13001-33-33-012-2025-00141-01 Código: FCA - 008 Versión: 03 Fecha: 03-03-2020 1 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR SENTENCIA No. 60 DE 2025 SALA DE DECISIÓN No. 02 Cartagena de Indias D. T. y C., veinticinco (25) de agosto de dos mil veinticinco (2025) I. IDENTIFICACIÓN DEL PROCESO, RADICACIÓN Y PARTES INTERVINIENTES MEDIO DE CONTROL ACCIÓN DE TUTELA (IMPUGNACIÓN) RADICADO 13001-33-33-012-2025-00141-01 DEMANDANTE CONSEJO COMUNITARIO DE COMUNIDADES NEGRAS DEL BAJO DEL TIGRE Y CONCORDIA -COCOBATICON DEMANDADO MINISTERIO DEL INTERIOR - DIRECCIÓN DE CONSULTA PREVIA, PROMIGAS S.A., SOCIEDAD PORTUARIA EL CAYAO S.A E.S.P MAGISTRADO PONENTE JOSÉ RAFAEL GUERRERO LEAL TEMA DERECHO A LA CONSULTA PREVIA, IGUALDAD, PARTICIPACIÓN E IDENTIDAD CULTURAL SUBTEMA SUSCEPTIBILIDAD DE LA AFECTACIÓN DIRECTA II.
PRONUNCIAMIENTO Procede la Sala de Decisión No. 002 del Tribunal Administrativo de Bolívar a resolver la impugnación presentada por la parte accionante Consejo Comunitario de Comunidades Negras del Bajo del Tigre y Concordia - Cocobaticon, contra la sentencia del ocho (08) de julio de dos mil veinticinco (2025)1, proferida por el Juzgado Doce Administrativo del Circuito de Cartagena.
III.
ANTECEDENTES 3.1. PRETENSIONES2 La accionante concretamente pretende lo siguiente:
PRIMERO: Sea admitida y en consecuencia, se proteja y garantice los Derechos Fundamentales amenazados o vulnerados: A LA CONSULTA PREVIA, A LA PARTICIPACIÓN, A LA IGUALDAD E IDENTIDAD CULTURAL Y SOCIAL, USOS, COSTUMBRES Y DERECHO CONSUETUDINARIO DE LA COMUNIDAD NEGRA DEL CONSEJO COMUNITARIO DE COMUNIDADES NEGRAS DEL BAJO DEL TIGRE Y CONCORDIA - COCOBATICON, vulnerados 1 Expediente digital consecutivo, carpeta “01PrimeraInstancia”, archivo “09Sentencia AT 2025-00096 Incapacidades.pdf”. 2 Expediente digital consecutivo, carpeta “01PrimeraInstancia”, archivo “01DemandaTutela.pdf”, folio 9. 13001-33-33-012-2025-00141-01 Código: FCA - 008 Versión: 03 Fecha: 03-03-2020 2 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR SENTENCIA No. 60 DE 2025 SALA DE DECISIÓN No. 02 por las parte accionadas por existir elementos claros y suficientes, que acreditan el requisito de manifiesta infracción.
SEGUNDO: En virtud de garantizar y proteger los derechos fundamentales A LA CONSULTA PREVIA, A LA PARTICIPACIÓN, A LA IGUALDAD E IDENTIDAD CULTURAL del CONSEJO COMUNITARIO DE COMUNIDADES NEGRAS DEL BAJO DEL TIGRE Y CONCORDIA - COCOBATICON, se ordene a las Accionadas MINISTERIO DEL INTERIOR - DIRECCIÓN DE LA AUTORIDAD NACIONAL DE CONSULTA PREVIA (DANCP), PROMIGAS S.A, Y LA SOCIEDAD PORTUARIA EL CAYAO S.A E.S.P se sirvan de iniciar CONSULTA PREVIA en el marco del proyecto: “MODIFICACIÓN LICENCIA AMBIENTAL PARA LA AMPLIACIÓN DEL PROYECTO “PUERTO EL CAYAO PARA LA CONSTRUCCIÓN DE UNA TERMINAL DE IMPORTACIÓN, REGASIFICACIÓN Y POTENCIAL EXPORTACIÓN DE GAS NATURAL LICUADO”, con LA COMUNIDAD NEGRA DEL CONSEJO COMUNITARIO DE COMUNIDADES NEGRAS DEL BAJO DEL TIGRE Y CONCORDIA - COCOBATICON, en el término de 48 horas a partir de la notificación del fallo.
TERCERO: Señor Juez, sirva usted ordenar las demás actuaciones que considere necesarias para el amparo y protección integral de los derechos fundamentales de la Comunidad Negra del CONSEJO COMUNITARIO DE COMUNIDADES NEGRAS DEL BAJO DEL TIGRE Y CONCORDIA - COCOBATICON, especialmente el de CONSULTA PREVIA E IGUALDAD a fin garantizar la participación afectiva de nuestra comunidad en virtud de la ejecución del proyecto: “MODIFICACIÓN LICENCIA AMBIENTAL PARA LA AMPLIACIÓN DEL PROYECTO “PUERTO EL CAYAO PARA LA CONSTRUCCIÓN DE UNA TERMINAL DE IMPORTACIÓN, REGASIFICACIÓN Y POTENCIAL EXPORTACIÓN DE GAS NATURAL LICUADO” localizado en jurisdicción del municipio de Turbana y el Distrito Turístico y Cultural de Cartagena de Indias, en el departamento de Bolívar. 3.2.
HECHOS 3 La accionante relata los siguientes hechos: El Consejo Comunitario de Comunidades Negras del Bajo del Tigre y Concordia – COCOBATICON presentó acción de tutela contra el Ministerio del Interior – Dirección de Consulta Previa, la empresa PROMIGAS S.A. y la Sociedad Portuaria El Cayao S.A. E.S.P., con el fin de obtener la protección de sus derechos fundamentales a la consulta previa, la participación, la igualdad y la identidad cultural.
Explica que, pese a estar localizado dentro del área de influencia directa del proyecto “Modificación de la Licencia Ambiental para la Ampliación del Proyecto Puerto El Cayao para la Construcción de una Terminal de Importación, Regasificación y Potencial Exportación de Gas Natural Licuado”, su comunidad fue excluida del proceso de consulta previa. 3 Expediente digital consecutivo, carpeta “01PrimeraInstancia”, archivo “01DemandaTutela.pdf”, folios 1 y 2. 13001-33-33-012-2025-00141-01 Código: FCA - 008 Versión: 03 Fecha: 03-03-2020 3 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR SENTENCIA No. 60 DE 2025 SALA DE DECISIÓN No. 02 Señala que el Ministerio del Interior, mediante la Resolución ST-0361 del 14 de marzo de 2025, reconoció la necesidad de consulta previa con otras comunidades étnicas ubicadas en la misma zona de influencia, pero omitió incluir a COCOBATICON, pese a compartir con ellas espacios de pesca, conectividad y recursos naturales que se verán afectados directamente por el proyecto.
La propia empresa promotora del proyecto reconoció los impactos directos sobre la comunidad de Bajo del Tigre y solicitó su inclusión en el proceso consultivo, sin que el Ministerio accediera a ello. A juicio del accionante, dicha exclusión constituye una vulneración a los derechos fundamentales de la comunidad, especialmente al tratarse de un grupo étnico sujeto de especial protección constitucional.
Por ello, solicita que se ordene su inclusión inmediata en el proceso de consulta previa respecto del proyecto en mención. 3.3. CONTESTACIÓN Las entidades demandadas no contestaron la acción de tutela.
3.4. SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA4 Mediante sentencia de fecha ocho (08) de julio de dos mil veinticinco (2025), el Juzgado Doce Administrativo del Circuito de Cartagena, falló en lo siguiente: “PRIMERO: NEGAR EL AMPARO por el Consejo Comunitario de Comunidades NEGRAS DEL BAJO DEL TIGRE Y CONCORDIA -COCOBATICON. (…)” El a quo negó el amparo solicitado por el Consejo Comunitario de Comunidades Negras del Bajo del Tigre y Concordia – COCOBATICON, al considerar que no se vulneró su derecho fundamental a la consulta previa.
Indicó que, si bien la comunidad se encuentra dentro del área de influencia general del proyecto portuario promovido por la Sociedad Portuaria El Cayao S.A. E.S.P., no se acreditó una afectación directa sobre sus dinámicas sociales, económicas o culturales que hiciera exigible su participación en dicho proceso. Asimismo, respaldó la decisión contenida en la Resolución ST-0361 de 2025, proferida por la Dirección de la Autoridad Nacional de Consulta Previa del 4 Expediente digital consecutivo, carpeta “01PrimeraInstancia”, archivo “06FalloPrimeraInstancia.pdf”. 13001-33-33-012-2025-00141-01 Código: FCA - 008 Versión: 03 Fecha: 03-03-2020 4 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR SENTENCIA No. 60 DE 2025 SALA DE DECISIÓN No. 02 Ministerio del Interior, al considerar que se basó en un análisis técnico riguroso, el cual comprendió la evaluación del contexto geográfico, territorial y cultural de las comunidades étnicas potencialmente afectadas.
En dicho estudio se concluyó que el proyecto no incide de manera significativa en las prácticas tradicionales, territorios o zonas de tránsito del Consejo Comunitario accionante. Además, resaltó que la comunidad no allegó pruebas que demostraran una afectación concreta, actual e inminente derivada de la ejecución del proyecto. En consecuencia, el juez concluyó que no se acreditó una afectación directa a los derechos fundamentales invocados, reiterando que el derecho a la consulta previa no procede de forma automática ni abstracta, sino únicamente cuando se verifica una incidencia real, específica y significativa en las condiciones de vida de la comunidad, conforme a los estándares fijados por la jurisprudencia constitucional y el Convenio 169 de la OIT.
Por tanto, negó el amparo solicitado.
3.5. IMPUGNACIÓN DE LA SENTENCIA5 El Consejo Comunitario de Comunidades Negras del Bajo del Tigre y Concordia – COCOBATICON impugnó el fallo de primera instancia que negó el amparo solicitado, al considerar que se incurrió en una indebida valoración del material probatorio y en el desconocimiento de los precedentes constitucionales en materia de consulta previa.
Sostuvo que la comunidad se encuentra dentro del área de influencia directa del proyecto portuario promovido por la Sociedad Portuaria El Cayao S.A. E.S.P., y que el mismo genera impactos negativos en sus dinámicas sociales, económicas, culturales y ambientales, lo que hace procedente su inclusión en el proceso de consulta previa. Asimismo, alegó que el juez omitió valorar documentos que acreditan su presencia y arraigo territorial, así como la comunicación remitida por la propia empresa promotora del proyecto al Ministerio del Interior, en la que reconoce la localización de la comunidad dentro del área de influencia y solicita expresamente su inclusión en el proceso consultivo.
En ese sentido, adujo que la decisión administrativa cuestionada no se ajusta a criterios de buena fe ni al principio de favorabilidad étnica, al desconocer una evidencia razonable de afectación directa. 5 Expediente digital consecutivo, carpeta “01PrimeraInstancia”, archivo “08ImpugnaciónConsejoComCocobaticon.pdf” 13001-33-33-012-2025-00141-01 Código: FCA - 008 Versión: 03 Fecha: 03-03-2020 5 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR SENTENCIA No. 60 DE 2025 SALA DE DECISIÓN No. 02 Finalmente, afirmó que el fallo impugnado desconoce la jurisprudencia constitucional según la cual, la consulta previa debe garantizarse cuando exista un riesgo de afectación directa, sin exigir una prueba concluyente, y que la exclusión del proceso consultivo vulnera sus derechos fundamentales a la participación, a la identidad cultural, al territorio y a la autodeterminación como comunidad afrodescendiente.
Por estas razones, solicitó revocar la decisión de primera instancia y conceder el amparo solicitado.
3.6. ACTUACIÓN PROCESAL EN SEGUNDA INSTANCIA A través del Auto de fecha 23 de julio de 20256, el Juzgado Doce Administrativo del Circuito de Cartagena concedió impugnación de tutela a el accionante Consejo Comunitario de Comunidades Negras del Bajo del Tigre y Concordia -Cocobaticon, la cual fue repartida a este Despacho, mediante acta de fecha 23 de julio de 20257, y por auto de fecha 29 de julio de 20258 se ordenaron unas pruebas.
IV. CONTROL DE LEGALIDAD Revisado el expediente se observa que en el desarrollo de las etapas procesales se ejerció el control de legalidad, y, en consecuencia, como no se observan vicios que acarreen la nulidad del proceso o impidan proferir decisión, se procede resolver la alzada. V. CONSIDERACIONES 5.1. COMPETENCIA Conforme lo establecido en el artículo 32 del Decreto 2591 de 1991, el Tribunal Administrativo de Bolívar, es competente para conocer en segunda instancia de la presente acción.
5.2. PROBLEMA JURÍDICO La solución del presente caso exige a la Sala responder al siguiente problema jurídico: 6 Expediente digital consecutivo, carpeta “01PrimeraInstancia”, archivo “11AutoConcedeImpugnación.pdf” 7 Expediente digital consecutivo, carpeta “01PrimeraInstancia”, archivo “13ActaRepartoSegundaInstancia.pdf” 8 Expediente digital consecutivo, carpeta “02SegundaInstancia”, archivo “03AutoRequierePruebas.pdf” 13001-33-33-012-2025-00141-01 Código: FCA - 008 Versión: 03 Fecha: 03-03-2020 6 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR SENTENCIA No. 60 DE 2025 SALA DE DECISIÓN No. 02 ¿Es dable confirmar, revocar o modificar la sentencia de primera instancia proferida por Juzgado Doce Administrativo del Circuito de Cartagena, que negó la acción de tutela presentada por el Consejo Comunitario COCOBATICON, al analizar que no se vulneró el derecho a la consulta previa de la comunidad agenciada, frente a su exclusión del proceso de consulta previa del proyecto “Puerto El Cayao”?
5.3. TESIS DE LA SALA La Sala revocará el fallo de primera instancia al determinar que la evidencia técnica, cartográfica y el reconocimiento expreso del promotor acreditan la susceptibilidad de afectación a la comunidad del Consejo Comunitario COCOBATICON, lo que hace procedente la acción de tutela como mecanismo idóneo y necesario para garantizar el derecho fundamental a la consulta previa, preservando su carácter preventivo y evitando la ejecución del proyecto “Puerto El Cayao” sin la participación efectiva de la comunidad potencialmente afectada. 5.4.- MARCO NORMATIVO Y JURISPRUDENCIAL • Corte Constitucional sentencia T-189 de 2025, M.P. Juan Carlos Cortés González. • Corte Constitucional Sentencia T-039 de 2024, M.P Diana Fajardo Rivera.
5.5. DEL CASO EN CONCRETO 5.5.1. Procedencia de la acción de tutela. Tabla: requisitos de procedencia de la acción de tutela Requisitos Resultado Legitimación por activa Se cumple. El señor Elder Medina Flórez, en calidad de representante legal del Consejo Comunitario de Comunidades Negras del Bajo del Tigre y Concordia – COCOBATICON, actúa en nombre de dicha comunidad étnica reconocida oficialmente mediante la Resolución No. 46 del 23 de diciembre 13001-33-33-012-2025-00141-01 Código: FCA - 008 Versión: 03 Fecha: 03-03-2020 7 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR SENTENCIA No. 60 DE 2025 SALA DE DECISIÓN No. 02 de 2022 9expedida por la Alcaldía de Cartagena, por lo que se encuentra legitimado en la causa por activa para reclamar la protección de los derechos fundamentales a la consulta previa, a la igualdad, a la participación y a la identidad cultural, frente a las actuaciones del Ministerio del Interior – Dirección de la Autoridad Nacional de Consulta Previa, PROMIGAS S.A. y la Sociedad Portuaria El Cayao S.A. E.S.P., relacionadas con la exclusión de la comunidad accionante del proceso de consulta previa en el marco del proyecto “Modificación Licencia Ambiental para la Ampliación del Proyecto Puerto El Cayao para la Construcción de una Terminal de Importación, Regasificación y Potencial Exportación de Gas Natural Licuado”.
Legitimación por pasiva Se cumple frente al Ministerio del Interior – Dirección de la Autoridad Nacional de Consulta Previa, autoridad competente para determinar la procedencia del derecho fundamental a la consulta previa con comunidades étnicas en el marco de proyectos, obras o actividades, y que profirió la Resolución No. ST-0361 del 14 de marzo de 202510, en la cual excluyó al Consejo Comunitario de Comunidades Negras del Bajo del Tigre y Concordia – COCOBATICON del proceso de consulta previa del proyecto “Modificación Licencia Ambiental para la Ampliación del Proyecto Puerto El Cayao para la Construcción de una Terminal de Importación, Regasificación y Potencial Exportación de Gas Natural Licuado”, decisión que según el accionante vulnera sus derechos a la consulta previa, a la igualdad, a la participación y a la identidad cultural.
Se cumple frente a PROMIGAS S.A. y la Sociedad Portuaria El Cayao S.A. E.S.P., en su calidad de promotoras y ejecutoras del citado proyecto y que intervinieron en las actuaciones administrativas ante la Dirección de la Autoridad Nacional de Consulta Previa, solicitando la inclusión del Consejo Comunitario COCOBATICON en el proceso de consulta, sin que se haya garantizado de manera efectiva su derecho fundamental a participar en dicho procedimiento.
Inmediatez Se cumple. Entre la expedición de la Resolución No. ST-0361 del 14 de marzo de 202511, mediante la cual el Ministerio del Interior – Dirección de la Autoridad Nacional de Consulta Previa determinó excluir al Consejo Comunitario de Comunidades Negras del Bajo del Tigre y Concordia – COCOBATICON del proceso de consulta previa del proyecto “Modificación Licencia Ambiental para la Ampliación del Proyecto Puerto El 9 Expediente digital consecutivo, carpeta “01PrimeraInstancia”, archivo “01DemandaTutela.pdf” folio 25-28 10 Expediente digital consecutivo, carpeta “01PrimeraInstancia”, archivo “01DemandaTutela.pdf”30-132 11 Expediente digital consecutivo, carpeta “01PrimeraInstancia”, archivo “01DemandaTutela.pdf”30-132 13001-33-33-012-2025-00141-01 Código: FCA - 008 Versión: 03 Fecha: 03-03-2020 8 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR SENTENCIA No. 60 DE 2025 SALA DE DECISIÓN No. 02 Cayao para la Construcción de una Terminal de Importación, Regasificación y Potencial Exportación de Gas Natural Licuado”, y la presentación de la acción de tutela el 20 junio de 202512, transcurrió un lapso razonable, atendiendo a que la exclusión alegada tiene efectos actuales y continuados sobre los derechos fundamentales de la comunidad accionante.
Además, la vulneración persiste de manera activa, dado que el proyecto se encuentra en fase de ejecución y se desarrollan actuaciones administrativas y técnicas que, sin la participación de la comunidad, podrían generar impactos irreversibles sobre su territorio, prácticas culturales y medios de subsistencia. Subsidiariedad Se cumple.
En el presente caso, el Consejo Comunitario de Comunidades Negras del Bajo del Tigre y Concordia – COCOBATICON interpone acción de tutela por la presunta vulneración de sus derechos fundamentales a la consulta previa, la igualdad, la participación y la identidad cultural, a fin de que el Ministerio del Interior – Dirección de la Autoridad Nacional de Consulta Previa, PROMIGAS S.A. y la Sociedad Portuaria El Cayao S.A. E.S.P. adelanten el proceso de consulta previa en el marco del proyecto “Modificación Licencia Ambiental para la Ampliación del Proyecto Puerto El Cayao para la Construcción de una Terminal de Importación, Regasificación y Potencial Exportación de Gas Natural Licuado”, con inclusión de la comunidad accionante, de conformidad con los instrumentos internacionales, la Constitución y la jurisprudencia aplicable.
Frente a la procedibilidad de la acción de tutela en asuntos de consulta previa, la Corte Constitucional ha referido en la Sentencia T-189 de 202513: “Ahora bien, en relación con el derecho a la consulta previa de las comunidades indígenas, la Corte Constitucional ha sido constante en sostener que no existe en el ordenamiento jurídico otro mecanismo distinto a la acción de tutela para que las comunidades indígenas soliciten la protección de su derecho fundamental a ser consultados[107].
Inclusive cuando la presunta vulneración alegada se manifiesta a través de un acto administrativo que puede ser demandado mediante la acción de nulidad y restablecimiento del derecho ante la jurisdicción contencioso administrativa En esos casos, esta Corporación ha determinado que la acción de nulidad y restablecimiento del derecho no es eficaz para la protección inmediata del derecho fundamental a la 12 Expediente digital consecutivo, carpeta “01PrimeraInstancia”, archivo “02ActaReparto.pdf” 13 Corte Constitucional sentencia T-189 de 2025, M.P. Juan Carlos Cortés González 13001-33-33-012-2025-00141-01 Código: FCA - 008 Versión: 03 Fecha: 03-03-2020 9 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR SENTENCIA No. 60 DE 2025 SALA DE DECISIÓN No. 02 consulta previa.
Y, en general, ha sostenido que las acciones contenciosas “carecen de idoneidad para salvaguardar el derecho a la consulta previa”[109] porque “no ofrecen una respuesta clara, omnicomprensiva y definitiva a la vulneración de derechos de las comunidades que tienen una especial protección constitucional y vulnerabilidad […]” En este caso, aunque la Resolución No. ST-0361 del 14 de marzo de 2025 —mediante la cual el Ministerio del Interior excluyó a la comunidad accionante del proceso de consulta previa— es susceptible de ser demandada a través de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, dicho medio no resulta idóneo ni eficaz para la protección inmediata del derecho fundamental invocado, dado que la exclusión mantiene efectos actuales y continuos mientras el proyecto se encuentra en ejecución, con riesgo de generar afectaciones irreversibles sobre el territorio, las prácticas culturales y los medios de subsistencia de la comunidad.
En consecuencia, la acción de tutela procede como mecanismo judicial definitivo, idóneo y expedito para salvaguardar los derechos fundamentales del Consejo Comunitario COCOBATICON, cumpliéndose con el requisito de subsidiariedad, conforme a lo dispuesto en el artículo 86 de la Constitución y la jurisprudencia reiterada de la Corte Constitucional. 5.5.2.- Análisis crítico de las pruebas frente al marco jurídico La presente acción de tutela en sede de impugnación se contrae a analizar si se vulneró el derecho fundamental a la consulta previa del Consejo Comunitario de Comunidades Negras del Bajo del Tigre y Concordia – COCOBATICON, respecto del proyecto denominado “Modificación de la Licencia Ambiental para la Ampliación del Proyecto Puerto El Cayao para la Construcción de una Terminal de Importación, Regasificación y Potencial Exportación de Gas Natural Licuado”.
De acuerdo con los antecedentes, la Resolución No.ST-0361 del 14 de marzo de 2025, estableció la procedencia de la consulta previa, para el proyecto referido. En dicha decisión, excluyó al Consejo Comunitario de Comunidades Negras del Bajo del Tigre y Concordia – COCOBATICON14: 14 Expediente digital consecutivo, carpeta “01PrimeraInstancia”, archivo “01DemandaTutela.pdf” 13001-33-33-012-2025-00141-01 Código: FCA - 008 Versión: 03 Fecha: 03-03-2020 10 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR SENTENCIA No. 60 DE 2025 SALA DE DECISIÓN No. 02 Frente a dicha decisión, la Sociedad Portuaria El Cayao presentó solicitud de aclaración y/o adición15 aduciendo que en el acto administrativo no se incluyó al Consejo Comunitario de Comunidades Negras de Bajo del Tigre, (aquí accionante) pese a que este podría verse directamente afectado en su movilidad y conectividad con ocasión de las obras del proyecto.
El DANCP, mediante Resolución No. ST-0758 del 3 de junio de 202516, reiteró la negativa de realizar la consulta previa al Consejo Comunitario de Comunidades Negras del Bajo del Tigre y Concordia – COCOBATICON señalando: Para analizar lo relacionado, se advierte que mediante Auto No. 30 del 29 de julio de 202517, el tribunal dispuso requerir a las partes y entidades vinculadas 15 Expediente digital consecutivo, carpeta “01PrimeraInstancia”, archivo “01DemandaTutela.pdf” folio 133-135 16 Expediente digital consecutivo, carpeta “02SegundaInstancia”carpeta “13AnexosRtaRequerimiento”, archivo “7.
Resolución Procedencia de Consulta Previa ST - 0758 de 2025.pdf” 17 Expediente digital consecutivo, carpeta “02SegundaInstancia”, archivo “03AutoRequierePruebas.pdf” 13001-33-33-012-2025-00141-01 Código: FCA - 008 Versión: 03 Fecha: 03-03-2020 11 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR SENTENCIA No. 60 DE 2025 SALA DE DECISIÓN No. 02 diversa información probatoria con el fin de resolver la impugnación presentada dentro de la acción de tutela promovida por el Consejo Comunitario de Comunidades Negras del Bajo del Tigre y Concordia – COCOBATICON.
En cumplimiento de lo anterior, la Autoridad Nacional de Licencias Ambientales – ANLA18, indicó que mediante Resolución 435 del 16 de abril de 2015 y sus modificaciones, otorgó el licenciamiento ambiental del proyecto “Puerto El Cayao” y formuló requerimientos específicos a la Sociedad Portuaria El Cayao S.A. E.S.P. Por su parte, la Agencia Nacional de Infraestructura – ANI19 señaló que, mediante Resolución 900 del 5 de junio de 2015, concedió a la misma sociedad la concesión portuaria correspondiente.
El Instituto Colombiano de Antropología e Historia – ICANH20, informó que, aunque no posee estudios propios recientes sobre COCOBATICON, la comunidad está ubicada en Pasacaballos (Cartagena), integrada por población afrodescendiente con prácticas tradicionales y reconocimiento formal bajo la Ley 70 de 1993. Señaló que presenta alta vulnerabilidad socioeconómica y recomendó coordinar con otras entidades para complementar su caracterización. Por su parte, la Dirección de la Autoridad Nacional de Consulta Previa del Ministerio del Interior21 informó que, en el marco del trámite administrativo correspondiente, se adelantó la identificación de comunidades étnicas en el área de influencia del proyecto, localizado en jurisdicción del municipio de Turbana y del Distrito Turístico y Cultural de Cartagena de Indias, Bolívar.
Esa dirección señaló que luego de los estudios técnicos, jurídicos, cartográficos y espaciales realizados, la Subdirección Técnica de Consulta Previa expidió la Resolución ST-0758 del 3 de junio de 2025, en la cual decidió que no procedía la consulta previa con el Consejo Comunitario del Bajo del Tigre, por cuanto no se encuentra dentro del área de intervención ni existen elementos objetivos que evidenciaran afectación directa a su territorio, prácticas tradicionales o formas de vida, según los criterios técnicos y jurisprudenciales aplicables. 18 Expediente digital consecutivo, carpeta “02SegundaInstancia”, archivo “16MemorialANLA.pdf” 19 Expediente digital consecutivo, carpeta “02SegundaInstancia”, archivo “20MemorialANI.pdf” 20 Expediente digital consecutivo, carpeta “02SegundaInstancia”, archivo “25InformeAllegado ICANH.pdf” 21 Expediente digital consecutivo, carpeta “02SegundaInstancia”, archivo “15RespuestaDANCP.pdf” 13001-33-33-012-2025-00141-01 Código: FCA - 008 Versión: 03 Fecha: 03-03-2020 12 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR SENTENCIA No. 60 DE 2025 SALA DE DECISIÓN No. 02 El representante legal del Consejo Comunitario COCOBATICON22 allegó escrito mediante el cual expuso, con base en el Plan de Caracterización elaborado por USAID, ACDI/VOCA y la Dirección de Asuntos para Comunidades Negras, las particularidades étnicas, sociales y culturales de la población, describiendo la estructura social, modos de vida y actividades económicas, en especial la pesca artesanal, la agricultura de subsistencia y el abastecimiento de agua, textualmente expuso23: Finalmente, la Sociedad Portuaria El Cayao S.A. E.S.P., a través de SPEC LNG, remitió documentación que incluye la caracterización de COCOBATICON y las resoluciones sobre la procedencia de la consulta previa, así como la exposición de posibles afectaciones a su movilidad, conectividad y medios 22 Expediente digital consecutivo, carpeta “02SegundaInstancia”, archivo “11RespuestaCOCOBATICON.pdf” 23 Expediente digital consecutivo, carpeta “02SegundaInstancia”, archivo “11RespuestaCOCOBATICON.pdf”folio 5 13001-33-33-012-2025-00141-01 Código: FCA - 008 Versión: 03 Fecha: 03-03-2020 13 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR SENTENCIA No. 60 DE 2025 SALA DE DECISIÓN No. 02 de vida, señalando24: Del análisis de la información allegada, la sala evidencia que la Sociedad Portuaria El Cayao S.A. E.S.P., promotora del proyecto, reconoció de manera expresa que las actividades previstas pueden generar afectaciones a las prácticas de pesca, movilidad y conectividad de la comunidad del Bajo del Tigre, actividades que constituyen parte integral de su identidad y sustento.
Ese reconocimiento, basado en el estudio técnico adelantado por la propia sociedad ejecutora, y exteriorizado a través de comunicación oficial, constituye una prueba objetiva de la susceptibilidad de afectación de esa comunidad con ocasión al proyecto. Además, reviste especial relevancia probatoria, pues proviene de la fuente primaria de planeación y ejecución del proyecto.
De otra parte, la afectación advertida incide directamente sobre actividades que forman parte del núcleo de la identidad cultural y económica de la comunidad, íntimamente ligadas a su territorio y a los recursos naturales que históricamente han utilizado. Adicionalmente, la Sala encuentra demostrado que la comunidad se encuentra dentro del área de influencia, dado que los mapas y estudios técnicos acreditan que se encuentra geográficamente inserta en dicha zona, compartiendo caladeros, rutas de pesca y espacios de uso tradicional 24 Expediente digital consecutivo, carpeta “02SegundaInstancia”, archivo “12RespuestaRequerimientoPrueba.pdf” folio 10 13001-33-33-012-2025-00141-01 Código: FCA - 008 Versión: 03 Fecha: 03-03-2020 14 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR SENTENCIA No. 60 DE 2025 SALA DE DECISIÓN No. 02 con otras comunidades que fueron incluidas en la Resolución ST-0361 de 2025.; veamos25: De modo que, para la Sala negar la consulta en este escenario implicaría desnaturalizar por completo la esencia de esta figura constitucional y convencional, cuyo propósito es servir como un mecanismo preventivo de participación efectiva, orientado a evitar daños potenciales y no a reparar los que ya se han consumado.
La convergencia entre el reconocimiento del promotor, la evidencia técnica y la caracterización cultural configura un escenario en el que resulta jurídicamente ineludible activar el procedimiento de consulta previa antes de cualquier intervención material, preservando así la integridad cultural, 25 Expediente digital consecutivo, carpeta “01PrimeraInstancia”, archivo “01DemandaTutela.pdf” folio 89 13001-33-33-012-2025-00141-01 Código: FCA - 008 Versión: 03 Fecha: 03-03-2020 15 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR SENTENCIA No. 60 DE 2025 SALA DE DECISIÓN No. 02 social y económica del Consejo Comunitario del Bajo del Tigre y Concordia – COCOBATICON.
Sobre este punto, la Corte Constitucional en Sentencia T-039 de 202426 señala: 88. Sin embargo, la evidencia razonable requerida para decidir sobre la procedencia de la consulta previa no exige acreditar que la afectación directa que en cada caso se alega efectivamente haya tenido lugar, sino que de manera anticipada pueda concluirse, a partir de la evidencia disponible, que es altamente probable que se produzca como consecuencia de la ejecución del proyecto, obra o actividad de que se trate.
Condicionar la procedencia de la consulta a que se acredite que la afectación directa efectivamente se ha producido o se está produciendo desconocería el carácter previo de la consulta. Mas aún, desvirtuaría el sentido de esta figura como mecanismo de diálogo intercultural orientado a garantizar la participación efectiva de los pueblos en la toma de decisiones que tienen el potencial de afectarles de manera directa.
De ahí que, si bien por economía del lenguaje se hable de “afectación directa” como condición para la procedencia de la consulta previa, ello no implica desconocer que se trata de una evaluación ex ante de la medida en cuestión a fin de establecer si esta es susceptible de afectar de manera directa a las comunidades étnicas y no de una verificación ex post de las afectaciones ya producidas o en curso.
(Se resalta) Este estándar implica que el análisis para determinar la procedencia de la consulta no es ex post, cuando los daños ya se han materializado, sino ex ante, evaluando la susceptibilidad de afectación, entendida como la posibilidad de prever razonablemente, a partir de información objetiva y verificable, que las actividades de un proyecto tienen el potencial de impactar, de forma directa o indirecta, los elementos esenciales para la pervivencia cultural, social, económica o espiritual de una comunidad étnica.
Dicho de otra manera, la consulta previa, en su carácter de derecho fundamental y obligación estatal, exige que la evaluación de procedencia se realice de manera anticipada, precisamente para garantizar que las comunidades étnicas puedan incidir en la toma de decisiones antes de que las medidas o proyectos con potencial de afectarlas sean ejecutados. 26 Corte Constituciona Sentencia T-039 de 2024,M.P Diana Fajardo Rivera 13001-33-33-012-2025-00141-01 Código: FCA - 008 Versión: 03 Fecha: 03-03-2020 16 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR SENTENCIA No. 60 DE 2025 SALA DE DECISIÓN No. 02 En conclusión, la Sala evidenció la susceptibilidad de afectación a la comunidad, no solo a través de la evidencia técnica y cartográfica aportada por las entidades competentes, sino que encontró respaldo en el propio análisis y estudio de la promotora, Sociedad Portuaria El Cayao S.A. E.S.P., tal como se estudió precedentemente.
De conformidad con lo expuesto, la Sala revocará la decisión de primera instancia, y en su lugar, tutelará los derechos fundamentales a la consulta previa, igualdad, participación e identidad cultural, del Consejo Comunitario del Bajo del Tigre y Concordia – COCOBATICON. En consecuencia, ordenará a la DANCP del Ministerio del Interior que, en el marco de sus competencias constitucionales y legales, y dentro del término máximo de diez (10) días, convoque a la comunidad accionante para adelantar el proceso de consulta previa respecto del proyecto “Modificación de la Licencia Ambiental para la Ampliación del Proyecto Puerto El Cayao para la Construcción de una Terminal de Importación, Regasificación y Potencial Exportación de Gas Natural Licuado”.
En mérito de lo expuesto, este Tribunal, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, VI. FALLA PRIMERO: REVOCAR la sentencia de fecha ocho (08) de julio de dos mil veinticinco (2025), proferida por el Juzgado Doce Administrativo del Circuito de Cartagena, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO: TUTELAR los derechos fundamentales a la consulta previa, igualdad, participación e identidad cultural del Consejo Comunitario del Bajo del Tigre y Concordia – COCOBATICON, vulnerados por la DIRECCIÓN DE LA AUTORIDAD NACIONAL DE CONSULTA PREVIA del MINISTERIO DEL INTERIOR conforme lo expuesto.
TERCERO: ORDENAR a la DIRECCIÓN DE LA AUTORIDAD NACIONAL DE CONSULTA PREVIA del MINISTERIO DEL INTERIOR que, en el marco de sus competencias constitucionales y legales y en un término no mayor a diez (10) días, contados a partir de la notificación de esta providencia CONVOQUE al Consejo Comunitario del Bajo del Tigre y Concordia – COCOBATICON, para adelantar el proceso de consulta previa, en relación con el proyecto 13001-33-33-012-2025-00141-01 Código: FCA - 008 Versión: 03 Fecha: 03-03-2020 17 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR SENTENCIA No. 60 DE 2025 SALA DE DECISIÓN No. 02 “Modificación de la Licencia Ambiental para la Ampliación del Proyecto Puerto El Cayao para la Construcción de una Terminal de Importación, Regasificación y Potencial Exportación de Gas Natural Licuado”, conforme lo expuesto, y en el marco del proceso ordenado por la Resolución No.ST- 0361 del 14 de marzo de 2025.
CUARTO: NOTIFICAR la presente providencia a las partes por el medio más expedito y
COMUNÍQUESE al juzgado de origen.
QUINTO: REMITIR por Secretaría el expediente dentro de los diez (10) días siguientes a la ejecutoria de la presente providencia, a la Corte Constitucional para su eventual revisión y envíese copia de la misma al juzgado de origen.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE El proyecto de esta providencia fue considerado y aprobado por el tribunal en sala virtual de la fecha. LOS MAGISTRADOS JOSE RAFAEL GUERRERO LEAL MARCELA DE JESÚS LÓPEZ ÁLVAREZ MOISÉS DE JESÚS RODRÍGUEZ PÉREZ