Código: FCA - 008 Versión: 03 Fecha: 03-03-2020 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR SENTENCIA No.058/2025 SALA DE DECISIÓN No. 004 Cartagena de Indias, D. T. y C. tres (03) de septiembre de dos mil veinticinco (2025). I.- IDENTIFICACIÓN DEL PROCESO, RADICACIÓN Y PARTES INTERVINIENTES. Acción TUTELA Radicado 13-001-33-33-004-2025-00154-01 Accionante HUMBERTO MARTÍNEZ NAVARRO Y ABEL ANTONIO NAVARRO Accionado ADRES Vinculado CISA CENTRAL DE INVERSORES S.A. Como administrador transitorio del HOSPITAL CLÍNICA DEL BOSQUE DE CARTAGENA- FONDO PASIVO SOCIAL FERROCARRIBLES- IPS COSMITET LTDA Tema Confirma inexistencia de la vulneración al derecho a la salud con la orden de restitución del Hospital Clínica del Bosque Derechos alegados Salud, vida, seguridad social y dignidad humana Magistrado Ponente MOISÉS RODRÍGUEZ PÉREZ II.- PRONUNCIAMIENTO.
La Sala Fija de Decisión No. 004 del Tribunal Administrativo de Bolívar decide la impugnación presentada por los accionantes1, contra la sentencia del veinticinco (25) de julio de dos mil veinticinco (2025)2, proferida por el Juzgado Cuarto Administrativo del Circuito de Cartagena, mediante la cual se negó tutelar los derechos fundamentales invocados.
III.- ANTECEDENTES. 3.1.1 Pretensiones3. En ejercicio de la acción de tutela, la parte actora persigue la protección de sus derechos fundamentales a la salud vida, seguridad social y dignidad humana. En consecuencia, solicitan se declare la vulneración de tales derechos por parte del ADRES al disponer la restitución del Hospital Clínica del Bosque de Cartagena.
De igual forma, exigen se ordene a la entidad abstenerse de ejecutar la diligencia de restitución o de administración provisional. Así mismo, reclaman la continuidad en la prestación de los servicios de salud por parte de COSMITET, junto con las demás entidades, en las instalaciones del hospital. Esto con el fin de garantizar la atención de los accionantes y de los afiliados al Fondo Pasivo Social de Ferrocarriles. 1 Doc. 40 2 Doc. 38 3 Fol. 7.
Doc. 01 13-001-33-33-004-2025-00154-01 Código: FCA - 008 Versión: 03 Fecha: 03-03-2020 2 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR SENTENCIA No.058/2025 SALA DE DECISIÓN No. 004 Finalmente, requieren la conformación de una mesa técnica de concertación interinstitucional, con participación vinculante y el acompañamiento de los entes de control competentes. 3.1.2 Hechos4.
Los señores Humberto Martínez Navarro y Abel Antonio Navarro Pérez, ambos de la tercera edad y afiliados al Fondo Pasivo Social de Ferrocarriles Nacionales de Colombia, han dependido de manera constante de la atención médica especializada recibida en la Clínica del Bosque de Cartagena. Durante mucho tiempo los servicios han sido prestados por la IPS Cosmitet LTDA, entidad que hasta ahora había brindado atención oportuna y diligente.
De manera repentina, sin previo aviso ni información adecuada a los usuarios, la ADRES ordenó la restitución del hospital. La entidad omitió presentar un plan de contingencia destinado a organizar y asegurar la continuidad en la prestación del servicio médico, lo cual generó un grave estado de incertidumbre y riesgo inminente para los pacientes que dependen de dicha atención. La interrupción de tratamientos y procedimientos médicos indispensables amenaza directamente la vida, la integridad, así como la dignidad humana de los afiliados.
Ante este panorama, la Confederación Democrática de Pensionados presentó una petición formal a la ADRES con el propósito de buscar mecanismos concertados para garantizar la continuidad del servicio. La solicitud fue inicialmente ignorada y solo tras la mediación de la Defensoría del Pueblo se obtuvo una respuesta oficial. No obstante, en lugar de brindar una solución real, la ADRES trasladó la responsabilidad a la unión temporal contratada, y alegó no tener vínculo jurídico directo con el Fondo Pasivo Social.
Esta postura desconoce su deber de garantizar la prestación del servicio y configura una vulneración flagrante, grave e inminente del derecho fundamental a la salud. 3.2 CONTESTACIÓN. 3.2.1 ADRES5 La administradora rindió informe donde alegó la improcedencia del amparo por desconocimiento del principio de subsidiariedad. Explicó cómo los accionantes disponen de medios de control en la jurisdicción contencioso administrativo para controvertir las Resoluciones 176632 de 2024 y 19070 de 2025, mediante las cuales se declaró el incumplimiento contractual de la Unión Temporal Ducot y se confirmó la sanción. 4 Fols. 5-7.
Doc. 01 5 Doc. 09. 13-001-33-33-004-2025-00154-01 Código: FCA - 008 Versión: 03 Fecha: 03-03-2020 3 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR SENTENCIA No.058/2025 SALA DE DECISIÓN No. 004 Agregó que la tutela no puede reemplazar esos mecanismos ordinarios salvo acreditación de un perjuicio irremediable, requisito que, en su criterio, no se cumple.
Precisó la ausencia de prueba sobre daño inminente, grave, urgente o impostergable, en tanto los demandantes se limitaron a plantear conjeturas sin respaldo probatorio. En relación con la prestación del servicio, la entidad sostuvo la inexistencia de exclusividad de la Clínica del Bosque en Cartagena, ya que los afiliados del Fondo Pasivo Social podían recibir atención en otras IPS.
Con este argumento, descartó la existencia de un riesgo directo sobre los derechos fundamentales de los accionantes. Respecto del fondo del asunto, la ADRES resaltó la decisión de restitución del inmueble con base en incumplimientos graves y reiterados de la Unión Temporal Ducot, integrada por COSMITET. Señaló, además, una administración deficiente, responsable de ocasionar deterioro en la infraestructura y cierre de servicios esenciales como urgencias, hospitalización, cirugía y UCI.
Precisó la inoperancia de más del 80% de la clínica, circunstancia considerada por la entidad como riesgosa para la población del distrito de Cartagena y del departamento de Bolívar. Finalmente, afirmó haber actuado con el propósito de proteger a los pacientes mediante un plan de transición con plazo de tres meses para la entrega del inmueble, comunicación directa con los usuarios, acompañamiento de los entes de control y traslado de servicios a otras IPS. 3.2.2 CISA CENTRAL DE INVERSIONES S.A, quien funge como administrador transitorio del HOSPITAL CLÍNICA DEL BOSQUE DE CARTAGENA.6 En su informe, destacó que su papel se limita a la administración del inmueble en virtud de un contrato celebrado con la ADRES, cuya ejecución inició el 8 de mayo de 2025.
En consecuencia, no tiene injerencia en las actuaciones administrativas adelantadas por esta, ni responsabilidad en presuntas vulneraciones a derechos fundamentales de los accionantes. Únicamente ejerce una labor de gestión patrimonial. Expuso que la acción de tutela no puede sustituir los mecanismos ordinarios de defensa previstos en la jurisdicción contencioso administrativo, ni enmendar omisiones procesales de los interesados.
Esta resulta procedente solo en ausencia de medios idóneos o, de manera transitoria, para evitar un perjuicio irremediable, supuesto no configurado en este caso. En consecuencia, solicitó al despacho declarar improcedente la acción de tutela interpuesta en su contra, toda vez que no es la entidad responsable de las decisiones cuestionadas ni de la eventual afectación alegada por los accionantes. 6 Doc. 30. 13-001-33-33-004-2025-00154-01 Código: FCA - 008 Versión: 03 Fecha: 03-03-2020 4 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR SENTENCIA No.058/2025 SALA DE DECISIÓN No. 004 3.2.3 FONDO PASIVO SOCIAL FERROCARRILES.7 El Fondo presentó informe donde indicó su naturaleza jurídica, correspondiente a un establecimiento público del orden nacional, con autonomía administrativa y patrimonio propio.
Su función principal consiste en garantizar servicios de salud a pensionados de las extintas empresas Puertos de Colombia y Ferrocarriles Nacionales. Respecto de la clínica El Bosque de Cartagena, la entidad aclaró no tener facultades para decidir sobre el proceso de restitución adelantado por la ADRES, al tratarse de una decisión adoptada en cumplimiento de una sentencia judicial.
En tal sentido, no puede atribuírsele responsabilidad en los hechos expuestos en la acción constitucional. Adicionalmente, informó que desde el 1 de junio de 2023 la prestación de servicios médicos a los afiliados está a cargo de la Unión Temporal Salud Integral MAISFEN, integrada por varias instituciones, entre ellas Cosmitet, Ltda. encargada de garantizar en Cartagena la continuidad, integralidad, calidad y oportunidad de la atención en todos los niveles, incluyendo medicamentos, procedimientos, valoraciones y demás insumos requeridos por los usuarios.
El Fondo enfatizó que, pese a la restitución de la clínica, la atención no ha sido interrumpida y se han implementado planes de contingencia los cuales aseguran la cobertura en salud, como consta en las historias clínicas aportadas y demás documentos remitidos, donde se demuestra tanto la continuidad del servicio como la ausencia de afectación de derechos fundamentales.
En consecuencia, se configura falta de legitimación en la causa por pasiva, pues la entidad no resulta responsable de los hechos invocados ni posee competencia directa en la controversia. 3.2.4 IPS COSMITET LTDA8 La IPS COSMITET, en el informe rendido dentro del trámite de tutela, expuso haber cumplido a cabalidad las obligaciones derivadas del contrato suscrito con la ADRES.
Según informó, su papel está estrictamente limitado a la prestación de servicios médicos, sin abarcar funciones de dirección, administración ni adopción de políticas públicas en materia de salud. Señaló haber comunicado la decisión de trasladar algunos servicios asistenciales a partir del 1 de julio de 2025, con antelación a los afiliados del Fondo de Ferrocarriles y Puertos de Colombia.
Esta medida está orientada a fortalecer la calidad y continuidad de la atención, lo cual se respalda en el comunicado oficial adjunto al expediente. 7 Doc. 17. 8 Fols. 1-4. Doc. 07. 13-001-33-33-004-2025-00154-01 Código: FCA - 008 Versión: 03 Fecha: 03-03-2020 5 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR SENTENCIA No.058/2025 SALA DE DECISIÓN No. 004 Resaltó, en ese sentido, la atención integral e ininterrumpida recibida por los accionantes Humberto Martínez Navarro y Abel Antonio Navarro en diferentes especialidades, circunstancia demostrada mediante copias de sus historias clínicas incorporadas como pruebas.
Enfatizó la inexistencia de interrupción en el acceso a los servicios de salud, cuya prestación se ha mantenido dentro de parámetros legales, contractuales y técnicos. De esta manera, no se evidencia vulneración de los derechos fundamentales invocados. Con fundamento en tales consideraciones, solicitó declarar improcedente la acción de tutela interpuesta en su contra y, de manera subsidiaria, ordenar su desvinculación del proceso.
3.4. SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA9 El A-quo mediante sentencia del 25 de julio de 2025, negó el amparo de los derechos fundamentales de los accionantes. Tras analizar los antecedentes y las contestaciones de las entidades vinculadas, concluyó inexistencia de pruebas suficientes para acreditar una vulneración actual y concreta de los derechos invocados.
Resaltó, además, que la parte actora no allegó documentación adicional ni soportes médicos destinados a demostrar interrupción de tratamientos, o prestación de salud en general. Asimismo, valoró las historias clínicas aportadas por la IPS Cosmitet Ltda. donde evidenció atención al señor Abel Antonio Navarro, el 3 de junio de 2025, por enfermedad de Parkinson, y al señor Humberto Martínez Navarro, el 10 de febrero de 2025, por dorsalgia no especificada con entrega de medicamentos ambulatorios.
Estas circunstancias, reflejan continuidad en la prestación de los servicios. El fallo también tuvo en cuenta la explicación ofrecida por la ADRES sobre la restitución de la clínica, motivada en graves deficiencias en la administración de la UT Ducot, que conllevan al cierre de la mayoría de los servicios hospitalarios. Igualmente resaltó el desarrollo del proceso con acompañamiento del Ministerio de Salud, el DADIS y CISA, mediante un plan de contingencia diseñado para trasladar servicios ambulatorios y asegurar atención a los usuarios sin interrupciones.
Con base en lo anterior, el Juzgado señaló cómo la pretensión de los accionantes buscaba protección frente a una posible afectación futura, sin acreditarse un daño actual o un perjuicio irremediable. 3.5. IMPUGNACIÓN10 A través de memorial allegado el 30 de julio de 2025, la parte actora enunció como argumentos de inconformidad frente al fallo, la indebida valoración 9 Doc. 38. 10 Doc. 40. 13-001-33-33-004-2025-00154-01 Código: FCA - 008 Versión: 03 Fecha: 03-03-2020 6 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR SENTENCIA No.058/2025 SALA DE DECISIÓN No. 004 probatoria.
Solicitó revocar la sentencia, al haberse desconocido la información obrante en el expediente, en particular el diagnóstico de Parkinson de uno de los accionantes, enfermedad que requiere seguimiento y atención médica constante como parte del principio de continuidad en salud. Argumentó la condición de los adultos mayores como sujetos de especial protección constitucional, además, de la existencia de jurisprudencia clara de la Corte Constitucional sobre la garantía de continuidad en tratamientos, evitando interrupciones injustificadas por conflictos contractuales o administrativos entre entidades.
Expuso la naturaleza incurable del Parkinson y la exigencia de controles permanentes para mitigar sus efectos. Como prueba de ello figura la atención recibida el 3 de junio de 2024 (sic), tras la cual no se programaron nuevos chequeos debido a los problemas derivados de la restitución de la clínica y la actuación de la ADRES. Según señaló el reconocimiento hecho por el administrador provisional del inmueble, quien manifestó contar únicamente con funciones de administración y no con injerencia en la prestación de servicios médicos, deja desprotegidos a los usuarios.
3.6. ACTUACIÓN PROCESAL DE SEGUNDA INSTANCIA. Por auto de fecha 04 de agosto de 202511, se concedió la impugnación interpuesta contra la sentencia de primera instancia. El conocimiento del asunto fue asignado a este Tribunal, el 05 de agosto del mismo año12 y fue admitido por el mismo día13. IV.- CONTROL DE LEGALIDAD Revisado el expediente se observa, que en el desarrollo de las etapas procesales no existen vicios procesales que acarree nulidad del proceso o impidan proferir decisión, por ello, se procede a resolver la alzada.
V.- CONSIDERACIONES 5.1. Competencia. Este Tribunal es competente para conocer de la presente acción de tutela en SEGUNDA INSTANCIA, según lo establecido por artículo 32 del Decreto Ley 2591 de 1991. 11 Doc. 42. 12 Doc. 44. 13 Doc. 45. 13-001-33-33-004-2025-00154-01 Código: FCA - 008 Versión: 03 Fecha: 03-03-2020 7 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR SENTENCIA No.058/2025 SALA DE DECISIÓN No. 004 5.2.
Problema jurídico. De conformidad con lo presentado, considera la Sala que el problema jurídico a resolver en el asunto estudiado se circunscribe a determinar si: ¿Se cumplen en el presente caso los requisitos de procedencia de la acción de tutela para estudiar la pretensión incoada por los accionantes? De resolverse favorablemente el interrogante anterior, se entrará a examinar si: ¿El Adres vulnera los derechos del accionante con la orden de restitución del Hospital Clínica del Bosque de Cartagena? 5.3.
Tesis de la Sala. Una vez demostrados los requisitos de procedencia de la acción, la Sala confirmará el fallo de primera instancia por no encontrarse acreditada la vulneración de los derechos a la salud, vida, seguridad social y dignidad humana con la decisión de restitución del Hospital Clínica del Bosque de Cartagena.
5.4. MARCO NORMATIVO Y JURISPRUDENCIAL. Para resolver el problema jurídico planteado abordaremos el siguiente hilo conductor: (i) Generalidades de la acción de tutela, (ii) Caso concreto. 5.4.1. Generalidades de la acción de tutela. La Constitución Política de 1991, en su artículo 86, contempla la posibilidad de reclamar ante los jueces, mediante el ejercicio de la acción de tutela bajo las formas propias de un mecanismo preferente y sumario, la protección de los derechos fundamentales de todas las personas, cuando quiera que estos resulten vulnerados o amenazados por la acción o la omisión de cualquier autoridad o incluso de los particulares.
Se trata entonces, de un instrumento jurídico confiado por la Constitución a los jueces, cuya justificación y propósito consiste en brindar a la persona la posibilidad de acudir sin mayores exigencias de índole formal y con la certeza de que obtendrá oportuna resolución a la protección directa e inmediata del Estado, a objeto de que en su caso, consideradas sus circunstancias específicas y a falta de otros medios, se haga justicia frente a situaciones de hecho que representen quebranto o amenaza de sus derechos fundamentales, logrando así que se cumpla uno de los principios, derechos y deberes consagrados en la Carta Constitucional.
Sin embargo, no debe perderse de vista que esta acción es de carácter residual y subsidiario; es decir, que sólo procede en aquellos eventos en los que no exista un instrumento constitucional o legal diferente que le permita al actor solicitar, ante los jueces ordinarios, la protección de sus derechos, salvo que se 13-001-33-33-004-2025-00154-01 Código: FCA - 008 Versión: 03 Fecha: 03-03-2020 8 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR SENTENCIA No.058/2025 SALA DE DECISIÓN No. 004 pretenda evitar un perjuicio irremediable, el cual debe aparecer acreditado en el proceso, o en su lugar la persona que requiere la intervención del juez constitucional se encuentre en una posición de indefensión que no le permita acudir a la vía ordinaria. 5.5 CASO CONCRETO. 5.5.1 Estudio de procedencia de la acción de tutela.
Teniendo en cuenta los hechos planteados en el escrito de tutela, su contestación y los argumentos expuestos en la impugnción, corresponde a la Sala dar respuesta al primer problema jurídico del asunto, así: Tabla 1: Requisitos de procedencia de la acción de tutela Requisitos Resultado Legitimación por activa Se cumple parcialmente.
La ostentan los señores Humberto Martínez Navarro y Abel Navarro Pérez, quienes actúan a través de apoderado debidamente constituido, y alegan la posible violación de sus derechos fundamentales, como afiliados del Fondo Pasivo Social de Ferrocarriles, por la orden de restitución de la Clínica del Bosque emitida por el Adres. Instalaciones donde se venía prestando la atención en salud.
No obstante, los actores también elevaron pretensiones en nombre de los demás afiliados del fondo, sin que exista claridad sobre a quienes se refiere, ni mucho menos demuestran estar legitimados para actuar en representación de estos directamente te ni a través de su apoderado. Legitimación por pasiva Se cumple. La responsabilidad principal recae sobre la ADRES, en tanto fue la entidad que mediante Resolución No. 176.632 el 26 de noviembre de 2024, confirmada en Resolución 0019070 del 19 de marzo 202514, declaró el incumplimiento del contrato CN-01-132- 2014, por la UT Ducot, y le impuso como sanción la restitución de la clínica El Bosque15 En relación con las demás entidades vinculadas también se cumple debido a que, (i) la CISA – Central de Inversiones S.A. actúa como administradora transitoria del Hospital Clínica del Bosque de Cartagena;
(ii) el Fondo Pasivo Social de Ferrocarriles Nacionales mantiene a los accionantes como afiliados; y (iii) la IPS Cosmitet, Ltda tiene a su cargo la prestación de los servicios médicos en su calidad de Institución Prestadora de Servicios de Salud. Inmediatez Se cumple. En relación con lo expuesto, la supuesta vulneración surge a partir del momento en que los servicios en las instalaciones de la Clínica del Bosque se prestaron hasta el día 28 de junio de 14 Doc. 11. 15 Doc. 25 para un mayor entendimiento. 13-001-33-33-004-2025-00154-01 Código: FCA - 008 Versión: 03 Fecha: 03-03-2020 9 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR SENTENCIA No.058/2025 SALA DE DECISIÓN No. 004 202516, y la acción de tutela fue presentada el 03 de julio de la presente anualidad17, por lo que el presente medio constitucional se torna procedente.
Subsidiariedad Se cumple. Se observa en el sub examine que, se pretende la protección de derechos fundamentales como lo son la salud y la dignidad humana, ante una posible afectación a la continuidad en la prestación de los servicios de atención en salud de sujetos de especial protección, por pertenecer a la población adulto mayor18.
En ese orden, se considera la tutela como el mecanismo idóneo para su garantía, en tanto, la parte accionante no cuenta con otros medios eficaces ni idóneos para obtener su amparo. 5.5.2. Análisis crítico de las pruebas frente al marco normativo y jurisprudencial Si bien los accionantes alegan la posible vulneración de su derecho a la salud, sus pretensiones realmente están dirigidas a que el ADRES se abstenga de ejecutar la solicitud de restitución del Hospital Clínica del Bosque de Cartagena, Además, piden que se sigan prestando los servicios de salud de los afiliados al Fondo Pasivo de Ferrocarriles en estas instalaciones.
Al respecto, cabe aclarar que la decisión de restitución se encuentra contenida en actos administrativos y corresponde a una sanción impuesta a la UT Ducot producto del incumplimiento del contrato CN-01-132- 2014. Una vez verificado el expediente, los accionantes no acreditaron que en razón a la orden de restitución se les esté causando un afectación real y cierta a sus derechos fundamentales, en especial, el de la salud.
No se aprecia la existencia de servicios o procedimientos médicos pendientes de ejecución, su interrupción o la negativa por parte de los prestadores en brindar la atención en salud requerida Por el contrario, a los señores Humberto Martínez Navarro y Abel Navarro Pérez, se les ha garantizado lo atención de los servicios de salud de manera integral y continua, como se evidencia en sus historias clínicas19.
En ese sentido, las pretensiones de los actores se orientan a obtener una medida de protección frente a una eventual interrupción en la prestación del servicio de salud, derivada de la orden emitida por la ADRES. No obstante, dicha situación no se acreditó y constituye un hecho futuro e incierto. Adicionalmente, de las pruebas obrantes en el expediente, se deprende la ejecución de un plan de contingencia para la atención de los usuarios del 16 Fol. 1.
Doc. 19. 17 Fol. 10 Doc. 02. 18 Según sus historias clínicas os actores cuentan con 74 y 76 años (fols. 6-11 Doc. 07) 19 Fols. 6-11 Doc. 07. 13-001-33-33-004-2025-00154-01 Código: FCA - 008 Versión: 03 Fecha: 03-03-2020 10 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR SENTENCIA No.058/2025 SALA DE DECISIÓN No. 004 Fondo de Ferrocarriles, con traslado de los servicios asistenciales, con el fin de garantizar la calidad y continuidad en la atención brindada20.
Bajo las consideraciones anteriores, esta Sala CONFIRMARÁ el fallo impugnado, por no demostrarse vulneración ni amenaza de los derechos alegados por la parte tutelante. VI.- DECISIÓN. En mérito de lo expuesto, la Sala de Decisión No. 004 del Tribunal Administrativo de Bolívar, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley;
FALLA:
PRIMERO: CONFIRMAR, fallo en primera instancia, por lo expuesto en la parte motiva de este proveído.
SEGUNDO
NOTIFÍQUESE las partes y al Juzgado de primera instancia, en la forma prevista en el artículo 30 del decreto 2591 de 1991 TERCERO: REMÍTASE el expediente a la Honorable Corte Constitucional para su eventual revisión (art. 32 Decreto 2591 de 1991).
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Constancia: El proyecto de esta providencia fue estudiado y aprobado en sala No.059 de la fecha. LOS MAGISTRADOS 20 Doc. 13.