Código: FCA - 008 Versión: 03 Fecha: 03-03-2020 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR SENTENCIA No.062/2025 SALA DE DECISIÓN No. 004 Cartagena de Indias, D. T. y C. dieciséis (16) de septiembre de dos mil veinticinco (2025). I.- IDENTIFICACIÓN DEL PROCESO, RADICACIÓN Y PARTES INTERVINIENTES. Acción TUTELA Radicado 13-001-23-33-000-2025-00307-00 Accionante KENER DAVID ORTEGA NARVÁEZ Y OTROS Accionado ALCALDÍA DE CARTAGENA - AGUAS DE CARTAGENA Y JUZGADO 12 ADMINISTRATIVO DE CARTAGENA Tema Improcedencia del mecanismo constitucional de tutela por subsidiariedad para obtener el cumplimiento de una sentencia emitida dentro de una acción popular - No se demuestra la afectación cualificada de los derechos ni se desvirtúa la idoneidad y eficacia del incidente de desacato Derechos alegados Debido proceso, defensa, dignidad, igualdad y acceso efectivo a la justicia. Magistrado Ponente MOISÉS RODRÍGUEZ PÉREZ II.- PRONUNCIAMIENTO.
La Sala Fija de Decisión No. 004 del Tribunal Administrativo de Bolívar, resuelve en primera instancia la acción de tutela1 presentada por el señor Kener David Ortega Narváez y otros en contra del Juzgado Primero Administrativo del Circuito de Cartagena, la Alcaldía de Cartagena y Aguas de Cartagena. III.- ANTECEDENTES. 3.1. Pretensiones2.
En ejercicio de la acción tuitiva, la accionante solicitó el amparo de sus derechos fundamentales al debido proceso, defensa, dignidad, igualdad y acceso efectivo a la justicia. En consecuencia: I). Sea decretada como medida provisional de manera urgente la inmediata intervención de la Alcaldía de Cartagena y de Aguas de Cartagena S.A. E.S.P. para que, en un término no mayor a cinco (5) días hábiles, implementen las acciones necesarias para mitigar el riesgo de inundaciones con aguas residuales, especialmente, las calles San Antonio, los Robles, las Flores y Japón, y así evitar un perjuicio irremediable a la salud y a la vida de los accionantes.
II). Ordenar una inspección judicial en los sectores mencionados para que el despacho judicial, de manera directa, observe la situación real, verifique las inundaciones con aguas contaminadas y escuche los testimonios de los 1 Fols. 1 - 7 Doc. 01 2 Fols. 5 - 6 Doc. 01 13-001-23-33-000-2025-00307-00 Código: FCA - 008 Versión: 03 Fecha: 03-03-2020 2 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR SENTENCIA No.062/2025 SALA DE DECISIÓN No. 004 habitantes en grave riesgo.
Preferiblemente se practique la diligencia el sábado, por compromisos laborales. III). Se tutelen los derechos fundamentales a la vida digna, salud, un ambiente sano y a la igualdad de los accionantes, reconocidos en la constitución política. IV). Ordenar a la Alcaldía de Cartagena que, en un término perentorio e inmediato, cumpla con lo ordenado en la sentencia del 19 de septiembre de 2011, ratificada en 2012, respecto a la construcción del sistema de alcantarillado en bayunca y pontezuela, ya que el término concedido para su ejecución se encuentra ampliamente vencido desde hace años.
V). Ordenar a Aguas de Cartagena S.A. E.S.P. cumplir de manera inmediata y efectiva con las obligaciones transitorias de prestar asesoría técnica, así como los servicios de evacuación y limpieza de pozos sépticos a la comunidad, hasta que se complete la construcción del alcantarillado. VI). Ordenar al Juzgado 12 Administrativo de Cartagena que, de cumplirse con estas órdenes en el plazo establecido, aplique las medidas coercitivas más severas, incluyendo el arresto de los funcionarios responsables, tal como lo establece la ley 472 de 1998.
VII). Exhortar a la Defensoría del Pueblo a realizar un acompañamiento y seguimiento a las obras y al cumplimiento de esta sentencia. 3.2 Hechos3. La parte accionante manifestó que el día 19 de septiembre de 2011, el Juzgado 12 Administrativo de Cartagena dictó sentencia dentro de la acción popular radicada bajo el número 13001-33-31-012-2009-00265-00, la cual fue confirmada y adicionada por el H. Tribunal Administrativo de Bolívar mediante providencia del 4 de septiembre de 2012.
En esta se ordenó la construcción del sistema de alcantarillado en el corregimiento de Bayunca y en el sector de Pontezuela, como medida necesaria para garantizar los derechos colectivos y fundamentales a la salud, al ambiente sano y a la vida digna de sus habitantes. Expresó que, las órdenes no han sido cumplidas a pesar de haber transcurrido más de 12 años desde la ejecutoria de la sentencia. Como consecuencia de ello, la comunidad ha tenido que promover incidentes de desacato de los cuales, el primero concluyó con sanción al alcalde distrital de Cartagena, pero se trató de simples multas ineficaces, en tanto los funcionarios cuentan con capacidad económica para solventar dichas multas- Por tal motivo, la medida no generó ningún efecto real en el cumplimiento del fallo.
El segundo incidente, por su parte, no ha recibido trámite oportuno. 3 Fols. 1 - 2 Doc. 01 13-001-23-33-000-2025-00307-00 Código: FCA - 008 Versión: 03 Fecha: 03-03-2020 3 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR SENTENCIA No.062/2025 SALA DE DECISIÓN No. 004 El Distrito de Cartagena de Indias ha incumplido de manera reiterada su obligación de adelantar la construcción del alcantarillado.
Con ello, se perpetua la vulneración de los derechos fundamentales de los habitantes de Bayunca y Pontezuela. En ese orden de ideas, expresó que el Juzgado 12 Administrativo de Cartagena, a pesar de ser garante del cumplimiento de sus propias providencias, ha actuado con pasividad y omisión. Las sanciones son meramente simbólicas y no se acude a medidas coercitivas más efectivas como el arresto, teniendo como consecuencia directa que la comunidad de Bayunca y Pontezuela continúen sometidas a condiciones indignas. 3.3 CONTESTACIÓN. 3.3.1 AGUAS DE CARTAGENA S.A. E.S.P.4 La entidad accionada rindió informe, por el cual invoca la inexistencia de vulneración de los derechos fundamentales, ante la falta de acción u omisión que lesione los derechos fundamentales del accionante.
Alegó, además, la improcedencia de la tutela, especialmente, contra providencias judiciales. Así mismo, en relación con el cumplimiento del fallo de la acción popular, manifestó que se ha dado cumplimiento cabal a las órdenes impartidas. Por esta razón, mediante Auto Interlocutorio No. 382 del 21 de julio de 2025, el Juzgado consideró que las órdenes habían sido cumplidas. 3.3.2 ALCALDÍA DE CARTAGENA 5.
En atención al presente asunto, la entidad accionada alegó la improcedencia del mecanismo tuitivo por incumplimiento del requisito de subsidiariedad, debido a la existencia de otro medio judicial idóneo. A su juicio, en materia de acciones populares, la Ley 472 de 1998 establece mecanismos propios para garantizar la ejecución y cumplimiento de los fallos, lo cual excluye la procedencia de la tutela.
Aunado a lo anterior, resaltó que el accionante no acreditó el acaecimiento de un perjuicio irremediable, ni aportó elementos de los cuales se pueda concluir de manera real cierta y objetiva que exista una afectación de los derechos reclamados. En cuanto a la orden judicial, expuso estar en tiempo, debido a que la sentencia del Tribunal Administrativo de Bolívar del 13 de diciembre de 2024 estableció plazos para su cumplimiento, los cuales no se han vencido.
En ese orden de ideas, la entidad solicitó sea declarada la improcedencia del asunto por falta del requisito de subsidiariedad al existir otro medio judicial idóneo para la protección efectiva de los derechos reclamados. De manera 4 Fols. 5 - 8 Doc. 21 5 Fols. 02 - 10 Doc. 22 13-001-23-33-000-2025-00307-00 Código: FCA - 008 Versión: 03 Fecha: 03-03-2020 4 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR SENTENCIA No.062/2025 SALA DE DECISIÓN No. 004 subsidiaria, se nieguen las pretensiones por la inexistencia de vulneración de derechos fundamentales. 3.3.3 JUZGADO DOCE ADMINISTRATIVO DE CARTAGENA6 El Juzgado accionado expuso que, con ocasión al fallo popular confirmado y adicionado en segunda instancia, a lo largo de los años se han verificado avances en el proyecto de construcción del sistema de alcantarillado del corregimiento de Bayunca, el cual no ha sido ajeno a las dificultades propias de la obtención de recursos para el financiamiento de este.
Tales circunstancias han sido constatadas a lo largo de las reuniones del Comité de Verificación del cumplimiento de los fallos populares. Aunado a lo anterior, señaló que los accionantes, promovieron incidente de desacato contra el Distrito de Cartagena y Aguas de Cartagena S.A. E.S.P., por el presunto incumplimiento al fallo de la acción popular.
En auto del 05 de agosto de 2025, se resolvió sancionar al alcalde del ente territorial, con multa de 10 smlmv, por no haber presentado informes sobre el cumplimiento del fallo. Sin embargo, esta decisión se encuentra surtiendo el grado de consulta ante el Tribunal Administrativo de Bolívar. Por otro lado, indicó que por auto del 21 de julio de 2025 decidió abstenerse de abrir incidente contra el gerente de la sociedad Aguas de Cartagena S.A., toda vez que no se le podía atribuir ningún tipo de incumplimiento en las obligaciones impuestas por la sentencia. Mencionó que el 20 de agosto de 2025, los accionantes instauraron una nueva (segunda) solicitud de apertura del incidente de desacato, exponiendo los mismos hechos relacionados dentro del primer trámite incidental.
Por ello, decidió no dar trámite a la solicitud instaurada pues, aun cuando los incidentantes señalaron que persiste el incumplimiento sobre las órdenes impartidas, ya fue emitido un pronunciamiento al respecto, y aun no ha culminado el trámite de consulta del primer incidente de desacato.
3.4. ACTUACIÓN PROCESAL DE PRIMERA INSTANCIA. La presente acción de tutela fue inicialmente repartida el 27 de agosto de 20257 al Magistrado Ponente, quien en la misma fecha la inadmitió8. Luego, el 01 de septiembre del mismo año9 manifestó su impedimento para conocer el asunto. Sin embargo, a través del auto del 02 de septiembre de 202510, la Sala declaró infundado el mismo.
Con posterioridad, el 04 de septiembre de 202511, 6 Fols. 3 - 6 Doc. 24 7 Doc. 02 8 Doc. 03 9 Doc. 08 10 Doc. 14 11 Doc. 17 13-001-23-33-000-2025-00307-00 Código: FCA - 008 Versión: 03 Fecha: 03-03-2020 5 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR SENTENCIA No.062/2025 SALA DE DECISIÓN No. 004 fue asignado el asunto y fue admitido a través del auto del 5 de septiembre de 202512.
IV.- CONTROL DE LEGALIDAD. Revisado el expediente se observa, que en el desarrollo de las etapas procesales no existen vicios procesales que acarree nulidad del proceso o impidan proferir decisión, por ello, se procede a resolver en primera instancia V.- CONSIDERACIONES. 5.1. Competencia. Este Tribunal es competente para conocer de la presente acción de tutela en PRIMERA INSTANCIA, según lo establecido por artículo 37 del Decreto Ley 2591 de 1991, y el numeral 5 del artículo 1 del Decreto 333 de 2021. 5.2.
Problema jurídico. De conformidad con lo presentado, considera la Sala que el problema jurídico a resolver en el asunto estudiado se circunscribe a determinar si: ¿Se cumplen en el presente caso los requisitos de procedencia de la acción de tutela para estudiar las pretensiones del accionante? De resolverse favorablemente el interrogante anterior, se entrará a examinar si: ¿Se encuentran vulnerados los derechos fundamentales de la parte accionante, con ocasión al incumplimiento de las órdenes de la sentencia de la acción popular radicada con No? 13001-33-31-012-2009-00265-00, por parte de las entidades accionadas? 5.3.
Tesis de la Sala. Esta Sala declarará la improcedencia de la presente acción de tutela, al no superarse el requisito de subsidiariedad, ni demostrarse una afectación cualificada a los derechos fundamentales al mínimo vital o de la seguridad social. Así, ante la existencia de otro mecanismo para obtener el cumplimiento del fallo como el trámite incidental que se encuentra en curso, no le es dable al juez de tutela exceder su órbita de competencia.
5.4. MARCO NORMATIVO Y JURISPRUDENCIAL. Para resolver el problema jurídico planteado abordaremos el siguiente hilo conductor: (i) Generalidades de la acción de tutela; ii) Subsidiariedad de la 12 Doc. 19 13-001-23-33-000-2025-00307-00 Código: FCA - 008 Versión: 03 Fecha: 03-03-2020 6 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR SENTENCIA No.062/2025 SALA DE DECISIÓN No. 004 acción de tutela para reclamar el cumplimiento de providencias judiciales; y iii) Caso concreto. 5.4.1.
Generalidades de la acción de tutela. La Constitución Política de 1991, en su artículo 86, contempla la posibilidad de reclamar ante los jueces, mediante el ejercicio de la acción de tutela bajo las formas propias de un mecanismo preferente y sumario, la protección de los derechos fundamentales de todas las personas, cuando quiera que estos resulten vulnerados o amenazados por la acción o la omisión de cualquier autoridad o incluso de los particulares.
Se trata entonces, de un instrumento jurídico confiado por la Constitución a los jueces, cuya justificación y propósito consiste en brindar a la persona la posibilidad de acudir sin mayores exigencias de índole formal y con la certeza de que obtendrá oportuna resolución a la protección directa e inmediata del Estado, a objeto de que en su caso, consideradas sus circunstancias específicas y a falta de otros medios, se haga justicia frente a situaciones de hecho que representen quebranto o amenaza de sus derechos fundamentales, logrando así que se cumpla uno de los principios, derechos y deberes consagrados en la Carta Constitucional.
Sin embargo, no debe perderse de vista que esta acción es de carácter residual y subsidiario; es decir, que sólo procede en aquellos eventos en los que no exista un instrumento constitucional o legal diferente que le permita al actor solicitar, ante los jueces ordinarios, la protección de sus derechos, salvo que se pretenda evitar un perjuicio irremediable, el cual debe aparecer acreditado en el proceso, o en su lugar la persona que requiere la intervención del juez constitucional se encuentre en una posición de indefensión que no le permita acudir a la vía ordinaria. 5.4.2.
Subsidiariedad de la acción de tutela para reclamar el cumplimiento de providencias judiciales. Para resolver en segunda instancia el presente asunto esta Sala se guiará por lo dispuesto en la jurisprudencia constitucional que a continuación procederemos a citar: Sentencias T-048 de 2019, T-079 de 2016, T-090 de 2018.T- 261-18, T-329 de 1994, T-537 de 1994, T-478 de 1996, T-262 de 1997, T-084 de 1998 y T-1222 de 2003, T-342 de 2002, T-103 de 2007, T-631 de 2003, T-440 de 2010 y T560A de 2014 5.5 CASO CONCRETO. 5.5.1 Análisis crítico de las pruebas frente al marco normativo y jurisprudencial.
Teniendo en cuenta los hechos planteados en el escrito de tutela y su contestación, corresponde a la Sala dar respuesta al primer problema jurídico del asunto, así: 13-001-23-33-000-2025-00307-00 Código: FCA - 008 Versión: 03 Fecha: 03-03-2020 7 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR SENTENCIA No.062/2025 SALA DE DECISIÓN No. 004 Tabla 1: Requisitos de procedencia de la acción de tutela Requisitos Resultado Legitimación por activa Se cumple.
Se encuentra en cabeza de los señores Kener David Ortega Narváez, Pedro Ortega Grau y Oscar Javier Socarrás Torres, quienes alegan actuar como habitantes del corregimiento de Bayunca. Pretenden el cumplimiento de la sentencia del 19 de septiembre de 201113, modificada el 04 de septiembre de 201214, y dictada dentro de la acción popular con radicado No. 13-001-33-31-012-2009-00265-00, en donde han venido actuando y presentando solicitudes de incidentes de desacato15.
Legitimación por pasiva Se cumple. Radica en cabeza del Juzgado Doce Administrativo de Cartagena, por ser la autoridad judicial que emitió el fallo de primera instancia de la acción popular, al cual presuntamente no se le ha dado cumplimiento. Por tal motivo, le corresponde garantizar su debido acatamiento. Del mismo modo, se encuentra legitimadas las accionadas Aguas de Cartagena S.A.S E.S.P. y el Distrito de Cartagena, por ser las entidades sobre las cuales recaen las órdenes impartidas en el fallo de la acción popular.
Inmediatez Se cumple. Una vez revisado el expediente, esta Sala estima cumplido este requisito, toda vez que, se alega el incumplimiento de una orden judicial en el marco de una acción popular. Por ende, se configura una vulneración actual y permanente en el tiempo. Adicionalmente, los accionantes presentaron solicitudes de incidente de desacato los días 24 de junio y 20 de agosto de 2025.
La tutela, por su parte, se radicó el 27 de agosto de 202516, dentro del plazo razonable de 6 meses fijado por la jurisprudencia17. Subsidiariedad No se cumple. Esta Sala advierte sobre la acción de tutela no es el mecanismo adecuado para exigir el cumplimiento de sentencias judiciales, debido a la existencia de otros mecanismos ordinarios para este fin, como el proceso ejecutivo o inclusive el incidente de desacato.
Sin perjuicio de lo anterior, la jurisprudencia constitucional ha previsto la procedencia excepcional de este medio, cuando las órdenes judiciales están dirigidas proteger derechos de índole 13 Fols. 22-35 doc. 01 14 Fols. 37-59 doc. 01 15 Docs. 01 cptas Incidente de Desacato archivo 25. 16 Doc. 02 17 Sentencia T-173 de 2024, Corte Constitucional. 13-001-23-33-000-2025-00307-00 Código: FCA - 008 Versión: 03 Fecha: 03-03-2020 8 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR SENTENCIA No.062/2025 SALA DE DECISIÓN No. 004 laboral o pensional.
En ese sentido, no es suficiente con que existe una decisión judicial favorable para obtener su cumplimiento vía tutela, pues indiscutiblemente su desatención conlleva una transgresión de los derechos fundamentales de los interesados. Para que proceda el mecanismo constitucional, se requiere que la afectación sea cualificada, es decir, repercuta en el goce efectivo de los derechos fundamentales al mínimo vital, dignidad y seguridad social de los interesados18.
Una vez analizado el expediente, se pudo constatar que la sentencia cuyo cumplimiento se pretende, no se encuentra incursa en los eventos donde la tutela procede de manera excepcional. En este caso, se trata de una decisión emitida dentro de una acción popular, cuyos derechos se caracterizan por ser colectivos. Además, se advirtió que la parte actora ha hecho uso del incidente de desacato para obtener el cumplimiento de las órdenes judiciales, ante lo cual el juez competente dispuso sancionar al alcalde de Cartagena.
Actualmente, dicho incidente se encuentra surtiendo grade de consulta ante esta Corporación. Lo anterior, permite concluir la existencia de otro mecanismo cuya idoneidad y eficacia no ha sido desvirtuada, ni se demostraron las razones especiales por las cuales se torna necesaria la intervención urgente del juez de tutela. Así, resulta improcedente este mecanismo subsidiario al encontrarse en trámite un incidente de cumplimiento y sanción el cual no ha concluido.
Por ello, le está vedado al Juez constitucional pronunciarse de fondo sobre el mismo. Bajo las consideraciones anteriores, de cara al marco normativo y jurisprudencial aquí citado, esta Sala concluye que no se cumplen con los requisitos de procedencia de la acción de tutela, motivo por el cual se DECLARARÁ su improcedencia VI.- DECISIÓN. En mérito de lo expuesto, la Sala de Decisión No. 004 del Tribunal Administrativo de Bolívar, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley; 18 En sentencia T-261 de 2018. la Corte Constitucional expuso que “la acción de tutela resulta procedente para exigir el acatamiento de obligaciones de hacer, en los casos que se solicita, por ejemplo: i) el reintegro del actor al cargo público que venía desempeñando, ii) la nivelación a un puesto equivalente o superior al momento del retiro injustificado o, iii) el respeto de los derechos laborales fijados en un (sic) convención colectiva, que se decidió judicialmente su vigencia”. 13-001-23-33-000-2025-00307-00 Código: FCA - 008 Versión: 03 Fecha: 03-03-2020 9 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR SENTENCIA No.062/2025 SALA DE DECISIÓN No. 004 FALLA:
PRIMERO: DECLARAR la improcedencia de la presente acción de tutela, por lo expuesto en la parte motiva de este proveído.
SEGUNDO
NOTIFÍQUESE las partes en la forma prevista en el artículo 30 del decreto 2591 de 1991.
TERCERO: REMÍTASE el expediente a la Honorable Corte Constitucional para su eventual revisión (art. 32 Decreto 2591 de 1991).
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Constancia: El proyecto de esta providencia fue estudiado y aprobado en sala No.062 de la fecha. LOS MAGISTRADOS