13001-33-33-005-2025-00213-01 Código: FCA - 008 Versión: 03 Fecha: 03-03-2020 1 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR SENTENCIA No. 86/2025 SALA DE DECISIÓN No. 002 Cartagena de Indias D. T. y C., veinticuatro (24) de noviembre de dos mil veinticinco (2025) I.- IDENTIFICACIÓN DEL PROCESO, RADICACIÓN Y PARTES INTERVINIENTES MEDIO DE CONTROL ACCIÓN DE CUMPLIMIENTO RADICADO 13001-33-33-005-2025-00213-01 ACCIONANTE VALERY VALENTINA AHUMADA PINEDO ACCIONADO BANCO BILBAO VIZCAYA ARGENTARIA COLOMBIA S.A. (BBVA) MAGISTRADO PONENTE JOSÉ RAFAEL GUERRERO LEAL TEMA CUMPLIMIENTO DE LA RESOLUCIÓN DE EMBARGO Y SECUESTRO No. RS2024-31 DEL 16 DE ABRIL DE 2024 SUBTEMA FALTA DE LEGITIMACIÓN EN LA CAUSA POR PASIVA- EXISTENCIA DE OTROS MEDIOS IDONEOS- NO SE ACREDITA LA EXISTENCIA DE UN PERJUICIO IRREMEDIABLE II.- PRONUNCIAMIENTO La Sala de Decisión No. 021 del Tribunal Administrativo de Bolívar procede a resolver el recurso de apelación interpuesto por la parte accionante, contra la sentencia del veintitrés (23) de octubre de dos mil veinticinco (2025)2, proferida por el Juzgado Quinto Administrativo del Circuito de Cartagena, que declaró improcedente la acción de cumplimiento presentada.
III.-ANTECEDENTES 3.1. DEMANDA 3.1.1. PRETENSIONES3 La demandante pretende concretamente lo siguiente: 1 Esta decisión se toma mediante Sala virtual en aplicación del ARTÍCULO 4 del ACUERDO PCSJA20-11521 de 19 de marzo de 2020 de Consejo Superior de la Judicatura, mediante el cual los cuerpos colegiados de las Altas Cortes y Tribunales del país podrán hacer reuniones de trabajo y sesiones virtuales. 2 Expediente digital, carpeta “01PrimeraInstancia”, archivo “11SentenciaPrimeraInstancia.pdf” 3 Expediente digital, carpeta “01PrimeraInstancia”, archivo “01DEMANDA.pdf” Pág. 2. 13001-33-33-005-2025-00213-01 Código: FCA - 008 Versión: 03 Fecha: 03-03-2020 2 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR SENTENCIA No. 86/2025 SALA DE DECISIÓN No. 002 PRINCIPAL: Que se ordene al BANCO BILBAO VIZCAYA ARGENTARIA COLOMBIA S.A., Sigla BBVA COLOMBIA, identificado con NIT. 860.003.020-1, dar cumplimiento inmediato a la RESOLUCIÓN DE EMBARGO Y SECUESTRO No. RS2024-31 DEL 16 DE ABRIL DE 2024, Y ORDENES DE TRASLADO DE DINEROS, expedidos por la Gerente de la E.S.E. CENTRO DE SALUD CON CAMAS DE MONTECRISTO – BOLÍVAR, dentro del proceso de cobro coactivo radicado bajo No. RS2024-030, contra la EPS MUTUAL SER.
(…) 2.1. Que se declare la procedencia de la acción de cumplimiento y se ordene al Banco BBVA Colombia S.A ejecutar de manera inmediata la orden de embargo contenida en la Resolución RS2024-31 del 16 de abril de 2024, y traslade inmediatamente los dineros que debieron estar embargados en favor de la E.S.E. CENTRO DE SALUD CON CAMAS DE MONTECRISTO – BOLÍVAR. 2.2.
Que se fije un plazo perentorio máximo de 10 días hábiles para su cumplimiento. 2.3. Que, en caso de incumplimiento, se impongan las sanciones por desacato previstas en la Ley 393 de 1997 contra el banco y sus representantes. 2.4. Que se ordene compulsar copias a la Procuraduría General de la Nación y a la Superintendencia Financiera de Colombia para las investigaciones disciplinarias y sancionatorias correspondientes. 2.5.
Que se reconozca la participación de los coadyuvantes ciudadanos de Montecristo, en defensa de los derechos colectivos afectados. 3.1.2. Hechos4 La accionante manifiesta que la E.S.E. Centro de Salud con Camas de Montecristo (Bolívar) inició un proceso administrativo de cobro coactivo contra la Asociación Mutual Ser EPS mediante la Resolución Mandamiento de Pago No. RS2024-030 del 16 de abril de 2024, la cual fue notificada el 8 de mayo de 2024.
Asimismo, expresa que, en la misma fecha, se expidió la Resolución de Embargo y Secuestro No. RS2024-31, comunicada a varias entidades financieras, entre ellas el Banco BBVA, ordenando el embargo de los bienes de la EPS ejecutada. 4 Expediente digital, carpeta “01PrimeraInstancia”, archivo “01DEMANDA.pdf” Pág. 2-5. 13001-33-33-005-2025-00213-01 Código: FCA - 008 Versión: 03 Fecha: 03-03-2020 3 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR SENTENCIA No. 86/2025 SALA DE DECISIÓN No. 002 Alega que, posteriormente, la E.S.E. profirió la Resolución Definitiva No. RS2024-047 del 6 de junio de 2024, mediante la cual ordenó seguir adelante con la ejecución y el remate de los bienes embargados, decisión que fue notificada y quedó ejecutoriada el 7 de junio de 2024.
Sostiene que, pese a los reiterados requerimientos efectuados por la E.S.E. mediante los oficios 015 al 024 – RS2024-31, el Banco BBVA respondió de forma negativa en todas las oportunidades, negándose expresamente a cumplir la orden de embargo y el traslado de los recursos embargados, con lo cual desconoció la obligatoriedad del acto administrativo debidamente ejecutoriado.
Expone que, ante la persistente negativa del Banco, la E.S.E. informó sobre la existencia de una denuncia penal por presunto fraude a resolución judicial o administrativa, radicada ante la Fiscalía 59 adscrita a la Dirección Especializada contra la Corrupción. Finalmente, menciona que el 17 de septiembre de 2025, el Banco BBVA ratificó nuevamente su negativa mediante el Radicado No. 20250917- 135017-27943, configurándose así una situación de renuencia, conforme al artículo 8 de la Ley 393 de 1997, al incumplir una orden administrativa ejecutoriada y afectar la recuperación de recursos públicos destinados al sector salud. 3.1.3.
Normas cuyo cumplimiento persigue - RESOLUCIÓN DE EMBARGO Y SECUESTRO No. RS2024-31 del 16 de abril de 2024:
ARTÍCULO PRIMERO: ORDENAR EMBARGO Y SECUESTRO preventivo de los dineros depositados en cuentas corrientes y/o de ahorro y a cualquier título, CDT, en bancos, corporaciones de ahorro y vivienda, compañías de financiamiento comercial en todo el País, en propiedad del deudor ASOCIACION MUTUAL SER EMPRESA SOLIDARIA DE SALUD - MUTUAL SER EPS, NIT. 806008394-7, para que sea puesto a disposición y trasladado inmediatamente a la Cuenta Judicial No. 134589196001, registrada en el Banco Agrario de Colombia a nombre de esta E.S.E. CENTRO DE SALUD CON CAMAS DE MONTECRISTO- BOLIVAR, NIT. 806.008.930-5.
ARTICULO SEGUNDO: ORDENAR EMBARGO Y SECUESTRO preventivo de Acreencias y Títulos judiciales que tenga la ASOCIACION MUTUAL SER EMPRESA SOLIDARIA DE SALUD - MUTUAL SER EPS, NIT. 806008394-7 depositados en cualquier proceso administrativo de cobro coactivo que 13001-33-33-005-2025-00213-01 Código: FCA - 008 Versión: 03 Fecha: 03-03-2020 4 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR SENTENCIA No. 86/2025 SALA DE DECISIÓN No. 002 curse o haya cursado en su contra, para que sea puesto a disposición y trasladado a la Cuenta Judicial No. 134589196001, registrada en el Banco Agrario de Colombia a nombre de esta E.S.E. CENTRO DE SALUD CON CAMAS DE MONTECRISTO- BOLIVAR, NIT. 806.008.930-5.
ARTICULO TERCERO: LÍMITESE la cuantía de esta medida de embargo provisional en la suma de CUATRO MIL MILLONES DE PESOS ($4.000.000.000) M/CTE.
ARTICULO CUARTO: COMUNICAR por oficio la orden de embargo a los Bancos, Corporaciones de Ahorro y Vivienda, Compañías de Financiamiento comercial en todo el País, y a los Representantes Legales o Gerentes de las distintas Entidades Públicas en que curse o haya cursado proceso administrativo de cobro coactivo contra la ejecutada, y ADVIÉRTASE que deben dejar constancia del día y hora de recibido, momento desde el cual se considerará consumado el embargo, y la suma retenida deberá ser consignada al día hábil siguiente en la cuenta de depósitos que se señale, o deberá informarse de la no existencia de sumas de dinero depositadas en dicha entidad, 1so pena de responder solidariamente por el pago de la obligación, de conformidad al numeral $2^{\circ}$ y Parágrafo Tercero del artículo $839-1$ del Estatuto Tributario
3.2. CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA
3.2.2. BANCO BILBAO VIZCAYA ARGENTARIA COLOMBIA S.A. (BBVA) La entidad accionada no rindió informe.
3.3. SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA5 Mediante sentencia del 23 de octubre de 2025, el Juzgado Quinto Administrativo de Cartagena decidió:
PRIMERO: Declarar improcedente la presente demanda de cumplimiento de normas con fuerza material de ley o de actos administrativos, presentada por Valery Valentina Ahumada Pinedo, por intermedio de apoderado judicial, contra el Banco Bilbao Vizcaya Argentaria Colombia S.A. (BBVA), por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia. (…) El juez de primera instancia determinó que la acción de cumplimiento presentada contra el Banco Bilbao Vizcaya Argentaria Colombia S.A. (BBVA) resultaba improcedente.
Sostuvo, que la entidad financiera no cuenta con 5 Expediente digital, carpeta “01PrimeraInstancia”, archivo “11SentenciaPrimeraInstancia.pdf” 13001-33-33-005-2025-00213-01 Código: FCA - 008 Versión: 03 Fecha: 03-03-2020 5 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR SENTENCIA No. 86/2025 SALA DE DECISIÓN No. 002 legitimación en la causa por pasiva, en la medida en que no ejerce función pública alguna, tal como lo exige el artículo 6 de la Ley 393 de 1997.
Indicó, que el cumplimiento de órdenes de embargo constituye una actuación de carácter material y no el ejercicio de una potestad pública, razón por la cual el banco, en su calidad de particular sometido a regulación financiera, no puede ser compelido a cumplir un acto administrativo por esta vía constitucional. Asimismo, el juez precisó que se configuraba la causal de improcedencia prevista en el numeral 3 del artículo 9 de la Ley 393 de 1997, dado que la parte actora dispone de otros mecanismos judiciales idóneos y eficaces para obtener la ejecución del acto administrativo, como lo son la vía coactiva o el incidente de desacato ante la autoridad que profirió la orden.
En ese sentido, reiteró el carácter residual y subsidiario de la acción de cumplimiento, la cual no está destinada a reemplazar los medios ordinarios de defensa judicial ni a dirimir controversias de ejecución administrativa. Finalmente, concluyó que no se acreditó la existencia de un perjuicio irremediable que justificara la intervención excepcional del juez constitucional.
Por tanto, declaró la improcedencia de la acción de cumplimiento por falta de legitimación en la causa por pasiva y por la existencia de mecanismos judiciales alternativos que garantizan la efectividad del acto administrativo en cuestión. 3.4. IMPUGNACIÓN6 La parte accionante impugnó la sentencia de primera instancia, bajo los siguientes argumentos: Menciona que, el Banco BBVA sí tiene legitimación por pasiva, puesto que, aunque es una entidad privada, presta un servicio público esencial y ejerce funciones públicas al custodiar recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud, lo que le impone un deber de colaboración con las autoridades, conforme al artículo 95-7 de la Constitución y a la jurisprudencia de la Corte Constitucional.
Sostiene que no existe otro medio judicial eficaz para obtener el cumplimiento del acto administrativo, ya que las quejas presentadas ante la 6 Expediente digital, carpeta “01PrimeraInstancia”, archivo “13Impugnacion.pdf” 13001-33-33-005-2025-00213-01 Código: FCA - 008 Versión: 03 Fecha: 03-03-2020 6 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR SENTENCIA No. 86/2025 SALA DE DECISIÓN No. 002 Superintendencia Financiera y las denuncias penales por fraude a resolución administrativa no han generado resultados, evidenciando la necesidad de acudir a la acción de cumplimiento.
Argumenta, que la negativa del banco ocasiona un perjuicio irremediable, al afectar recursos públicos destinados a la prestación de los servicios de salud, al pago del personal médico y a la estabilidad financiera de la E.S.E. Montecristo. Finalmente, considera que la juez incurrió en defectos sustantivo y fáctico al desconocer el precedente judicial aplicable y omitir la valoración de las pruebas allegadas.
En consecuencia, solicita revocar la sentencia impugnada, declarar procedente la acción y ordenar al Banco BBVA ejecutar de manera inmediata la Resolución No. RS2024-31 del 16 de abril de 2024 para que traslade los recursos embargados a la E.S.E. Montecristo.
3.5. TRÁMITE DE LA IMPUGNACIÓN A través del auto de fecha treinta (30) de octubre de dos mil veinticinco (2025)7 el a quo concedió la impugnación presentada por la parte accionante y fue repartida el treinta y uno (31) de octubre de dos mil veinticinco (2025) al Despacho del ponente8. IV.- CONTROL DE LEGALIDAD La Sala al revisar el expediente observa que, en el desarrollo de las etapas procesales no existen vicios procesales que acarren nulidad del proceso o impidan proferir decisión, por ello, procede a resolver la alzada.
V.- CONSIDERACIONES 5.1. COMPETENCIA Conforme lo establecido en la Ley 393 de 1997, la Sala es competente para conocer en segunda instancia de la presente acción, por ser el Tribunal Administrativo de Bolívar el superior jerárquico del juez que decidió la primera instancia.
5.2. PROBLEMA JURÍDICO 7 Expediente Digital, carpeta “01PrimeraInstancia”, archivo “14AutoConcedeImpugnacion.pdf”. 8 Expediente Digital, carpeta “02SegundaInstancia”, archivo “01ActadeRepartoSegundaInsancia.pdf”. 13001-33-33-005-2025-00213-01 Código: FCA - 008 Versión: 03 Fecha: 03-03-2020 7 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR SENTENCIA No. 86/2025 SALA DE DECISIÓN No. 002 Teniendo en cuenta los hechos y antecedentes procesales expuestos, le corresponde a la Sala resolver el siguiente problema jurídico: ¿Están acreditados los requisitos de procedibilidad exigidos por el legislador y la jurisprudencia en la presente accion de cumplimiento?
5.3. TESIS DE LA SALA La Sala confirmará la sentencia de primera instancia que declaró la improcedencia de la acción de cumplimiento, debido a que la acción resulta improcedente, adicionalmente, el Banco BBVA Colombia S.A. no ostenta legitimación en la causa por pasiva para ser sujeto de la acción de cumplimiento, y, finalmente, no acreditó la existencia de un perjuicio irremediable que justificara la procedencia excepcional de este mecanismo.
5.4. MARCO NORMATIVO Y JURISPRUDENCIAL - Ley 393 de 1997. - Corte Constitucional, Sentencia T-113 de 2025. M.P. Natalia Ángel Cabo. -Corte Constitucional, Auto 1825 del 30 de noviembre de 2022. M.P. Cristina Pardo Schlesinger - Consejo de Estado, sección quinta, Sentencia del 16 de agosto de 2012. M.P. Mauricio Torres Cuervo, radicado No. 54001-23-31-000-2012-00106- 01(ACU). - Consejo de Estado, sección quinta, Sentencia del 27 de octubre de 2022.
M.P. Pedro Pablo Vanegas Gil, radicado No. 25000-23-41-000-2022-00521-01 (ACU). - Corte Constitucional, Sentencia T-195 de 2024. M.P. ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO. - Consejo de Estado, sección cuarta, Sentencia del 3 de mayo de 2018. M.P. Jorge Octavio Ramírez Ramírez, radicado No. 41001-23-31-000-2006-00276- 01(21376) 13001-33-33-005-2025-00213-01 Código: FCA - 008 Versión: 03 Fecha: 03-03-2020 8 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR SENTENCIA No. 86/2025 SALA DE DECISIÓN No. 002 -Estatuto tributario.
5.5. CASO EN CONCRETO 5.5.2. Análisis crítico de cara a los hechos probados Bajo el contexto anterior, para resolver el caso objeto de estudio, esta colegiatura abordará lo siguiente: (i) cumplimiento de requisito de constitución en renuencia, (ii) de la procedencia de la acción de cumplimiento (iii) legitimidad por pasiva del BBVA y (iv) si se acredita la existencia de un perjuicio irremediable. 5.5.2.1.
Del requisito de constitución en renuencia El artículo 8 de la Ley 393 de 19979 establece que la acción de cumplimiento solo procederá cuando el interesado haya solicitado previamente el cumplimiento de la norma o acto administrativo a la autoridad o particular responsable, y este no haya atendido la petición dentro del término legal: Artículo 8.- Procedibilidad.
La Acción de Cumplimiento procederá contra toda acción u omisión de la autoridad que incumpla o ejecute actos o hechos que permitan deducir inminente incumplimiento de normas con fuerza de Ley o Actos Administrativos. También procederá contra acciones u omisiones de los particulares, de conformidad con lo establecido en la presente Ley.
Con el propósito de constituir la renuencia, la procedencia de la acción requerirá que el accionante previamente haya reclamado el cumplimiento del deber legal o administrativo y la autoridad se haya ratificado en su incumplimiento o no contestado dentro de los diez (10) días siguientes a la presentación de la solicitud. Excepcionalmente se podrá prescindir de este requisito, cuando el cumplirlo a cabalidad genere el inminente peligro de sufrir un perjuicio irremediable para el accionante, caso en el cual deberá ser sustentado en la demanda.
(…) Dentro del expediente consta que, a través de correo electrónico, la accionante radicó ante el Banco BBVA solicitud de cumplimiento10 del acto 9 Ley 393 de 1997. 10 Expediente Digital, carpeta “01PrimeraInstancia”, archivo “02AnexoDemanda.pdf”. Págs. 204-210. 13001-33-33-005-2025-00213-01 Código: FCA - 008 Versión: 03 Fecha: 03-03-2020 9 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR SENTENCIA No. 86/2025 SALA DE DECISIÓN No. 002 administrativo expedido por la E.S.E. CENTRO DE SALUD CON CAMAS DE MONTECRISTO- BOLIVAR: Dentro de tal solicitud11, la accionante peticionó que se cumpliera de manera inmediata la orden de embargo contenida en la Resolución de Embargo y Secuestro No. RS2024-31 del 16 de abril del 2024, expedida por la Gerente de la E.S.E. CENTRO DE SALUD CON CAMAS DE MONTECRISTO- BOLIVAR, dentro del proceso de cobro coactivo con expediente radicado No. RS2024 – 030, veamos: De acuerdo con lo anterior, la Sala encuentra probado que la parte actora agotó en debida forma el requisito de renuencia, respecto a la solicitud de cumplimiento del embargo, sobre la cual, si bien no se observa correo electrónico de envío, se observa respuesta a dicha petición por parte del Banco BBVA, por lo que se entiende interpuesta: 11 Expediente Digital, carpeta “01PrimeraInstancia”, archivo “02AnexoDemanda.pdf”.
Págs. 204-210. 13001-33-33-005-2025-00213-01 Código: FCA - 008 Versión: 03 Fecha: 03-03-2020 10 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR SENTENCIA No. 86/2025 SALA DE DECISIÓN No. 002 5.5.2.2. De la procedencia de la acción de cumplimiento En el caso que ocupa a la Sala tenemos que la E.S.E. Camas de Montecristo inició un procedimiento administrativo de cobro coactivo12 en contra de la Asociación Mutual Ser Empresa Solidaria de Salud – Mutual Ser EPS, identificado con el radicado RS2024-030, con el fin de obtener el pago de las obligaciones adeudadas correspondientes a la cartera de las vigencias 2016 a 2023, el cual por medio de la RESOLUCION No. RS2024-31 ordenó el embargo y secuestro a las entidades bancarias.
Veamos: 12 Expediente Digital, carpeta “01PrimeraInstancia”, archivo “02AnexoDemanda.pdf”. Págs. 67-81. 13001-33-33-005-2025-00213-01 Código: FCA - 008 Versión: 03 Fecha: 03-03-2020 11 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR SENTENCIA No. 86/2025 SALA DE DECISIÓN No. 002 Posteriormente, el Banco BBVA13 expresó su negativa a ejecutar la orden de embargo emitida por la entidad, alegando la falta de competencia para dar cumplimiento a dicha actuación. Así: Debido a la negativa, la entidad ejecutante emitió oficios bajo radicado OFICIO 016 - RS2024-3114 y OFICIO 017 - RS2024-3115 solicitando el cumplimiento de la orden de embargo RESOLUCION No. RS2024-31, así: En respuesta16 a los oficios presentados por la entidad ejecutante, el banco BBVA, mantuvo la negativa de ejecutar la orden de embargo debido a la falta que competencia de la E.S.E, así: 13 Expediente Digital, carpeta “01PrimeraInstancia”, archivo “02AnexoDemanda.pdf”.
Págs. 104. 14 Expediente Digital, carpeta “01PrimeraInstancia”, archivo “02AnexoDemanda.pdf”. Págs. 107-118. 15 Expediente Digital, carpeta “01PrimeraInstancia”, archivo “02AnexoDemanda.pdf”. Págs. 134-138. 16 Expediente Digital, carpeta “01PrimeraInstancia”, archivo “02AnexoDemanda.pdf”. Págs. 142. 13001-33-33-005-2025-00213-01 Código: FCA - 008 Versión: 03 Fecha: 03-03-2020 12 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR SENTENCIA No. 86/2025 SALA DE DECISIÓN No. 002 De tal forma, que lo pretendido por el demandante mediante la presente acción de cumplimiento corresponde a la obtención de un derecho de interés personal, subjetivo y concreto, como es el recaudo de una obligación a su favor, lo cual se confronta al objetivo de carácter público, general y abstracto que pretende conservar esta acción constitucional.
En consecuencia, no es posible sustraer de la demanda alguna pretensión relacionada con el cumplimiento de un deber general imperativo e inobjetable. Recordemos que la Corte Constitucional desde la sentencia C-193 de 1998 expuso que la acción de cumplimiento se había diseñado frente a actos administrativos de <<contenido general que por contener normas de carácter objetivo impersonal y abstracto, son equivalentes materialmente a las leyes.
Dada la generalidad de las leyes y actos administrativos, esto es, en cuanto están 13001-33-33-005-2025-00213-01 Código: FCA - 008 Versión: 03 Fecha: 03-03-2020 13 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR SENTENCIA No. 86/2025 SALA DE DECISIÓN No. 002 referidos a una serie indeterminada de personas, situaciones o cosas, no puede pensarse en que exista un afectado concreto por sus disposiciones.>> Esa Alta corporación enseñó que cuando nos encontremos ante situaciones jurídicas, particulares, concretas e individuales, <<el afectado, o sea, a quien se le lesiona directamente su derecho pueda acudir a los mecanismos ordinarios para lograr el cumplimiento de tales actos.>>En consecuencia, desde ya esta acción constitucional aparece improcedente, pues lo perseguido es satisfacer un derecho subjetivo, como es el recaudo de una obligación dineraria a su favor.
A su vez, la Sala resalta que la solicitud formulada por el actor no acredita el cumplimiento del requisito de procedencia relativo a la subsidiariedad. Lo anterior, dado que el actor, para lograr el recaudo de los recursos a su favor cuenta, en primer lugar, con la posibilidad de acudir a otras alternativas que le brinda el propio procedimiento administrativo de cobro coactivo; adicionalmente, puede acudir ante el juez de la ejecución competente para lograr, en relación con su situación particular y concreta, la aplicación de las normas u ordenes que alega como incumplidas pero esta vez exigidas o dictadas por un juez.
Veamos, el propio procedimiento administrativo de cobro coactivo cuenta con otras alternativas o medios para lograr el recaudo de los recursos que pretende, como serían a manera de ejemplo, acudir a medidas cautelares sobre otros bienes propiedad de la deudora o a la responsabilidad solidaria prevista en el parágrafo 3 del artículo 839-1 del Estatuto Tributario17, tal como se cita a continuación: ARTICULO 839-1.
TRAMITE PARA ALGUNOS EMBARGOS. (…)
PARAGRAFO 3 o. Las entidades bancarias, crediticias financieras y las demás personas y entidades, a quienes se les comunique los embargos, que no den cumplimiento oportuno con las obligaciones impuestas por las normas, responderán solidariamente con el contribuyente por el pago de la obligación. De lo anterior se evidencia, que el legislador previó una consecuencia directa para las entidades financieras y demás terceros que no cumplan oportunamente con la orden de embargo.
En tal caso, el parágrafo 3º del 17 Estatuto tributario. 13001-33-33-005-2025-00213-01 Código: FCA - 008 Versión: 03 Fecha: 03-03-2020 14 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR SENTENCIA No. 86/2025 SALA DE DECISIÓN No. 002 artículo 839-1 del Estatuto Tributario establece que responderán solidariamente con el contribuyente por el pago de la obligación, atribuyéndoles responsabilidad por la omisión en el acatamiento de la medida, figura que ha sido avalada por el Consejo de Estado18.
Adicionalmente, bajo la hipótesis de que una vez agotados todos los medios dispuestos en el procedimiento de cobro coactivo administrativo para lograr el recaudo de la obligación que se pretende satisfacer y esto no se logre, el demandante podrá acudir ante el juez de la ejecución competente para que inicie el proceso judicial correspondiente como lo dispone el propio artículo 98 del CPACA., espacio donde podrá proponer las pretensiones que hoy exige a través de la presente acción de cumplimiento. 5.5.2.3.
Acción de cumplimiento contra particulares Aunque lo anterior ya sería suficiente para declarar la improcedencia de este mecanismo constitucional, la Sala estudiará otros argumentos planteados para efectos de absolver todos los cuestionamientos realizados. De acuerdo al escrito de impugnación19, la accionante expone que el Banco BBVA Colombia S.A., a pesar de su naturaleza privada, presta un servicio público, por lo que considera que resulta procedente la acción interpuesta en su contra, en atención a la función que cumple dentro del sistema financiero y su papel en la gestión de recursos de interés general.
La Ley 393 de 199720, en su artículo 6, establece lo relativo a la procedencia de la acción de cumplimiento frente a particulares, en los siguientes términos: Acción de cumplimiento contra particulares. La Acción de Cumplimiento procederá contra acciones u omisiones de particulares que impliquen el incumplimiento de una norma con fuerza material de Ley o Acto administrativo, cuando el particular actúe o deba actuar en ejercicio de funciones públicas, pero sólo para el cumplimiento de las mismas. 18 Consejo de Estado, sección cuarta, Sentencia del 3 de mayo de 2018.
C.P. JORGE OCTAVIO RAMÍREZ RAMÍREZ, radicado No. 41001-23-31-000-2006-00276-01(21376) 19 Expediente Digital, carpeta “01PrimeraInstancia”, archivo “13Impugnacion.pdf”. Págs. 5. 20 Ley 393 de 1997. 13001-33-33-005-2025-00213-01 Código: FCA - 008 Versión: 03 Fecha: 03-03-2020 15 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR SENTENCIA No. 86/2025 SALA DE DECISIÓN No. 002 En el evento contemplado en este artículo, la Acción de Cumplimiento podrá dirigirse contra el particular o contra la autoridad competente para imponerle dicho cumplimiento al particular.
Lo anterior, delimita la procedencia de la acción de cumplimiento frente a particulares, circunscribiéndola exclusivamente a aquellos casos en los que estos desarrollen o estén llamados a desarrollar funciones públicas. En tal sentido, el legislador reconoce que la acción sólo resulta viable cuando el particular, en ejercicio de una competencia de naturaleza pública, incurre en una omisión o actuación contraria a una norma con fuerza material de ley o a un acto administrativo, configurando así un incumplimiento susceptible de control mediante este mecanismo judicial.
De acuerdo con lo anterior, es dable que acotemos la diferencia entre función pública y servicio público, ya que la impugnante basa su argumento en que el banco BBVA al prestar un servicio público, ejerce funciones públicas. Para ello, el Consejo de Estado21 en la sentencia 54001-23-31-000- 2012-00106-01(ACU), establece la diferencia entre ambos conceptos, así: Respecto del particular, esta Sala ha dicho Los particulares son sujetos de la acción de cumplimiento sólo si cumplen funciones públicas, esto es, que la acción de cumplimiento procede contra acciones y omisiones de particulares cuando actúen o deban actuar en ejercicio de funciones públicas, y únicamente para obtener el cumplimiento de dichas funciones.
Función Pública. Es toda actividad ejercida por los órganos del Estado para la realización de sus fines. Servicio público. Es aquella actividad organizada dirigida a satisfacer necesidades de interés general de manera regular y continua por parte del Estado, en forma directa o por particulares expresamente autorizados para ello, con sujeción a un régimen jurídico especial.
Por lo tanto, son diferentes los conceptos de función pública y servicio público. 21 Consejo de Estado, sección quinta, Sentencia del 16 de agosto de 2012. C.P. MAURICIO TORRES CUERVO, radicado No. 54001-23-31-000-2012-00106-01(ACU). 13001-33-33-005-2025-00213-01 Código: FCA - 008 Versión: 03 Fecha: 03-03-2020 16 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR SENTENCIA No. 86/2025 SALA DE DECISIÓN No. 002 A su vez, el Consejo de Estado22 en la sentencia 25000-23-41-000-2022-00521- 01 ACU, enfatizó que no se pueden confundir ambos conceptos, veamos: (…) Si bien en un sentido amplio podría considerarse como función pública todo lo que atañe al Estado, cabe precisar que la Constitución distingue claramente los conceptos de función pública y de servicio público y les asigna contenidos y ámbitos normativos diferentes que impiden asimilar dichas nociones, lo que implica específicamente que no se pueda confundir el ejercicio de función pública, con la prestación de servicios públicos ( ) El servicio público se manifiesta esencialmente en prestaciones a los particulares.
La función pública se manifiesta, a través de otros mecanismos que requieren de las potestades públicas y que significan, en general, ejercicio de la autoridad inherente del Estado (…) (Subrayas fuera de texto) Por lo anterior, es dable precisar, que si bien la Corte Constitucional23 ha reconocido que la actividad bancaria reviste la naturaleza de un servicio público, en la medida en que cumple una función esencial dentro del sistema financiero y contribuye al cumplimiento de fines de interés general, ello no implica que las entidades bancarias ejerzan funciones públicas en los términos exigidos por la Ley 393 de 1997 para la procedencia de la acción de cumplimiento contra particulares.
Tal como lo ha precisado el Consejo de Estado24, el hecho de que un particular preste un servicio público no lo convierte, por ese solo hecho, en sujeto pasivo de dicha acción, pues su procedencia se encuentra restringida a los casos en que el particular actúe o deba actuar en ejercicio de funciones públicas. Por todo lo anterior, la Sala concluye que, si bien el Banco BBVA Colombia S.A. presta un servicio público financiero, desarrolla una actividad de interés general y está sometido a la inspección y vigilancia del Estado, ello no lo dota de potestades públicas.
En consecuencia, no puede considerarse que ejerza funciones públicas en el sentido estricto exigido por la norma, razón por la cual la acción de cumplimiento no resulta procedente en su contra. 5.5.2.4. No se acredita la existencia de un perjuicio irremediable. 22 Consejo de Estado, sección quinta, Sentencia del 27 de octubre de 2022.
C.P. PEDRO PABLO VANEGAS GIL, radicado No. 25000-23-41-000-2022-00521-01 (ACU). 23 Corte Constitucional, Sentencia T-113 de 2025. M.P. Natalia Ángel Cabo. 24 Consejo de Estado, sección quinta, Sentencia del 27 de octubre de 2022. C.P. PEDRO PABLO VANEGAS GIL, radicado No. 25000-23-41-000-2022-00521-01 (ACU). 13001-33-33-005-2025-00213-01 Código: FCA - 008 Versión: 03 Fecha: 03-03-2020 17 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR SENTENCIA No. 86/2025 SALA DE DECISIÓN No. 002 La accionante en su escrito de impugnación alegó la configuración de un perjuicio irremediable, indicando que la omisión en la ejecución del embargo por parte del Banco BBVA no solo afecta la recuperación de recursos públicos, sino que, compromete la prestación del servicio de salud y la protección de derechos colectivos.
Debemos traer a colación lo expresado por la Corte Constitucional25 frente a las características que configuran un perjuicio irremediable, así: Un perjuicio será irremediable cuando (i) sea inminente, lo que exige un grado suficiente de certeza respecto de los hechos y la causa del daño; (ii) sea grave y, por tanto, conlleve la afectación de un bien susceptible de determinación jurídica que se estima altamente significativo para la persona; y (iii) requiera medidas urgentes e impostergables para superar la condición de amenaza en la que se encuentra.
Con base en lo anterior, del análisis de las pruebas allegadas con el escrito de impugnación la Sala advierte que, si bien se mencionan afectaciones estructurales por crecientes súbitas de agua y dificultades financieras derivadas de la falta de recaudo, lo cierto es que, la única referencia documental que obra en el expediente corresponde a una respuesta de un derecho de petición fechada el 2 de mayo de 2025, veamos: 25 Corte Constitucional, Sentencia T-195 de 2024.
M.P. ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO. 13001-33-33-005-2025-00213-01 Código: FCA - 008 Versión: 03 Fecha: 03-03-2020 18 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR SENTENCIA No. 86/2025 SALA DE DECISIÓN No. 002 Sin que se haya remitido documentación adicional que permita demostrar que tales circunstancias persisten al momento de resolver la impugnación, ni que la entidad se encuentre en un estado real y actual de imposibilidad para garantizar la prestación del servicio de salud o estados financieros donde se demuestre la condición de precariedad de la E.S.E. Por lo que, la ausencia de acreditación reciente y verificable impide constatar la existencia de un daño cierto, inminente y de imposible reparación por vías ordinarias.
A lo anterior se suma que no es posible concluir que las dificultades expuestas por la E.S.E. sean consecuencia directa o exclusiva de la deuda objeto de cobro con Mutual Ser EPS, pues en el expediente no se demuestra que dicha obligación constituya su única fuente de ingresos o que la entidad dependa exclusivamente de ese recaudo para garantizar su funcionamiento.
Del mismo modo, no obra prueba que permita establecer que Mutual Ser carezca de otros bienes o activos susceptibles de embargo o remate para atender la obligación, lo cual impide atribuir la totalidad de las afectaciones económicas alegadas a la falta de pago de esta única acreencia o a la omisión imputada al banco requerido. 13001-33-33-005-2025-00213-01 Código: FCA - 008 Versión: 03 Fecha: 03-03-2020 19 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR SENTENCIA No. 86/2025 SALA DE DECISIÓN No. 002 Por lo tanto, no se acreditó un riesgo actual que permita considerar configurado un perjuicio que requiera la intervención del juez constitucional, pues la información aportada no demuestra que, en la actualidad, exista una afectación real, concreta e inmediata que comprometa la prestación del servicio o los derechos invocados; pues como se dijo, las afirmaciones sobre dificultades estructurales o financieras no fueron respaldadas con pruebas que reflejen su vigencia presente ni su gravedad actual o que puedan ser atribuibles a la omisión del embargo por parte del banco.
Así las cosas, la Sala confirmará la sentencia proferida por el Juzgado Quinto Administrativo del Circuito de Cartagena, debido a que la acción de cumplimiento aparece improcedente, adicionalmente, el Banco BBVA Colombia S.A. no ostenta legitimación en la causa por pasiva para ser sujeto de la acción de cumplimiento, y, finalmente, no acreditó la existencia de un perjuicio irremediable que justificara la procedencia excepcional de este mecanismo.
En mérito de lo expuesto, el Tribunal Administrativo de Bolívar administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la Ley, VI. FALLA PRIMERO: CONFÍRMESE la sentencia de primera instancia de fecha veintitrés (23) de octubre del año dos mil veinticinco (2025), proferida por el Juzgado Quinto Administrativo del Circuito de Cartagena por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO
NOTIFÍQUESE esta decisión a las partes, en la forma previstas en el artículo 22 de la Ley 393 de 1997.
TERCERO: Ejecutoriado este fallo, previas las constancias secretariales de rigor ARCHÍVESE el expediente.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE El proyecto de esta providencia fue considerado y aprobado en Sala Virtual de la fecha. LOS MAGISTRADOS JOSE RAFAEL GUERRERO LEAL MARCELA DE JESÚS LÓPEZ ÁLVAREZ MOISÉS DE JESÚS RODRÍGUEZ PÉREZ