Código: FCA - 008 Versión: 03 Fecha: 03-03-2020 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR SENTENCIA No.068/2025 SALA DE DECISIÓN No. 004 Cartagena D. T. y C., diez (10) de octubre de dos mil veinticinco (2025). I. IDENTIFICACIÓN DEL PROCESO, RADICACIÓN Y PARTES INTERVINIENTES. Acción TUTELA Radicado 13-001-33-33-004-2025-00178-01 Accionante ELÍAS Y HERMENSO ANTONIO MUÑOZ MORA Accionado NACIÓN - AGENCIA NACIONAL DE TIERRAS (ANT) Tema Confirma hecho superado Derechos alegados Petición Magistrado Ponente MOISÉS RODRÍGUEZ PÉREZ II.
PRONUNCIAMIENTO. La Sala Fija de Decisión No. 004 del Tribunal Administrativo de Bolívar decide la impugnación interpuesta por la parte accionante1, en contra de la sentencia de primera instancia del 4 de septiembre de 20252, emitida por el Juzgado Cuarto Administrativo de Cartagena, que declaró la carencia actual de objeto por hecho superado.
III.
ANTECEDENTES. 3.1. Pretensiones3. Los accionantes solicitan que se ordene a la entidad accionada a responder el derecho de petición y suministrar la titulación del predio de 26 de hectáreas denominada «Finca La Fortuna», con número de expediente 201842010998108769E. 3.2. Hechos4. Según relataron, en febrero solicitaron a la ANT las escrituras de la finca La Fortuna, ubicada en el municipio de San Martín de Loba, Bolívar, debido a que el 06 de febrero de 1985, estando vivos sus padres, el Incora realizó la medición de áreas y linderos de las fincas del municipio con el fin de entregar la titulación de propiedad, asignándoles el expediente No. 201842010998108769E.
Sin embargo, mientras los vecinos recibieron sus escrituras públicas, a su familia nunca se las entregaron. Al reclamar en la oficina del Incora les manifestaron que, por error, el título había sido enviado al municipio de El Peñón; pero allí tampoco lo encontraron y fueron remitidos a otros municipios cercanos sin obtener respuesta. Posteriormente, acudieron a la oficina de Magangué y luego a Cartagena, pero las entidades se remitían el asunto entre sí sin resolver el trámite. 1 Doc 29. 2 Doc 27. 3 Fol.04 Doc 01. 4 Fols 01-03.
Doc 01. 13-001-33-33-004-2025-00178-01 Código: FCA - 008 Versión: 03 Fecha: 03-03-2020 2 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR SENTENCIA No.068/2025 SALA DE DECISIÓN No. 004 Con el paso de los años, su madre continuó las gestiones como venía haciendo sin éxito hasta su fallecimiento el 23 de noviembre de 2020.
Después el señor Elías Muñoz se trasladó a Cartagena de Indias y, con ayuda de un pariente, reanudó los trámites. En enero presentó una PQR solicitando nuevamente las escrituras. El 14 de febrero la ANT le solicitó documentos que acreditaran la calidad de heredero de su madre, María Eularia Mora Jiménez. En abril recibió una comunicación en donde se le concedía un mes para completar la petición y aportar documentos donde demostraran el parentesco, con advertencia de archivo si no se cumplía. El 22 de mayo de 2025, envió una nota de alcance al radicado 202542000255221, donde anexó el registro civil y cédula de su padre, Saturnino Muñoz Martínez; el registro civil, cédula y acta de defunción de su madre; y los documentos de su hermano Emerson Antonio Muñoz Mora.
También anexó su propia cédula, pero no su registro civil de nacimiento, ya que en 1994 la guerrilla incendió la registraduría y la notaría de San Martín de Loba, lo cual destruyó los archivos. Finalmente, manifestó que habían transcurrido 55 días hábiles desde la última actuación sin obtener una respuesta. 3.3. Contestación5. La entidad indicó que ya había dado respuesta clara y de fondo a través del radicado No. 202542001296051, en el cual se precisó que, de acuerdo con el Sistema de Información de Tierras – SIT, a nombre de María Eulalia Mora Jiménez, madre de los accionantes, se había solicitado en 2012 la adjudicación del predio «Villa María» en Barranco de Loba, Bolívar, bajo el expediente migrado 2018420101998108769E, el cual permanecía en etapa de «solicitud de estudio».
La ANT informó que en 2012 se efectuó revisión técnica de planos y posteriormente, mediante Resolución 202360003478526 del 25 de septiembre de 2023, se ordenó una convocatoria masiva donde los solicitantes actualizaran sus datos. En esa verificación, constató que la cédula de María Eulalia Mora había sido cancelada por fallecimiento, lo cual imposibilitaba continuar el procedimiento de adjudicación. Por lo anterior, mediante Resolución 202442000000799 del 23 de enero de 2024, la entidad dispuso no iniciar la fase administrativa del procedimiento único para el reconocimiento de derechos de algunos aspirantes incluyendo a la señora Mora dentro de dicho listado. 5 Doc 06. 13-001-33-33-004-2025-00178-01 Código: FCA - 008 Versión: 03 Fecha: 03-03-2020 3 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR SENTENCIA No.068/2025 SALA DE DECISIÓN No. 004 La Subdirección de Acceso a Tierras explicó que, por la condición objetiva del fallecimiento de la solicitante original, no era posible reconocer derechos ni vincular a sus herederos en ese mismo trámite.
No obstante, los accionantes podían presentar una nueva solicitud de adjudicación del predio Villa María, para lo cual la entidad disponía de mecanismos como la línea de atención de WhatsApp equivalente al Formulario de Inscripción de Sujetos de Ordenamiento – FISO. Finalmente, sostuvo que los actores habían sido notificados en debida forma al correo registrado.
En consecuencia, la acción de tutela era improcedente por configurarse la carencia actual de objeto por hecho superado. 3.4. Sentencia de primera instancia6. El A-quo declaró el hecho superado al encontrar demostrado que la ANT respondió la solicitud de los accionantes mediante Oficio No. 202542001296051 del 20 de agosto de 2025.
En esta informó que en el proceso de adjudicación adelantado por la madre de los actores, María Eulalia Mora Jiménez, a través de la Resolución 202442000000799 del 23 de enero de 2024, se decidió no iniciar la fase administrativa del procedimiento único por haberse constatado la cancelación de la cédula de la solicitante a causa de su fallecimiento.
La entidad notificó dicha decisión por aviso en su página web y aclaró que no era posible continuar con el trámite ni incorporarlos como herederos. Sin embargo, dado el interés de los accionantes en la adjudicación del predio denominado Villa María, podían presentar una nueva solicitud, para lo cual informó los canales disponibles y los requisitos exigidos.
Por ello, el juzgado de primera instancia concluyó que la accionada había atendido de fondo la petición y la respuesta había sido comunicada al correo electrónico indicado por los accionantes. Por ende, había cesado la vulneración alegada al derecho de petición. Por otro lado, precisó que la titulación y entrega de escrituras no podía ordenarse por vía de tutela, pues la competencia para adjudicar bienes baldíos correspondía exclusivamente a la ANT, de conformidad con la Ley 160 de 1994 y el Decreto 2664 de 1994. 3.5.
Impugnación7. Los actores manifestaron que lo solicitado no es la entrega de escrituras en sí mismas, sino la resolución de adjudicación que venían reclamando desde 6 Doc. 27 7 Doc. 29 13-001-33-33-004-2025-00178-01 Código: FCA - 008 Versión: 03 Fecha: 03-03-2020 4 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR SENTENCIA No.068/2025 SALA DE DECISIÓN No. 004 hacía más de cuarenta años, incluso desde cuando sus padres se encontraban con vida.
Señalaron que no podía declararse un hecho superado, pues no compartían la respuesta otorgada por la ANT, en especial por la Subdirección de Acceso a Tierras por Demanda y Descongestión, al considerarla dilatoria y carente de una solución de fondo. Recordaron que, desde el 6 de febrero de 1985, cuando el INCORA asignó expedientes a los campesinos de San Martín de Loba; a su madre, María Eularia Mora Jiménez, le fue otorgado el número 2018420101998108769E sobre la finca La Fortuna de 26 hectáreas, mientras a todos los vecinos sí se les entregó su resolución de adjudicación sin mayores obstáculos.
En cuanto a la Resolución 202360033478526 de septiembre de 2023 y la Resolución 202442000000799 de enero de 2024, expresaron que nunca tuvieron conocimiento oportuno de dichas decisiones, lo cual les generó la perdida de oportunidad de defenderse. Alegaron que cumplían con los requisitos previstos en el artículo 4 del Decreto 902 de 2017 para acceder a tierras, pues no poseían patrimonio diferente a la finca La Fortuna, no tenían propiedades rurales o urbanas, nunca habían sido beneficiarios de programas de tierras, no tenían antecedentes judiciales ni habían sido declarados ocupantes indebidos de baldíos.
Indicaron la existencia de una barrera injustificada por parte de la ANT, que los obliga a iniciar el trámite desde cero, desconociendo los 40 años transcurridos desde la asignación del expediente y las múltiples gestiones realizadas, lo cual constituye una dilación indebida y un obstáculo contrario a la solución justa y razonable de su situación. 3.6 Actuación procesal de segunda instancia. Por auto del 12 de septiembre de 20258 proferido por el Juzgado de primera instancia, se concedió la impugnación interpuesta contra la sentencia, siendo asignado el conocimiento del mismo a este Tribunal el 15 de septiembre de 20259, por lo que se dispuso su admisión mediante proveído de la misma fecha10.
IV. CONTROL DE LEGALIDAD. Revisado el expediente se observa, que en el desarrollo de las etapas procesales no existen vicios procesales que acarren nulidad del proceso o impidan proferir decisión, por ello, se procede a resolver la alzada. 8 Doc. 32 9 Doc. 34 10 Doc. 35 13-001-33-33-004-2025-00178-01 Código: FCA - 008 Versión: 03 Fecha: 03-03-2020 5 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR SENTENCIA No.068/2025 SALA DE DECISIÓN No. 004 V. CONSIDERACIONES. 5.1.
Competencia. Este Tribunal es competente para conocer de la presente acción de tutela en SEGUNDA INSTANCIA, según lo establecido por artículo 32 del Decreto Ley 2591 de 1991. 5.2. Problema jurídico. De conformidad con los argumentos de la impugnación presentada, considera la Sala que el problema jurídico a resolver en el asunto estudiado se circunscribe a determinar si: ¿En el presente asunto, se cumplen con los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela? De resultar positiva la respuesta al interrogante anterior, se estudiará si: ¿Dentro del presente asunto se configuró el hecho superado por la respuesta emitida por la ANT, o por el contrario, persiste la vulneración al derecho de petición de la pare actora? 5.3.
Tesis de la Sala. Una vez demostrado el cumplimiento de los requisitos de procedencia de la acción, esta Sala confirmará la decisión del A-quo por demostrarse que la ANT emitió una respuesta clara y de fondo a la petición formulada por los accionantes, antes de emitirse el fallo impugnado; sin que la satisfacción del derecho de petición implique necesariamente que la entidad accionada deba acceder a lo pedido.
5.4. MARCO NORMATIVO Y JURISPRUDENCIAL. Para resolver el problema jurídico planteado abordaremos el siguiente hilo conductor: (i) Generalidades de la acción de tutela; (ii) Supuestos de existencia de la figura de la carencia actual del objeto por hecho superado; y (iii) Caso concreto. 5.4.1. Generalidades de la acción de tutela. La Constitución Política de 1991, en su artículo 86, contempla la posibilidad de reclamar ante los jueces, mediante el ejercicio de la acción de tutela bajo las formas propias de un mecanismo preferente y sumario, la protección de los derechos fundamentales de todas las personas, cuando quiera que estos resulten vulnerados o amenazados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública o incluso de los particulares. 13-001-33-33-004-2025-00178-01 Código: FCA - 008 Versión: 03 Fecha: 03-03-2020 6 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR SENTENCIA No.068/2025 SALA DE DECISIÓN No. 004 Se trata entonces, de un instrumento jurídico confiado por la Constitución a los jueces, cuya justificación y propósito consiste en brindar a la persona la posibilidad de acudir sin mayores exigencias de índole formal y con la certeza de que obtendrá oportuna resolución a la protección directa e inmediata del Estado, a objeto de que en su caso, consideradas sus circunstancias específicas y a falta de otros medios, se haga justicia frente a situaciones de hecho que representen quebranto o amenaza de sus derechos fundamentales, logrando así que se cumpla uno de los principios, derechos y deberes consagrados en la Carta Constitucional.
Sin embargo, no debe perderse de vista que esta acción es de carácter residual y subsidiario; es decir, que sólo procede en aquellos eventos en los que no exista un instrumento constitucional o legal diferente que le permita al actor solicitar, ante los jueces ordinarios, la protección de sus derechos, salvo que se pretenda evitar un perjuicio irremediable, el cual debe aparecer acreditado en el proceso. 5.4.2 Supuestos de existencia de la figura de la carencia actual del objeto por hecho superado.
Sobre el particular, se estudiarán las consideraciones hechas por la Corte Constitucional en las sentencias T-038/19, sentencia T-439 de 2018. 5.5. CASO CONCRETO. 5.5.1 Estudio de procedencia de la acción de tutela. Teniendo en cuenta los hechos planteados en el escrito de tutela, su contestación, y los argumentos expuestos, corresponde a la Sala dar respuesta al primer problema jurídico del asunto, así: Tabla 1: Requisitos de procedencia de la acción de tutela Requisitos Resultado Legitimación por activa Se cumple.
Los ostentan los señores Elías Muñoz Mora y Emerson Antonio Muñoz Mora, quienes han presentado distintas peticiones11 ante la ANT con el objeto de obtener las escrituras de la finca La Fortuna. Legitimación por pasiva Se cumple. La ostenta la ANT por ser la entidad a la que los accionantes dirigieron sus solicitudes. Además, es la autoridad competente de los procesos de adjudicación de baldíos según el Decreto Ley 902 de 2017 Inmediatez Se cumple.
Las peticiones presentadas datan de febrero y marzo del año en curso, y la acción de tutela fue presentada el 15 de agosto de 202512, dentro del término razonable de 6 meses siguientes. Adicionalmente, el 11 Fol. 13 doc. 01. Se indica la presentación de solicitudes del 04 y 17 de febrero y del 13 de marzo de 2025. 12 Doc. 02 13-001-33-33-004-2025-00178-01 Código: FCA - 008 Versión: 03 Fecha: 03-03-2020 7 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR SENTENCIA No.068/2025 SALA DE DECISIÓN No. 004 hecho vulnerador consiste en una omisión presuntamente actual y permanente en el tiempo.
Subsidiariedad Se cumple parcialmente. La acción de tutela no es el mecanismo idóneo para obtener la adjudicación de un predio baldío ni para forzar la expedición de una resolución de adjudicación. Dicho trámite se encuentra reglado en la normatividad especial13, por ende, debe adelantarse ante la autoridad competente y conforme a sus protocolos y lineamientos.
Por otro lado, se observa que el conflicto presentado versa sobre la posible vulneración del derecho fundamental de petición, con ocasión de la falta de respuesta completa y de fondo de cara a la solicitud de petición señalada anteriormente. En ese sentido y atendiendo a la naturaleza ius fundamental, así como la importancia constitucional del derecho involucrado, y el hecho de que la parte actora no dispone de otros medios eficaces ni idóneos para su protección, corresponde al juez de tutela efectuar el respectivo estudio y decidir de fondo, de conformidad con el artículo 86 de la Carta Política. 5.5.2 Análisis crítico de las pruebas frente al marco normativo y jurisprudencial Determinada la procedencia de la acción de tutela en el presente asunto, la Sala se enfocará en resolver la pregunta problema consignada en el acápite de problema jurídico.
Del estudio del expediente se observa que los accionantes presentaron acción de tutela con el argumento de no tener una respuesta por parte de la ANT a sus solicitudes sobre el predio denominado «La Fortuna” o “Villa María14», inscrito a nombre de su madre, la señora María Eulalia Mora Jiménez. No obstante, las pruebas allegadas permitieron concluir la existencia de un pronunciamiento claro, preciso y de fondo mediante Oficio No. 202542001296051 del 20 de agosto de 202515 por parte de la entidad accionada, el cual fue notificado al correo electrónico suministrado por los propios peticionarios16, donde se explicó la situación del expediente y las razones por las cuales no era posible continuar con el trámite de adjudicación. En esa comunicación, la ANT puso de presente que la solicitud de la señora Mora, presentada en 2012, se encontraba apenas en fase de solicitud de estudio dentro del procedimiento de adjudicación de bienes baldíos.
Es decir, 13 Decreto 902 de 2017. 14 Nota: En la revisión del expediente se advirtió que en la demanda el predio objeto de litigio fue denominado “La Fortuna”, mientras que en la contestación de la acción de repetición y en otros escritos de la Agencia Nacional de Tierras se le identifica como “Villa María”. Sin embargo, al confrontar la documentación obrante en el proceso, se constató que se trata del mismo inmueble, dado que corresponde al mismo número de expediente asignado en la actuación administrativa adelantada por la ANT.
(Fol 01. Doc 01- Fol 01. Doc 09.) 15 Doc. 09 16 Doc. 08. 13-001-33-33-004-2025-00178-01 Código: FCA - 008 Versión: 03 Fecha: 03-03-2020 8 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR SENTENCIA No.068/2025 SALA DE DECISIÓN No. 004 nunca existió un derecho consolidado a su favor sobre el predio. La mera radicación de la solicitud no confiere título ni genera expectativa legítima de adjudicación mientras la administración no haya culminado el trámite con una resolución expresa de asignación. Por ello, al momento de su fallecimiento en noviembre de 2020, la solicitante carecía de un derecho adquirido susceptible de transmisión a sus herederos y por lo tanto la entidad accionada, ordenó no iniciar la fase administrativa de los expedientes conforme a la cancelación de la cédula de ciudadanía por causa del fallecimiento de la solicitante.
Tampoco es posible dar continuidad a su solicitud de adjudicación dentro del expediente iniciado por su madre, en tanto se trata de otros posibles titulares o interesados, con quienes debe surtirse el procedimiento legal. De esta manera, lejos de omitir su deber de respuesta, la entidad brindó información completa sobre la imposibilidad de proseguir con el trámite de adjudicación iniciado por la señora Mora.
Incluso les indicó a los accionantes que podían presentar una nueva solicitud de adjudicación sobre el mismo predio, a través del mecanismo dispuesto para ello el Formulario de Inscripción de Sujetos de Ordenamiento (FISO), y una vez inscritos en el Registro de Sujetos de Ordenamiento, se iniciaría el procedimiento administrativo único regulado en el Decreto Ley 902 de 2017.
En consecuencia, la tutela carece hoy de objeto, porque el derecho de petición que se dice vulnerado ya había sido satisfecho antes de la decisión de primera instancia del 04 de septiembre de 2025. La ANT respondió de manera clara y de fondo, y puso en conocimiento de los accionantes tanto el estado del expediente como los mecanismos los cuales la ley prevé para que puedan insistir en su interés de acceder a tierras.
Se recuerda que la satisfacción de derecho de petición se limita a obtener una respuesta clara, congruente y de fondo, sin que ello implique necesariamente que la entidad deba acceder a lo pedido. Bajo las consideraciones expuestas, esta Sala CONFIRMARÁ la sentencia impugnada. VI.- DECISIÓN En mérito de lo expuesto, la Sala de Decisión No. 004 del Tribunal Administrativo de Bolívar, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley; 13-001-33-33-004-2025-00178-01 Código: FCA - 008 Versión: 03 Fecha: 03-03-2020 9 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR SENTENCIA No.068/2025 SALA DE DECISIÓN No. 004 FALLA PRIMERO: CONFIRMAR el fallo de primera instancia, por las razones aquí expuestas.
SEGUNDO
NOTIFÍQUESE las partes y al Juzgado de primera instancia, en la forma prevista en el artículo 30 del decreto 2591 de 1991.
TERCERO: REMÍTASE el expediente a la Honorable Corte Constitucional para su eventual revisión (art. 32 Decreto 2591 de 1991).
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Constancia: El proyecto de esta providencia fue estudiado y aprobado en sala No.068 de la fecha LOS MAGISTRADOS