empleados de planta. 105. ii) El horario de labores.
Normalmente, el establecimiento o imposición de una jornada de trabajo al contratista no implica, necesariamente, que exista subordinación laboral y, por consiguiente, que la relación contractual sea simulada. Así, ciertas actividades de la Administración (servicios de urgencia en el sector salud o vigilancia, etc.) necesariamente requieren la incorporación de jornadas laborales y de turnos para atenderlas.
Por ello, si bien la exigencia del cumplimiento estricto de un horario de trabajo puede ser indicio de la existencia de una subordinación subyacente, tal circunstancia deberá ser valorada en función del objeto contractual convenido. 106. iii) La dirección y control efectivo de las actividades a ejecutar. Bien sea a través de la exigencia del cumplimiento de órdenes en cualquier momento, en cuanto al modo, tiempo o cantidad de trabajo, o la imposición de reglamentos internos, o el ejercicio del poder de disciplina o del ius variandi, la dirección y control efectivo de las actividades del contratista constituye uno de los aspectos más relevantes para identificar la existencia o no del elemento de la subordinación. En ese sentido, lo que debe probar el demandante es su inserción en el círculo rector, organizativo y disciplinario de la entidad, de manera que demuestre que esta ejerció una influencia decisiva sobre las condiciones en que llevó a cabo el cumplimiento de su objeto contractual.
Así, cualquier medio probatorio que exponga una actividad de control, vigilancia, imposición o seguimiento por parte de la entidad, que en sana crítica se aleje de un ejercicio normal de coordinación con el contratista, habrá de ser valorado como un indicio claro de subordinación. 107. iv) Que las actividades o tareas a desarrollar correspondan a las que tienen asignadas los servidores de planta, siempre y cuando se reúnan los elementos configurativos de la relación laboral.
El hecho de que el servicio personal contratado consista en el cumplimiento de funciones o en la realización de tareas idénticas, semejantes o equivalentes a las asignadas en forma permanente a los funcionarios o empleados de planta de la entidad, puede ser indicativo de la existencia de una relación laboral encubierta o subyacente, siempre y cuando en la ejecución de esas labores confluyan todos los elementos esenciales de la relación laboral a los que se refiere el artículo 23 del Código Sustantivo del Trabajo.
En ese orden de ideas, incumbe al actor demostrar, además de la prestación personal de sus servicios a cambio de una remuneración, la existencia de unas condiciones de subordinación o dependencia, en las que el representante de la entidad contratante o la persona que él designe, ostentó la facultad de exigirle el cumplimiento de órdenes perentorias y de obligatoria observancia. Por consiguiente, el interesado deberá acreditar, además de la permanencia de sus servicios, que la labor desarrollada se enmarca en el objeto misional de la entidad. 11 108.
A este respecto, resulta preciso aclarar que el desempeño de actividades o funciones propias de una carrera profesional liberal (como en este caso la de abogado) no descarta, per se, la existencia de una relación laboral, pues, en la práctica, tales actividades son requeridas frecuentemente para satisfacer el objeto misional de la entidad.
En cambio, la existencia del contrato de prestación de servicios sí exige que las funciones del contratista sean desarrolladas con un alto grado de autonomía, sin perjuicio de la necesidad de coordinación con la entidad contratante que, en ningún caso, puede servir de justificación para ejercer comportamientos propios de la subordinación laboral. 2.3.3.2.
Prestación personal del servicio 109. Como personal natural, la labor encomendada al presunto contratista debe ser prestada de forma personal y directamente por este; pues, gracias a sus capacidades o cualificaciones profesionales, fue a él a quien se eligió y no a otro; por lo que, dadas las condiciones para su ejecución, el contratista no pudo delegar el ejercicio de sus actividades en terceras personas. 2.3.3.3.
Remuneración 110. Por los servicios prestados, el presunto contratista ha debido recibir una contraprestación económica, con independencia de si la entidad contratante fue la que directamente la realizó. Lo importante aquí es el carácter fijo o periódico de la remuneración del trabajo. En la práctica, esta retribución recibe el nombre de honorarios, los cuales pueden acreditarse a través de los recibos que, por dicho concepto, enseñen los montos que correspondan a la prestación del servicio contratado.” (Subraya la Sala). 3.
De lo probado en el proceso. A partir del material probatorio adosado al plenario, se logra establecer que en el sub iudice se acreditaron los elementos de una relación laboral puesto que el servicio se prestó de manera personal, bajo la subordinación y dependencia del empleador y recibiendo un pago periódico como contraprestación; además, las funciones asignadas a la demandante se requerían de manera permanente y continuada.
Pruebas documentales: - Reposa copia de los contratos suscritos por la demandante con el Instituto Colombiano de Bienestar Familiar, de igual forma aportaron certificado expedido por la Coordinadora del Grupo Jurídico del ICBF de los contratos firmados entre la demandante y el ICBF, en los cuales se observa que se especifica el objeto y duración de estos (Fl. 42 y s.s. del documento 002 del expediente digital de primera instancia - SAMAI). - Dentro del expediente digital identificado con el número 002, se observa en el folio 51 y siguientes, documentos que constituyen soporte del pago de aportes de seguridad social y parafiscales. - A folio 168 del documento 002, se observa que mediante correo 12 electrónico fechado el 21 de abril de 2016, la Coordinadora Gloria Patricia Ramírez Ramírez informa al “Dr. Luis Eduardo” sobre una situación irregular relacionada con la contratista Lina Carmenza Castro López, ocurrida antes de las 8:00 a.m. del mismo día. Reporta que, ha recibido reiteradas quejas por omisión de información esencial en documentos elaborados por la contratista, lo que ha generado reprocesos.
Adicionalmente, indicó que, al ser requerida verbalmente para corregir dicha situación, la contratista respondió de forma grosera y despectiva, negándose a cumplir la solicitud, alegando acoso laboral. Asimismo, en dicho escrito se destaca que, previo al incidente, su desempeño había sido valorado positivamente y se le habían otorgado permisos por razones familiares sin exigencia de reposición. - Se evidencia oficio denominado “MEMORANDO”, suscrito por la Coordinadora del Centro Zonal Manizales Dos, Gloria Patricia Ramírez Ramírez, a través de cual le solicita a la señora Lina Carmenza Castro López el cumplimiento de la actividad No. 7 del contrato de prestación de servicios (Fl. 168 del documento 002). - En el folio minuta donde se registraba la hora de entrada y salida (Fl. 201 y s.s. del documento 002 y documento 003).
Pruebas testimoniales: De conformidad con los establecido en el artículo 181 del CPACA, la Juez Cuarta Administrativa recibió los testimonios de los señores Miguel Ángel Soto y Francia Helena Salazar Gómez (Documentos 008, 009 y 010 del expediente digital de primera instancia - SAMAI). -Miguel Ángel Soto. “[…] Pregunta. Usted tiene vínculos con la demandante, la señora Lina Carmenza Castro López.
Respuesta. Vínculos con el Instituto colombiano de bienestar familiar con los abogados de las partes, el doctor José Ignacio, la doctora Paula Andrea. Pregunta…le voy a preguntar al doctor Miguel Ángel qué conocimiento tiene sobre el mismo, si nos puede hacer un relato detallado y preciso de lo que usted le conste de manera directa. Respuesta.
A ver desde el 2014, laboré en el centro de servicios para adolescentes, allí conocí la demandante quien era secretaria del área de Cespa … Pregunta. Doctor Miguel Ángel de entonces, si nos empieza a explicar de manera más detallada … sobre las funciones de la señora Lina Carmenza, usted nos habló de un apoyo en esa unidad o en esa dependencia, nos las podría concretar de manera más clara, específicamente, qué hacía ella.
Repuesta. Funciones complementarias que necesitamos los defensores de familia, esto es, dejar los edictos; realizar algunos de los trabajos que de pronto nosotros como defensores no podíamos hacer; realizar las notificaciones; todas las actividades de una secretaria de en una en una dependencia. Pregunta. Nos podría complementar o explicar cómo funcionaba esa unidad de trabajo allá cuando usted habla en el Cespa, cómo funcionaba.
Respuesta. Señoría, es una dependencia … existían cuatro defensores de familia. En su momento también había cuatro fiscalías. También estaba la Policía de infancia de adolescencia. Había un 13 centro de recepción … también había una sala para realizar las audiencias en el pago, que era básicamente porque los jueces, tanto de conocimiento como de control de garantía …Pregunta.
En las funciones que desarrollaba la demandante, la señora Lina solamente era de apoyo a los defensores o a prestaba algún apoyo a esas fiscalías que estaban allá … Respuesta. A veces ella tenía que publicar algunos turnos de disponibilidad. Pregunta. Horarios de trabajo, doctor, que nos puede informar de la señora Lina cómo cumplía esa esa labor en el día a día, en qué horarios.
Respuesta. Eventualmente, para ayudarnos con algunas tareas, hay que tener en cuenta que nosotros teníamos turnos de disponibilidad y éramos las 24 horas disponibles sobre la asignación de funciones. Pregunta. Quién se las asignaba, doctor, si tiene conocimiento. Respuesta. La coordinadora del centro. Pregunta. Esa coordinadora doctor, sus dependencias, oficinas donde quedaban, si tiene conocimiento sobre los pagos por esa labor de la señora Lina; sabe doctor cómo era esa remuneración o cómo se le retribuía económicamente ese servicio.
Respuesta. Pues entiendo que tenía un contrato de prestación de servicios. (…) Pregunta. Tiene conocimiento, en caso de requerir la señora Lina ausentarse en sus horas de trabajo, ella debía solicitar autorización o cómo funcionaban esas ausencias en esos momentos laborales. Respuesta. Ella debía de solicitar autorización […]” -Francia Helena Salazar Gómez.
“[…] Pregunta. Bueno, doña Francia, entonces yo le estoy preguntando si usted tiene vínculos con la señora Lina Carmen. Respuesta. Yo la conozco de bienestar familiar. Pregunta. Ese conocimiento con ocasión de qué. Respuesta. Porque la conocí allá, porque ella, pues trabaja en ICBF, trabajó hace algún tiempo, fue compañera mía de trabajo. […] Pregunta.
Qué estudios tiene, ocupación. Respuesta. Psicóloga en ICBF. Pregunta. hace cuánto labora como psicóloga del Instituto. Respuesta. Desde 2011. Pregunta. Nos podría indicar en qué lugar presta el servicio para el Instituto. Respuesta. En el centro de servicios judiciales para adolescentes …Respuesta. Sabe para qué está en este momento citada en esta declaración, cuál es el objeto de su comparecencia. Respuesta.
Hoy acá entiendo que es como una demanda interpuesta por la por Lina (…) Pregunta. Le solicito, nos haga un relato detallado y preciso de lo que usted le conste sobre ese trabajo, ese servicio que la señora Lina desarrolló al interior del ICBF. Respuesta. Lina ingresó por un contrato, … ella cumplía horarios, ella debía pedir permiso.
De hecho, pues éramos contratistas, pedíamos los permisos ante el superior. Debíamos o ella debía, pues reportar como las situaciones, las incapacidades. Si solicitaba algún tiempo, debía decirlo al jefe inmediato y cumplir horarios, si se necesitaba más horas, pues para cumplir con las labores, pues iba, se quedaba más horas de las que eran asignadas.
Pregunta… esa labor que cumplía la señora Lina, usted tiene conocimiento cuál era de manera más concreta, qué hacía ella allá. Respuesta. Ella era secretaria y cumplía funciones de técnico en ICBF, recibir la correspondencia de hacer gestión documental, de tramitar ante la Fiscalía de pronto que le que le solicitaran los defensores o ella por sus mismas funciones, debía hacerlo ante la Fiscalía, ante las instituciones, atender público, recibir las denuncias de la Fiscalía, repartir las asesorías de familia.
Pregunta. Ese lugar o esa dependencia, cómo funcionaba Respuesta. Ella trabajaba en el centro de servicios judiciales para adolescentes, ella hacía las funciones de secretaria, trabajaba de lunes a viernes, como le explico si había necesidad para cumplir sus funciones de trabajar horas extras, lo hacía, me refiero como los sábados y tenía pues como las funciones de recibir toda la correspondencia en la documentación que llegara por cuenta del Cespa, de los adolescentes que cometen infracciones.
Pregunta. doña Francia, esa ese trabajo de la señora Lina, usted dice si debía cumplir horarios extras y todo eso, cómo ella lo hacía de manera autónoma, o eso era por indicación de alguna otra persona., Respuesta. Por indicación del coordinador del centro zonal, pues se debía cumplir el horario de oficina y cualquier permiso que tuviera que acceder, pues los contratistas 14 debían de informarlo al jefe inmediato.
Pregunta. Quién era ese jefe inmediato que usted menciona. Respuesta. … para cuando ella estuvo era Gloria Patricia Ramírez. Pregunta. La señora Gloria Patricia, sabe usted qué cargo, función o labor desempeñaba al interior de la del Instituto. Respuesta. En esa época era la coordinadora del centro Zonal Manizales dos. Pregunta. (…) cuál eran esos horarios que usted observaba que ella cumplía de manera más concreta.
Respuesta. Nosotros y ya ella cumplía el horario de la rama judicial de 8 a 12 y de 2 a 6, y si necesitábamos, pues o los contratistas estar más tiempo, pues estaba más tiempo así, no fuera a almorzar o se quedaba por las tardes o llegaba más temprano o inclusive un sábado si se necesitaba. Pregunta. doña Francia sobre la remuneración o el pago de los servicios que prestaba la señora Lina, qué conocimiento tiene usted cada cuánto le cancelaban a ella.
Respuesta. Mensualmente. […]” 4. Caso concreto. A partir de las pruebas documentales adosadas al plenario, la a quo pudo establecer que en el sub iudice se acreditaron todos y cada uno de los elementos de una relación laboral puesto que el servicio se prestó de manera personal, bajo la subordinación y dependencia de la entidad demandada y recibiendo un pago periódico como contraprestación; además, se concluyó que las funciones asignadas a la demandante no tenían un carácter eminentemente temporal sino que se requerían de manera permanente y continuada.
En el fallo emitido por el Juzgado Cuarto Administrativo, se procedió, a determinar los periodos durante los cuales se ejecutaron las labores por parte de la señora Lina, para lo cual se tomó en cuenta el extremo inicial y el extremo final de cada uno de los contratos de prestación de servicios suscritos entre las partes y allegados como prueba al proceso.
Además, tal y como se dejó consignado en la sentencia de primer grado, el extremo inicial y el extremo final de cada uno de los contratos de prestación de servicios suscritos entre las partes fueron los siguientes: Contratos suscritos Duración Contrato No. 17-2012-0272 (27/09/2012) 27/09/2012 al 31/12/2012 Contrato No. 17-2013-0014 (14/01/2013) 14/01/2013 al 14/10/2013 Prórroga (24/09/2013) 14/10/2013 al 28/12/2013 Contrato No. 17-2014-0013 (08/01/2014) 08/01/2014 al 31/12/2014 Contrato No. 17-0045-2015 (19/01/2015) 19/01/2015 al 31/12/2015 Contrato No. 17-0057-2016 (18/01/2016) 18/01/2016 al 15/08/2016 Contrato No. 17-0360-2016 (18/08/2016) 18/08/2016 al 27/12/2016 15 ➢ Sobre el cargo de apelación relacionado con la configuración del elemento de subordinación 4.1.
De la prestación personal del servicio. En el presente caso, se encuentra acreditado que la señora Lina Carmenza Castro López prestó personalmente el servicio contratado, toda vez que las funciones desempeñadas correspondían a labores propias de Secretaría, las cuales fueron ejecutadas de manera directa por la contratista. Dichas actividades requerían su presencia física en el Centro de Servicios Judiciales para Adolescentes – CESPA, dependencia del Instituto Colombiano de Bienestar Familiar -ICBF, lugar en el que se desarrolló materialmente el objeto contractual. 4.2.
De la remuneración. Tampoco hay duda de la remuneración percibida por la parte demandante con ocasión de la prestación de sus servicios, toda vez que en los contratos de prestación de servicios suscritos se encuentra claramente determinado tanto el valor como la forma de pago. Adicionalmente, la testigo Francia Helena Salazar Gómez fue enfática al manifestar que a la parte actora se le efectuaban pagos de manera mensual. 4.3.
De la subordinación y dependencia. De acuerdo con el acervo probatorio obrante en el expediente, se logra establecer que la demandante cumplía con un horario de trabajo, pues como prueba de ello, obra en el plenario copia las minutas que consignan las horas de ingreso y salida del puesto de trabajo. Además, la testigo Francia Helena Salazar Gómez manifestó que la jornada laboral que cumplía la demandante era 8:00 a.m. a 12:00 m. y de 2:00 p.m. a 6:00 p.m., precisando que, en caso de requerirse, la señora Lina extendía su permanencia en el lugar de trabajo, incluso si necesitaba más tiempo, no salía en el horario de almuerzo o se quedaba en horas de la tarde o llegaba más temprano o asistía los días sábado, si así se necesitaba.
Estas afirmaciones permiten concluir que la actora desempeñaba sus funciones bajo un esquema de dedicación horaria, lo cual resulta relevante para efectos de valorar la naturaleza de la relación contractual y el cumplimiento de las obligaciones laborales. Pero no es sólo el horario que cumplía la actora lo que a la postre da cuenta de su subordinación y dependencia, pues eso también queda reflejado a partir del modo en que debía ejecutar su labor, la cual no quedaba al arbitrio de la contratista, sino que éste debía realizar las labores según sus conocimientos y experiencia cuidando de seguir las instrucciones generales y específicas que se le impartiera.
Se observa que las funciones no eran cumplidas por la demandante de manera autónoma e 16 independiente en tanto no era quien decidía cuándo, cómo y dónde iba ejecutar sus labores, toda vez que estaba supeditado a las órdenes directas de sus superiores inmediatos; aspectos que quedan en evidencia a partir de la prueba testimonial que se trascribió en precedencia. De conformidad con el acervo probatorio obrante en el expediente, se encuentra acreditado que la señora Lina Carmenza desempeñó funciones de carácter secretarial en las instalaciones del CESPA, dependencia del Instituto Colombiano de Bienestar Familiar – ICBF.
Dichas labores fueron ejercidas de manera continua y permanente, sin que se evidencie su carácter ocasional o esporádico, lo que permite concluir que se trataba de actividades misionales propias de la entidad. Asimismo, se demostró que la prestación del servicio por parte de la demandante estaba sujeta al cumplimiento de un horario determinado, y que para ausentarse de su puesto de trabajo debía contar con autorización de su superior jerárquico, la Coordinadora Gloria Patricia Ramírez.
Esta circunstancia revela una clara relación de subordinación y dependencia respecto de las condiciones de tiempo, modo y lugar impuestas por la entidad contratante. En tal virtud, se advierte que la señora Lina Carmenza no actuaba con la autonomía e independencia que caracteriza a los contratistas y que le permite a éste desmarcarse de quien lo contrata mientras ejecuta el objeto del contrato Así pues, coincide esta instancia en que, en el caso concreto, se cumplieron los requisitos para declarar una relación laboral encubierta entre la demandante y Instituto Colombiano de Bienestar Familiar - ICBF durante los extremos procesales ya referidos; incluido el requisito de subordinación y dependencia como quedó visto en precedencia, motivo por el cual se despacha desfavorablemente el cargo que en tal sentido fue planteado en el recurso de apelación. En conclusión, revisado el contenido de los contratos de prestación de servicios suscritos entre la demandante y la entidad demandada, es claro para esta Sala de Decisión que en todos y cada uno de ellos existe identidad de partes, fueron suscritos de manera sucesiva y dejan entrever que con los mismos se buscaba satisfacer una necesidad permanente de asistencia de apoyo a la gestión en el área de protección en las instalaciones del CESPA MANIZALES DOS.
El tempus de esa vinculación, ciertamente, desborda el «término estrictamente indispensable» del artículo 32 de la Ley 80 de 1993, develando la subyacencia de una verdadera relación laboral encubierta y el consiguiente desconocimiento de los derechos laborales y prestacionales de quien, en la práctica, fungió no como simple contratista, autónomo e independiente, sino como un verdadero servidor en el contexto de una relación laboral.
Como consecuencia de lo anterior, resulta acertada la declaratoria de nulidad del acto enjuiciado, así como el restablecimiento del derecho en los términos señalados en la sentencia de primera instancia, motivo por el cual ésta será confirmada. 5. Costas 17 El artículo 188 del CPACA dispone que: 1. “Salvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil. <Inciso adicionado por el artículo 47 de la Ley 2080 de 2021.
El nuevo texto es el siguiente:> En todo caso, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas cuando se establezca que se presentó la demanda con manifiesta carencia de fundamento legal.” El artículo 365, numeral 1 del C.G.P., aplicable por remisión del citado artículo 188 del CPACA, establece que se condenará en costas a la parte vencida en el proceso.
En relación con la condena en costas, el Consejo de Estado4 ha desarrollado una línea jurisprudencial que introduce un criterio objetivo valorativo al momento de su imposición, esto es, hay lugar a las mismas siempre que se hayan causado y en la medida de su comprobación conforme lo dispone el numeral 8º del artículo 365 del CGP. Ahora bien, comoquiera que no se observa prueba que acredite la generación de gastos ni agencias en derecho en esta instancia, pues en ella no se aprecia actuación o gestión de alguna de las partes, por lo que la Sala se abstendrá de imponer condena en costas.
En mérito de lo expuesto, el Tribunal Administrativo de Caldas, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la Ley, III. Falla Primero: Se confirma la sentencia proferida el 9 de noviembre de 2021 por el Juzgado Cuarto Administrativo del Circuito de Manizales dentro del proceso promovido a través del medio de control de Nulidad y Restablecimiento del Derecho promovió por la señora Lina Carmenza Castro López contra el Instituto Colombiano de Bienestar Familiar - ICBF.
Segundo: Sin condena en costas. Tercero: Ejecutoriada esta providencia, devuélvase el expediente al Juzgado de origen y háganse las anotaciones pertinentes en el aplicativo SAMAI. Discutido y aprobado en Sala de Ordinaria de Decisión celebrada en la fecha. Notifíquese y cúmplase 4 Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, 12 de abril de 2018, radicación No.05- 001-23-33-000-2012-00439-02(0178-2017), C.P: William Hernández Gómez. 18 Fernando Alberto Álvarez Beltrán Magistrado Ponente Jorge Humberto Calle López Magistrado Diana Patricia Hernández Castaño Magistrada Constancia: el presente documento fue firmado electrónicamente en la sede electrónica para la gestión judicial SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con la ley.