13001-23-33-000-2025-00331-00 Código: FCA - 008 Versión: 03 Fecha: 03-03-2020 1 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR SENTENCIA No. 04/2025 SALA DE DECISIÓN No. 02 Cartagena D. T. y C., treinta y uno (31) de octubre de dos mil veinticinco (2025) I.- IDENTIFICACIÓN DEL PROCESO, RADICACIÓN Y PARTES INTERVINIENTES Medio de control OBSERVACIONES A ACUERDO MUNICIPAL Radicado 13001-23-33-000-2025-00331-00 Demandante GOBERNACIÓN DE BOLÍVAR Demandado ACUERDO No. 03 DEL 24 DE FEBRERO 2025- MUNICIPIO DE TALAIGUA NUEVO Tema CESIÓN A TÍTULO GRATUITO DEL DERECHO REAL DE DOMINIO DE PREDIOS FISCALES OCUPADOS PARA VIVIENDAS, Y SUBDIVIDIR Y/O LOTEAR Y TITULAR LOS TERRENOS BALDÍOS URBANOS Subtema OBSERVACIÓN ACUERDO POR INCUMPLIMIENTO DEL NUMERAL 10 DEL ARTÍCULO 305 DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA, ARTÍCULO 82 DE LA LEY 136 DE 1994, ARTÍCULOS 118, 119 Y 120 DEL DECRETO 1333 DE 1986 Magistrado Ponente JOSE RAFAEL GUERRERO LEAL II.- PRONUNCIAMIENTO La Sala de Decisión No. 02 del Tribunal Administrativo de Bolívar procede a pronunciarse respecto de la validez del Acuerdo No. 03 del 24 de febrero 2025, expedido por el Concejo Municipal de Talaigua Nuevo - Bolívar.
III.- ANTECEDENTES 3.1 pretensiones1 El Gobernador del Departamento de Bolívar a través del secretario del interior departamental, en uso de la facultad consagrada en el numeral 10 del artículo 305 de la Constitución Política, artículo 82 de la Ley 136 de 1994 y artículos 119 y 120 del Decreto 1333 de 1986, ha formulado observaciones al proyecto de Acuerdo No. 03 del 24 de febrero 2025 «Por el cual se autoriza al alcalde del municipio de Talaigua Nuevo Bolívar, para realizar cesión a título gratuito del derecho 1 Expediente Digital – 01Demanda.pdf 13001-23-33-000-2025-00331-00 Código: FCA - 008 Versión: 03 Fecha: 03-03-2020 2 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR SENTENCIA No. 04/2025 SALA DE DECISIÓN No. 02 real de dominio de predios fiscales ocupados, para viviendas, y subdividir y/o lotear y titular los terrenos baldíos urbanos de conformidad con lo dispuesto en el artículo 2° y 10°de la Ley 1001 de 2005, Decreto 149 del 4 de febrero de 2020, Ley 2044 del 30 de julio 2020, Decreto 523 de 2021», con el fin de que se decida sobre su constitucionalidad y legalidad. 3.2.
Normas violadas y concepto de violación Para el Gobernador de Bolívar el proyecto de Acuerdo demandado atenta contra lo preceptuado en: numeral 3° y 7° del artículo 313 de la Constitución Política; parágrafo 4, artículo 32 y el artículo 187 de la Ley 136 de 1994; artículo 2.1.2.2.2.1 y 2.1.2.2.2.2. del Decreto 1077 de 2015 y el artículo 3 de la Ley 2044 de 2020, en los siguientes términos: En primer lugar, explicó que, el Concejo Municipal de Talaigua Nuevo - Bolívar, al otorgar, mediante el Acuerdo municipal No. 03 del 24 de febrero 2025, una autorización sin detalle o precisión y no encontrarse determinados e individualizados los bienes fiscales a transferir, configura una ausencia en los criterios de razonabilidad y necesidad.
A su vez, pasa por alto el carácter de interés público de la actividad de los entes territoriales y la calidad de los bienes de cuya entrega a título gratuito de dominio se trata, es decir, que estipuló un margen muy amplio y general en la autorización conferida, el cual puede ser susceptible de varias interpretaciones por la autoridad municipal.
Que la autorización dada por el concejo municipal en relación con la transferencia de bienes fiscales de propiedad del municipio es de carácter constitucional de acuerdo con lo estipulado en el numeral 3° y 7° del artículo 313. Que, dicha autorización debe ser precisa y expresa, circunstancia que cobija los tipos contractuales que por su condición especial requieren autorización al alcalde para contratar.
Que, en caso de transferencia debe ser expresa frente al objeto contractual, lo que, para el presente caso, no se realizó, lo cual, desdibuja el principio de excepcionalidad propia de dichos contratos. Finalmente, advierte que no hay una precisión de los bienes fiscales a transferir, ya que no se evidencia que se hayan identificado los inmuebles a ceder a las personas beneficiarias y que se haya debatido y analizado cada inmueble fiscal a transferir o enajenar de acuerdo con la identificación jurídica y técnica de los inmuebles. 3.3.
Actuaciones administrativas e intervenciones 13001-23-33-000-2025-00331-00 Código: FCA - 008 Versión: 03 Fecha: 03-03-2020 3 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR SENTENCIA No. 04/2025 SALA DE DECISIÓN No. 02 - El 24 de febrero 2025 el Concejo Municipal de Talaigua Nuevo – Bolívar expidió el Acuerdo No. 0032 «Por el cual se autoriza al alcalde del municipio de Talaigua Nuevo Bolívar, para realizar cesión a título gratuito del derecho real de dominio de predios fiscales ocupados, para viviendas, y subdividir y/o lotear y titular los terrenos baldíos urbanos de conformidad con lo dispuesto en el artículo 2° y 10°de la Ley 1001 de 2005, Decreto 149 del 4 de febrero de 2020, Ley 2044 del 30 de julio 2020, Decreto 523 de 2021» - El 21 de agosto de 2025 la Secretaría de Planeación del municipio de Talaigua Nuevo – Bolívar remitió3 para su estudio el Acuerdo No. 03 del 24 de febrero 2025 a la Gobernación de Bolívar. - El 12 de septiembre de 2025, el Gobernador del Departamento de Bolívar por intermedio de su secretario del interior presentó ante el Tribunal Administrativo de Bolívar una observación al Acuerdo municipal No. 03 del 24 de febrero 2025, toda vez que, revisado el trámite impreso al acuerdo precitado, observaron que este viola las normas de superior jerarquía consagradas en el ordenamiento jurídico colombiano en las cuales debía fundarse, lo cual conlleva a que el acto en comento se hubiere expedido de forma irregular. 3.3.1 Ministerio público Se deja constancia que en el presente asunto no hubo intervención del Ministerio Público. 3.4.
Actuación procesal - Por acta individual de reparto4 del 15 de septiembre de dos mil veinticinco (2025), fue asignado el conocimiento del proceso al Despacho ponente bajo el medio de control observación de acuerdo. - Por Auto Interlocutorio No. 1285 del dieciocho (18) de septiembre de dos mil veinticinco (2025), el Despacho admite la demanda y ordena notificar al alcalde municipal, presidente del concejo, personero 2 Expediente Digital – 01Demanda.pdf Folios 25-30. 3 Expediente Digital – 01Demanda.pdf Folios 23-24. 4 Expediente Digital – 03ActaReparto.pdf 5 Expediente Digital – 05Admite Demanda.pdf 13001-23-33-000-2025-00331-00 Código: FCA - 008 Versión: 03 Fecha: 03-03-2020 4 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR SENTENCIA No. 04/2025 SALA DE DECISIÓN No. 02 municipal de Talaigua Nuevo y al procurador delegado ante el Tribunal Administrativo de Bolívar. - Se fijó en lista6 desde el día veintiséis (26) de septiembre de dos mil veinticinco (2025) hasta nueve (09) de octubre de dos mil veinticinco (2025). - El 09 de octubre de 2025, mediante informe secretarial7, se remite al Despacho ponente para proferir sentencia. IV.- CONTROL DE LEGALIDAD La Sala no advierte irregularidades sustanciales o procedimentales que conlleven a decretar la nulidad total o parcial de lo actuado, al observarse el cumplimiento de lo dispuesto por el artículo 121 del Decreto 1333 de 1986.
Se resalta que en el presente asunto no fue necesario agotar la etapa de pruebas, toda vez que no hubo pruebas por practicar. V.- CONSIDERACIONES DE LA SALA 5.1. Legitimación El numeral 10 del artículo 305 de la Constitución Política de Colombia, le otorga la atribución al Gobernador para revisar los actos de los Concejos Municipales y al Tribunal Administrativo para pronunciarse sobre la validez de estos.
En el presente evento la Sala observa, que la demanda fue interpuesta por el Gobernador del Departamento de Bolívar por intermedio de su secretario del interior, conforme al acto de delegación8 contenido en el Decreto 06 del 02 de enero de 2024, con facultad expresa para ello. Por lo anterior, existe legitimación en la causa por activa en quien presenta la demanda, toda vez que es la persona quien ostenta la facultad para presentar observaciones a los acuerdos municipales. 5.2.
Competencia 6 Expediente Digital – 10ConstanciaPúblicaciónFijación&Extracto.pdf 7 Expediente digital – 11Informe Secretarial.pdf 8 Expediente Digital – 01Demanda.pdf Folios 11-02. 13001-23-33-000-2025-00331-00 Código: FCA - 008 Versión: 03 Fecha: 03-03-2020 5 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR SENTENCIA No. 04/2025 SALA DE DECISIÓN No. 02 De conformidad con lo previsto en el numeral 3º del artículo 151 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, este Tribunal es competente para conocer en única instancia de las observaciones presentadas por el Gobernador de Bolívar contra el Acuerdo Municipal demandado. 5.3.
Oportunidad para presentar la observación El artículo 119 del Decreto 1333 de 1986, por el cual se expide el Código de Régimen Municipal, dispone que el Gobernador de Bolívar cuenta con veinte (20) días, que deben entenderse hábiles, para presentar ante el Tribunal Contencioso Administrativo los acuerdos que encuentre contrarios a la Constitución, la ley o la ordenanza, para que este decida sobre su validez.
La Sala evidencia que en el caso concreto la presentación ante este Tribunal del Acuerdo No. 03 del 24 de febrero 2025, expedido por el Concejo Municipal de Talaigua Nuevo - Bolívar, se hizo dentro del término de ley. En efecto la Sala observa del acta Individual de reparto9, que la demanda fue presentada el 12 de septiembre del 2025, lo que nos permite concluir que la acción fue presentada dentro del término señalado, como quiera que, la fecha en que el Gobernador de Bolívar recibió el acuerdo en cuestión tuvo lugar el 21 de agosto del 202510, por lo que, la observación resulta oportuna. 5.4.
Problema Jurídico De lo consignado en los antecedentes, se colige que el problema jurídico a resolver se contrae a establecer lo siguiente: ¿Establecer si es dable declarar la invalidez del proyecto de Acuerdo N° 03 del 24 de febrero 2025 por ser violatorio al procedimiento estipulado en el numeral 3 y 7 del artículo 313 de la Constitución Política; parágrafo 4 del artículo 32 y el artículo 187 de la Ley 136 de 1994; artículo 2.1.2.2.2.1 y 2.1.2.2.2.2. del Decreto 1077 de 2015 y el artículo 3 de la Ley 2044 de 2020? 5.5.
Tesis La Sala declarará la invalidez del Acuerdo No. 03 del 24 de febrero 2025 del Concejo Municipal de Talaigua Nuevo - Bolívar, como quiera que, no se 9 Expediente Digital - 04ActaDeReparto.Pdf 10 Expediente digital - 01Demanda.pdf Folio 23 13001-23-33-000-2025-00331-00 Código: FCA - 008 Versión: 03 Fecha: 03-03-2020 6 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR SENTENCIA No. 04/2025 SALA DE DECISIÓN No. 02 identificaron ni individualizaron los bienes inmuebles objeto de cesión a título gratuito.
Además, al tratarse de bienes del Estado, deben seguirse los principios de razonabilidad, necesidad y proporcionalidad. 6. Marco normativo y jurisprudencial - Numeral 3 y 7 del artículo 313 de la Constitución Política. - Artículo 2.1.2.2.2.1 y 2.1.2.2.2.2. del Decreto 1077 de 2015. - Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo – Sección Primera, sentencia Rad. 1999 1561 (7766) M.P. Manuel Urueta Ayola. 7.
Caso concreto 7.1 Análisis de las observaciones frente al marco normativo expuesto y los hechos probados en el proceso El artículo 313 de la Constitución Política establece las competencias de los Concejos Municipales así:
ARTICULO 313. Corresponde a los concejos: (…) 3. Autorizar al alcalde para celebrar contratos y ejercer pro tempore precisas funciones de las que corresponden al Concejo. (…) 7. Reglamentar los usos del suelo y, dentro de los límites que fije la ley, vigilar y controlar las actividades relacionadas con la construcción y enajenación de inmuebles destinados a vivienda.
Asimismo, el artículo 187 de la Ley y 136 de 1994 consagra que «los concejos municipales ejercerán la vigilancia y control de las actividades de construcción y enajenación de inmuebles destinados a vivienda, de que trata el numeral 7. del Artículo 313 de la Constitución Política, dentro de los límites señalados al respecto por las disposiciones legales y reglamentarias vigentes.» Por otro lado, los artículos 2.1.2.2.2.1 y 2.1.2.2.2.2. del Decreto 1077 de 2015, señalan el trámite de cesión gratuita y enajenación de bienes fiscales: 13001-23-33-000-2025-00331-00 Código: FCA - 008 Versión: 03 Fecha: 03-03-2020 7 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR SENTENCIA No. 04/2025 SALA DE DECISIÓN No. 02 ARTÍCULO 2.1.2.2.2.1.
Identificación jurídica y técnica del inmueble. El trámite de cesión gratuita de bienes fiscales se adelantará de oficio o solicitud de parte. En el marco del proceso de transferencia la entidad cedente deberá verificar que la titularidad de pleno dominio del inmueble esté a su nombre y que, además, se encuentre libre de gravámenes que impidan su transferencia. Así mismo, se deberán realizar las acciones técnicas necesarias para establecer la identificación física del inmueble verificando que: 1.
Cuente con mejoras y/o construcciones de destinación económica habitacional. 2. Se ubique dentro del perímetro urbano del municipio o distrito. 3. No se encuentre ubicado en bienes de uso público, bienes destinados a fines institucionales de salud o educación, en áreas insalubres, de alto riesgo no mitigable, en zonas de conservación o protección ambiental y las demás áreas previstas en los artículos 35 y 37 de la Ley 388 de 1997, en concordancia con el Plan de Ordenamiento Territorial o los instrumentos que lo desarrollen o complementen.
(…)
ARTÍCULO 2. 1.2.2.2.2. Documentación técnica del inmueble. Una vez identificado el inmueble objeto de titulación, se solicitarán los siguientes documentos, siempre y cuando estos no reposen en la entidad cedente: 1. Documento técnico del inmueble expedido por la entidad territorial competente, que establezca que el predio a titular se encuentra en zona apta para la localización de asentamientos humanos en concordancia con lo dispuesto en el numeral 3 del artículo 2.1.2.2.2.1. 2.
Documento que determine el destino económico del inmueble, expedido por la entidad cedente o la autoridad encargada de la gestión catastral. (…) (Negrilla fuera de texto). Adicionalmente, el Consejo de Estado11 señaló que cuando sea necesario otorgarle facultades propias del concejo a los alcaldes, estas deben ser concedidas de manera precisa, pues su interpretación es estricta, en tal sentido indicó lo siguiente: 11 Consejo de Estado.
Sala de lo Contencioso Administrativo – Sección Primera, sentencia del 30 de abril de 2003. Rad. 1999 1561 (7766) M.P. Manuel Urueta Ayola. 13001-23-33-000-2025-00331-00 Código: FCA - 008 Versión: 03 Fecha: 03-03-2020 8 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR SENTENCIA No. 04/2025 SALA DE DECISIÓN No. 02 (…) Las facultades extraordinarias que otorgan las corporaciones públicas en los distintos niveles, trátese de Congreso de la República, asambleas departamentales y concejos municipales, al Presidente de la República, Gobernador y Alcaldes, deben cumplir las exigencias constitucionales y como competencias de excepción deben ser interpretadas estrictamente en el sentido de que la facultad que se otorga debe serlo de manera precisa, pues de no ser así se corre el riesgo de vaciar de contenido las normas constitucionales y trasladar masivamente la competencia de los órganos de representación popular a la autoridad ejecutiva, con grave desmedro del equilibrio de poderes que orienta como principio fundamental el ordenamiento constitucional(…)(Subrayas y negrilla fuera de texto).
Conforme al marco normativo y jurisprudencial citado, la Sala aclara que el Concejo Municipal de Talaigua Nuevo - Bolívar tiene la facultad de autorizar al alcalde para enajenar bienes inmuebles, conforme lo dispuesto en el numeral 3º de la Constitución Política. Sin embargo, es de advertir que ni en la motivación del Acuerdo censurado ni en la exposición de motivos se determina o individualizan los predios de propiedad del Municipio de Talaigua Nuevo a ceder, particularización que resulta ser indispensable atendiendo a su especificidad de bienes de interés público, tal como se indica en el Decreto 1077 de 2015.
Asimismo, al otorgarse de manera indiscriminada la autorización de legalizar a título de cesión gratuita los inmuebles de propiedad del municipio, violaría los criterios de razonabilidad y necesidad pues «no hacerlo sería casi lo mismo como si se estuviera concediendo una autorización general para enajenar bienes sin especificar qué tipo o cuáles bienes, lo cual pasa por alto el carácter de interés público de la actividad de los entes territoriales y la calidad de los bienes de cuya enajenación se trata»12.
En ese orden de ideas, la Sala declarará la invalidez del Acuerdo No. 03 del 24 de febrero 2025, al encontrarse que, la Gobernación de Bolívar desvirtuó la presunción de legalidad del acto acusado, como quiera que, no se identificaron ni individualizaron los bienes inmuebles objeto de cesión a título gratuito, en razón a que, al tratarse de bienes del Estado, deben seguir los principios de razonabilidad, necesidad y proporcionalidad.
En mérito de lo expuesto el Tribunal Administrativo de Bolívar administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la Ley, 12 Tribunal Administrativo de Boyacá. Sala de Decisión No. 6. Exp. 150012333000 202002090 00- MP. Félix Alberto Rodríguez Riveros, medio de control: Validez de Acuerdo. Providencia del 11 de diciembre de 2020. 13001-23-33-000-2025-00331-00 Código: FCA - 008 Versión: 03 Fecha: 03-03-2020 9 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR SENTENCIA No. 04/2025 SALA DE DECISIÓN No. 02 VI.- FALLA PRIMERO: DECLARESE la invalidez del Acuerdo No. 03 del 24 de febrero 2025 «Por el cual se autoriza al alcalde del municipio de Talaigua Nuevo Bolívar, para realizar cesión a título gratuito del derecho real de dominio de predios fiscales ocupados, para viviendas, y subdividir y/o lotear y titular los terrenos baldíos urbanos de conformidad con lo dispuesto en el artículo 2° y 10°de la Ley 1001 de 2005, Decreto 149 del 4 de febrero de 2020, Ley 2044 del 30 de julio 2020, Decreto 523 de 2021», de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de la presente providencia.
SEGUNDO
COMUNÍQUESE esta determinación al Gobernador de Bolívar, al Alcalde Municipal de Talaigua Nuevo, al presidente del Concejo de Talaigua Nuevo y al Ministerio Público.
TERCERO: Una vez ejecutoriada la presente providencia, archívense esta diligencia, dejando las constancias y anotaciones de rigor.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Constancia: el proyecto de la presente providencia fue estudiado y aprobado en sesión de la fecha. LOS MAGISTRADOS JOSE RAFAEL GUERRERO LEAL MARCELA DE JESÚS LÓPEZ ÁLVAREZ MOISÉS DE JESÚS RODRÍGUEZ PÉREZ