73001-33-33-005-2019-00404-01 · Tribunal Administrativo de Tribunal Administrativo del Tolima

1 REPÚBLICA DE COLOMBIA TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL TOLIMA SALA DE ORALIDAD M.P. LUIS EDUARDO COLLAZOS OLAYA Ibagué, seis (06) de marzo de dos mil veinticinco (2025) IDENTIFICACIÓN DEL PROCESO Radicado: 73001-33-33-005-2019-00404-01 Medio de control: Nulidad y restablecimiento de derecho Demandante: Martha Julieth Tinoco Betancourt.

Apoderado: Rodolfo Castro Segura. Demandado: Municipio de Lérida. Apoderado: Yinna Paola Martínez Collazos. Tema: Contrato realidad ASUNTO Decidir el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada contra la sentencia emitida el 23 de septiembre de 2022 por el Juzgado Quinto Administrativo Oral del Circuito de Ibagué, que accedió parcialmente las pretensiones contenidas en el escrito introductorio. 1.

ANTECEDENTES 1.1. La demanda La señora Martha Julieth Tinoco1, en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, presentó demanda contra el municipio de Lérida con el fin de que sea declarada la existencia de una relación laboral. 1.1.1. Pretensiones 2 Se declare la nulidad del acto administrativo oficio DA-100 372 y radicado No. 1451 del 31 de julio de 2019, mediante el cual la administración municipal de Lérida resolvió desfavorablemente la solicitud en el sentido de no reconocer y pagar las prestaciones sociales de la señora Martha Julieth Tinoco Betancourt.

Que como consecuencia de la anterior declaración y, a título de restablecimiento del derecho, se realicen las siguientes declaraciones y condenas: Se ordene al municipio de Lérida reconocer y pagar a favor de la señora Martha Julieth Tinoco las prestaciones sociales a que tiene derecho por el periodo comprendido entre el 17 de septiembre de 2014 al 30 de abril de 2019; tales como cesantías con sus respectivos intereses; vacaciones; prima de mitad y fin de año; sanción por el no pago oportuno de las cesantías, vacaciones, devolución de las retenciones realizadas 1 Por medio de apoderado. 2SAMAI expediente digital tribunal, actuación expediente digital índice 4 descripción del documento 73001333300520190040401_T133849682459094269 descripción del documento 2_ED_01C01PRINCIPAL.pdf pagina 5 2 mensualmente, devolución del aporte realizado para efecto de pensiones y salud, y todo aquel derecho que se pruebe en el proceso.

Condenar en costas del proceso a la entidad demandada. 1.1.2. Hechos. 3 Los hechos que motivaron la demanda sucintamente se resumen en: La señora Martha Julieth Tinoco Betancourt se vinculó a través de contratos de prestación de servicios con la administración Municipal de Lérida – Tolima, desde el mes de septiembre del año 2014 hasta el 30 de abril de 2019.

Dentro de los contratos de prestación de servicio suscritos entre la señora Martha Julieth Tinoco Betancourt y la administración municipal de Lérida – Tolima, se estipulo lo siguiente: “… las partes declaran que entre el Municipio de EL CONTRATISTA no existe vínculo laboral alguno, en consecuencia, EL MUNICIPIO únicamente se obliga a pagar a el CONTRATISTA las sumas expresamente pactadas…” De la ejecución de todos los contratos, la demandante recibió órdenes y directrices diariamente de los funcionarios de la administración, como los secretarios de hacienda y de salud en turno, es decir, estableciendo horario, recibiendo ordenes, sumado a la prestación personal del servicio y la contraprestación remunerativa.

Fueron numerosos los requerimientos firmados por la señora Martha Julieth Tinoco Betancourt, realizados a diferentes contribuyentes, ejerciendo como funcionaria del municipio de Lérida, convocándolos a allegar la totalidad de los documentos legamente requeridos para formalizar la actividad comercial, en desarrollo de una actividad propia de la administración pública.

La demandante realizaba reiteradamente y por orden del secretario de Hacienda municipal de turno, actividades como proyectar resoluciones exonerando a contribuyentes morosos y revisaba documentos dirigidos a entidades como el Departamento del Tolima, conforme se desprende del oficio DLS-500 fechado el 28 de diciembre de 2018. 1.2. Contestación de la demanda 1.2.1.

Municipio de Lérida.4 En el término concedido para contestar la demanda, el ente territorial guardó silencio. 1.3. Sentencia de primera instancia.5 El Juzgado Quinto Administrativo Oral del Circuito de Ibagué profirió sentencia de primera instancia el 23 de septiembre de 2022, a través de la cual accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda en los siguientes términos: 3SAMAI expediente digital tribunal, actuación expediente digital índice 4 descripción del documento 73001333300520190040401_T133849682459094269 documento 2_ED_01C01PRINCIPAL.pdf página 4 – 5. 4SAMAI expediente digital tribunal, actuación expediente digital índice 4 descripción del documento 73001333300520190040401_T133849682459094269 documento 5_ED_03VENCECONTESTACION.pdf 5SAMAI expediente digital tribunal, actuación expediente digital índice 4 descripción del documento 73001333300520190040401_T133849682459094269 documento 31_7300133330052019004040130EXPEDIENTEDIGI20221130111601 3 “PRIMERO: Declarar la nulidad del acto administrativo contenido en el oficio DA-100 372 – N° radicado N° 1451 del 31 de julio de 2019, expedido por la Alcaldesa Municipal de Lérida Tolima, de conformidad con lo expuesto.

SEGUNDO: Declarar la existencia de una relación laboral entre la señora Martha Julieth Tinoco Betancourt y el Municipio de Lérida Tolima como empleador por el periodo comprendido entre el 17 de septiembre de 2014 y el 30 de abril de 2019, de conformidad con lo expuesto.

TERCERO: A título de restablecimiento del derecho, el Municipio de Lérida Tolima, deberá reconocer y pagar a la señora Martha Julieth Tinoco Betancourt las prestaciones sociales dejadas de percibir entre el 17 de septiembre de 2014 al 30 de abril de 2019, liquidadas conforme al valor pactado en los contratos suscritos, sin solución de continuidad, debidamente indexadas, conforme quedó expuesto en la parte motiva de esta providencia. La totalidad del tiempo laborado se computará para efectos pensionales, para lo cual la entidad hará las correspondientes cotizaciones.

CUARTO: Condenar a título de restablecimiento del derecho al Municipio de Lérida Tolima tomar el ingreso base de cotización o IBC pensional55 de la señora Martha Julieth Tinoco Betancourt, dentro de los dos periodos laborados por prestación de servicios, esto es, entre el 17 de septiembre de 2014 al 30 de abril de 2019, mes a mes, y si existe diferencia entre los aportes realizados por la señora Martha Julieth Tinoco Betancourt como contratista y los que se debieron efectuar, cotizar al respectivo fondo de pensiones la suma faltante por concepto de aportes a pensión, solo en el porcentaje que le correspondía como empleador.

En ese sentido, la señora Martha Julieth Tinoco Betancourt demandante deberá acreditar las cotizaciones que realizó al sistema de seguridad social en pensiones durante el tiempo que duraron los vínculos contractuales, y en la eventualidad de que no las hubiese hecho o existiese diferencia en su contra, tendrá la carga de cancelar o completar, según el caso, el porcentaje que le incumbía como trabajador.

QUINTO: Negar las restantes pretensiones relacionadas en el acápite de condenas subsidiarias de la demanda, de conformidad con lo esbozado en esta providencia.

SEXTO: Ordenar al Municipio de Lérida Tolima, que deberá pagar las sumas ordenadas debidamente indexadas, conforme a la fórmula citada en la parte considerativa.

SÉPTIMO: Dar cumplimiento a la sentencia en los términos dispuestos en el artículo 192 del C. de P.A. y de lo C.A., en cuanto a los intereses moratorios.

OCTAVO: Condenar en costas a la parte demandada. Fíjense como agencias en derecho a favor de la parte demandante, y a cargo de la parte demandada la suma de un (1) s.m.l.m.v. Por secretaría liquídese.

NOVENO: Una vez ejecutoriada esta sentencia, comuníquese a la demandada en los términos del artículo 192 del C. de P.A. y de lo C.A. 4 DÉCIMO: Ordenar la devolución de los remanentes que por gastos ordinarios del proceso consignó la parte demandante, si los hubiere.

DÉCIMO PRIMERO: De no ser apelada esta providencia, se ordena el archivo definitivo del expediente correspondiente al presente medio de control, previo las anotaciones por secretaría.” Los argumentos que motivaron la decisión del juzgado de primera instancia fueron: Que se encontraba suficientemente acreditado que cada una de las funciones asignadas a la demandante, debían ser realizadas personalmente y al interior y exterior de las instalaciones de la entidad demandada, más aún, si se tiene en cuenta la naturaleza de las labores que desempeñaba consistentes en realizar acuerdos de pago, liquidaciones, atención a los usuarios, no sería posible cumplirlas desde casa o de manera remota, ya que son documentos propios de la institución y las funciones exigían de su presencia allí. Los medios de prueba indican que la parte demandante prestó de forma personal y directa sus servicios en las instalaciones de la entidad, así como también que recibía una remuneración por realizar estas labores.

De otro lado al valorar los testimonios rendidos por los señores Luis Miguel Jiménez, Diana Marcela Serrato Ramírez, Diego Alejandro Machado Cervera, Olga Lucia Amaya Guzmán y Diana Lorena Rojas Meneses, coinciden en circunstancias de tiempo, modo y lugar en que la actora realizó la prestación del servicio de manera personal, que la misma cumplía un horario, cumplió horario y estuvo subordinada a las exigencias de los funcionarios del ente territorial demandando, como eran los secretarios de las dependencias donde estuvo ubicada o del Alcalde de turno en la entidad.

Las funciones que desarrolló en el término que perduró su relación contractual con la demandada del 17 de septiembre de 2014 al 30 d abril de 2019 eran inherentes a la función de la función del Municipio de Lérida ente demandando y se realizaron de conformidad a la manera convenida en los contratos de prestación de servicios, es decir, de las declaraciones se permite corroborar que su trabajo debió ser ejecutado en la forma ordenada por los coordinadores de las dependencias y supervisores del contrato o por otro funcionario de la demandada, a cargo de las dependencias donde ella ejerció sus funciones y objetivos contractuales, y que su funciones siempre tuvieron relación con las funciones inherentes a la función de la administración municipal de Lérida.

En ese mismo sentido, el Despacho encuentra de los medios de pruebas documentales en el proceso que, la demandante recibía órdenes e instrucciones sobre la forma en que debía prestar sus servicios y ejecutar los contratos. 1.4. Recurso de apelación A través de apoderado judicial, el municipio de Ibagué interpuso recurso de apelación en contra de la sentencia de primera instancia. Alegó que, no se probó que la demandante estuviese bajo subordinación durante la ejecución de los contratos, en tanto, no se puede tomar la supervisión de los contratos como ordenes impartidas, ya que la supervisión encuentra razón en revisar el cumplimiento de las actividades del contratista. 5 Cuestionó los testimonios rendidos en audiencia de pruebas, a su vez mencionó que las 15 ordenes de prestación de servicios no fueron continuas, de tal forma las interrupciones existentes desvirtúan la continuidad de la accionante.

2. CONSIDERACIONES DE LA SALA 2.1. Competencia El presente asunto es competencia de esta Corporación de acuerdo con lo establecido en el artículo 153 del CPACA, según el cual los tribunales administrativos conocerán en segunda instancia de las apelaciones de las sentencias dictadas en primera instancia por los jueces administrativos, así como de las apelaciones de autos susceptibles de este recurso.

En igual sentido, esta se ajustará de acuerdo con lo establecido en el artículo 328 de la Ley 1564 de 2012 Código General del Proceso, por remisión del artículo 306 del CPACA. De acuerdo con dicha disposición, se realizará pronunciamiento únicamente sobre los argumentos expuestos por el apelante en el recurso de alzada, sin dejar de lado las decisiones que se deban adoptar de oficio, en los casos previstos por la ley. 2.2.

Procedibilidad del recurso de apelación De acuerdo con lo establecido en el artículo 243 de la Ley 1437 de 2011, son apelables las sentencias de primera instancia, circunstancia que se avizora en el presente caso. 2.3. Problema jurídico De acuerdo con el marco de la apelación, corresponde a la Sala decidir: Si se acreditaron los elementos necesarios para declarar la existencia de contrato realidad entre la parte accionante y el ente territorial.

Por lo cual en caso de que la respuesta sea afirmativa se deberá ser revisado el periodo en que fue causado el contrato realidad y las prestaciones sociales derivadas de la declaración de este. 2.3.1. Tesis de la Sala Se confirmará la sentencia de primera instancia a través de la cual se accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda, esto, por encontrarse acreditados los tres elementos constitutivos del contrato realidad: i) prestación personal del servicio, ii) remuneración y iii) subordinación, así, al realizar el análisis de las pruebas testimoniales se coligió diáfanamente que la demandante si estaba bajo la subordinación, así mismo, las preguntas realizadas tanto por el Juez de primera instancia como por el agente del ministerio público demostraron que la accionante estaba bajo la subordinación. Se resalta que no encuentra sentido para esta sala que se desarrollen actividades relacionadas con el recaudo de impuesto de industria y comercio, cobro persuasivo y cobro coactivo de manera autónoma, ya que al ser una actividad propia del giro ordinario del ente territorial exige el cumplimiento de órdenes, de la asistencia a las instalaciones de la entidad. 6 2.4.

Marco normativo 2.4.1. Contrato realidad. Respecto de los contratos estatales de prestación de servicios, la Ley 80 de 1993, en su artículo 32 (numeral 3), dispone: “Son contratos de prestación de servicios los que celebren las entidades estatales para desarrollar actividades relacionadas con la administración o funcionamiento de la entidad.

Estos contratos sólo podrán celebrarse con personas naturales cuando dichas actividades no puedan realizarse con personal de planta o requieran conocimientos especializados. En ningún caso estos contratos generan relación laboral ni prestaciones sociales y se celebrarán por el término estrictamente indispensable.” En otros términos, el contrato de prestación de servicios es aquel por el cual se vincula excepcionalmente a una persona natural con el propósito de suplir actividades relacionadas con la administración o funcionamiento de la entidad, o para desarrollar labores especializadas que no pueden asumir el personal de planta y que no admite el elemento de subordinación por parte del contratista, toda vez que debe actuar como sujeto autónomo e independiente bajo los términos del contrato y de la ley contractual.6 Por su parte, la Corte Constitucional al estudiar la constitucionalidad de las expresiones “no puedan realizarse con personal de planta o” y “en ningún caso (…) general relación laboral ni prestaciones sociales”, contenidas en el precitado numeral 3 del artículo 32 de la Ley 80 de 1993, en sentencia C-154 de 1997, precisó las diferencias entre el contrato de prestación de servicios y el de carácter laboral, así: “Como es bien sabido, el contrato de trabajo tiene elementos diferentes al de prestación de servicios independientes.

En efecto, para que aquél se configure se requiere la existencia de la prestación personal del servicio, la continuada subordinación laboral y la remuneración como contraprestación del mismo. En cambio, en el contrato de prestación de servicios, la actividad independiente desarrollada, puede provenir de una persona jurídica con la que no existe el elemento de la subordinación laboral o dependencia consistente en la potestad de impartir órdenes en la ejecución de la labor contratada.

Del análisis comparativo de las dos modalidades contractuales -contrato de prestación de servicios y contrato de trabajo- se obtiene que sus elementos son bien diferentes, de manera que cada uno de ellos reviste singularidades propias y disímiles, que se hacen inconfundibles tanto para los fines perseguidos como por la naturaleza y objeto de los mismos.

En síntesis, el elemento de subordinación o dependencia es el que determina la diferencia del contrato laboral frente al de prestación de servicios, ya que en el plano legal debe entenderse que quien celebra un contrato de esta naturaleza, como el previsto en la norma acusada, no puede tener frente a la administración sino la calidad de contratista 6 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, proceso con radicación: 63001-23-33-000-2021-00072-01, sentencia del 11 de abril de 2024, demandante: Jaime Chávez Arcila, demandado: Municipio de Armenia. 7 independiente sin derecho a prestaciones sociales; a contrario sensu, en caso de que se acredite la existencia de un trabajo subordinado o dependiente consistente en la actitud por parte de la administración contratante de impartir órdenes a quien presta el servicio con respecto a la ejecución de la labor contratada, así como la fijación de horario de trabajo para la prestación del servicio, se tipifica el contrato de trabajo con derecho al pago de prestaciones sociales, así se le haya dado la denominación de un contrato de prestación de servicios independiente.

Así las cosas, la entidad no está facultada para exigir subordinación o dependencia al contratista ni algo distinto del cumplimiento de los términos del contrato, ni pretender el pago de un salario como contraprestación de los servicios derivados del contrato de trabajo, sino, más bien, de honorarios profesionales a causa de la actividad del mandato respectivo.” Ahora bien, el artículo 2 del Decreto 2400 de 19687, “[p]or el cual se modifican las normas que regulan la administración del personal civil (…)”, dispone: “Se entiende por empleo el conjunto de funciones señaladas por la Constitución, la ley, el reglamento o asignadas por autoridad competente que deben ser atendidas por una persona natural.

Empleado o funcionario es la persona nombrada para ejercer un empleo y que ha tomado posesión del mismo. Los empleados civiles de la Rama Ejecutiva integran el servicio civil de la República. Quienes presten al Estado Servicios ocasionales como los peritos obligatorios, como los jurados de conciencia o de votación; temporales, como los técnicos y obreros contratadas por el tiempo de ejecución de un trabajo o una obra son meros auxiliares de la Administración Pública y no se consideran comprendidos en el servicio civil, por no pertenecer a sus cuadros permanentes.

Para el ejercicio de funciones de carácter permanente se crearán los empleos correspondientes, y en ningún caso, podrán celebrarse contratos de prestación de servicios para el desempeño de tales funciones.” La parte subrayada de la precitada disposición fue declarada exequible por la Corte Constitucional, en sentencia C-614 de 2009, al señalar la permanencia, entre otros criterios, como un elemento más que indica la existencia de una relación laboral.

Frente al tema, la Corte expuso: “La Corte encuentra que la prohibición a la administración pública de celebrar contratos de prestación de servicios para el ejercicio de funciones de carácter permanente se ajusta a la Constitución, porque constituye una medida de protección a la relación laboral, ya que no sólo impide que se oculten verdaderas relaciones laborales, sino también que se desnaturalice la contratación estatal, pues el contrato de prestación de servicios es una modalidad de trabajo con el Estado de tipo 7 Modificado por el Decreto 3074 del mismo año. 8 excepcional, concebido como un instrumento para atender funciones ocasionales, que no hacen parte del giro ordinario de las labores encomendadas a la entidad, o siendo parte de ellas no pueden ejecutarse con empleados de planta o se requieran conocimientos especializados.

De igual manera, despliega los principios constitucionales de la función pública en las relaciones contractuales con el Estado, en tanto reitera que el ejercicio de funciones permanentes en la administración pública debe realizarse con el personal de planta, que corresponde a las personas que ingresaron a la administración mediante el concurso de méritos.” De lo anterior se colige que el contrato de prestación de servicios se desfigura cuando se comprueban los tres elementos constitutivos de una relación laboral, esto es, la prestación personal del servicio, la remuneración y la continuada subordinación, de lo que surge el derecho al pago de prestaciones sociales a favor del contratista, en aplicación del principio de la primacía de la realidad sobre las formalidades establecidas en las relaciones laborales, consagrado en el artículo 53 de la Constitución Política, con el que se propende por la garantía de los derechos mínimos de las personas preceptuados en normas respecto de la materia.

En otras palabras, el denominado “contrato realidad” aplica cuando se constata en juicio la continua prestación de servicios personales remunerados, propios de la actividad misional de la entidad contratante, para ejecutarlos en sus propias dependencias o instalaciones, con sus elementos de trabajo, bajo sujeción de órdenes y condiciones de desempeño que desbordan las necesidades de coordinación respecto de verdaderos contratistas autónomos, para configurar dependencia y subordinación propia de las relaciones laborales8. 2.4.2.

Sentencias de unificación sobre contrato realidad del Consejo de Estado. De igual manera, el Consejo de Estado9 ha recordado que (i) la subordinación o dependencia es la situación en la que se exige del servidor público el cumplimiento de órdenes en cualquier momento, en cuanto al modo, tiempo o cantidad de trabajo, y se le imponen reglamentos, la cual debe mantenerse durante el vínculo;

(ii) le corresponde a la parte actora demostrar la permanencia, es decir, que la labor sea inherente a la entidad, y la equidad o similitud, que es el parámetro de comparación con los demás empleados de planta, requisitos necesarios establecidos por la jurisprudencia, para desentrañar de la apariencia del contrato de prestación de servicios una verdadera relación laboral; y (iii) por el hecho de que se declare la existencia de la relación laboral y puedan reconocerse derechos económicos laborales a quien fue vinculada bajo la modalidad de contrato de prestación de servicios que ocultó una verdadera relación laboral, no se le puede otorgar la calidad de empleado público, dado que para ello es indispensable que se den los presupuestos de nombramiento o elección y su correspondiente posesión, elementos de juicio que enmarcan el análisis del tema y que se tendrán en cuenta para decidir el asunto sub examine.

En lo que concierne a la prescripción cuando se declara la existencia de un contrato realidad encubierto mediante la suscripción de contratos de prestación de 8 En similares términos, se pronunció el Consejo de Estado, sección segunda, subsección B, en sentencia de 27 de enero de 2011, expediente: 5001-23-31-000-1998-03542-01 (202-10). 9 Consejo de Estado, sección segunda, subsección B, sentencia de 4 de febrero de 2016, expediente: 81001-23-33-000- 2012-00020-01 (316-2014). 9 servicios, el Consejo de Estado, en sentencia de unificación CE-SUJ2 No. 5 de 201610, precisó: (…) i) quien pretenda el reconocimiento de la relación laboral con el Estado y, en consecuencia, el pago de las prestaciones derivadas de esta, en aplicación del principio de la primacía de la realidad sobre las formalidades, deberá reclamarlos dentro del término de tres años contados a partir de la terminación de su vínculo contractual, (ii) sin embargo, el fenómeno prescriptivo no aplica frente a los aportes para pensión, (iii) lo anterior, no implica la imprescriptibilidad de la devolución de los dineros pagados por concepto de aportes hechos por el trabajador como contratista, pues esto sería un beneficio propiamente económico para él, que no influye en el derecho pensional como tal;

(iv) las reclamaciones de los aportes pensionales adeudados al sistema integral de seguridad social derivados del contrato realidad, por su carácter de imprescriptibles y prestaciones periódicas, también están exceptuadas de la caducidad del medio de control; (v) tampoco resulta exigible el agotamiento de la conciliación extrajudicial como requisito previo para demandar a través del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho; vi) el estudio de la prescripción en cada caso concreto será objeto de la sentencia, una vez abordada y comprobada la existencia de la relación laboral; y (vii) el juez contencioso administrativo se debe pronunciar, aunque no se haya deprecado de manera expresa, respecto de los aportes al sistema de seguridad social en pensiones, una vez determinada la existencia del vínculo laboral, sin que ello implique la adopción de una decisión extra petita, sino una consecuencia indispensable para lograr la efectividad de los derechos del trabajador, de conformidad con los argumentos expuestos en la parte motiva.” En la misma providencia, además, se unificaron los siguientes criterios: “(…) (i) el consecuente reconocimiento de las prestaciones por la nulidad del acto administrativo que niega la existencia de la relación laboral y del tiempo de servicios con fines pensionales proceden a título de restablecimiento del derecho, y (ii) el ingreso sobre el cual han de calcularse las prestaciones dejadas de percibir por el maestro-contratista corresponderá a los honorarios pactados, por las razones indicadas en la motivación.” Posteriormente, la misma Corporación, en la sentencia de unificación SUJ-025- CE-S2-202111, precisó las siguientes reglas en las relaciones laborales encubiertas o subyacentes mediante contratos de prestación de servicios: “(i) La primera regla define que el concepto de “término estrictamente indispensable”, al que alude el numeral 3.º del artículo 32 de la Ley 80 de 1993, es el señalado en los estudios previos y en el objeto del contrato, el cual, de acuerdo con el principio de planeación, tiene que estar justificado en la necesidad de la prestación del servicio a favor de la Administración, de forma esencialmente temporal y, de ninguna manera, con ánimo de permanencia. 10 Expediente 23001-23-33-000-2013-00260-01(0088-15) CE-SUJ2-005-16, demandante: Lucinda María Cordero Causil, demandado: Municipio de Ciénaga de Oro (Córdoba). 11 Consejo de Estado, sentencia de unificación del 09 de septiembre de 2021, proceso con radicación: 05001-23-33-000- 2013-01143-01 (1317-2016), demandante: Gloria Luz Manco Quiroz, demandado: Municipio de Medellín - Personería de Medellín y otro. 10 (ii) La segunda regla establece un periodo de treinta (30) días hábiles, entre la finalización de un contrato y la ejecución del siguiente, como término de la no solución de continuidad, el cual, en los casos que se exceda, podrá flexibilizarse en atención a las especiales circunstancias que el juez encuentre probadas dentro del expediente.

(iii) La tercera regla determina que, frente a la no afiliación al sistema de la Seguridad Social en salud, por parte de la Administración, es improcedente la devolución de los valores que el contratista hubiese asumido de más, en tanto se recaudaron como recursos de naturaleza parafiscal.” 2.5. Caso concreto En el caso bajo estudio, el accionante pretende la nulidad del acto administrativo la nulidad del acto administrativo oficio DA-100 372 en el cual se negó el reconocimiento de una relación laboral, además pretende se declare la existencia de un contrato realidad con el municipio de Lérida y la señora Martha Tinoco al igual que el pago de las prestaciones sociales derivadas de esta declaración. En primera instancia el juzgado Quinto Administrativo Oral del Circuito de Ibagué accedió parcialmente las pretensiones de la demanda, por encontrar acreditados los tres elementos que dan paso al contrato realidad, en desacuerdo de esta decisión estuvo el municipio de Lérida, por lo cual interpuso recurso de apelación exponiendo que no fue valorado debidamente el testimonio de los testigos y alegó que, había interrupciones en los contratos de prestación de servicios por lo que la continuidad no estaba acreditada.

Descendiendo al análisis del presento asunto, se realizará una relación probatoria a fin de tener en cuenta todas las pruebas aportadas al cartulario. 2.5.1. Hechos probados: Contrato Duración Valor Objeto contractual Contrato Nro. 155 del 17 de septiembre de 2014 dos (2) meses Seis millones de pesos $ 6.000.000. Prestación de servicios profesionales de apoyo a la gestión de la secretaria de hacienda municipal en las actividades de cobro persuasivo y coactivo e inspección tributaria de los impuestos generales por la administración municipal de acuerdo a lo contemplado en el plan de desarrollo Lérida nos une 2012- 2015 Contrato Nro. 211 del 2 de un (1) mes y quince (15) días Cuatro millones quinientos Prestación de servicios profesionales de 11 noviembre de 2014. mil de pesos $ 4.500.000 apoyo a la gestión de la secretaria de hacienda municipal en las actividades de cobro persuasivo y coactivo e inspección tributaria de los impuestos generales por la administración municipal de acuerdo a lo contemplado en el plan de desarrollo Lérida nos une 2012- 2015 Contrato Nro. 042 del 5 de enero de 2015.

Dos (2) meses Tres millones de pesos $ 3.000.000. Prestación de servicios profesionales de apoyo a la gestión de la secretaria de hacienda municipal en las actividades de cobro persuasivo y coactivo e inspección tributaria de los impuestos generales por la administración municipal de acuerdo a lo contemplado en el plan de desarrollo Lérida nos une 2012- 2015 Contrato Nro. 089 del 5 de febrero de 2015 Un (1) mes Tres millones de pesos $ 3.000.000.

Un (1) mes Tres millones de pesos $ 3.000.000. Prestación de servicios profesionales de apoyo a la gestión de la secretaria de hacienda municipal en las actividades de 12 cobro persuasivo y coactivo e inspección tributaria de los impuestos generales por la administración municipal de acuerdo a lo contemplado en el plan de desarrollo Lérida nos une 2012- 2015 Contrato Nro. 156 del 6 de abril de 2015 Dos (2) meses Seis millones de pesos $ 6.000.000.

Prestación de servicios profesionales de apoyo a la gestión de la secretaria de hacienda municipal en las actividades de cobro persuasivo y coactivo e inspección tributaria de los impuestos generales por la administración municipal de acuerdo a lo contemplado en el plan de desarrollo Lérida nos une 2012- 2015 Contrato Nro. 226 del 9 de junio de 2015 Cinco (5) meses Diecisiete millones quinientos mil pesos $ 17.500.000. prestación de servicios profesionales de apoyo a la gestión de la secretaria de hacienda municipal en las actividades de cobro persuasivo y coactivo e inspección tributaria de los impuestos generales por la administración municipal de acuerdo a lo contemplado en el plan de desarrollo Lérida nos une 2012- 2015 Contrato Nro. 321 del 11 de noviembre de 2015 Un (1) mes y quince (15) días Siete millones de pesos $ 7.000.000.

Prestación de servicios profesionales de apoyo a la gestión de la secretaria de hacienda municipal en las actividades de cobro persuasivo y coactivo e inspección tributaria de los impuestos generales 13 por la administración municipal de acuerdo a lo contemplado en el plan de desarrollo Lérida nos une 2012- 2015 Contrato Nro. 051 del 1 de febrero de 2016 Cinco (5) meses Quince millones cien mil pesos $ 15.100.000 Prestación de servicios profesionales en la gestión de secretaria de hacienda y contabilidad municipal para las actividades de cobro persuasivo y apoyo al cobro activo de inspección tributaria de los impuestos generados por la administración municipal, en desarrollo del proyecto de fortalecimiento al desarrollo eficiente de las competencias de gestión administrativa Lérida, Tolima, Centro oriente Contrato Nro. 157 del 1 de agosto de 2016 Cinco (5) meses Once millones seiscientos mil ochenta pesos $ 11.680.000.

Prestación de servicios profesionales como apoyo en la gestión de la secretaria de hacienda y contabilidad municipal para las actividades de cobro persuasivo y apoyo al cobro coactivo e inspección tributaria de los impuestos generados por la administración municipal Contrato Nro. 004 del 15 de enero de 2017 Once (11) meses y quince (15) días Quince millones cien mil pesos $ 15.100.000.

Prestación de servicios profesionales en la gestión de la secretaria de hacienda y contabilidad municipal para las actividades de cobro persuasivo y apoyo al cobro coactivo e inspección tributaria de los 14 impuestos generados por la administración municipal Contrato Nro. 012 del 4 de enero de 2018 seis (6) meses Veintiún millones de pesos $ 21.000.000.

Prestación de servicios profesionales en la secretaria de hacienda y contabilidad municipal para las actividades de cobro persuasivo y apoyo al cobro coactivo e inspección tributaria de los impuestos predial unificado e industria y comercio y complementarios generados por la administración Contrato Nro. 191 de agosto de 2018 Tres (3) meses Nueve millones de pesos $ 9.000.000.

Contratar personal de apoyo para la dirección local de salud en todas las actividades a desarrollar en el eje de aseguramiento y consolidación de procesos eficientes en la gestión, enmarcado en el plan de desarrollo buen gobierno para la gente 2016-2019 Contrato Nro. 257 del noviembre de 2018 Tres (3) meses Seis millones de pesos $ 6.000.000. apoyo a la gestión de la dirección local de salud en todas las actividades a desarrollar en el eje de aseguramiento y consolidación de procesos eficientes en la gestión, enmarcado en el plan de desarrollo buen gobierno para la gente 2016-2019 Contrato Nro. 066 del 5 de febrero de 2019 Tres (3) meses Diez millones quinientos mil pesos $ 10.500.000. apoyo a la gestión documental en los procesos precontractual y contractual con especialidad en los diferentes convenios suscritos dese la 15 secretaria de planeación y desarrollo social del municipio de Lérida- Departamento del Tolima - Los testimonios de Gustavo Rodríguez, Armando Velásquez y el testimonio del demandante.

Una vez relacionadas las pruebas, se analizarán los elementos constitutivos del contrato realidad para determinar si se acreditaron o no. Prestación personal. El elemento de la prestación personal del servicio, en el caso bajo estudio se encuentra acreditado con lo dicho por los testigos Luis Miguel Jiménez, Diana Marcela Serrato Ramírez, Olga Lucia Amaya Guzmán y Diana Lorena Rojas Meneses en audiencia de pruebas, quienes manifestaron que la accionante debía prestar sus servicios en las instalaciones de ente territorial, y que tal asunto les constaba debido a que trabajaban en la misma oficina.

Remuneración Respecto de la remuneración se observa que en cada contrato se pactaron unos pagos, tal dicho no fue controvertido ni puesto en duda por parte de la entidad, es así que se tiene por acreditado, en tanto atendiendo a las reglas de la contratación estatal tampoco se presentó liquidación de los contratos en las cuales se observen salvedades, glosas u objeciones, que pudiesen derivar en el no pago de las sumas pactadas.

Subordinación Este elemento subordinante, como el elemento que determina o no, la existencia de una relación laboral encubierta o contrato realidad debe ser acreditado, las sentencias de unificación del Consejo de Estado del 2016 y 2021, han dado algunos indicios sobre los cuales puede verse de mayor o menor forma probada la subordinación, no obstante, se hace la claridad que en cada caso el juez debe analizar el caso bajo estudio.

En el asunto en examen, la demandante cumplía labores en la secretaria de hacienda de Lérida en lo relacionado con el recaudo y liquidación de el impuesto de industria y comercio, desde el año 2014 hasta el año 2019. Al realizar el análisis y valoración probatoria de manera individual, en conjunto e integralmente se extrae de los testimonios, que la demandante sí cumplía un horario, estaba subordinada y que recibía ordenes de los diferentes secretarios de despacho del ente territorial (estuvo adscrita a diferentes secretarias) lo desde ya anuncia el desdibujo de la autonomía que tenia la accionante pata desarrollar sus actividades.

No encuentra esta sala forma alguna en que el recaudo de impuestos de industria y comercio, apoyar en la realización de cobro persuasivo y apoyo al cobro coactivo generados por la administración municipal, gestión documental en los procesos precontractual y contractual con especialidad en los diferentes convenios suscritos 16 desde la secretaria de planeación y desarrollo social del municipio, se pueda realizar de manera autónoma, ya que con los testimonios quedó acreditado que el recaudo del impuesto de industria y comercio requería un tramite de ingreso a contabilidad que debía reportar la accionante, en tanto en los momentos en que la señora Tinoco estuviese ausente no se podía llevar a cabo el recaudo y se informaba a los ciudadanos que regresaran cuando estuviese la funcionaria Tinoco, de tal forma que como quedó explicado por el agente del ministerio público en audiencia de pruebas, el recaudo del impuesto no podía hacerse en cualquier día o cualquier hora, ya que requería primero que fuese de lunes a viernes (horario de la entidad) y que estuviese la accionante.

Respecto de las interrupciones entre los contratos que expresó el apelante, se debe hacer mención que de acuerdo con la jurisprudencia del Consejo de Estado el término para determinar que hubo solución de continuidad, es decir, interrupción, es de treinta (30) días y de los contratos relacionados con antecedencia en la tabla, se extrae que la vocación de permanencia de la demandante en la entidad territorial es clara, en algunas ocasiones se superó la interrupción de los 30 días, no obstante la misma jurisprudencia del órgano de cierre de la jurisdicción de lo contencioso administrativo, expresó que, no es una camisa de fuerza tal término y que puede ser flexible, por lo que el juez debe analizar el caso en concreto para tales efectos.

Es así que, al revisarse los contratos se determina que no existió solución de continuidad, en tanto los contratos se superaron por poco más de treinta y días y fueron suscritos de manera periódica desde el año 2014 hasta el año 2019 superando ampliamente el término estrictamente indispensable- Así las cosas, se confirmará la sentencia de primera instancia, ya que se encontraron acreditados los elementos constitutivos que dan paso a la primacía de la realidad sobre las formalidades – contrato realidad. 2.6.

Costas. De acuerdo con lo establecido en el artículo 188 del CPACA “ARTÍCULO 188. CONDENA EN COSTAS. Salvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil. En todo caso, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas cuando se establezca que se presentó la demanda con manifiesta carencia de fundamento legal.” Y con lo dispuesto en el artículo 365 de la Ley 1564 de 2012 Código General del Proceso: “ARTÍCULO 365.

CONDENA EN COSTAS. En los procesos y en las actuaciones posteriores a aquellos en que haya controversia la condena en costas se sujetará a las siguientes reglas: 1. Se condenará en costas a la parte vencida en el proceso, o a quien se le resuelva desfavorablemente el recurso de apelación, casación, queja, súplica, anulación o revisión que haya propuesto.

Además, en los casos especiales previstos en este código.” 17 Teniendo en cuenta que dentro del proceso de la referencia no prosperaron los argumentos del apelante, este despacho condenará en costas y agencias en derecho, siguiendo el criterio del Consejo de Estado en el cual estas serán fijadas por el juez de primera instancia.12 En mérito de lo expuesto, la Sala de Oralidad del Tribunal Administrativo del Tolima, administrando justicia, en nombre de la República y por autoridad de la Ley.

RESUELVE

PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia de primera instancia proferida el 23 de septiembre de 2022 por el Juzgado Quinto Administrativo Oral del Circuito de Ibagué en la que accedió parcialmente a las pretensiones.

SEGUNDO: CONDENAR al apelante en costas y agencias en derecho, de acuerdo con lo expuesto en la parte motiva.

TERCERO: Ejecutoriada esta providencia, se devolverá el expediente al juzgado de origen, y háganse las anotaciones pertinentes en el programa informático “SAMAI”. Notifíquese y cúmplase, La anterior providencia fue discutida y aprobada en Sala a través del uso de las tecnologías de la información y las comunicaciones. Los Magistrados, CARLOS ARTURO MENDIETA RODRÍGUEZ JOSÉ ANDRÉS ROJAS VILLA Salva parcialmente voto.

LUIS EDUARDO COLLAZOS OLAYA Se deja constancia de que esta providencia fue firmada en forma electrónica mediante el aplicativo SAMAI, de manera que se garantiza su autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 de la ley 1437 de 2011. Puede Validarse el documento en el siguiente link: https://samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/documentos/evalidador.aspx 12Consejo de Estado sentencia 25000-23-36-000-2019-00712-01 del 17 de junio de 2024 M.P Fredy Ibarra Martínez.