13430-3333-001-2024-00362-01 Código: FCA - 008 Versión: 03 Fecha: 03-03-2020 1 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR SENTENCIA No. 14/2025 SALA DE DECISIÓN No. 2 Cartagena de Indias D. T. y C., catorce (14) de marzo de dos mil veinticinco (2025). I.- IDENTIFICACIÓN DEL PROCESO, RADICACIÓN Y PARTES INTERVINIENTES.
MEDIO DE CONTROL NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO RADICADO 13430-33-33-001-2024-00362-01 DEMANDANTE MARIBEL PÉREZ COGOLLO DEMANDADO NACIÓN – MINISTERIO DE EDUCACIÓN NACIONAL – FONDO NACIONAL DE PRESTACIONES SOCIALES DEL MAGISTERIO – DEPARTAMENTO DE BOLÍVAR – SECRETARIA DE EDUCACIÓN DEPARTAMENTAL DE BOLÍVAR Y FIDUCIARIA LA PREVISORA S.A (FIDUPREVISORA) MAGISTRADO PONENTE JOSÉ RAFAEL GUERRERO LEAL TEMA SANCIÓN MORATORIA LEY 244 DE 1995 MODIFICADA POR LA LEY 1071 DE 2006.
SUBTEMA CAUSACIÓN DE LA SANCIÓN MORATORIA DE LAS CESANTÍAS PARCIALES - GESTIÓN ADMINISTRATIVA PARA EL RECONOCIMIENTO DE CESANTÍAS - ENTIDAD RESPONSABLE DEL PAGO DE LA SANCIÓN MORA GENERADA - DECRETO 491 DE 2020. II – PRONUNCIAMIENTO Procede la Sala de Decisión No. 02 del Tribunal Administrativo de Bolívar a pronunciarse respecto del recurso de apelación interpuesto por el DEPARTAMENTO DE BOLÍVAR, contra la sentencia de fecha veintisiete (27) de septiembre de dos mil veinticuatro (2024)1 dictada por Juzgado Primero Administrativo Oral del Circuito de Magangué, que accedió a las pretensiones de la demanda.
III.- ANTECEDENTES 3.1. DEMANDA2. 3.1.1 PRETENSIONES3. 1 Expediente digital consecutivo, Cuaderno “01PrimeraInstancia”, Archivo “33Sentencia.pdf” 2 Expediente digital consecutivo, Cuaderno “01PrimeraInstancia”, Archivo “01DEMANDA (1).pdf” 3 Expediente digital consecutivo, Cuaderno “01PrimeraInstancia”, Archivo “01DEMANDA (1).pdf” Folio 1-2. 13430-3333-001-2024-00362-01 Código: FCA - 008 Versión: 03 Fecha: 03-03-2020 2 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR SENTENCIA No. 14/2025 SALA DE DECISIÓN No. 2 La demanda se dirige concretamente a la prosperidad de las siguientes pretensiones: “PRIMERO: Que se declare la nulidad de los actos ficto o presunto resultado de la configuración del silencio administrativo de la FIDUPREVISORA S.A, por la no contestación a solicitud de la sanción por mora derivado del pago inoportuno o tardío de las cesantías de mi representado, radicada ante la entidad el 10 de junio de 2022.
SEGUNDO: Que se declare la nulidad de los actos ficto o presunto resultado de la configuración del silencio administrativo de la SECRETARIA DE EDUCACIÓN DE BOLIVAR, por la no contestación a solicitud de la sanción por mora derivado del pago inoportuno o tardío de las cesantías de mi representado, radicada ante la entidad el 23de junio de 2022.
TERCERO: Que como consecuencia de lo anterior se condene a NACIÓN – MINISTERIO DE EDUCACIÓN NACIONAL - FONDO DE PRESTACIONES SOCIALES DEL MAGISTERIO (FOMAG) – y el DEPARTAMENTO DE BOLIVAR - SECRETARIA DE EDUCACIÓN DE BOLIVAR – FIDUPREVISORA, a reconocer y pagar la sanción por mora en el pago de las cesantías parciales que la entidad le ha reconocido a mi poderdante, de conformidad con lo preceptuado por la ley 1071 de 2006 y demás normas concordantes (…)” 3.2.
HECHOS 4. Las circunstancias fácticas narradas en el escrito inicial se resumen a continuación: Se sostiene que, la señora Maribel Pérez Cogollo se encuentra vinculada al servicio docente y que, en ejercicio de su derecho prestacional, presentó el 3 de junio de 2021 una petición de reconocimiento y pago de cesantías parciales. Se señala que, la entidad accionada expidió el acto administrativo de reconocimiento el 14 de marzo de 2022, y que el pago efectivo de la prestación se efectuó el 7 de junio de 2022, configurándose así una mora en la entrega de los recursos, en contravención de los términos previstos en la normativa aplicable, lo que daría lugar a la exigibilidad de la sanción moratoria. 4 Expediente digital consecutivo, Cuaderno “01PrimeraInstancia”, Archivo “01DEMANDA (1).pdf” Folio 2-3. 13430-3333-001-2024-00362-01 Código: FCA - 008 Versión: 03 Fecha: 03-03-2020 3 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR SENTENCIA No. 14/2025 SALA DE DECISIÓN No. 2 Así mismo, se indica que la demandante, mediante escritos radicados el 10 de junio y el 23 de junio de 2022, solicitó el reconocimiento y pago de la referida sanción, sin que las entidades accionadas hubiesen emitido respuesta alguna dentro del término legal, configurándose así el silencio administrativo negativo, lo que motivó la interposición de la presente acción judicial con el fin de obtener la protección de sus derechos prestacionales.
3.3. CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA. 3.3.1. Nación- Ministerio de Educación Nacional- Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio (FOMAG)5. La Nación- Ministerio de Educación Nacional- Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio (FOMAG), en escrito de contestación, se opuso oportunamente en su totalidad a las prestaciones declarativas y de restablecimiento del derecho de la demanda, porque, el parágrafo transitorio del artículo 57 de la Ley 1955 de 2019, le asigna de manera exclusiva la responsabilidad del pago de las sanciones moratorias al ente territorial por ocasión del retraso en la remisión y radicación de la solicitud del pago de cesantías.
Finalmente, propuso las siguientes excepciones: i) culpa exclusiva de un tercero aplicación ley 1955 de 2019, ii) responsabilidad del ente territorial, iii) cobro indebido de la sanción moratoria causada en el año 2020 ante el FOMAG, iv) falta de legitimación en la causa por pago de la sanción moratoria generada en el 2020 por parte del FOMAG y v) improcedencia de la indexación. Frente al caso concreto, adujo que el Departamento de Bolivar tenía hasta el 24 de junio de 2021 para expedir el acto administrativo, pero lo emitió el 14 de marzo de 2022.
Además, remitió la decisión el 5 de mayo de 2022. Por ello, la mora se causó desde el 10 de septiembre de 2021 y el pago se hizo el 03 de junio de 2022, para un total de 266 días de mora. 3.3.2. Departamento de Bolívar6. El Departamento de Bolívar, dentro del término procesal correspondiente, se opuso a las pretensiones de la demandante, porque, no cuentan con sustento fáctico ni jurídico, por tratarse de obligaciones de carácter exclusivo 5Expediente digital consecutivo, Cuaderno “01PrimeraInstancia”, Archivo “15ContestaciónFomag.pdf” 6Expediente digital consecutivo, Cuaderno “01PrimeraInstancia”, Archivo “16ContestaciónDptoBolívar.pdf” 13430-3333-001-2024-00362-01 Código: FCA - 008 Versión: 03 Fecha: 03-03-2020 4 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR SENTENCIA No. 14/2025 SALA DE DECISIÓN No. 2 del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, creado mediante la Ley 91 de 1989, responsable del pago de las cesantías y sus intereses, no figurando el ente territorial en mención parte de dicha obligación. Propuso las siguientes excepciones: i) Excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva e inexistencia de la obligación de pago a cargo del Departamento de Bolívar, ii) Excepción de legalidad del acto administrativo acusado y iii) Excepción innominada. 3.2 SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA7.
En sentencia proferida en fecha veintisiete (27) de septiembre de dos mil veinticuatro (2024). dictada por Juzgado Primero Administrativo Oral del Circuito de Magangué, resolvió: “PRIMERO: ANULAR los actos administrativos ficto demandado -nacida de la reclamación de 10 de junio de 2022 y 23 de junio de 2022, elevada por el demandante-, de conformidad con las consideraciones precedentes SEGUNDO: Como restablecimiento del derecho, CONDENAR al Departamento de Bolívar – Secretaria de Educación Departamental de Bolívar, a reconocer y pagar a favor de la señora Maribel Pérez Cogollo, la indemnización moratoria por el pago tardío de las cesantías parciales, en razón a un día de salario por cada día de retardo, desde 24 de septiembre de 2021 hasta el 2 de junio de 2022, conforme a lo establecido en el parágrafo del artículo 5° de la Ley 1071 de 2006, teniendo en cuenta el último salario devengado por el actor.
Lo anterior de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de esta providencia.
TERCERO: La suma total causada por sanción moratoria se ajustará desde el día siguiente en que esta cesó (día siguiente al pago de la prestación), hasta la ejecutoria de la sentencia, en atención a la fórmula señalada en la parte motiva de la presente providencia.” El a quo, a su consideración, estimó acreditada la configuración de los actos administrativos fictos negativos, declaró su nulidad y condenó al Departamento de Bolívar del pago de la sanción moratoria por su negligencia en la emisión oportuna del acto como en la radicación o entrega de la solicitud de pago de cesantías al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, en razón a un día de salario por cada 7 Expediente digital consecutivo, Cuaderno “01PrimeraInstancia”, Archivo “33Sentencia.pfd” 13430-3333-001-2024-00362-01 Código: FCA - 008 Versión: 03 Fecha: 03-03-2020 5 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR SENTENCIA No. 14/2025 SALA DE DECISIÓN No. 2 día de retardo, desde el 24 de septiembre de 2021 hasta el 2 de junio de 2022, conforme a lo establecido en el parágrafo del artículo 5° de la Ley 1071 de 2006, teniendo en cuenta el último salario devengado por la actora.
3.3. RECURSO DE APELACIÓN.8. El Departamento de Bolívar interpuso recurso de apelación en contra la sentencia de primera instancia, la cual lo condenó al pago de la sanción moratoria por la tardanza en la entrega de las cesantías parciales del demandante, indicando que, el artículo 57 de la Ley 1955 de 2019, le atribuye al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio (FOMAG) la obligación de efectuar el pago de las prestaciones sociales de los docentes afiliados, siendo la única de obligación de las Secretarías de Educación de las entidades territoriales, su reconocimiento y liquidación. Adujo que, el Departamento de Bolívar, a través de su Secretaría de Educación, actúa como un mero operador administrativo dentro de los términos legales, proyectando los actos relativos a las prestaciones económicas a cargo del FOMAG, siendo la aprobación de dichos actos y la administración de los recursos competencia de la fiduciaria, Fiduprevisora S.A. Finalmente, sostuvo que, el Decreto 491 de 2020, el cual se encontraba vigente al momento en que se reinició el cómputo de los términos administrativos, amplió los plazos para responder las peticiones, debido a la emergencia sanitaria declarada, dentro de los treinta (30) días siguientes a su recepción, en contraposición al término de quince (15) días. 3.4 TRÁMITE PROCESAL DE SEGUNDA INSTANCIA Mediante auto de fecha veinticuatro (24) de octubre de dos mil veinticuatro (2024) 9 se concedió el recurso de apelación, el cual fue admitido mediante auto de fecha diecinueve (19) de febrero de dos mil veinticinco (2025).10
3.5. CONCEPTO DEL MINISTERIO PÚBLICO. El Ministerio Publico no rindió concepto. IV.- CONTROL DE LEGALIDAD 8Expediente digital consecutivo, Cuaderno “01PrimeraInstancia”, Archivo “35ApelaciónSentencia.pdf”. 9 Expediente digital consecutivo, Cuaderno “01PrimeraInstancia”, Archivo “36Concedeapelaciondesentencia.pdf” 10 Expediente digital consecutivo, Cuaderno “02SegundaInstancia”, Archivo “03AdmiteRecursoDeApelacion.pdf” 13430-3333-001-2024-00362-01 Código: FCA - 008 Versión: 03 Fecha: 03-03-2020 6 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR SENTENCIA No. 14/2025 SALA DE DECISIÓN No. 2 Revisado el expediente se observa que en el desarrollo de las etapas procesales de primera instancia se ejerció el control de legalidad ordenado por el artículo 207 CPACA.
Por ello y como en esta instancia no se observan vicios que acarreen la nulidad del proceso o impidan proferir decisión, se procede a resolver la alzada. V.- CONSIDERACIONES 5.1. COMPETENCIA De conformidad con lo dispuesto en el artículo 153 del CPACA, el Tribunal Administrativo es competente para conocer en segunda instancia de las apelaciones de las sentencias dictadas en primera instancia por los jueces administrativos.
5.2. PROBLEMA JURÍDICO La Sala encuentra que el problema jurídico se concreta en el siguiente cuestionamiento: ¿Se deberá confirmar, modificar o revocar la sentencia proferida en fecha veintisiete (27) de septiembre de dos mil veinticuatro (2024) por el Juzgado Primero Administrativo Oral del Circuito de Magangué, la cual accedió a las pretensiones de la demanda?
5.3. TESIS DE LA SALA. La Sala CONFIRMARÁ la sentencia de primera instancia, al considerar que, el Departamento de Bolívar es responsable de la causación de la mora por el incumplimiento de los plazos previstos para la radicación o entrega de la solicitud de pago de cesantías al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio.
5.4. MARCO NORMATIVO Y JURISPRUDENCIAL Normativas: - LEY 244 DE 1995 «Por medio de la cual se fijan términos para el pago oportuno de cesantías para los servidores públicos, se establecen sanciones y se dictan otras disposiciones» - LEY 962 DE 2005 «Por la cual se dictan disposiciones sobre racionalización de trámites y procedimientos administrativos de los organismos y entidades del Estado y de los particulares que ejercen 13430-3333-001-2024-00362-01 Código: FCA - 008 Versión: 03 Fecha: 03-03-2020 7 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR SENTENCIA No. 14/2025 SALA DE DECISIÓN No. 2 funciones públicas o prestan servicios públicos» - LEY 1071 DE 2006. «Por medio de la cual se adiciona y modifica la Ley 244 de 1995, se regula el pago de las cesantías definitivas o parciales a los servidores públicos, se establecen sanciones y se fijan términos para su cancelación. » - DECRETO 1075 DE 2015. «Por medio del cual se expide el Decreto Único Reglamentario del Sector Educación» - DECRETO 1272 DE 2018 «Por el cual se modifica el Decreto 1075 de 2015 -Único Reglamentario del Sector Educación-, se reglamenta el reconocimiento y pago de Prestaciones Económicas a cargo del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio y se dictan otras disposiciones» - DECRETO 491 DE 2020 «Por el cual se adoptan medidas de urgencia para garantizar la atención y la prestación de los servicios por parte de las autoridades públicas y los particulares que cumplan funciones públicas y se toman medidas para la protección laboral y de los contratistas de prestación de servicios de las entidades públicas, en el marco del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica» Jurisprudenciales: - Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, sentencia de fecha 28 de julio de 2023.
Consejera ponente: Ana María Charry Gaitán. Número único: 11001-03-06-000-2022-00213-00. - Consejo De Estado Sala De Lo Contencioso Administrativo Sección Segunda Subsección B Consejera Ponente: Sandra Lisset Ibarra Vélez Bogotá D. C. Dieciocho (18) De Julio De Dos Mil Dieciocho (2018). Radicación Número: 73001-23-33-000-2014-00580-01(4961-15).
5.5. CASO CONCRETO 5.5.2. Análisis crítico de las pruebas frente al marco jurídico. Conocido el recurso interpuesto contra la sentencia de primera instancia, la Sala centrará su estudio del material probatorio respecto a los siguientes ítems; ii) sobre la causación de la sanción moratoria de las cesantías parciales.; iii) sobre la gestión administrativa para el reconocimiento de cesantías y la entidad responsable en el pago de la sanción mora generaday (iii)sobre la aplicación del Decreto 491 de 2020. 5.5.2.1 Sobre la causación de la sanción moratoria de las cesantías parciales. 13430-3333-001-2024-00362-01 Código: FCA - 008 Versión: 03 Fecha: 03-03-2020 8 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR SENTENCIA No. 14/2025 SALA DE DECISIÓN No. 2 De conformidad con los reparos alegados por la apelante, sírvase la Sala, en primera instancia, determinar la causación de la sanción moratoria reclamada por el demandante, y su respectivo computo.
Así, en referencia al caso sub examine, y en consideración al acervo probatorio documental íntegramente valorado, se acreditó que, el demandante mediante Radicado No. 2021 - CES-045225 de fecha 12 de junio de 202111, solicitó el reconocimiento y pago de las cesantías parciales. A su vez, se evidenció que, en Resolución No. 1104 de fecha 14 de marzo de 202212, expedida por la Secretaría de Educación del Departamento de Bolívar, en nombre y representación de la Nación – Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, se reconoció la respectiva concesión de las cesantías parciales objeto de petición, y la cual fue notificado electrónicamente vía email a la accionante, en fecha 19 de marzo de 2022.
Igualmente, se constató que, el pago efectivo de las cesantías parciales únicamente fue efectuado por el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, a través de la Fiduprevisora, a la cuenta bancaria del demandante, el 3 de junio de 202213. 11 Expediente digital consecutivo, Cuaderno “01PrimeraInstancia”, Archivo “01DEMANDA (1).pdf” Folio 15 12 Expediente digital consecutivo, Cuaderno “01PrimeraInstancia”, Archivo “01DEMANDA (1).pdf” Folio 15 13 Expediente digital consecutivo, Cuaderno “01PrimeraInstancia”, Archivo “01DEMANDA (1).pdf” Folio 19. 13430-3333-001-2024-00362-01 Código: FCA - 008 Versión: 03 Fecha: 03-03-2020 9 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR SENTENCIA No. 14/2025 SALA DE DECISIÓN No. 2 Por lo cual, la demandante presentó el 10 de junio de 202214, solicitud formal ante la Fiduprevisora S.A, y el 23 de junio de 202215 ante la Secretaría de Educación Departamental de Bolívar, para el reconocimiento y pago de la sanción moratoria, al no efectuarse inicialmente el pago dentro del término legal, y las cuales no fueron resueltas por las entidades, configurándose silencio administrativo negativo.
De lo expuesto, la Sala colige que, el trámite surtido con ocasión de la solicitud de cesantías parciales de la demandante fue el siguiente; Actuación Fecha máxima en la que se debía efectuar Fecha en que se efectuó Radicación de la Solicitud de las cesantías NA 12 de junio de 2021 Término para expedir la resolución (15 días) 6 de julio de 2021. 14 de marzo de 2022.
Ejecutoria del acto administrativo (10 días) 21 de julio de 2021. 5 de abril de 2022. Término para efectuar el pago (45 días) 23 de septiembre de 2021. 3 de junio de 2022 14 Expediente digital consecutivo, Cuaderno “01PrimeraInstancia”, Archivo “01DEMANDA (1).pdf” Folio 29. 15 Expediente digital consecutivo, Cuaderno “01PrimeraInstancia”, Archivo “01DEMANDA (1).pdf” Folio 21. 13430-3333-001-2024-00362-01 Código: FCA - 008 Versión: 03 Fecha: 03-03-2020 10 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR SENTENCIA No. 14/2025 SALA DE DECISIÓN No. 2 Por lo cual, la Sala advierte que, la hipótesis en que encaja el presente asunto según en Sentencia de Unificación SUJ-012-S2 de 2018 del Consejo de Estado16 es la siguiente: A partir de lo anterior, la Sala reconoce que, a favor de la SRA. MARIBEL PEREZ COGOLLO, se causó un período de mora del 24 de septiembre de 2021 hasta el 2 junio de 2022, día anterior a aquél en el que el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, a través de la Fiduprevisora, realizó el pago de las cesantías parciales.
En tal sentido, la Sala concuerda del criterio del ad quo, computando la causación de la mora a 252 días. 5.5.1.2. Sobre la gestión administrativa para el reconocimiento de cesantías y la entidad responsable en el pago de la sanción mora generada. El Departamento de Bolívar, en su escrito de apelación señala que, de conformidad con el artículo 57 de la Ley 1955 de 2019, las cesantías deben ser reconocidas y liquidadas por las Secretarías de Educación de las entidades territoriales; siendo la aprobación de dichos actos y la administración de los recursos competencia de la fiduciaria, Fiduprevisora S.A. y su pago responsabilidad exclusiva del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio (FOMAG).
Por lo cual, alude que, el ente territorial meramente desempeña un rol de operador administrativo. Al respecto, resalta la Sala que, en virtud de la Ley 962 de 200517, el Decreto 1075 de 201518, y el Decreto 1272 de 201819, la gestión administrativa de las solicitudes de reconocimiento de prestaciones económicas del personal docente del servicio público educativo, supone la participación de las Secretaria de Educación de la Entidad Territorial certificada correspondiente, 16 Consejo de Estado, Sección Segunda, Sentencia de Unificación SUJ-012-S2 del 18 de julio de 2018, rad. núm. 73001- 23-33-000-2014-00580-01.
La misma posición fue reiterada en la Sentencia del 2 de febrero de 2023, rad. núm.: 73001 23 33 000 2017 00142 01 (5831-2018). 17 En específico, su artículo 56, el cual estipula que, “Las prestaciones sociales que pagará el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio serán reconocidas por el citado Fondo, mediante la aprobación del proyecto de resolución por parte de quien administre el Fondo, el cual debe ser elaborado por el Secretario de Educación de la Entidad Territorial certificada correspondiente, a la que se encuentre vinculado el docente.
El acto administrativo de reconocimiento se hará mediante resolución que llevará la firma del Secretario de Educación de la entidad territorial.” 18 En específico, sus ARTÍCULO 2.4.4.2.3.2.1. Radicación de las solicitudes de reconocimiento de prestaciones económicas y ARTÍCULO 2.4.4.2.3.2.2. Gestión a cargo de las Secretarías de Educación. 19 ARTÍCULO 2.4.4.2.3.2.2.
Gestión a cargo de las Secretarías de Educación. 13430-3333-001-2024-00362-01 Código: FCA - 008 Versión: 03 Fecha: 03-03-2020 11 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR SENTENCIA No. 14/2025 SALA DE DECISIÓN No. 2 y el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, cada uno debiendo cumplir determinados trámites y actuaciones administrativas, para absolver, en forma debida y oportuna, las solicitudes impetradas.
En el caso de la radicación de solicitudes de reconocimiento y pago de cesantías, las Secretarías de Educación deben, entre otras gestiones; remitir a la sociedad fiduciaria copia de los actos administrativos de reconocimiento de prestaciones económicas, junto con la respectiva constancia de ejecutoria para efectos del pago para su aprobación, so pena de incurrir en las responsabilidades de carácter disciplinario, fiscal y penal correspondientes.20.
Así mismo, cabe mencionar que, sobre las sanciones por mora con cargo a los recursos del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio estipulada en el Decreto y 1272 de 201821, la Ley 1955 de 2019 introdujo varias modificaciones sustanciales y en aplicabilidad con posterioridad al 31 de diciembre de 2019, así: “Artículo 57.
Eficiencia en la administración de los recursos del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio. Las cesantías definitivas y parciales de los docentes de que trata la Ley 91 de 1989 serán reconocidas y liquidadas por la Secretaría de Educación de la entidad territorial y pagadas por el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio. […] Parágrafo.
La entidad territorial será responsable del pago de la sanción por mora en el pago de las cesantías en aquellos eventos en los que el pago extemporáneo se genere como consecuencia del incumplimiento de los plazos previstos para la radicación o entrega de la solicitud de pago de cesantías por parte de la Secretaría de Educación territorial al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio.
En estos eventos el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio será responsable únicamente del pago de las cesantías. Parágrafo transitorio. Para efectos de financiar el pago de las sanciones por mora a cargo Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio causadas a diciembre de 2019, facúltese al Ministerio de Hacienda y Crédito Público para emitir Títulos de Tesorería que serán administrados por una o varias sociedades fiduciarias públicas; así mismo, el Ministerio de Hacienda y Crédito Público definirá la operación, las reglas de negociación y pago de los 20 DECRETO 1272 DE 2018.
ARTÍCULO 2. 4.4.2.3.2.2. Gestión a cargo de las Secretarías de Educación. 21 ARTÍCULO 2.4.4.2.3.2.28. Sanción moratoria. El pago de la sanción moratoria se hará con cargo a los recursos del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, sin perjuicio de las acciones legales o judiciales correspondientes que se deban adelantar en contra de quien dé lugar a la configuración de la sanción moratoria, con el fin de que el Fondo recupere las sumas pagadas por el incumplimiento de los términos previstos en la Ley 1071 de 2006.
Así mismo, la sociedad fiduciaria deberá interponer las acciones legales correspondientes en contra de las entidades territoriales certificadas en educación por el incumplimiento de los términos indicados en la Ley 1071 de 2006 y reintegrar las sumas de dinero canceladas con ocasión del pago de la sanción moratoria que le sea atribuible. [Énfasis propio] 13430-3333-001-2024-00362-01 Código: FCA - 008 Versión: 03 Fecha: 03-03-2020 12 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR SENTENCIA No. 14/2025 SALA DE DECISIÓN No. 2 mismos.
El Consejo Directivo del FOMAG efectuará la adición presupuestal de los recursos de los que trata el presente parágrafo.” (Negrilla y subrayado fuera de texto). Agregando la Sala que, la normativa anteriormente referida fue objeto de análisis por parte del Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, en providencia del 28 de julio de 202322, en la cual se concluyó lo siguiente: “Como se aprecia, esta norma legal introdujo varias modificaciones sustanciales en relación con la competencia para el reconocimiento y pago de las cesantías a los afiliados al Fomag, y con la responsabilidad para el reconocimiento y pago de la sanción moratoria establecida por el artículo 5 de la Ley 244 de 1995, así: [ ] Estableció tajantemente que, los recursos del Fomag, solamente pueden destinarse al pago de las prestaciones económicas, sociales y asistenciales a sus afiliados docentes, pensionados y beneficiarios de dicho Fondo, pero no al pago de indemnizaciones económicas, ni por vía judicial ni administrativa.
Dentro de tales indemnizaciones, la Sala entiende incluida la sanción moratoria por el pago extemporáneo de las cesantías. - En concordancia con lo anterior, se dispuso que las entidades territoriales serían las responsables del «pago» de la sanción moratoria por el pago tardío de las cesantías, cuando incumplieran los plazos previstos para la radicación o entrega de la solicitud al Fomag, por parte de la respectiva secretaría de educación, y se reiteró que, en tales casos, el Fondo solo debía asumir el pago de las cesantías.
(Resaltado por la Sala) De igual forma, destaca la Sala que, al no encontrarse vigente la Ley 2294 de 2023 ni el Decreto 942 de 2022 (1 de junio de 2022), normativa que establece criterios de proporcionalidad en la asunción de la sanción moratoria entre las entidades intervinientes en el trámite, dichas disposiciones no resultan aplicables para la resolución del recurso en estudio.
En virtud de lo anterior, sírvase la Sala advertir que, la Secretaría de Educación del Departamento de Bolívar expidió el acto administrativo de reconocimiento y pago de cesantías de manera extemporánea, toda vez que el término legal de quince (15) días para su expedición fenecía el 6 de julio de 2021, y dicho acto fue proferido el 14 de marzo de 2022, lo que implica un retraso de ocho (8) meses y siete (7) días.
Asimismo, el término de ejecutoria del referido acto fenecía el 21 de julio de 2021, sin embargo, su ejecutoria únicamente se configuró el 4 de abril de 2022. 22 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, sentencia de fecha 28 de julio de 2023. Consejera ponente: Ana María Charry Gaitán. Número único: 11001-03-06-000-2022-00213-00 13430-3333-001-2024-00362-01 Código: FCA - 008 Versión: 03 Fecha: 03-03-2020 13 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR SENTENCIA No. 14/2025 SALA DE DECISIÓN No. 2 De manera concomitante, sostiene la Sala que, la dilación indebida en la expedición del acto administrativo de reconocimiento dio lugar, a su vez, al incumplimiento del deber de radicación y remisión oportuna de la solicitud de cesantías parciales al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio (FOMAG).
Ello, por cuanto, una vez ejecutoriado dicho acto el 5 de abril de 2022, la Secretaría de Educación del Departamento de Bolívar tenía la obligación de gestionar de manera inmediata su remisión. No obstante, según consta en el expediente, dicha remisión solo tuvo lugar el 25 de mayo de 2022, lo que representa un retraso de un (1) mes y veinte (20) días desde su ejecutoria, conforme con la hoja de revisión aportada: En efecto, contrario a lo alegado por el apelante, al ser el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, una cuenta especial de la Nación encargada del pago de las prestaciones de los docentes afiliados, entre ellas las cesantías, cuyos recursos son administrados por la Fiduciaria La Previsora –FIDUPREVISORA S.A.-, la oportuna remisión del proyecto de reconocimiento de cesantías por la Secretaría de Educación del Departamento, reviste un carácter esencial y constitutivo dentro del iter procedimental que conduce a la materialización del derecho prestacional del afiliado.
Por tanto, la Secretaría de Educación no puede pretender sustraerse de su responsabilidad alegando que el pago corresponde al FOMAG, pues su función en el procedimiento no es pasiva ni accesoria, sino determinante para la garantía efectiva del derecho del docente. Así mismo, la aprobación de los actos de reconocimiento no constituye un control discrecional por parte de Fiduprevisora S.A., sino que se circunscribe a un ejercicio de verificación estrictamente reglado, sin que ello desvirtúe la validez y obligatoriedad del acto administrativo expedido por la entidad territorial.
Así, la Sala converge con el criterio del a quo y le imputará la totalidad de la responsabilidad del pago por concepto de mora a la Secretaría de Educación Departamental de Bolívar, en la medida en que su omisión 13430-3333-001-2024-00362-01 Código: FCA - 008 Versión: 03 Fecha: 03-03-2020 14 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR SENTENCIA No. 14/2025 SALA DE DECISIÓN No. 2 administrativa dio lugar a la dilación de la totalidad del proceso de reconocimiento y pago de las cesantías parciales del demandante, afectando su derecho de recibir oportunamente su prestación social. 5.5.1.3.
Sobre la aplicación del Decreto 491 de 2020. El Departamento de Bolívar, en su escrito de apelación, alega que, el ad quo no tuvo en cuenta la normativa especial vigente durante la tramitación de la petición, específicamente el Decreto 491 de 2020, expedido en el marco del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica, lo cual condujo a un cómputo erróneo de los términos administrativos por ende, a una determinación incorrecta del inicio de la sanción moratoria por el pago tardío de las cesantías.
Al respecto, sírvase la Sala precisar que, la norma en cita no resulta aplicable al caso sub examine, al tener un alcance general únicamente para la función administrativa, y las disposiciones perentorias de la Ley 1437 de 201123. Igualmente, por expresa disposición en el artículo 2 y el artículo 14 de la citada normativa, las autoridades sujetarán sus actuaciones a los procedimientos que se establecen en Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo -CPACA-, sin perjuicio de los procedimientos regulados en leyes especiales, cuyo caso estos últimos prevalecen.
En ese sentido, el reconocimiento de cesantías de los docentes afiliados al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio (FOMAG) se encuentra regulado en el Decreto 1075 de 2015, específicamente en su artículo 2.4.4.2.3.2.22, el cual fija un término perentorio de quince (15) días hábiles, contados a partir de la radicación de la solicitud, para resolver la petición. En consecuencia, al tratarse de un procedimiento especial, no resulta procedente la aplicación supletoria de las disposiciones del CPACA, ni la extensión de términos con fundamento en normas de carácter general, como el Decreto 491 de 2020, las cuales no tienen incidencia sobre trámites regidos por regulaciones específicas. 23 Decreto 491 de 2020.
“ARTICULO 5. Ampliación de términos para atender las peticiones. Para las peticiones que se encuentren en curso o que se radiquen durante la vigencia de la Emergencia Sanitaria, se ampliaran los términos señalados en el artículo 14 de la Ley 1437 de 2011, así: Salvo norma especial toda petición deberá resolverse dentro de los treinta (30) días siguientes a su recepción. Estará sometida a término especial la resolución de las siguientes peticiones: (i) Las peticiones de documentos y de información deberán resolverse dentro de los veinte (20) días siguientes a su recepción. (ii) Las peticiones mediante las cuales se eleva una consulta a las autoridades en relación con las materias a su cargo deberán resolverse dentro de los treinta y cinco (35) días siguientes a su recepción.” (Negritas y subrayadp fuera de texto) 13430-3333-001-2024-00362-01 Código: FCA - 008 Versión: 03 Fecha: 03-03-2020 15 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR SENTENCIA No. 14/2025 SALA DE DECISIÓN No. 2 VI.
CONDENA EN COSTAS. De acuerdo con lo establecido en el artículo 18824 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, adicionado por el artículo 47 de la Ley 2080 de 2021, corresponde a la Sala pronunciarse sobre las costas. En consecuencia, la Sala se abstendrá de condenar en costas en esta instancia, toda vez que examinada su conducta procesal no se advierte actuación temeraria.
En mérito de lo expuesto, el Tribunal Administrativo de Bolívar administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley. VII. FALLA PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia proferida en fecha de veintisiete (27) de septiembre de dos mil veinticuatro (2024)25 dictada por Juzgado Primero Administrativo Oral del Circuito de Magangué, conforme a lo expuesto en la parte considerativa de esta providencia.
SEGUNDO: Sin condena en costas.
TERCERO: Ejecutoriada la presente providencia, previas las anotaciones de rigor, devuélvase el expediente al juzgado de origen.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Constancia: el proyecto de la presente providencia fue estudiado y aprobado en sesión de la fecha. LOS MAGISTRADOS JOSE RAFAEL GUERRERO LEAL 24 ARTÍCULO 188. CONDENA EN COSTAS. […] En todo caso, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas cuando se establezca que se presentó la demanda con manifiesta carencia de fundamento legal. 25 Expediente digital consecutivo, Cuaderno “01PrimeraInstancia”, Archivo “33Sentencia.pdf” 13430-3333-001-2024-00362-01 Código: FCA - 008 Versión: 03 Fecha: 03-03-2020 16 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR SENTENCIA No. 14/2025 SALA DE DECISIÓN No. 2 MARCELA DE JESÚS LÓPEZ ÁLVAREZ MOISÉS DE JESÚS RODRÍGUEZ PÉREZ Se deja constancia que las anteriores firmas corresponden al proceso bajo la radicación 13430-3333-001-2024-00362-01