Sincelejo, diciembre once (11) de dos mil veinticinco (2025) SENTENCIA ANTICIPADA Radicación 700012333000-2023-00007-00 Demandante: Hugo Nicolás Vázquez Colón Demandado: Ordenanza No. 023 de 2018, proferida por la Asamblea Departamental de Sucre Medio de control: Nulidad (Tributario) Tema: Impuesto de Pro-Electrificación Rural – Hecho generador a partir de la intervención de un funcionario del orden departamental o municipal – Extralimitación de la facultad impositiva M. Ponente: Silvia Rosa Escudero Barboza QR expediente Asunto por resolver: Dictar sentencia anticipada. 1.
ANTECEDENTES 1.1 Pretensiones: El accionante solicita que se declare la nulidad parcial de la Ordenanza No. 023 de 2018, “POR LA CUAL SE ORDENA LA EMISIÓN DE LA ESTAMPILLA PROELECTRIFICACIÓN RURAL, SE DETERMINAN LAS TARIFAS, Y SE DICTAN OTRAS DISPOSICIONES”, expedida por la Asamblea del Departamento de Sucre, concretamente, los apartes del artículo SEXTO de dicha norma que de su texto original se subrayan a continuación: “ARTÍCULO SEXTO: Hechos Generadores y Base Gravable General: Según los usos y tarifas de la presente ordenanza, generaran la obligación de cancelar la Estampilla los siguientes hechos: actos, contratos y operaciones sobre las siguientes bases: CONTRATOS: Todos los Contratos, Hechos, Actos, Operaciones y sus adiciones en valor que se suscriban a partir de la vigencia de la presente Ordenanza, suscritos por el Departamento de Sucre, sus entidades descentralizadas, unidades administrativas especiales y demás entidades del orden Departamental, con o sin Nulidad No. 700012333000-2023-00007-00 Demandante: Hugo Nicolás Vázquez Colón Acto acusado: Art. 6° Ordenanza 023 de 2018 – Asamblea Departamental de Sucre Sentencia Anticipada personería jurídica, incluida la Contraloría Departamental, en los cuales estos entes actúen como contratantes.
Todos los contratos y sus adiciones en valor que se suscriban a partir de la vigencia de la presente Ordenanza, que se celebren en el Departamento de Sucre, cualquiera que sea el lugar de ejecución de sus obligaciones y los contratos que se suscriban fuera del Departamento, pero cuyas obligaciones se ejecuten parcial o totalmente dentro del territorio de éste, suscritos por Entidades Descentralizadas Nacionales, Unidades Administrativas Especiales de la Nación y demás entidades del orden Nacional con o sin personería jurídica y cualquiera sea la rama del poder público al que pertenezca o al régimen especial al que estén sometidos, en los cuales estos entes actúan como contratantes.
Para estos efectos se entienden incluidas dentro de esta categoría de entidades, entre otras a las Empresas Prestadoras de Servicios Públicos E.S.P.D, el Consejo Superior de la Judicatura y todas las dependencias de la Rama Judicial, la Fiscalía General de la Nación y sus entidades adscritas o vinculadas, la Defensoría del Pueblo, los organismos de control nacional tales como la Procuraduría General de la Nación y la Contraloría General de la República, el Banco de la República, las Corporaciones Autónomas Regionales y, en general, todas las señaladas en el Artículo 38” de la Ley 489 de 1998.
Todos los contratos y sus adiciones en valor que se suscriben a partir de la vigencia de la presente Ordenanza, celebrados en el Departamento de Sucre, cualquiera sea el lugar de ejecución de sus obligaciones y los contratos que se suscriban fuera del Departamento, pero cuyas obligaciones se ejecuten parcial o totalmente dentro del territorio de este, suscritos por el Departamento de Sucre y los Municipios del Departamento, así como por todas las Entidades Descentralizadas Departamentales y Municipales, Unidades Administrativas Especiales del Orden Departamental y Municipal y demás entidades de estos ordenes, con o sin personería Jurídica en los cuales estos entes actúen como contratantes.
Para estos efectos se entienden incluidas dentro de esta categoría de entidades, entre otras, a las áreas metropolitanas, las asociaciones de municipios, las empresas de servicios públicos E.S.P.D. Los concejos municipales, los organismos de control Departamental y Municipal, tales como la Procuraduría Regional y Provincial, las Personerías Municipales, la Contraloría Departamental y las Contralorías Municipales y, en general, todas las señaladas en el Artículo 38 de la Ley 489 de 1998, pero referidas a la esfera municipal.
FACTURAS Y/O CUENTAS DE COBRO: Toda presentación de facturas y/o cuentas de cobro ante cualquiera de las entidades descritas e incluidas en el presente artículo.” Nulidad No. 700012333000-2023-00007-00 Demandante: Hugo Nicolás Vázquez Colón Acto acusado: Art. 6° Ordenanza 023 de 2018 – Asamblea Departamental de Sucre Sentencia Anticipada 1.2 Hechos relevantes: La Asamblea del Departamento de Sucre el 18 de noviembre de 2018 expidió la ordenanza No. 023 mediante la cual estableció y reguló la estampilla Pro- Electrificación Rural.
La estampilla fue autorizada por la Ley 1845 de 2017 y en su artículo 4° señaló la obligación de adherir y anular la estampilla a los funcionarios departamentales o municipales que intervengan en el acto. La ordenanza demandada determinó en su artículo SEXTO el hecho generador y la base gravable y en su texto incluyó como hechos generadores los contratos suscritos por entes públicos nacionales, departamentales y municipales donde no intervienen funcionarios departamentales que pudieren adherir la estampilla. 1.3 Normas violadas y concepto de la violación: La parte actora señaló como normas violadas por la entidad demandada, las siguientes disposiciones constitucionales y legales: - Artículos 6, 150-12, 287-3, 294, 300-4, 313-4 y 338 de la C.P. - Artículos 109, 110 y 175 del Decreto Ley 1222 de 1986. - Artículo 4 de la Ley 1845 de 2017.
El concepto de violación lo sustentó en las siguientes líneas de argumentación: - De acuerdo con la norma -Art. 4 de la Ley 1845 de 2017- que autorizó la creación de la “Estampilla Pro Electrificación Rural”, solo pueden gravarse con esta, las actividades y operaciones realizadas en el departamento o los municipios del Departamento de Sucre, y no las realizadas por las entidades nacionales. - Violación al principio de autonomía tributaria de las entidades territoriales municipales del Departamento de Sucre, en razón a que a través del acto administrativo demandado se exige a los municipios de este Departamento el recaudo de dicho impuesto sin haberlo establecido en sus jurisdicciones a través de los respectivos acuerdos municipales.
Nulidad No. 700012333000-2023-00007-00 Demandante: Hugo Nicolás Vázquez Colón Acto acusado: Art. 6° Ordenanza 023 de 2018 – Asamblea Departamental de Sucre Sentencia Anticipada - Falta de competencia del acto administrativo demandado para gravar con la “Estampilla Pro Electrificación Rural” contratos suscritos por entidades no departamentales ni aquellas que siendo departamentales no intervenga directamente un funcionario del Departamento que pueda adherir la estampilla.
En su sentir, para que se configure el hecho generador del referido impuesto es necesario que los actos gravados se realicen en el territorio del Departamento y que el funcionario departamental intervenga directamente en la operación gravada con la estampilla. 1.4 Pronunciamiento de la parte accionada: El Departamento de Sucre se opuso a las pretensiones exponiendo que: La Gobernación de Sucre exigió a los municipios del Departamento de Sucre el pago de la “Estampilla Pro Electrificación Rural” por los contratos suscritos, sin tenerla establecida mediante Acuerdo en su jurisdicción y todo lo recaudado por este concepto lo trasladaron a la Tesorería Departamental.
No existe extralimitación porque la Asamblea Departamental tiene potestad de imponer los tributos que autorice la Ley, por ende resulta lógico que si una norma dispone que deben gravarse todas las actividades que se realizan en la entidad territorial, las Asambleas pueden determinar cuáles de esas actividades serán gravadas. El accionante desconoce que las “Gobernaciones Departamentales” son entes territoriales, cuyo territorio está compuesto por todos los municipios ubicados en su jurisdicción, por lo que los recaudos que se proyectan de la tasa de Pro- Electrificación Rural serán invertidos precisamente en los municipios del Departamento de Sucre.
Apoya su defensa también en el principio de autonomía tributaria de las entidades territoriales y los principios de descentralización y autonomía de estas. Nulidad No. 700012333000-2023-00007-00 Demandante: Hugo Nicolás Vázquez Colón Acto acusado: Art. 6° Ordenanza 023 de 2018 – Asamblea Departamental de Sucre Sentencia Anticipada Propuso como excepciónes: “INEXISTENCIA DE FUNDAMENTOS DERECHO”: Las normas que cita el accionante para sustentar los argumentos en que basa sus peticiones como infringidas no tienen aplicación al presente caso, toda vez que la Gobernación de Sucre y la Asamblea Departamental de Sucre, no han vulnerado dichas disposiciones constitucionales y legales, porque las mismas facultan al ejecutivo departamental y a la Asamblea Departamental para haber presentado y aprobado la Ordenanza Departamental No. 023 de 2018, por ser de su competencia esas atribuciones, lo que demuestra que carece de fundamentos jurídicos lo señalado por el accionante por ser improcedente.
“FALTA DE COMPETENCIA PARA PRONUNCIARSE SOBRE UNA NORMA DEROGADA”: La ordenanza fue derogada por la Ordenanza Departamental No. 043 de 2021, por lo cual carece de competencia el Tribunal Administrativo de Sucre, para pronunciarse sobre una norma derogada por sustracción de materia. -La Asamblea Departamental de Sucre, al ser notificada, advirtió que actuará a través del representante legal del Departamento de Sucre por carecer de personería jurídica, sin embargo, aprovechó para solicitar la denegación de las pretensiones de la demanda 1.5 Actuación procesal: Admisión: 11 de febrero de 2025.
Decisión de dictar sentencia anticipada y alegatos: 14 de octubre de 2025. 1.6 Alegatos de conclusión y concepto del Ministerio Público: El Departamento de Sucre hizo énfasis en la competencia de las asambleas departamentales para adoptar tributos en sus territorios y en el caso particular fue otorgada a la Asamblea Departamental de Sucre a través de la Ley 1845 de 2017.
Agregó que el demandante desconoce que las “gobernaciones son entes territoriales” cuyo territorio está compuesto por todos los Nulidad No. 700012333000-2023-00007-00 Demandante: Hugo Nicolás Vázquez Colón Acto acusado: Art. 6° Ordenanza 023 de 2018 – Asamblea Departamental de Sucre Sentencia Anticipada municipios, por lo que los recaudos que se proyectan de la tasa de Pro-Electrificación Rural serán invertidos precisamente en los municipios del Departamento de Sucre.
Finalmente, como consecuencia de todo lo expuesto en su escrito de alegatos, considera que las normas que cita el accionante para sustentar los argumentos en que basa sus peticiones como infringidas no tienen aplicación al presente caso. El Departamento de Sucre presentó alegatos de conclusión en dos oportunidades a través de diferentes apoderados cada una de ellas, por lo que solo se tendrán como tal los alegatos presentados por el Abogado Miguel Mariano Salas Salas, destinatario del último poder otorgado por la entidad territorial dentro del expediente y quien será reconocido como tal en la parte resolutiva de esta providencia. La Asamblea Departamental de Sucre presentó de manera extemporánea escrito de alegatos de conclusión reiterando que no tiene personería jurídica para actuar.
La parte actora guardó silencio. El Ministerio Público rindió concepto dentro del término otorgado manifestando que el hecho de que la Ordenanza No. 023 del 19 de noviembre de 2018 haya sido derogada de manera orgánica por la Ordenanza No. 043 del 09 de diciembre de 2021, emitida por la Asamblea Departamental de Sucre, no le resta la competencia al Tribunal Administrativo de Sucre para examinar su legalidad para el momento en que fue vinculante y surtió efectos jurídicos.
Además, que existe una falta de competencia de parte de la Asamblea Departamental de Sucre para regular por medio de la Ordenanza No. 023 del 18 de noviembre de 2018, los elementos de la obligación tributaria de la Estampilla Pro-Electrificación Rural respecto de los actos, contratos, hechos y operaciones que pudiesen realizarse en los diferentes municipios del departamento, pues, invadió la órbita fiscal correspondiente a los otros niveles territoriales sin tener la autorización para ello, ya que los concejos municipales podían adoptar el impuesto y fijar Nulidad No. 700012333000-2023-00007-00 Demandante: Hugo Nicolás Vázquez Colón Acto acusado: Art. 6° Ordenanza 023 de 2018 – Asamblea Departamental de Sucre Sentencia Anticipada su regulación conforme con la ley 1845 de 2017, sin depender de las autoridades departamentales.
Agregó que la Asamblea Departamental de Sucre desconoció el alcance de la autorización concedida por el legislador, pues, quiso imponer el impuesto sobre actos, contratos, hechos, operaciones, facturas y cuentas de cobro que se celebrasen en la jurisdicción de forma indiscriminada sin tener en cuenta que, además, de ser el sujeto activo de la relación tributaria a considerar, debía ser también el interviniente real en la operación que se grava con la estampilla, pues, la Ley 1845 de 2017 exige que funcionarios departamentales actúen en el acto, para modo de que se valide el derecho a cobrar el gravamen.
Concluyó que existe mérito suficiente para decretar la nulidad parcial de la Ordenanza No. 023 del 18 de noviembre de 2018, expedida por la Asamblea Departamental de Sucre, por encontrarse demostrado las causales de nulidad de falta de competencia e infracción de las normas en que debía fundarse. En consecuencia, solicitó que se acceda a las pretensiones de la parte demandante. 2.
CONSIDERACIONES 2.1. Competencia: La Sala es competente para conocer del presente asunto, según lo establecido en el artículo 152-1 de la Ley 1437 de 2011. 2.2 Problema jurídico: Consiste en determinar si es procedente declarar la nulidad del acto administrativo demandado, conforme a los cargos señalados en la demanda, considerando que el mismo fue reemplazado o derogado por la Ordenanza No. 043 de 2021.
La Sala decretará la nulidad del acto acusado, previo estudio de los siguientes aspectos: i) Estudio de legalidad de norma derogada; ii) Hecho generador de la Estampilla Estampilla Pro- Electrificación Rural; iii) Principio de autonomía tributaria de las entidades territoriales municipales y la Ordenanza No. 023 de 2018; y iv) Caso concreto.
Nulidad No. 700012333000-2023-00007-00 Demandante: Hugo Nicolás Vázquez Colón Acto acusado: Art. 6° Ordenanza 023 de 2018 – Asamblea Departamental de Sucre Sentencia Anticipada 2.3 Estudio de legalidad de norma derogada: El estudio de la Ordenanza No. 024 de 2018, expedida por la Asamblea del Departamento de Sucre es procedente. Esta, es una posición pacífica y definida por la jurisprudencia del H. Consejo de Estado, corporación que así lo ha considerado: “Basta que una norma jurídica de contenido general haya estado vigente para que la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo deba pronunciarse ante la nulidad propuesta, pues si en ese período produjo efectos jurídicos, es menester una decisión sobre su legalidad, en razón a que la derogatoria surte efectos hacia el futuro, sin afectar lo ocurrido durante la vigencia de la norma y sin restablecer el orden violado.
A ese respecto observa la Sala que la demandada confunde el decaimiento del acto administrativo con la derogatoria del mismo, que si bien constituyen causales de pérdida de ejecutoria, son figuras diferentes. En efecto, el decaimiento de un acto administrativo se produce cuando desaparecen las condiciones de hecho y/o de derecho que le permitieron nacer a la vida jurídica y mantener su fuerza ejecutoria.
Este fenómeno jurídico genera que el acto administrativo pierda dos de sus propiedades: La ejecutividad y, de contera, la ejecutoriedad, y no su existencia. Por lo anterior, esta causal de pérdida de ejecutoria del acto administrativo no impide que el acto pueda ser demandado ni conlleva que desaparezcan los fundamentos de la demanda que se haya interpuesto contra el mismo, dado que permanece incólume su presunción de legalidad.
De otra parte, la derogación de normas es un fenómeno jurídico que hace referencia a la temporalidad de la ley, mediante la cual se deja sin efecto jurídico una normativa, lo que conlleva que pierda su vigencia. Este es el fenómeno que ocurrió en el presente caso en virtud de la nueva codificación que en materia tributaria realizó el Concejo Municipal de Manizales.”1 Lo anterior, permite a la Sala concluir que la derogatoria o reemplazo de la norma demandada, no impide que se pueda estudiar su legalidad en sede judicial. 2.4 Hecho generador de la Estampilla pro-electrificación rural, y los límites impositivos señalados en la Ley de autorización: La Estampilla Pro-Electrificación Rural encuentra su génesis en la Ley 1845 de 2017 -de autorización-, que respecto de la determinación de los elementos de dicho tributo en su artículo 3° consagró lo siguiente: 1 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta.
C.P.: William Giraldo Giraldo. Bogotá D. C., 12 de abril de 2012. Ref. No.: 17001233100020080026201(18238). Actor: Jhon Jairo Márquez Castañeda. Demandado: Municipio de Manizales. Nulidad No. 700012333000-2023-00007-00 Demandante: Hugo Nicolás Vázquez Colón Acto acusado: Art. 6° Ordenanza 023 de 2018 – Asamblea Departamental de Sucre Sentencia Anticipada “Artículo 3°.
Las Asambleas Departamentales, Concejos Distritales y Municipales determinarán el empleo, las tarifas sancionatorias y demás asuntos relacionados con el uso obligatorio de la estampilla.” El valor anual de la emisión de la Estampilla fue autorizado por el artículo 2° de dicha norma en hasta el diez por ciento (10%) del presupuesto departamental, distrital o municipal, según el caso, y en cualquier evento, no podía ser inferior a lo efectivamente recaudado en el último año. La destinación de los recursos recaudados con la estampilla, serían destinados a la financiación exclusiva de electrificación rural especialmente en zonas de difícil acceso y/o para proyectos que propendan el uso de energías renovables no convencionales al Sistema Energético Nacional en zonas rurales de los departamentos, distritos y municipios, según el caso.
En cuanto a los elementos de dicho tributo, la ley de autorización los determinó de la siguiente manera: “Artículo 4°. La obligación de adherir y anular la estampilla a que se refiere esta ley queda bajo la responsabilidad de los funcionarios departamentales, distritales o municipales que intervengan en el acto. Parágrafo. Los actos expedidos por las Asambleas Departamentales, Concejos Distritales y Municipales, para ordenar la emisión de la Estampilla Pro Electrificación Rural serán comunicados al Ministerio de Hacienda y Crédito Público para su competencia. A partir lo autorizado por el Congreso de la República a la Asamblea Departamental sobre la Estampilla Pro-Electrificación Rural, la Sala encuentra la siguiente conclusión: - El elemento subjetivo del tributo exige la intervención de funcionarios departamentales, municipales o distritales, según el caso.
En desarrollo de la anterior autorización, la norma demandada consagró lo siguiente: Nulidad No. 700012333000-2023-00007-00 Demandante: Hugo Nicolás Vázquez Colón Acto acusado: Art. 6° Ordenanza 023 de 2018 – Asamblea Departamental de Sucre Sentencia Anticipada “ARTÍCULO SEXTO: Hechos Generadores y Base Gravable General: Según los usos y tarifas de la presente ordenanza, generaran la obligación de cancelar la Estampilla los siguientes hechos: actos, contratos y operaciones sobre las siguientes bases: CONTRATOS: Todos los Contratos, Hechos, Actos, Operaciones y sus adiciones en valor que se suscriban a partir de la vigencia de la presente Ordenanza, suscritos por el Departamento de Sucre, sus entidades descentralizadas, unidades administrativas especiales y demás entidades del orden Departamental, con o sin personería jurídica, incluida la Contraloría Departamental, en los cuales estos entes actúen como contratantes.
Todos los contratos y sus adiciones en valor que se suscriban a partir de la vigencia de la presente Ordenanza, que se celebren en el Departamento de Sucre, cualquiera que sea el lugar de ejecución de sus obligaciones y los contratos que se suscriban fuera del Departamento, pero cuyas obligaciones se ejecuten parcial o totalmente dentro del territorio de éste, suscritos por Entidades Descentralizadas Nacionales, Unidades Administrativas Especiales de la Nación y demás entidades del orden Nacional con o sin personería jurídica y cualquiera sea la rama del poder público al que pertenezca o al régimen especial al que estén sometidos, en los cuales estos entes actúan como contratantes.
Para estos efectos se entienden incluidas dentro de esta categoría de entidades, entre otras a las Empresas Prestadoras de Servicios Públicos E.S.P.D, el Consejo Superior de la Judicatura y todas las dependencias de la Rama Judicial, la Fiscalía General de la Nación y sus entidades adscritas o vinculadas, la Defensoría del Pueblo, los organismos de control nacional tales como la Procuraduría General de la Nación y la Contraloría General de la República, el Banco de la República, las Corporaciones Autónomas Regionales y, en general, todas las señaladas en el Artículo 38” de la Ley 489 de 1998.
Todos los contratos y sus adiciones en valor que se suscriben a partir de la vigencia de la presente Ordenanza, celebrados en el Departamento de Sucre, cualquiera sea el lugar de ejecución de sus obligaciones y los contratos que se suscriban fuera del Departamento, pero cuyas obligaciones se ejecuten parcial o totalmente dentro del territorio de este, suscritos por el Departamento de Sucre y los Municipios del Departamento, así como por todas las Entidades Descentralizadas Departamentales y Municipales, Unidades Administrativas Especiales del Orden Departamental y Municipal y demás entidades de estos ordenes, con o sin personería Jurídica en los cuales estos entes actúen como contratantes.
Para estos efectos se entienden incluidas dentro de esta categoría de entidades, entre otras, a las áreas metropolitanas, las asociaciones de municipios, las empresas de servicios públicos E.S.P.D. Los Nulidad No. 700012333000-2023-00007-00 Demandante: Hugo Nicolás Vázquez Colón Acto acusado: Art. 6° Ordenanza 023 de 2018 – Asamblea Departamental de Sucre Sentencia Anticipada concejos municipales, los organismos de control Departamental y Municipal, tales como la Procuraduría Regional y Provincial, las Personerías Municipales, la Contraloría Departamental y las Contralorías Municipales y, en general, todas las señaladas en el Artículo 38 de la Ley 489 de 1998, pero referidas a la esfera municipal.
FACTURAS Y/O CUENTAS DE COBRO: Toda presentación de facturas y/o cuentas de cobro ante cualquiera de las entidades descritas e incluidas en el presente artículo.” Expuestas las características normativas de la Estampilla Pro- Electrificación Rural en los términos de la Ordenanza No. 023 de 2018, expedida por la Asamblea Departamental de Sucre, la Sala encuentra que se gravan con dicho impuesto: - Los contratos suscritos por el Departamento de Sucre y sus entidades descentralizadas. - Los contratos suscritos por la Contraloría Departamental. - Los contratos suscritos por la Nación y sus entidades descentralizadas. - Los contratos suscritos por los municipios que conforman el mismo departamento y sus entidades descentralizadas. - La presentación de facturas o cuentas de cobro para el pago por parte de las entidades anteriormente mencionadas. 2.5 Principio de autonomía tributaria de las entidades territoriales municipales y la Ordenanza No. 023 de 2018: Por mandato constitucional, las entidades territoriales gozan de autonomía2 para la gestión de sus intereses, dentro de los límites de la Constitución y la ley3.
En razón a ello tienen, entre otros derechos, a establecer los tributos necesarios para el cumplimiento de sus funciones4. De manera concreta, dicha autonomía no solo se predica respecto de la Nación, sino que también de entre entes territoriales entre sí, de tal manera que la gestión tributaria de una entidad 2 Constitución Política.
ARTÍCULO 1. Colombia es un Estado social de derecho, organizado en forma de República unitaria, descentralizada, con autonomía de sus entidades territoriales, democrática, participativa y pluralista, fundada en el respeto de la dignidad humana, en el trabajo y la solidaridad de las personas que la integran y en la prevalencia del interés general. 3 Constitución Política.
ARTÍCULO 287. Las entidades territoriales gozan de autonomía para la gestión de sus intereses, y dentro de los límites de la Constitución y la ley. 4 Artículo 287-3 de la Constitución Política. Nulidad No. 700012333000-2023-00007-00 Demandante: Hugo Nicolás Vázquez Colón Acto acusado: Art. 6° Ordenanza 023 de 2018 – Asamblea Departamental de Sucre Sentencia Anticipada territorial no puede ser intervenida injustificadamente por otro ente territorial.
Tal conclusión ha sido advertida por la Sección Cuarta del Consejo de Estado en los siguientes términos: “Así las cosas, la autonomía se predica respecto del nivel central de las entidades territoriales, igualmente de los entes territoriales entre si, de manera tal que su gestión y funciones no pueden verse afectadas por injerencia indebida de las demás. (…) Se concluye que con base en la autonomía de los entes territoriales, y de la forma como las Leyes 48 de 1986 y 687 de 2001 diseñaron la estampilla (se refiere a la estampilla para centros de bienestar del anciano y centros de vida para la tercera edad), la Asamblea Departamental del Amazonas no podía gravar actos, contratos u operaciones realizadas en los municipios de Leticia y Puerto Nariño, porque tal competencia, es privativa de los concejos de dichos municipios, quienes tienen la libertad de adoptar la estampilla y fijar su regulación conforme a la ley de creación. (…) Resulta ajeno a la estructura impositiva de las tasas parafiscales, como la “estampilla probienestar del anciano”, que se pretenda gravar operaciones entre particulares sin la participación de la entidad territorial, o entre entidades de derecho público que no pertenecen al sector central o descentralizado del respectivo departamento”5 Aplicando lo expuesto a la Ordenanza No. 023 de 2018, se tiene que el artículo 1° de la Ley 1845 de 2017 facultó a los concejos municipales para que dispusieran la emisión de la estampilla.
Es decir, la misma Ley, en garantía del derecho constitucional de autonomía tributaria de los municipios, concedió la facultad a los concejos, previa autorización de la Asamblea Departamental, para establecer la estampilla en sus territorios. En ese sentido, no le estaría dado a la Asamblea del Departamento de Sucre exigir directamente a todos los municipios del departamento el recaudo de dicho tributo hasta tanto estos no la establezcan en sus jurisdicciones. 2.6 Caso concreto: De acuerdo con el problema jurídico 5 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta.
Sentencia del 12 de marzo de 2012 dentro del expediente 18744. CP. Dra. Martha Teresa Briceño. Nulidad No. 700012333000-2023-00007-00 Demandante: Hugo Nicolás Vázquez Colón Acto acusado: Art. 6° Ordenanza 023 de 2018 – Asamblea Departamental de Sucre Sentencia Anticipada planteado, corresponde a la Sala determinar si el acto acusado se encuentra viciado de nulidad, conforme a los cargos señalados en la demanda, considerando que el mismo fue reemplazado o derogado por la Ordenanza No. 043 de 2021.
Estudio de legalidad de acto administrativo con pérdida de ejecutoria: Antes de emitir pronunciamiento respecto de la legalidad del acto acusado, la Sala considera necesario apoyarse en la jurisprudencia del H. Consejo de Estado respecto del estudio de legalidad de actos administrativos derogados o, como en este caso, subrogados. Se remite entonces a lo citado en acápite anterior, en el que se estableció que el estudio de legalidad de dichos actos administrativos en sede judicial es totalmente procedente en razón a los efectos jurídicos que se produjeron durante su vigencia, teniendo en cuenta que la subrogación de la que fue objeto la Ordenanza 023 de 2018, surte efectos hacia el futuro, sin afectar lo ocurrido durante su vigencia. En este punto observamos que la demandada confunde el decaimiento del acto administrativo con la subrogatoria del mismo que si bien constituyen causales de pérdida de ejecutoria, son figuras diferentes.
En efecto, el decaimiento se produce cuando desaparecen las condiciones de hecho y/o de derecho que le permitieron nacer a la vida jurídica y mantener su fuerza ejecutoria. Este fenómeno jurídico genera que el acto administrativo pierda dos de sus propiedades: La ejecutividad y, de contera, la ejecutoriedad, y no su existencia. Por lo anterior, esta causal de pérdida de ejecutoria del acto administrativo no impide que el acto pueda ser demandado ni conlleva que desaparezcan los fundamentos de la demanda que se haya interpuesto contra el mismo, dado que permanece incólume su presunción de legalidad.
Con esto, la Sala deja por sentada la respuesta a uno de los interrogantes asociados al problema jurídico planteado por el Despacho sustanciador en el auto de 15 de octubre de 2023, a Nulidad No. 700012333000-2023-00007-00 Demandante: Hugo Nicolás Vázquez Colón Acto acusado: Art. 6° Ordenanza 023 de 2018 – Asamblea Departamental de Sucre Sentencia Anticipada través del cual se fijó el litigio del presente asunto, determinando así que es procedente el estudio de legalidad de la Ordenanza No. 023 de 2018.
Extralimitación de facultades de la Asamblea Departamental de Sucre -actuó por fuera del marco de la Ley de autorización-: La Ley 1845 de 2017 autorizó la emisión de la estampilla objeto de estudio. Resulta relevante indicar que, de acuerdo con el artículo 4º6 de la Ley 1845 de 2017 -de autorización-, para la configuración del hecho generador de la estampilla se exige la intervención de un funcionario del orden departamental o municipal en la expedición de los documentos gravados.
Es decir, de acuerdo con la Ley de autorizaciones, para que se configure el hecho generador de la estampilla no basta con la realización de una actividad u operación en el Departamento, sino que para su configuración se exige necesariamente la intervención de un funcionario del orden departamental o municipal en la expedición de los documentos gravados.
En virtud de dicha autorización, la Asamblea Departamental de Sucre a través del artículo SEXTO de la Ordenanza No. 023 de 2018, estableció como hechos generadores del impuesto, los siguientes: - Los contratos suscritos por el Departamento de Sucre y sus entidades descentralizadas, incluida la Contraloría Departamental. - Los contratos suscritos por la Nación y sus entidades descentralizadas. - Los contratos suscritos por los municipios que conforman el mismo departamento y sus entidades descentralizadas. - La presentación de facturas o cuentas de cobro para el pago por parte de las entidades anteriormente mencionadas.
Es decir, en el acto administrativo demandado se estableció un 6 “Artículo 4°. La obligación de adherir y anular la estampilla a que se refiere esta ley queda bajo la responsabilidad de los funcionarios departamentales, distritales o municipales que intervengan en el acto.” Nulidad No. 700012333000-2023-00007-00 Demandante: Hugo Nicolás Vázquez Colón Acto acusado: Art. 6° Ordenanza 023 de 2018 – Asamblea Departamental de Sucre Sentencia Anticipada hecho generador cuya amplitud permitiría gravar la realización de una actividad u operación en el Departamento, en la que intervendrían funcionarios del orden nacional o de entidades descentralizadas del mismo orden, sin que esa facultad se la hubiere otorgado el legislador a través de la mencionada Ley de autorizaciones.
Lo anterior, se considera una extralimitación las facultades impositivas de la Asamblea Departamental de Sucre. En la suscripción de contratos celebrados por la Nación no participan funcionarios del orden departamental o municipal, como lo exige la Ley 1845 de 2017, por lo que no hay lugar a gravar estos actos en la medida en que el hecho generador que tenía que haber estructurado la Asamblea Departamental de Sucre cobijaría únicamente aquellos actos en los que intervienen funcionarios del orden departamental o municipal.
En el presente caso se adopta la posición de que al ser la Contraloría Departamental una entidad con ámbito de competencia territorial en el Departamento de Sucre, cuya creación se da por una ordenanza departamental y darse su funcionamiento con presupuesto del Departamento, esta debe considerarse como una entidad del orden departamental cuyos funcionarios estarían incluidos dentro de los referidos en el artículo 4° de la Ley 1845 de 2017.
Esto mantendría incólume la presunción de legalidad del inciso primero del artículo SEXTO ibidem, del cual solo se reprocha la inclusión de la Contraloría Departamental como entidad generadora de la estampilla. Por su parte, las facturas y/o cuentas de cobro emitidas por particulares para el cobro de los valores derivados de la ejecución de los contratos que celebren con las entidades públicas, son documentos emitidos por el particular sin intervención del funcionario público de la entidad a la que se dirigen, por lo que no se entienden incluidas en la estampilla autorizada por la Ley 1936 de 20187. 7 Así lo ha sostenido la jurisprudencia de la Sección Cuarta del H. Consejo de Estado: “Con fundamento en el artículo 5° de la Ley 645 de 2001 y la Sentencia C-227 de 2002 se insiste en que el tributo “Estampilla Pro Hospitales Universitarios” exige para su realización que en los actos gravados deben intervenir funcionarios departamentales o municipales, y es evidente que en la expedición o emisión de facturas por parte de quienes desarrollan actividades Nulidad No. 700012333000-2023-00007-00 Demandante: Hugo Nicolás Vázquez Colón Acto acusado: Art. 6° Ordenanza 023 de 2018 – Asamblea Departamental de Sucre Sentencia Anticipada Lo expuesto hasta aquí, redunda en la necesidad de declarar la nulidad de lo censurado por la parte actora en los incisos tercero, cuarto y quinto del artículo SEXTO ibidem, en cuanto a la extralimitación de las facultades impositivas de la Asamblea Departamental de Sucre respecto de la Ley de autorizaciones, y así lo decidirá la Sala al encontrar demostrado dicho cargo de nulidad formulado en la demanda.
Violación al principio de autonomía tributaria: Lo expuesto en acápite anterior con relación a la autonomía de las entidades territoriales, permite afirmar que el artículo 1° de la Ley 1936 de 2018 facultó a los concejos municipales para que hicieran obligatorio el uso obligatorio de la estampilla. Es decir, la misma Ley, en garantía del derecho constitucional de autonomía tributaria de los municipios del Departamento de Sucre, concedió la facultad a los concejos para establecer la estampilla en sus territorios.
Sin embargo, la ordenanza demandada exigió directamente a todos los municipios del Departamento el recaudo de dicho tributo sin haberlo establecido en sus jurisdicciones, lo cual es abiertamente contrario, no solo a lo consagrado en la Ley de autorización, sino en los artículos 287-3 de la Constitución Política y demás normas de orden legal que desarrollan el principio de autonomía tributaria de las entidades territoriales.
Esto, se edifica como una vulneración a la autonomía tributaria de la que son acreedoras las entidades territoriales municipales del Departamento de Sucre por expreso mandato constitucional y legal. Conforme lo expuesto, los apartes demandados de los incisos tercero, cuarto y quinto del artículo SEXTO de la Ordenanza No. 023 de 2018, “POR LA CUAL SE ORDENA LA EMISIÓN DE LA industriales, comerciales o de servicios en el Departamento, no necesariamente interviene un funcionario público, pues éste es un documento de carácter privado, que no requiere autorización alguna, para su validez”.
Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta. Sentencia del 4 de junio de 2009. Exp. No. 16086, M.P. William Giraldo Giraldo. En el mismo sentido, véase también las sentencias del 9 de octubre de 2014, exp. 19122, M.P. Hugo Fernando Bastidas Bárcenas, y del 27 de marzo de 2014, Exp. 20211, M.P. Jorge Octavio Ramírez Ramírez.
Nulidad No. 700012333000-2023-00007-00 Demandante: Hugo Nicolás Vázquez Colón Acto acusado: Art. 6° Ordenanza 023 de 2018 – Asamblea Departamental de Sucre Sentencia Anticipada ESTAMPILLA PRO-ELECTRIFICACIÓN RURAL, SE DETERMINAN LAS TARIFAS, Y SE DICTAN OTRAS DISPOSICIONES””, fueron expedidos con infracción de las normas en que debían fundarse y con extralimitación de las facultades impositivas de la Asamblea Departamental de Sucre.
Conclusión: El acto acusado fue expedido con violación a la autonomía tributaria de los municipios del Departamento de Sucre y con extralimitación de las facultades impositivas de la Asamblea Departamental de Sucre, por lo que se declarará la nulidad de los apartes censurados, es decir, los incisos tercero, cuarto y quinto del artículo SEXTO de la Ordenanza No. 023 de 2018, expedida por la Asamblea Departamental de Sucre. 2.7 Costas: No hay lugar a condena en costas por la naturaleza del medio de control. 3.
DECISIÓN: En medio de lo expuesto, la SALA SEGUNDA DE DECISIÓN DEL TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE SUCRE, ADMINISTRANDO JUSTICIA EN NOMBRE DE LA REPÚBLICA Y POR AUTORIDAD DE LA LEY, RESUELVE:
PRIMERO: Avocar conocimiento del presento asunto recibido por redistribución.
SEGUNDO: Declarar la nulidad de los siguientes apartes del artículo SEXTO de la Ordenanza No. 023 de 2018: - Del inciso tercero: “suscritos por Entidades Descentralizadas Nacionales, Unidades Administrativas Especiales de la Nación y demás entidades del orden Nacional con o sin personería jurídica y cualquiera sea la rama del poder público al que pertenezca o al régimen especial al que estén sometidos, en los cuales estos entes actúan como contratantes.
Para estos efectos se entienden incluidas dentro de esta categoría de entidades, entre otras a las Empresas Prestadoras de Servicios Públicos E.S.P.D, el Consejo Superior de la Judicatura y todas las dependencias de la Rama Judicial, la Fiscalía General de la Nulidad No. 700012333000-2023-00007-00 Demandante: Hugo Nicolás Vázquez Colón Acto acusado: Art. 6° Ordenanza 023 de 2018 – Asamblea Departamental de Sucre Sentencia Anticipada Nación y sus entidades adscritas o vinculadas, la Defensoría del Pueblo, los organismos de control nacional tales como la Procuraduría General de la Nación y la Contraloría General de la República, el Banco de la República, las Corporaciones Autónomas Regionales y, en general, todas las señaladas en el Artículo 38” de la Ley 489 de 1998.” - Del inciso cuarto: “y los Municipios del Departamento”.
“las Entidades Descentralizadas municipales” “suscritos por Entidades Descentralizadas Nacionales, Unidades Administrativas Especiales de la Nación y demás entidades del orden Nacional con o sin personería jurídica y cualquiera sea la rama del poder público al que pertenezca o al régimen especial al que estén sometidos, en los cuales estos entes actúan como contratantes.
Para estos efectos se entienden incluidas dentro de esta categoría de entidades, entre otras a las Empresas Prestadoras de Servicios Públicos E.S.P.D, el Consejo Superior de la Judicatura y todas las dependencias de la Rama Judicial, la Fiscalía General de la Nación y sus entidades adscritas o vinculadas, la Defensoría del Pueblo, los organismos de control nacional tales como la Procuraduría General de la Nación y la Contraloría General de la República, el Banco de la República, las Corporaciones Autónomas Regionales y, en general, todas las señaladas en el Artículo 38” de la Ley 489 de 1998”.
“las Unidades Administrativas Especiales del Orden Municipal y demás entidades de estos ordenes, con o sin personería Jurídica en los cuales estos entes actúen como contratantes. Para estos efectos se entienden incluidas dentro de esta categoría de entidades, entre otras, a las áreas metropolitanas, las asociaciones de municipios, las empresas de servicios públicos E.S.P.D. Los concejos municipales, los organismos de control Departamental y Municipal, tales como la Procuraduría Regional y Provincial, las Personerías Municipales, la Contraloría Departamental y las Contralorías Municipales y, en general, todas las señaladas en el Artículo 38 de la Ley 489 de 1998, pero referidas a la esfera municipal.” - Del inciso QUINTO: Nulidad No. 700012333000-2023-00007-00 Demandante: Hugo Nicolás Vázquez Colón Acto acusado: Art. 6° Ordenanza 023 de 2018 – Asamblea Departamental de Sucre Sentencia Anticipada “Toda presentación de facturas y/o cuentas de cobro ante cualquiera de las entidades descritas e incluidas en el presente artículo.”
SEGUNDO: Negar las restantes pretensiones de la demanda.
TERCERO: Sin costas en esta instancia.
CUARTO: Reconocer al Abogado Miguel Mariano Salas Salas, identificado con la cédula de ciudadanía No. 92.600.191 y tarjeta profesional No. 75.365 del CSJ., como apoderado judicial del Departamento de Sucre.
QUINTO: En firme esta providencia, archívese el expediente previas anotaciones en los sistemas de información. Esta providencia fue discutida y aprobada por la Sala en sesión de la fecha.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Firmado electrónicamente en SAMAI SILVIA ROSA ESCUDERO BARBOZA Magistrada Firmado electrónicamente en SAMAI CESAR ENRIQUE GÓMEZ CÁRDENAS Magistrado Firmado electrónicamente en SAMAI VIVIANA MERCEDES LÓPEZ RAMOS Magistrada