REPÚBLICA DE COLOMBIA TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CALDAS Sala Segunda de Decisión Magistrado Ponente: Fernando Alberto Álvarez Beltrán Manizales, diecisiete (17) de octubre de dos mil veinticinco (2025). Radicación: 17 001 33 39 007 2025 00334 01 Clase: Tutela segunda instancia Accionante: Claudia Mónica Ríos Accionado: Administradora Colombiana de Pensiones - Colpensiones Sentencia No. 172 Revisa la Sala por vía de impugnación la sentencia proferida por el Juzgado Tercero Administrativo del Circuito de Manizales el día 26 de septiembre de 2025, mediante la cual se accedieron a las pretensiones de la parte actora.
I. Antecedentes. 1. La solicitud de tutela. La parte actora pretende lo siguiente: “(…)
SEGUNDO: En consecuencia, solicito respetuosamente se ordene a la ADMINISTRADORA COLOMBIANA DE PENSIONES – COLPENSIONES que, en el menor tiempo posible y de manera prioritaria, programe la cita de calificación de pérdida de capacidad laboral y ocupacional con un médico laboral, y que, una vez realizada dicha valoración, proceda a emitir y notificar en debida forma el dictamen correspondiente, con base en la totalidad de mi historia clínica y las patologías que afectan actualmente mi estado de salud.(…)” 2.
Sustento fáctico. Aduce la accionante que a través del dictamen No. JN202519680 del 14 de junio de 2025, fue calificado por la Junta Nacional de Calificación de Invalidez, con un valor total de 41,63%, señalando que su fecha de estructuración es del 16 de octubre de 2024. Manifiesta que no ha presentado mejoría en sus enfermedades, donde sus patologías han avanzado, lo cual ha conllevado a tener nuevos diagnósticos que no fueron tenidos en cuenta en el proceso de calificación del pasado 14 de junio de 2025.
Indica padecer las siguientes patologías: • Hipertensión esencial (primaria) Hipotiroidismo no especificado • Obesidad, no especificada • Apnea del sueño, hipoacusia no especificada. • Trastorno mixto de ansiedad y depresión, trastornos de adaptación. • Migraña con aura (Migraña clásica) • Dolor en articulación • Otros trastornos especificados de los tejidos blandos • Fibromialgia • Gonartrosis, no especificada. • Rinofaringitis aguda • Lumbago con ciática • Trastorno Bipolar Afectivo en Estudio, episodio depresivo mayor.
A raíz de las patologías presentadas, señaló que el 20 de agosto de 2025, elevó petición ante COLPENSIONES, solicitando revisión de su estado de invalidez ya que, en la calificación de pérdida de capacidad laboral, no se encuentran todas las patologías descritas. Adujo la actora que, el 27 de agosto de 2025 Colpensiones, le indicó que no procedería con el trámite, ya que cuenta con un dictamen menor a un año. En razón a lo anterior, señala que interpone la presente acción constitucional, al considerar que no se ha tenido en cuenta la historia clínica adjunta a la petición, donde se demuestran las nuevas patologías que padece. 3.
Admisión e intervenciones. La solicitud de amparo fue presentada el 12 de septiembre de 2025, disponiéndose su admisión y notificación en la misma fecha de la radicación, en el cual se decretó como prueba la documental aportada con el escrito de tutela. 3.1 Administradora Colombiana de Pensiones-Colpensiones. La entidad informó que no emite dictamen de pérdida de capacidad laboral si la persona tiene un dictamen menor a un año con pérdida de capacidad laboral menor al 50%.
Sin embargo, expone que la calificación puede proceder si hay patologías adicionales no contempladas en la calificación anterior. Para el caso concreto, señala que este no es el medio idóneo para “llevar a cabo el trámite de la Pérdida de Capacidad Laboral”; así mismo, expuso que de conformidad con la petición presentada el 20 de agosto de 2025, aún se encuentra vigente para darle respuesta oportuna dentro de los “4 meses” para realizar las gestiones tendientes, por lo que, al no estar vencido el plazo, no encuentra amenaza o vulneración de los derechos fundamentales del actor.
Finalmente, indica que la acción de tutela es improcedente, ya que es un mecanismo subsidiario que no puede utilizarse para dirimir las pretensiones del accionante. 4. Fallo de primera instancia. Mediante fallo del 26 de septiembre de 2025, el Juzgado Séptimo Administrativo del Circuito de Manizales resolvió la presente litis, en los siguientes términos. “(…)
PRIMERO: TUTELAR los derechos fundamentales de petición y seguridad social de la señora CLAUDIA MONICA RIOS transgredidos por la ADMINISTRADORA COLOMBIANA DE PENSIONES – COLPENSIONES, por las razones expuestas en la parte motiva de esta decisión.
SEGUNDO: ORDENAR a la ADMINISTRADORA COLOMBIANA DE PENSIONES – COLPENSIONES que dentro de las CUARENTA Y OCHO (48) HORAS siguientes a la notificación de la presente sentencia, proceda a reabrir el caso correspondiente a la solicitud de calificación de pérdida de capacidad laboral presentada por la señora CLAUDIA MONICA RIOS el 20 de agosto de 2025, y profiera respuesta de fondo y oportuna a la referida solicitud, sin que pueda argumentar en el trámite la improcedencia de la valoración de pérdida de capacidad laboral por no haber transcurrido el término de 01 año entre la fecha de emisión del anterior dictamen de pérdida de capacidad laboral y la nueva solicitud.
TERCERO: El incumplimiento de las órdenes establecidas en la presente providencia acarrea las sanciones consagradas en el artículo 52 del Decreto 2591 de 1991, por lo cual deberá informarse a este Despacho el cumplimiento de lo ordenado. (Artículo 27, Decreto 2591 de 1991).
CUARTO: De no ser impugnado este fallo dentro de los tres (3) días siguientes a su notificación, remítase, al día siguiente a la Corte Constitucional para su eventual revisión. (…)”. La Juez sustentó su decisión así: “[…] T Debe hacerse también hincapié a que el término de un (01) año para que el afiliado que se encuentra en trámite de determinación de la pérdida de capacidad laboral pueda solicitar una nueva calificación no es de aplicación para el presente caso, como erradamente lo arguye COLPENSIONES, teniendo en cuenta que el límite temporal de un (01) establecido en el inciso 3° del artículo 2.2.4.1.53 del Decreto 1072 de 20158, hace referencia al Sistema General de Riesgos Laborales, no al Sistema General de Pensiones, como lo ha reafirmado en sede de tutela la Sala Laboral del Tribunal Superior de Manizales.
En el presente caso el dictamen N° JN202519680 del 14 de junio de 2025 le otorgó a la actora un porcentaje de pérdida de capacidad laboral del 41.63%, de origen común, teniendo en cuenta los diagnósticos previamente indicados. La accionante afirma que padece otras enfermedades allegando para ello la historia clínica, y considera que sus patologías han empeorado y han afectado su capacidad laboral.
Aparte de lo anterior, la pérdida de capacidad laboral que le fue otorgada a la fecha, 41.63%, la ubica en una situación de vulnerabilidad que la hace sujeto de especial protección constitucional. […]”. 5. Impugnación. La accionada impugnó la decisión al considerar que no es procedente realizar nueva calificación de pérdida de capacidad laboral al accionante, toda vez que la última calificación es menor a un año. Por otro lado, considera que este mecanismo no es el idóneo para la presente acción, pues a su juicio hay otros mecanismos, por lo que se degenerará el carácter subsidiario de la acción de tutela como quiera que la tutela “no cumple “con los requisitos establecidos en el artículo 6 del Decreto 2591 de 1991.
Por lo mencionado, solicita se revoque el fallo de primera instancia. II. Consideraciones de la Sala. El fundamento constitucional de la acción de tutela se encuentra contenido en el artículo 86 de la Carta Política, que reza: “Toda persona tendrá acción de tutela para reclamar ante los jueces, en todo momento y lugar, mediante un procedimiento preferente y sumario, por sí misma o por quien actúe en su nombre, la protección inmediata de sus derechos constitucionales fundamentales, cuando quiera que éstos resulten vulnerados o amenazados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública.
( ) Esta acción sólo procederá cuando el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial, salvo que aquella se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable ( )”. Pretendió entonces el Constituyente, garantizar mediante la acción de tutela, la protección inmediata de los derechos constitucionales fundamentales de toda persona, cuando quiera que se encuentren vulnerados o amenazados por acción u omisión de las autoridades públicas o de los particulares en los casos legalmente previstos, siempre y cuando no exista otro medio de defensa judicial igualmente eficaz y oportuno para protegerlos; incluso en presencia de otro mecanismo judicial, es procedente la protección por vía de tutela, cuando de evitar un perjuicio irremediable se trata.
Con todo, la acción de tutela está instituida como mecanismo especial y supletorio. Así pues, el mandato constitucional ha de ser interpretado de conformidad con el numeral 1 del artículo 6 del Decreto 2591 de 1991, en virtud del cual la existencia de otro medio de defensa judicial ha de ser apreciado en cada caso concreto en cuanto a su eficacia, atendiendo a las circunstancias en que se encuentre el solicitante.
Para que la acción de tutela sea procedente debe cumplir con los siguientes requisitos: «i) legitimación por activa, que consiste en que la acción de tutela puede ser usada por todas las personas cuyos derechos fundamentales se encuentren vulnerados o amenazados, por sí misma o por quien actúe a su nombre; (ii) legitimación por pasiva, según el cual el amparo procede contra las acciones u omisiones de las autoridades públicas y -en ciertos eventos- de particulares;
(iii) inmediatez, que conlleva que no pueda transcurrir un tiempo excesivo, irrazonable o injustificado entre la actuación u omisión y el uso del amparo; y (iv) subsidiariedad, que implica que la acción de tutela resulta procedente cuando no existen otros mecanismos de defensa judicial disponibles, cuando los mecanismos disponibles no resultan idóneos o eficaces para el caso concreto o, cuando aun siéndolo, se requiere evitar la consumación de un perjuicio irremediable y se usa como mecanismo transitorio»1. 1.
Problema jurídico. El objeto de la discusión se centra en determinar si la Administradora Colombiana de Pensiones – Colpensiones, ha vulnerado o amenazado los derechos fundamentales incoados por el actor, al no haberse impartido el trámite legal correspondiente a nueva valoración de su pérdida de capacidad laboral con base en la nueva solicitud radicada el 20 de agosto de 2025, o si, por el contrario, como afirma la mencionada AFP, no 1 Sentencia T-798/13 Magistrado Ponente: Gabriel Eduardo Mendoza Martelo. hay lugar a efectuarla, por no haber transcurrido un año desde la última valoración realizada por la Junta Nacional de Calificación de Invalidez. 2.
Procedencia de la acción de tutela. Frente a la procedencia de la acción de tutela en este caso concreto se revisará el cumplimiento de los requisitos de legitimación por activa, legitimación por pasiva, inmediatez y la subsidiariedad. 2.1. De la Legitimación por activa. El artículo 86 de la Constitución y el artículo 10 del Decreto 2591 de 1991, contemplan que la acción de tutela sea instaurada en todo momento y lugar, por cualquier persona directamente afectada o amenazada en uno de sus derechos fundamentales.
En este preciso asunto, la Señora Claudia Mónica Ríos, se encuentra legitimada en la causa por activa, ejerciendo la acción de tutela en nombre propio, solicitando la protección de sus derechos a la seguridad social, mínimo vital, debido proceso, e integridad física y moral. 2.2. De la legitimación por pasiva. La Corte Constitucional ha previsto que, para satisfacer el requisito de la legitimación en la causa por pasiva, resulta necesaria la acreditación de los siguientes elementos:2 (i) que se trate de uno los sujetos respecto de los cuales procede el amparo; y (ii) que la conducta que genera la vulneración o amenaza del derecho se pueda vincular, directa o indirectamente, con su acción u omisión. En el presente asunto, se encuentra acreditado dicho requisito, toda vez que la tutela fue presentada contra la Administradora Colombiana de Pensiones - Colpensiones, de quien pretende calificación de pérdida de capacidad laboral, con el argumento de que dicha entidad ha vulnerado sus derechos a la seguridad social y debido proceso por no programar cita para dicha calificación. 2.3.
De la Inmediatez. De conformidad con el artículo 86 de la Constitución, la acción de tutela puede interponerse en todo momento y lugar. Sin embargo, según la Corte Constitucional ha manifestado que “debe existir una correlación temporal entre la solicitud de tutela y el hecho judicial vulnerador de los derechos fundamentales3lo anterior, en razón a que dicha acción constitucional tiene como finalidad conjurar situaciones urgentes que requieren de la actuación rápida de los jueces.4“ En el caso objeto de revisión, el principio de inmediatez se cumple, pues la contestación de sentido negativo emitida por Colpensiones es de fecha del 27 de agosto de 2025, y la tutela se formuló el 12 de septiembre de 2025. 2.4.
De la subsidiaridad. 2 T-118 de 2023. 3 Sentencia SU-241 de 2015. 4 Sentencia T- 038 de 2017. De igual manera, el artículo 86 de la Constitución Política establece que la tutela “solo procederá cuando el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial, salvo que aquella se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable” y, el artículo 6 del Decreto 2591 de 1991 estableció como causal de improcedencia de esta acción la existencia de otros recursos o medios de defensa judicial, sin perjuicio de la posibilidad de acudir a ella como mecanismo transitorio para impedir un perjuicio irremediable.
En tal sentido la Corte Constitucional ha considerado5: “La jurisprudencia ha entendido que el requisito de subsidiariedad exige que el peticionario despliegue de manera diligente las acciones judiciales que estén a su disposición, siempre y cuando ellas sean idóneas y eficaces para la protección de los derechos fundamentales que se consideran vulnerados o amenazados.
También ha sostenido que, en este contexto, un proceso judicial es idóneo cuando es materialmente apto para producir el efecto protector de tales derechos, y es eficaz cuando está diseñado para protegerlos de manera oportuna6. Entre las circunstancias que el juez debe analizar para determinar la idoneidad y eficacia de los recursos judiciales, se encuentran las condiciones de la persona que acude a la tutela.” Para la Sala se cumple el requisito de subsidiariedad porque la parte actora requiere la valoración de la pérdida de la capacidad laboral por Colpensiones, debido a las patologías que padece, para así acceder a la pensión de invalidez.
De esta manera, puede concluirse que la parte actora no se encuentra en la capacidad de sobrellevar un proceso ante un juez ordinario para resolver su situación, en especial porque se trata de controversias de índole administrativo. Una vez constatada la procedibilidad de la tutela, se analizará de fondo el asunto. 3. Derecho a la seguridad social Del derecho a la seguridad social, la Corte Constitucional ha manifestado en reiteración jurisprudencial que: “( ) El derecho a la seguridad social se encuentra definido en el artículo 48 superior en los siguientes términos: “La Seguridad Social es un servicio público de carácter obligatorio que se prestará bajo la dirección, coordinación y control del Estado, en sujeción a los principios de eficiencia, universalidad y solidaridad, en los términos que establezca la Ley.
(…)”. En esa medida, la jurisprudencia constitucional reconoce la seguridad social como un derecho fundamental y como un servicio público a cargo del Estado.7 6. Por un lado, la Constitución establece la obligación del Estado de definir los parámetros para garantizar este servicio público. Le corresponde su dirección; coordinar las entidades encargadas de su prestación; y ejercer funciones de vigilancia y control en su ejecución8.
Por el otro, ha interpretado la seguridad social como derecho fundamental a partir de estas premisas: “(i) su carácter irrenunciable, (ii) su reconocimiento como tal en los convenios y tratados 5 T – 569 de 15 de diciembre de 2023. MP. Dr. Miguel Polo Rosero. Exp. T – 8.793.903. 6 Corte Constitucional, sentencia T-211 de 2009. 7 Sentencias T-567 y T-380 de 2017. 8 Sentencia T-164 de 2013. internacionales ratificados por el Estado colombiano en la materia y (iii) de su prestación como servicio público en concordancia con el principio de universalidad”9 7.
Este derecho se materializa con la cobertura y protección de las prestaciones sociales referidas a las pensiones, salud, riesgos profesionales y servicios complementarios definidas en la ley10. Aunque es evidente el carácter fundamental del derecho a la seguridad social, también resulta innegable su relación con el mínimo vital. Este derecho consagrado en el artículo 1º de la Carta pretende asegurar las condiciones materiales de subsistencia de cada persona, de forma tal, que les permita llevar a cabo un adecuado proyecto de vida.
Tal disposición se establece como una de las características esenciales del Estado colombiano al estar estrictamente ligada con el respeto a la dignidad humana11. Lo anterior, permite entrever el vínculo entre ambos derechos. Así, cuando se cubre lo correspondiente a la seguridad social, se garantizan a su vez, las condiciones que le permiten a la persona afrontar o satisfacer sus necesidades básicas.
( )” Se destaca la relación entre el derecho a la seguridad social y el mínimo vital, como derecho a las condiciones materiales de subsistencia que permitan a cada persona llevar a cabo un proyecto de vida digno. Se establece que cuando se cubre lo correspondiente a la seguridad social, se garantizan a su vez las condiciones que permiten a la persona satisfacer sus necesidades básicas. 4.
De la calificación de pérdida de capacidad laboral y su debido proceso. Frente a ello, la Corte Constitucional en sentencia T-697 de 2014 indica que: “( )En consecuencia, la calificación del origen de la contingencia debe realizarse de conformidad con el procedimiento establecido en el artículo 12 del Decreto 1295 de 1994, el artículo 6º del Decreto 2463 de 2001, los lineamientos descritos en la Ley 776 de 2002[8] y el artículo 41 de la Ley 100 de 1993, modificado por el Decreto 19 de 2012; con el objetivo de garantizar el debido proceso al paciente.
Por tanto, les corresponde al Instituto de Seguros Sociales, a la Administradora Colombiana de Pensiones -COLPENSIONES-, a las Administradoras de Riesgos Laborales - ARL, a las Compañías de Seguros que asuman el riesgo de invalidez y muerte, y a las Entidades Promotoras de Salud EPS, calificar, en primera instancia, el estado de invalidez, y, en segunda, a las Juntas Regionales de Calificación de Invalidez del orden regional, cuya decisión será apelable ante la Junta Nacional de Calificación de Invalidez.
La inconformidad sobre el dictamen proferido en primera instancia deberá plantearse dentro de los 10 días siguientes a la notificación del mismo. Respecto de la calificación de la pérdida de capacidad laboral, la Corte Constitucional la ha considerado como un derecho que tiene toda persona, el cual cobra gran importancia al ser el medio para la realización efectiva de otras garantías fundamentales como la salud, la seguridad social y el mínimo vital, en tanto que permite determinar a qué tipo de prestaciones tiene derecho el afectado por una enfermedad o accidente, producido con ocasión o como consecuencia de la actividad laboral, o por causas de origen común.[9] Frente a ello, esta Corporación ha dicho: 9 Ibidem. 10 Sentencia T-327 de 2017. 11 Sentencia T-213 de 2019.
“Dentro del derecho a la pensión de invalidez cobra gran importancia el derecho a la valoración de la pérdida de la capacidad laboral, ya que ésta constituye un medio para garantizar los derechos fundamentales a la vida digna, a la seguridad social y al mínimo vital. Lo anterior por cuanto tal evaluación permite determinar si la persona tiene derecho al reconocimiento pensional que asegure su sustento económico, dado el deterioro de su estado de su salud y, por tanto, de su capacidad para realizar una actividad laboral que le permita acceder a un sustento.
Adicional a ello, la evaluación permite, desde el punto de vista médico especificar las causas que originan la disminución de la capacidad laboral. Es precisamente el resultado de la valoración que realizan los organismos médicos competentes el que configura el derecho a la pensión de invalidez, pues como se indicó previamente, ésta arroja el porcentaje de pérdida de capacidad laboral y el origen de la misma.
De allí que la evaluación forme parte de los deberes de las entidades encargadas de reconocer pensiones, pues sin ellas no existiría fundamento para el reconocimiento pensional” [10]. En consecuencia, “teniendo en cuenta la trascendencia de la valoración, esta Corporación ha señalado que la lesión de las garantías fundamentales de la persona, se genera i) por la negación del derecho a la valoración o ii) por la dilación de la misma, pues de no practicarse a tiempo, en algunas ocasiones puede ocasionar el empeoramiento de la condición física o mental del asegurado.
Así, ambas circunstancias transgreden los derechos fundamentales de los trabajadores, toda vez que someten a una situación de indefensión a quien requiere la calificación para conocer cuáles son las causas que determinan la disminución de la capacidad laboral, y con esto precisar cuál entidad es la encargada de asumir el pago de las prestaciones económicas y asistenciales derivadas de su afección.”[11] ( )” Es por ello por lo que la calificación de la pérdida de capacidad laboral es un derecho fundamental que garantiza el acceso a prestaciones sociales y económicas y su negación o dilación puede vulnerar derechos fundamentales como la vida digna, seguridad social y mínimo vital.
Para garantizar los derechos fundamentales de quienes han pedido su capacidad laboral, se debe seguir el procedimiento establecido en el Decreto 1352 de 2013, que regula la organización y funcionamiento de las Juntas de Calificación de Invalidez así: “( ) Artículo 38. Sustanciación y Ponencia. Recibida la solicitud por el médico ponente se procederá de la siguiente manera: a) El Director Administrativo y Financiero de la junta citará al paciente por cualquier medio idóneo dentro de los dos (2) días hábiles siguientes de lo cual se dejará constancia en el expediente; b) La valoración al paciente o persona objeto de dictamen deberá realizarse dentro de los diez (10) días hábiles siguientes; c) En caso de no asistencia del paciente a la valoración, en el término anterior, al siguiente día el Director Administrativo y Financiero de la junta citará nuevamente por correo físico que evidencie el recibido de la citación para la valoración, esta última deberá realizarse dentro de los quince (15) días calendarios siguientes al envío de la comunicación; d) En caso de no asistencia del paciente a la valoración, en el término anterior, al siguiente día luego del paso anterior, el Director Administrativo y Financiero de la junta dará aviso por escrito a la Administradora de Riesgos Laborales o Administradora del Sistema General de Pensiones de acuerdo a si la calificación en primera oportunidad fue de origen común o laboral, cuya constancia debe reposar en el expediente, indicándole la nueva fecha y hora en la que se debe presentar el paciente para que esta lo contacte y realice las gestiones para su asistencia. La valoración de la persona se deberá realizar dentro de los quince (15) días calendarios siguientes al recibo de la comunicación escrita a las Entidades anteriormente mencionadas; e) Dentro de los cinco (5) días hábiles posteriores a la valoración del paciente, el médico ponente estudiará las pruebas y documentos suministrados y radicará la ponencia; f) Cuando el médico ponente solicite la práctica de pruebas o la realización de valoraciones por especialistas, este las registrará en la solicitud de práctica de pruebas que las ordena señalando el término para practicarlas de conformidad con el presente decreto; g) Recibidos los resultados de las pruebas o valoraciones solicitadas, el médico ponente radicará el proyecto de dictamen dentro de los dos (2) días hábiles a su recibo y se incluirá el caso en la siguiente reunión privada de la junta; h) Una vez radicada la ponencia el Director Administrativo y Financiero procederá a agendar el caso en la siguiente audiencia privada de decisión, que en todo no caso no podrá ser superior a cinco (5) días hábiles.
Parágrafo 1°. De conformidad con el artículo 142 del Decreto 19 de 2012 la Junta Nacional deberá decidir la apelación que haya sido impuesta, en un término de cinco (5) días hábiles contados a partir de la radicación de la ponencia. Parágrafo 2°. De comprobarse la imposibilidad de asistir a la cita de la persona a valorar, el médico ponente se trasladará para su valoración salvo que se demuestre la imposibilidad de traslado por caso fortuito o fuerza mayor, evento en el cual, se podrá dictaminar de acuerdo a las pruebas allegadas a la junta.
En todo caso la suspensión del trámite de valoración no podrá ser superior a sesenta (60) días calendario. Parágrafo 3°. Si la persona objeto de valoración no asiste a la cita fijada por el Director Administrativo y Financiero de la junta, una vez se surta el procedimiento descrito en el literal a), c) y d) del presente artículo este dará aviso por escrito a las partes interesadas, cuya constancia debe reposar en el expediente y se procederá a emitir el dictamen con lo que repose en el expediente.
Parágrafo 4°. Para realizar las valoraciones de la persona objeto de dictamen está prohibida que se realice de manera simultánea para varios pacientes ya que esta debe ser de manera individual. Parágrafo 5°. Los términos de tiempo establecidos en el presente artículo serán sucesivos entre un trámite y el que le sigue. … Artículo 41. Notificación del dictamen.
Dentro de los dos (2) días calendarios siguientes a la fecha de celebración de la audiencia privada, la Junta Regional de Calificación de Invalidez citará a través de correo físico que deje constancia del recibido a todas las partes interesadas para que comparezcan dentro de los cinco (5) días hábiles al recibo de la misma para notificarlas personalmente.
Vencido el término anterior y si no es posible la notificación, se fijará en un lugar visible de la sede de la junta durante diez (10) días hábiles, indicando la fecha de fijación y retiro del aviso. De todo lo anterior, deberá reposar copia en el respectivo expediente, y en todo caso se deberán indicar los recursos a que tienen derecho las partes.
En los casos de apelación, la Junta Nacional de Calificación de Invalidez dentro de los dos (2) días calendario siguientes a la fecha de celebración de la audiencia privada comunicará el dictamen por correo físico que deje constancia de su entrega a la persona objeto del dictamen y a las demás personas interesadas. El Director Administrativo y Financiero una vez tenga la constancia de entrega de la comunicación a todas las partes interesadas, por quedar ya el dictamen en firme, remitirá el expediente a la Junta Regional para su respectivo control y custodia.
Parágrafo. En los casos en los que la solicitud de dictamen sea realizada a través de la inspección de trabajo del Ministerio del Trabajo, autoridades judiciales o administrativas, actuando como peritos las Juntas de Calificación de Invalidez, la notificación o comunicación según sea el caso se surtirá en sus respectivos despachos. Para tal efecto, la junta remitirá solamente el dictamen a dichas entidades, las cuales se encargarán de la notificación o comunicación según sea el caso de conformidad con lo establecido en este artículo, posteriormente, el inspector de trabajo deberá devolver debidamente notificado el dictamen.
( )” El trámite de calificación de pérdida de capacidad laboral está reglado por etapas y tiempos determinados, establecidos en el artículo 38 del Decreto 1352 de 2013 (2 días hábiles para citar al paciente, 10 días hábiles para valoración, 5 días hábiles para radicar la ponencia) y en el artículo 41 de la Ley 100 de 1993 (notificación del dictamen dentro de 2 días calendarios).
Estas normas buscan garantizar los derechos fundamentales de los usuarios, estableciendo un tiempo razonable para el cumplimiento de deberes y la resolución de estas situaciones. 5. La importancia de la calificación de pérdida de capacidad laboral. Reiteración de jurisprudencia. La Corte Constitucional mediante sentencia T-056 de 2014 indica al respecto que: “[ ] Conforme con ello, la calificación de la pérdida de capacidad laboral ha sido considerada por la jurisprudencia constitucional, como un derecho que tiene toda persona, el cual cobra gran importancia al constituir el medio para acceder a la garantía y protección de otros derechos fundamentales como la salud, la seguridad social y el mínimo vital, en la medida que permite establecer a qué tipo de prestaciones tiene derecho quien es afectado por una enfermedad o accidente, producido con ocasión o como consecuencia de la actividad laboral, o por causas de origen común. Esta Corte ha indicado: “Dentro del derecho a la pensión de invalidez cobra gran importancia el derecho a la valoración de la pérdida de la capacidad laboral, ya que ésta constituye un medio para garantizar los derechos fundamentales a la vida digna, a la seguridad social y al mínimo vital.
Lo anterior por cuanto tal evaluación permite determinar si la persona tiene derecho al reconocimiento pensional que asegure su sustento económico, dado el deterioro de su estado de su salud y, por tanto, de su capacidad para realizar una actividad laboral que le permita acceder a un sustento. Adicional a ello, la evaluación permite, desde el punto de vista médico especificar las causas que la originan la disminución de la capacidad laboral.
Es precisamente el resultado de la valoración que realizan los organismos médicos competentes el que configura el derecho a la pensión de invalidez, pues como se indicó previamente, ésta arroja el porcentaje de pérdida de capacidad laboral y el origen de la misma. De allí que la evaluación forme parte de los deberes de las entidades encargadas de reconocer pensiones, pues sin ellas no existiría fundamento para el reconocimiento pensional…”12[ ]” La Calificación de pérdida de capacidad laboral es un derecho fundamental que permite acceder a otros derechos como la salud, la seguridad social y el mínimo vital, y que su evaluación es crucial para determinar el derecho a la pensión de invalidez y garantizar la vida digna de las personas.
Del mismo modo en la sentencia en cita, la Corte adujo que13, “[ ] Es pertinente mencionar que, según lo manifestado por este tribunal, la calificación de la pérdida de capacidad laboral debe atender las condiciones específicas de la persona, apreciadas en su conjunto, sin que sea posible establecer diferencias en razón al origen, profesional o común, de los factores de incapacidad.
En ese mismo sentido, esta valoración puede tener lugar no solo como consecuencia directa de una enfermedad o accidente de trabajo, claramente identificado, también de novedades que resulten de la evolución de la enfermedad o accidente, o de una situación de salud distinta que puede tener un origen común. Así mismo, puede suceder que en un primer momento la afectación padecida, sea producida por un accidente o por enfermedad específica, no genere incapacidad alguna, pero también puede ocurrir que con el transcurso del tiempo se presenten secuelas que tornen más grave la situación de salud de la persona, caso en el cual se requiere la valoración de la pérdida de capacidad laboral para establecer su duración y consecuencias, teniendo en cuenta las verdaderas causas que originaron la disminución de la capacidad de trabajo y el eventual estado de invalidez.
En consecuencia, el derecho a la valoración de la pérdida de capacidad laboral no puede tener un término perentorio para su ejercicio, en tanto que la idoneidad del momento en que el afiliado requiere la definición del estado de invalidez o la determinación del origen de la misma, no depende de un período específico, sino de las condiciones reales de salud, el grado de evolución de la enfermedad y el proceso de recuperación o rehabilitación.[ ]” En este caso se concluye que no existe un plazo límite para solicitar una nueva calificación, en el caso que nos asiste, revisión de pérdida de capacidad laboral; cuando se presentan nuevas patologías o secuelas que afectan la capacidad laboral de una persona, y que el derecho a la valoración debe atender a las condiciones reales de salud y no aun periodo especifico. 6.
Caso concreto. Mediante el ejercicio de esta acción, la parte actora pretende que se le amparen los derechos fundamentales al debido proceso, seguridad social y a la salud, presuntamente vulnerados por la Administradora Colombiana de Pensiones - Colpensiones; por cuanto, a la fecha de la presentación de la tutela, la entidad accionada se negó a realizarle una nueva revisión de su estado de invalidez o pérdida de capacidad laboral, con base en solicitud elevada el 2 de agosto de 2025, aduciendo que ya contaba con un dictamen previo. 12 Sentencia T-038 de febrero 3 de 2011, M. P. Humberto Antonio Sierra Porto. 13 Sentencia T-056-14.
Frente a lo anterior, se observa que la Administradora Pensional indicó que, este mecanismo no es el idóneo para acceder a lo solicitado por la actora. La Juez Administrativa, en sede de primera instancia, tuteló los derechos de la accionante al considerar que la misma puede solicitar la calificación, toda vez que el argumento presentado por Colpensiones no hace referencia al sistema General de Pensiones, sino al Sistema General de Riesgos Laborales.
Por lo que, le ordenó a la Administradora Colombiana de Pensiones que, dentro del término de cuarenta y ocho horas siguientes a la notificación del proveído, reabriera el caso “correspondiente a la solicitud de calificación de pérdida de capacidad laboral presentada por la señora CLAUDIA MONICA RIOS el 20 de agosto de 2025, y profiera respuesta de fondo y oportuna a la referida solicitud, sin que pueda argumentar en el trámite la improcedencia de la valoración de pérdida de capacidad laboral por no haber transcurrido el término de 01 año entre la fecha de emisión del anterior dictamen de pérdida de capacidad laboral y la nueva solicitud”.
La Administradora Colombiana de Pensiones - Colpensiones, presentó escrito de impugnación, al considerar que no puede dar cumplimiento a lo ordenado, toda vez que la accionante cuenta con un dictamen inferior a un año; además indicó que no se cumple con los presupuestos del artículo 6 del Decreto 2591 de 1991 para la procedencia de la acción de tutela.
De conformidad con lo expuesto, esta Sala procedió a revisar el material probatorio allegado al plenario, evidenciándose que: (i) El 14 de junio de 2024 la Junta Nacional de Calificación de Invalidez emitió el dictamen de determinación de pérdida de capacidad laboral y ocupacional de la señora Claudia Mónica Ríos, la cual fue determinada en 41.63%, fecha de estructuración de 16 de octubre de 2024, por enfermedad de origen común; con base en las siguientes patologías: Gastritis crónica, no especificada; hipertensión esencial (primaria); hipoacusia no especificado; hipotiroidismo, no especificado; migraña, no especificada y trastorno mixto de ansiedad y depresión. (ii) Transcurridos casi dos meses, esto es el 20 de agosto del año 2025, la accionante elevó petición ante Colpensiones solicitando iniciar revisión de pérdida de capacidad laboral por motivos de la desmejora de sus patologías y la aparición de otras nuevas enfermedades.
(iii) El 27 de agosto de 2025, Colpensiones mediante oficio No 2025_18231593, dio respuesta a la solicitud, mediante la cual le indicó que no era procedente dar trámite a su requerimiento, ya que cuenta con un dictamen menor a un año. Ahora bien, al descender al argumento defensivo expuesto por Colpensiones, para negarse a adelantar un nuevo trámite de revisión de la pérdida de capacidad laboral u ocupacional de la parte actora o estado de invalidez, atendiendo que aquella cuenta con dictamen previo y, que a la fecha no cumple con el mínimo de tiempo (12 meses) para solicitar a la AFP la revisión de su PCL.
Frente a tal manifestación, sea lo primero indicar que, el Decreto 1507 de 2014 en su “TÍTULO PRIMERO” en los literales “e” y “f” dispuso lo siguiente: “e. Periodicidad de la revisión de casos: El tiempo mínimo requerido para revisar la calificación de una persona luego de realizados los tratamientos será de doce (12) meses; en pacientes terminales, se podrá revisar antes de dicho término, de acuerdo con el concepto del especialista oncólogo, según el pronóstico de la patología. f. En caso de patologías adicionales no contempladas en la calificación en firme, debe realizarse nuevamente la calificación con la documentación correspondiente, iniciando el proceso en primera oportunidad, la cual podrá realizarse antes de los doce (12) meses”.
(Resaltado por la Sala) De conformidad con la disposición normativa en cita, resulta claro que, por regla general, únicamente es procedente la revisión de la pérdida de capacidad laboral u ocupacional o estado de invalidez, transcurrido un año desde la última calificación; salvo (i) en el caso de pacientes terminales que cuente con concepto de oncología y según el pronóstico de su patología; y (ii) en caso de que la persona cuente con patologías adicionales a las contempladas en la calificación que se encuentre en firme.
Al descender al caso de la accionante, resulta claro que cuenta con otras patologías distintas y adicionales a las que sirvieron de base para emitir el dictamen de pérdida de capacidad laboral No. JN202519680 por parte de la Junta Nacional de Calificación de Invalidez el 14 de junio de 2025, estas son: “Apnea del sueño, Hipoacusia no especificada, Trastornos de adaptación, Otro dolor crónico, Dolor en articulación, Otros trastornos especificados de los tejidos blandos, Fibromialgia, Disnea, Gonartrosis, no especificada, Lumbago con ciática.” En vista de lo anterior y si bien en principio el argumento de que no ha trascurrido un año para que la accionante se encuentre habilitada para solicitar a la AFP la revisión y nueva calificación de pérdida de capacidad laboral, la situación de la actora encaja en la regla excepcional que le permite solicitar a Colpensiones la revisión de la pérdida de capacidad laboral, de conformidad con lo previsto en el Decreto 1507 de 2014.
En tal virtud, Colpensiones no puede condicionar el derecho de la señora Claudia Mónica a determinar su estado de invalidez al transcurso de un año desde el último dictamen de pérdida de capacidad laboral, pues en su lugar, debe evaluar las circunstancias actuales de salud para determinar si las patologías previamente calificadas han evolucionado significativamente o si existen nuevos diagnósticos que no fueron considerados en la calificación anterior y que justifican una revisión de la PCL.
En consecuencia, se confirmará la decisión proferida por el Juzgado Séptimo Administrativo del Circuito de Manizales. Por lo expuesto, la Sala Segunda de Decisión del Tribunal Administrativo de Caldas, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, III. Falla Primero: Confirmar el fallo de tutela que profirió en primera instancia el Juzgado Séptimo Administrativo del Circuito de Manizales el 26 de septiembre de 2025.
Segundo: Remítase el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión; de conformidad con lo dispuesto en el artículo 32 del decreto 2591 de 1991. Tercero: Notifíquese conforme lo disponen los artículos 30 del Decreto 2591 de 1991y 5º del Decreto 306 de 1992. Cuarto: Háganse las anotaciones correspondientes en el programa “SAMAI”.
Discutida y aprobada en Sala de Decisión Ordinaria realizada en la fecha. Notifíquese y cúmplase Fernando Alberto Álvarez Beltrán Magistrado Ponente Jorge Humberto Calle López Magistrado Ausente con permiso Diana Patricia Hernández Castaño Magistrada Constancia: el presente documento fue firmado electrónicamente en la sede electrónica para la gestión judicial SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con la ley.