SENTENCIA — Tribunal Administrativo de Caldas

REPÚBLICA DE COLOMBIA RAMA JUDICIAL DEL PODER PÚBLICO TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CALDAS - Sala Cuarta de decisión - Magistrada Ponente: Dra. DIANA PATRICIA HERNÁNDEZ CASTAÑO Manizales Caldas, 19 de septiembre de 2025 Asunto: Sentencia de segunda instancia N° 129 Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Demandante: Blanca Elisa González de Murillo Demandado: Unidad Administrativa de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social - UGPP1 Llamado en garantía: Departamento de Caldas Expediente: 17001-3333-004-2017-00416-03 Acta de discusión: No. 107 de la fecha I. ASUNTO Decide la Sala Cuarta de Decisión del Tribunal Administrativo de Caldas el recurso de apelación presentado por la parte demandante contra la sentencia de 2 de septiembre de 2024 proferida por el Juzgado Cuarto Administrativo del Circuito de Manizales, por medio de la cual negó las pretensiones de la demanda2.

II.

ANTECEDENTES 1. LA DEMANDA3 La señora Blanca Elisa González de Murillo, a través de apoderado judicial y por vía de nulidad y restablecimiento del derecho, presentó demanda en contra de la UGPP con el fin de que se acceda a las siguientes: 1.1 PRETENSIONES 1.1.1 Se declare la nulidad de las Resoluciones RDP 032584 de 5 de septiembre de 2016 y RDP 048814 de 23 de diciembre de 2016, por medio de las cuales se negó la reliquidación de la pensión de jubilación de sobrevivientes a la señora Blanca Elisa González de Murillo con los factores salariales 1 En adelante UGPP. 2 Como parte del plan de descongestión estructural de los procesos de segunda instancia en estado de etapa para sentencia, implementado por el Despacho 004 del Tribunal Administrativo de Caldas dentro de su plan de acción 2025 “El Despacho som@s tod@s” y considerando que la demandante ostenta la calidad de sujeto de especial protección constitucional, al tratarse de una persona de la tercera edad que ha superado su expectativa de vida, toda vez que nació el 2 de febrero de 1935, es decir, que cuenta con 90 años de edad, el Tribunal procederá a emitir la sentencia que en derecho corresponda, sin sujeción al orden cronológico de turnos, con el fin de evitar que la prolongación del trámite judicial genere consecuencias adversas para la parte demandante, las cuales podrían exceder los límites constitucionalmente tolerables en atención a su condición de sujeto de especial protección constitucional. 3 SAMAI - Gestión en otros despachos archivo 3ED_03DEMANDAPDF.

Referencia: Sentencia de segunda instancia Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 17001-3333-004-2017-00416-03 2 de 20 correspondientes al último año de prestación de servicios de su esposo fallecido Jesús Emilio Murillo Gómez. 1.1.2 Como consecuencia de lo anterior y a título de restablecimiento del derecho, se ordene a la UGPP reconocer y pagar a la demandante una pensión de sobrevivientes equivalente al 75%, con los factores salariales devengados durante el año anterior al retiro del causante, es decir, en cuantía de $201.358,55, con efectos fiscales a partir del 1° de enero de 1996, incluyendo los reajustes pensionales establecidos en la ley. 1.1.3 Se ordene liquidar y pagar a la actora la totalidad de las diferencias entre lo que se le ha venido pagando y lo que resulte de la sentencia, incluyendo los factores salariales de: auxilio de transporte, prima de alimentación, prima de navidad, prima de vacaciones, prima de servicios, y otros que se hayan tenido en cuenta en resoluciones anteriores. 1.1.4 Se ordene el reconocimiento y pago del ajuste correspondiente a las mesadas ya reconocidas y canceladas, conforme al índice de precios al consumidor o al por mayor, de acuerdo con el certificado de valores pagados que expida el FOPEP o la Oficina de Nóminas de la UGPP. 1.1.5 Se ordene el cumplimiento de la sentencia en los términos establecidos por el inciso segundo del artículo 192 del CPACA; se reconozca y pague a la parte demandante los intereses moratorios conforme a lo dispuesto en el inciso tercero del artículo 192 de la misma normativa; se expida copia auténtica del fallo con constancia de ejecutoria; y se condene en costas a la UGPP. 1.2 FUNDAMENTOS FÁCTICOS Explicó que el esposo de la señora Blanca Elisa González de Murillo, prestó sus servicios como celador en la Secretaría de Educación de Caldas durante más de veinte años y que como resultado de su trayectoria laboral, la Caja Nacional de Previsión Social (CAJANAL) le reconoció y pagó una pensión vitalicia de jubilación, conforme a la Ley 33 de 1985, la Ley 100 de 1993 y el Decreto 1158 de 1994 mediante la Resolución No. 013456 de 22 de noviembre de 1995, la cual, posteriormente fue reliquidada por la Resolución No. 016626 de 15 de septiembre de 1997, fijando la cuantía de la pensión en $169.732,94, efectiva a partir del 1 de enero de 1996.

El señor Jesús Emilio Murillo Gómez, causante de la pensión en discusión, falleció el 16 de junio de 2007 y a raíz de esto se le reconoció a la demandante, Blanca Elisa González de Murillo, una pensión de sobrevivientes mediante la Resolución No. 08241 del 23 de febrero de 2009. Indicó que, de la revisión de la pensión reconocida, le solicitó a la UGPP que se incluyeran todos los factores salariales devengados por el causante en el año anterior a su retiro, lo cual fue negado mediante los actos administrativos demandados.

La parte demandante sostiene que, en el reconocimiento inicial de la pensión, solo se tuvieron en cuenta algunos factores salariales (asignación básica, bonificación de servicios, horas extras, dominicales y festivos), omitiendo otros factores que también fueron devengados por el causante y certificados por la entidad competente, como el auxilio de transporte, prima de alimentación, prima de navidad, prima de vacaciones y prima de servicios, lo que ha generado una disminución en el valor de la pensión reconocida.

Referencia: Sentencia de segunda instancia Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 17001-3333-004-2017-00416-03 3 de 20 1.3 FUNDAMENTOS DE DERECHO Como fundamento de sus pretensiones la parte demandante cita las siguientes disposiciones: - Artículos 2, 6, 25, 53 y 58 de la Constitución Política. - Leyes 4 de 1966, 5 de 1969, 33 de 1985, 62 de 1985, 57 de 1987, 71 de 1988 y 1437 de 2011. - Decretos 1743 de 1966, 3135 de 1968 y 1045 de 1978.

Como concepto de violación, indicó que la UGPP liquidó la pensión de sobrevivientes sin incluir todos los factores salariales devengados por el causante en el último año de prestación de servicios, excluyendo otros factores como el auxilio de transporte, primas de alimentación, navidad, vacaciones y servicios, lo cual, a su juicio vulnera el régimen legal aplicable.

Asimismo, indicó que la jurisprudencia del Consejo de Estado ha establecido que todos los valores devengados como retribución directa del servicio deben considerarse salario, salvo exclusión legal expresa y que la interpretación de la UGPP fue restrictiva y desconoce principios constitucionales como la favorabilidad, progresividad, dignidad humana y protección de derechos adquiridos.

2. CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA 2.1 UGPP4 La entidad demandada se opuso de manera expresa y categórica a todas y cada una de las pretensiones formuladas en la demanda, bajo el argumento de que los actos administrativos demandados fueron expedidos en debida forma, conforme a la normativa vigente aplicable al régimen pensional del causante.

A su vez, reconoció como ciertos los hechos relacionados con el reconocimiento de la pensión de jubilación otorgada al señor Jesús Emilio Murillo Gómez, así como el posterior reconocimiento de la pensión de sobrevivientes a favor de la señora Blanca Elisa González de Murillo, en virtud del fallecimiento de su esposo. Como excepciones de fondo propuso las siguientes: - Inexistencia de la obligación y cobro de lo no debido.

Explicó que la demandante no cumple con los requisitos legales para acceder a la reliquidación de la pensión solicitada, en el sentido de que los actos administrativos fueron proferidos de acuerdo con la ley y la jurisprudencia vigente, que señala que el régimen de transición comprende únicamente la edad, el tiempo de servicios y el monto, entendiendo este último como el porcentaje de la pensión que establecía el régimen anterior, por lo que la liquidación se calcula con base en lo preceptuado por el inciso 3º del artículo 36 de la Ley 100. - Irretroactividad.

Indicó que en el caso bajo estudio no resulta aplicable el principio de irretroactividad, toda vez que la pensión reconocida al señor Jesús Emilio Murillo Gómez fue otorgada en el año 1995 por una entidad distinta a la UGPP. - Prescripción. Mencionó que, en el caso de que se llegue a acceder a las pretensiones de la demanda, se debe declarar la prescripción de los derechos 4 SAMAI - Gestión en otros despachos archivo 8ED_08CONTESTACIONDEMAND.

Referencia: Sentencia de segunda instancia Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 17001-3333-004-2017-00416-03 4 de 20 laborales de índole prestacional, de conformidad con lo señalado en los Decretos 1848 de 1969 y 3135 de 1968. - La genérica. Toda aquella que se encuentre probada en el transcurso del proceso. 2.2 Llamada en garantía Departamento de Caldas por parte de la UGPP5 El Departamento de Caldas manifestó su oposición frente a todas las pretensiones formuladas en la demanda y el llamamiento en garantía, argumentando que entre dicha entidad y la Caja Nacional de Previsión Social – CAJANAL EICE se suscribió un contrato interadministrativo para el reconocimiento y pago de las prestaciones económicas de los empleados administrativos del Departamento, vigente entre el 1 de febrero de 1967 y el 31 de agosto de 1979.

Además, precisó que, a partir del 1 de enero de 1977, el Fondo Educativo Regional – FER asumió la responsabilidad de realizar los aportes a salud y pensión del personal administrativo, los cuales fueron girados directamente a CAJANAL EICE. Como excepciones de mérito propuso las que denominó: - Cobro de lo no debido e inexistencia de la obligación. Señaló que los aportes al sistema de pensión del señor Jesús Emilio Murillo Gómez estuvieron a cargo de CAJANAL EICE y el FER, sin que la entidad territorial haya asumido obligación alguna en relación con el reconocimiento o pago de dichos aportes. - Falta de legitimación en la causa por pasiva.

Indicó que el Departamento de Caldas realizó el pago de los aportes de forma oportuna y de acuerdo con los factores salariales devengados por el señor Jesús Emilio Murillo Gómez. De igual manera, mencionó que, en este caso, la llamada a responder por los aportes pensionales del causante es la UGPP. - Prescripción. Manifestó que en caso de accederse a las súplicas de la demanda, se debe aplicar la prescripción trienal, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 102 del Decreto 1848 de 1969 y el Decreto 3115 de 1965.

3. SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA6 Mediante sentencia proferida el 2 de septiembre de 2024, el Juzgado Cuarto Administrativo del Circuito de Manizales negó las pretensiones de la demanda, al considerar que la UGPP tuvo en cuenta todos los factores salariales establecidos en el Decreto 1158 de 1994, correspondientes a los devengados por el causante durante el último año de servicio antes de su retiro.

Además, precisó que la sentencia de unificación del Consejo de Estado del 28 de agosto de 2018 indicó las reglas que se deben tener en cuenta para liquidar la pensión de una persona que esta cobijada por el régimen de transición. Para arribar a tal decisión el Juzgado de primera instancia indicó que el señor Jesús Emilio Murillo Gómez se pensionó en atención al régimen de transición previsto en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993.

De igual manera, señaló que CAJANAL EICE al liquidarle la pensión al causante tuvo en cuenta la asignación básica devengada, la bonificación por servicios prestados y las horas extras, dominicales y festivos devengados en el último año de servicios con aplicación a las disposiciones vigentes para la época de los hechos. 5 SAMAI - Gestión en otros despachos archivo 27ED_27CONTESTACIONLLAMAM. 6 SAMAI - Gestión en otros despachos archivo52Sentencia1ai_201700416Sentencia1p.

Referencia: Sentencia de segunda instancia Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 17001-3333-004-2017-00416-03 5 de 20 Respecto de la pretensión de que se reliquidara la pensión con la totalidad de los factores salariales, esto es, con el auxilio de transporte, prima de alimentación, prima de navidad, prima de vacaciones y prima de servicio, de acuerdo con las Leyes 4 de 1966, 71 de 1988 y 62 de 1985, señaló que no era procedente, comoquiera que “se aplicó en su integridad la Ley 33 de 1985 y los factores salariales previstos en el artículo 1 del Decreto 1158 de 1994, por ser la norma aplicable vigente al momento del cumplimiento del status de pensionado” y que si bien dichos factores están enlistados en la Ley 62 de 1985, sobre los mismos se debió cancelar los aportes para ser tenidos en cuenta como factor salarial en el reconocimiento pensional.

Finalmente, declaró probada la excepción de inexistencia de la obligación y cobro de lo no debido propuesta por la UGPP, señaló que era innecesario referirse a las excepciones propuestas por el Departamento de Caldas en su calidad de llamado en garantía y no condenó en costas a la parte vencida.

4. RECURSO DE APELACIÓN7 La parte demandante sostiene que la jurisprudencia no puede aplicarse retroactivamente para afectar derechos laborales adquiridos, bajo el argumento de que estos una vez estén consolidados gozan de protección constitucional y legal, y no pueden ser desconocidos por cambios jurisprudenciales posteriores, porque se vería afectado el principio de confianza legítima.

Señaló que el artículo 36 de la Ley 100 de 1993 nunca ordenó una aplicación parcial del régimen de transición, sino que, por el contrario, la filosofía de los regímenes de transición es garantizar la aplicación íntegra de la norma anterior a quienes cumplen los requisitos, protegiendo así sus expectativas legítimas y evitando la inseguridad jurídica.

En este sentido, argumentó que resulta contrario a la lógica jurídica y al principio de inescindibilidad normativa aplicar la ley anterior para la edad y el tiempo de servicio, pero la nueva ley para la base de liquidación, como lo han hecho las altas cortes en sus interpretaciones recientes. Asimismo, enfatiza que, conforme a la jurisprudencia tradicional del Consejo de Estado, a quienes están cobijados por el régimen de transición de la Ley 33 de 1985 debe aplicárseles la norma anterior en su integridad.

Esto incluye tanto los requisitos de acceso como la forma de liquidar la pensión y la inclusión de todos los factores salariales devengados en el último año de servicios, sin restricciones derivadas de normas posteriores. Por tanto, insiste en que el precedente obligatorio para el caso es la sentencia de unificación del Consejo de Estado de 4 de agosto de 2010, que reconoce la inclusión de todos los factores salariales devengados en el último año para la liquidación pensional de empleados públicos beneficiarios del régimen de transición. Por todo lo anterior, solicitó al Tribunal revocar la sentencia apelada, acceder a las pretensiones de la demanda y ordenar la reliquidación de la pensión incluyendo la totalidad de los factores salariales devengados durante el último año de servicios, conforme a las Leyes 33 y 62 de 1985 y, que, en caso de confirmarse la sentencia, no se impongan costas ni agencias en derecho en segunda instancia. 7 SAMAI - Gestión en otros despachos archivo 54_MemorialWeb_Recurso-4RECURSODEAPELAC.

Referencia: Sentencia de segunda instancia Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 17001-3333-004-2017-00416-03 6 de 20

5. TRAMITE EN SEGUNDA INSTANCIA Mediante auto de 18 de diciembre de 20248 este Tribunal admitió el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante y corrió traslado para alegaciones y concepto del Ministerio Público. 5.1 ALEGATOS EN SEGUNDA INSTANCIA Y CONCEPTO DEL MINISTERIO PÚBLICO Ninguna de las partes presentó pronunciamiento alguno dentro del término concedido, ni el Ministerio Público emitió concepto en relación con el asunto objeto de estudio.9 III.

CONSIDERACIONES

1. PRESUPUESTOS PROCESALES Se advierte que en el presente proceso no hay inconveniente de ninguna naturaleza en cuanto a la jurisdicción y competencia de la Corporación para decidir el asunto en segunda instancia (artículos 153 y 243 del CPACA). Se reúne la capacidad para ser parte y la capacidad procesal, tanto de la parte demandante como de la demandada y ambas partes se encuentran representadas por apoderados debidamente constituidos.

En cuanto a que la acción no se haya extinguido por caducidad, encuentra el Tribunal que dicho término no es exigible porque el asunto versa sobre prestaciones periódicas, tal como emerge del artículo 164 Nº 1 literal C del CPACA. De otra parte, se observa que la demanda se presentó cumpliendo los requisitos de las normas procesales, en especial, de la Ley 1437 de 2011 (CPACA) y que el proceso se tramitó en forma legal, sin que existan causales de nulidad que invaliden lo actuado.

En aplicación del artículo 328 del Código General del Proceso, el análisis de la Sala se limitará a los argumentos expuestos por la parte demandante comoquiera que es apelante único. Así las cosas, se procede a proferir sentencia de segunda instancia de conformidad con los siguientes:

2. PROBLEMAS JURÍDICOS Corresponde a la Sala determinar si es procedente confirmar la sentencia de 2 de septiembre de 2024 proferida por el Juzgado Cuarto Administrativo del Circuito de Manizales que negó las pretensiones de la demanda. Para ello debe dilucidarse si ¿La señora Blanca Elisa González de Murillo tiene derecho a que se le reliquide la pensión de sobrevivientes con una tasa de remplazo del 75%, y con la inclusión de los emolumentos que devengó el causante en el último año de servicios, conforme a la Ley 33 de 1985? 8 SAMAI archivo 3Autoadmiterec_ADMITEAPE_NR201700416AdmiteApe. 9 SAMAI archivo 7ALDESPACHOPAR_AlDespacho_007ConstanciaSecreta.

Referencia: Sentencia de segunda instancia Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 17001-3333-004-2017-00416-03 7 de 20 3. TESIS La Sala Cuarta de decisión del Tribunal Administrativo de Caldas sostendrá que hay lugar a confirmar la sentencia de 2 de septiembre de 2024 proferida por el Juzgado Cuarto Administrativo del Circuito de Manizales, pero por las razones que aquí se expondrán. Comoquiera que la pretensión de que se reliquide la pensión de sobrevivientes incluyendo conceptos como el auxilio de transporte, la prima de alimentación, la prima de navidad, la prima de vacaciones y la prima de servicio, carece de vocación de prosperidad, debido a que dichos factores no fueron reconocidos por la Ley 62 de 1985 como base para la liquidación de prestaciones sociales, y en particular, de pensiones.

Lo anterior, en el sentido de que el artículo 1º de la mencionada ley establece de manera expresa que las pensiones de los empleados oficiales se liquidarán exclusivamente sobre los factores que hayan servido de base para calcular los aportes, lo cual excluye del cálculo pensional aquellos pagos que, aunque periódicos o habituales, no constituyen salario para efectos de aportes ya que ni siquiera fueron base de cotización para tal efecto por los trabajadores del sector público, so pena de desconocer el principio de sostenibilidad fiscal y liquidación pensional.

4. DESARROLLO DEL PROBLEMA JURÍDICO Para resolver los interrogantes planteados, la Sala abordará: i) el marco normativo y jurisprudencial aplicable a la pensión de sobrevivientes; ii) marco normativo de la Ley 33 de 1985; iii) los hechos probados; y, finalmente, iv) el análisis del caso concreto. 4.1 MARCO NORMATIVO Y JURISPRUDENCIAL APLICABLE A LA PENSIÓN DE SOBREVIVIENTES El artículo 48 de la Constitución Política señala que la seguridad social es un servicio público obligatorio, cuya dirección, coordinación y control está a cargo del Estado.

Además, se ha señalado que este servicio debe regirse por los principios de eficiencia, universalidad y solidaridad, conforme a lo establecido por la ley. En desarrollo de este mandato, la Ley 100 de 1993 creó el Sistema de Seguridad Social Integral, con especial énfasis en el régimen de pensiones, cuyo propósito fundamental es brindar protección a las personas frente a situaciones como la vejez, la invalidez o la muerte, mediante el otorgamiento de pensiones y prestaciones definidas en dicha norma.

Dentro de este sistema, el régimen de sustitución pensional busca proteger a la familia y garantizar los derechos fundamentales de quienes convivían estrechamente con el pensionado fallecido, y que, tras su muerte, deben afrontar las consecuencias económicas derivadas de la pérdida del sustento que este proporcionaba. Es importante destacar que la denominada sustitución pensional10 es una especie dentro del género del sistema de seguridad social, sin embargo, esta no es incompatible con los principios y disposiciones de la Constitución Política pues basta con mencionar el artículo 48 superior que se consagra el deber de garantizar a todos los habitantes el derecho a la seguridad social, y en concordancia con la protección de la familia regulado por el artículo 42 ídem. 10 Cuando el fallecido ya se encontraba devengando su pensión. Referencia: Sentencia de segunda instancia Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 17001-3333-004-2017-00416-03 8 de 20 Como así dispone la Corte Constitucional, en sentencia T-090 de 1993: “El derecho a sustituir a la persona pensionada o con derecho a la pensión obedece a la misma finalidad de impedir que sobrevenida la muerte de uno de los miembros de la pareja el otro no se vea obligado a soportar individualmente las cargas materiales y espirituales”11.

Posteriormente, en sentencia C-1126 de 2004 se reiteró la protección constitucional de la familia: “La Corte ha analizado en varias oportunidades las implicaciones de esta protección constitucional y ha concluido que, (i) las familias constituidas tanto por vínculos naturales como jurídicos están en pie de igualdad; (ii) el Estado y la sociedad garantizan la protección integral de la familia, independientemente de su constitución por vínculos jurídicos o naturales;

(iii) La honra, la dignidad y la intimidad de la familia son inviolables, sin tener en cuenta el origen de la misma familia y (iv) la igualdad de derechos y obligaciones que le reconoce la Carta a la familia, independientemente de su origen, no implica identidad entre el matrimonio y otras formas de constitución de vínculos familiares.36 De esta manera, tanto la familia constituida por vínculos jurídicos como aquella constituida por vínculos naturales, es igualmente digna de respeto y protección por parte del Estado.” 12 En ese contexto, dado que el pensionado falleció el 16 de junio de 200713, momento en el cual se encontraba vigente el artículo 46 de la Ley 100 de 1993, modificado por la Ley 797 de 2003, que en su tenor literal consagra: “Artículo 46.

Requisitos para obtener la pensión de sobrevivientes. <Artículo modificado por el artículo 12 de la Ley 797 de 2003. El nuevo texto es el siguiente:> Tendrán derecho a la pensión de sobrevivientes: 1. Los miembros del grupo familiar del pensionado por vejez o invalidez por riesgo común que fallezca y, 2. Los miembros del grupo familiar del afiliado al sistema que fallezca, siempre y cuando éste hubiere cotizado cincuenta semanas dentro de los tres últimos años inmediatamente anteriores al fallecimiento y se acrediten las siguientes condiciones: a) <Literal INEXEQUIBLE> b) <Literal INEXEQUIBLE> Parágrafo 1o.

Cuando un afiliado haya cotizado el número de semanas mínimo requerido en el régimen de prima en tiempo anterior a su fallecimiento, sin que haya tramitado o recibido una indemnización sustitutiva de la pensión de vejez o la devolución de saldos de que trata el artículo 66 de esta ley, los beneficiarios a que se refiere el numeral 2 de este artículo tendrán derecho a la pensión de sobrevivientes, en los términos de esta ley.

El monto de la pensión para aquellos beneficiarios que a partir de la vigencia de la Ley, cumplan con los requisitos establecidos en este parágrafo será del 80% del monto que le hubiera correspondido en una pensión de vejez. Parágrafo 2o. <Parágrafo INEXEQUIBLE>. Así también, el artículo 48 de la Ley 100 de 1993 indica que: 11 Corte Constitucional.

Sala Cuarta de Revisión. Sentencia de 26 de febrero de 1993. MP. Alejandro Martínez Caballero. 12 Corte Constitucional. Sala Plena. Sentencia de 9 de noviembre de 2004. MP. Manuel José Cepeda Espinosa. Demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 34 (parcial) del Decreto 611 de 1977. 13 SAMAI – Gestión en otros despacho archivo 8ED_08CONTESTACIONDEMAND.

Fl. 130. Referencia: Sentencia de segunda instancia Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 17001-3333-004-2017-00416-03 9 de 20 “El monto mensual de la pensión de sobrevivientes por muerte del pensionado será igual al 100% de la pensión que aquel disfrutaba. El monto mensual de la Pensión total de sobrevivientes por muerte del afiliado será igual al 45% del ingreso base de liquidación más 2% de dicho ingreso por cada cincuenta (50) semanas adicionales de cotización a las primeras quinientas (500) semanas de cotización, sin que exceda el 75% del ingreso base de liquidación. En ningún caso el monto de la pensión podrá ser inferior al salario mínimo legal mensual vigente, conforme a lo establecido en el artículo 35 de la presente Ley.”. 4.2 MARCO NORMATIVO DE LA LEY 33 DE 1985 Antes de la entrada en vigencia de la Ley 100 de 1993, la Ley 33 de 1985 establecía el régimen pensional general de los servidores del Estado.

En su artículo 1, la citada ley exigía los siguientes requisitos para pensionarse: “Artículo 1º.- El empleado oficial que sirva o haya servido veinte (20) años continuos o discontinuos y llegue a la edad de cincuenta y cinco (55) tendrá derecho a que por la respectiva Caja de Previsión se le pague una pensión mensual vitalicia de jubilación equivalente al setenta y cinco por ciento (75%) del salario promedio que sirvió de base para los aportes durante el último año de servicio.

No quedan sujetos a esta regla general los empleados oficiales que trabajan en actividades que por su naturaleza justifiquen la excepción que la Ley haya determinado expresamente, ni aquellos que por ley disfruten de un régimen especial de pensiones. En todo caso, a partir de la fecha de vigencia de esta Ley, ningún empleado oficial, podrá ser obligado, sin su consentimiento expreso y escrito, a jubilarse antes de la edad de sesenta años (60), salvo las excepciones que, por vía general, establezca el Gobierno. Parágrafo 1º.

Para calcular el tiempo de servicio que da derecho a la pensión de jubilación o vejez, solo se computarán como jornadas completas de trabajo las de cuatro (4) o más horas diarias. Si las horas de trabajo señaladas para el respectivo empleo o tarea no llegan a ese límite, el cómputo se hará sumando las horas de trabajo real y dividiéndolas por cuatro (4); el resultado que así se obtenga se tomará como el de días laborados y se adicionará con los de descanso remunerado y de vacaciones, conforme a la ley (…).

Como lo señala la norma transcrita, las personas cobijadas por este régimen pensional causan el derecho a la pensión de jubilación una vez cumplan 55 años de edad, y acrediten 20 años de servicios, ya sean continuos o discontinuos. Esta disposición consagra un beneficio especial que reconoce el esfuerzo laboral prolongado y establece una edad uniforme.

En consecuencia, el cumplimiento conjunto de estos dos requisitos, edad mínima y tiempo de servicio acumulado genera el derecho pensional, sin que sea exigible ningún otro requisito adicional, conforme a lo previsto por la norma. Referencia: Sentencia de segunda instancia Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 17001-3333-004-2017-00416-03 10 de 20 4.3 HECHOS PROBADOS 4.3.1 Sobre el reconocimiento de la pensión vitalicia de jubilación al señor Jesús Emilio Murillo Gómez - Por medio de la Resolución No. 013456 de 22 de noviembre de 199514, la Caja Nacional de Previsión Social – CAJANAL EICE le reconoció una pensión vitalicia de jubilación al señor Jesús Emilio Murillo Gómez al señalar que contaba con 20 años y 1 mes de servicios y más de 55 años de edad.

Dicho reconocimiento fue en cuantía de $54.968,44 a partir del 1 de abril de 1993 y condicionado al retiro definitivo del servicio. Para la liquidación de esta solo se tuvo en cuenta su asignación básica. - Posteriormente, mediante la Resolución No. 016626 de 15 de septiembre de 199715, CAJANAL EICE le reliquidó la pensión de jubilación al señor Jesús Emilio Murillo Gómez con la inclusión de nuevos factores salariales entre ellos:  Asignación básica por valor de $1.532.124  Bonificación por servicios por valor de $63.689  Horas extras por valor de $592.182  Dominicales y festivos por valor de $527.732 Efectiva a partir del 1 de enero de 1996, en cuantía de $169.732,94.

Asimismo, en dicha resolución se reconoció las diferencias que resultaran entre lo reconocido por la Resolución No. 013456 de 1995 y la fecha de la inclusión en nómina de pensionados de la Resolución No. 016626 de 1997. 4.3.2 Sobre los actos administrativos demandados y su trámite gubernativo - Mediante la Resolución No. 08241 de 23 de febrero de 2009 emitida por CAJANAL EICE16, se reconoció una pensión de sobrevivientes a favor de la señora Blanca Elisa González de Murillo, como consecuencia del fallecimiento de su esposo Jesús Emilio Murillo Gómez, el 16 de junio de 2007.

En este acto administrativo se le reconoció a la demandante la sustitución pensional de su difunto esposo en cuantía de $574.501,23, esto es, sobre el 100% de lo devengado en vida por el causante. - Posteriormente, mediante petición radicada el 17 de junio de 201617, la señora Blanca Elisa González de Murillo presentó una solicitud ante la UGPP, con el fin de obtener la reliquidación de la pensión de sobrevivientes que le fue reconocida mediante la Resolución No. 08241 del 23 de febrero de 2009.

El fundamento de dicha petición radica en que, según la demandante, la pensión reconocida inicialmente a su esposo fue liquidada sin incluir la totalidad de los factores salariales que el causante, señor Jesús Emilio Murillo Gómez, devengó durante el último año de prestación de servicios. Asimismo, con dicha petición, se aportó el certificado de tiempo de servicio y factores salariales de 1992 a 1995 expedido el 16 de diciembre de 2015 por el Departamento de Caldas18, en el cual se señaló que, en el último período de 14 SAMAI – Gestión en otros despachos archivo 3ED_03DEMANDAPDF.

Fls. 1-4. 15 SAMAI – Gestión en otros despachos archivo 3ED_03DEMANDAPDF. Fls. 5-7. 16 SAMAI – Gestión en otros despachos archivo 3ED_03DEMANDAPDF. Fls. 8-11. 17 SAMAI – Gestión en otros despachos archivo 3ED_03DEMANDAPDF. Fls. 29-31. 18 SAMAI – Gestión en otros despachos archivo 3ED_03DEMANDAPDF. Fls. 25-26. Referencia: Sentencia de segunda instancia Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 17001-3333-004-2017-00416-03 11 de 20 prestación de servicios del señor Jesús Emilio Murillo Gómez devengó los siguientes factores salariales: “Año 1995 Desde enero 1 hasta diciembre 31 Sueldo mensual $127.677 Prima de alimentación $12.108 Auxilio de transporte mensual $11.353 Bonificación por servicios prestados $62.689 Prima de servicios $77.031 Prima de vacaciones $80.936 Prima de navidad $169.718 Horas extras, dominicales y festivos (…)” $1.098.015.

También se aportó el Formato No. 1 “certificado de información laboral” en donde se detalla que el señor Jesús Emilio Murillo Gómez laboró desde el 1 de agosto de 1977 al 31 de diciembre de 1995; el Formato No. 2 “certificado de salarios mes a mes” en el que consta que el causante tenía como factores salariales su asignación básica mensual, la remuneración por trabajo dominical y festivos, por trabajo suplementario o de horas extra y la bonificación por servicios prestados.19 - La UGPP por medio de la Resolución RDP 032584 de 5 de septiembre de 201620 negó la solicitud realizada por la señora Blanca Elisa González de Murillo, al considerar que al señor Jesús Emilio Murillo Gómez se le reconoció su pensión de jubilación conforme a la asignación básica devengada, la bonificación por servicios, horas extras, dominicales y festivos, con promedio del 75% de lo devengado en el último año de prestación de servicios y en concordancia con la Ley 33 de 1985 y la Ley 62 de 1985. - Seguidamente, la señora Blanca Elisa González de Murillo presentó recurso de apelación en contra de la Resolución RDP 032584 de 5 de septiembre de 2016, el día 3 de octubre de 2016, reiterando que se debe de reliquidar la pensión sufragada, con la totalidad de los factores salariales devengados durante el último año de prestación de servicios del causante.21 - Por medio de la Resolución RDP 048814 de 23 de diciembre de 201622, la UGPP confirmó en todos sus apartes la Resolución RDP 032584 de 5 de septiembre de 2016, señalando, además que, a partir de la vigencia de la Ley 33 de 1985 la liquidación de las pensiones debe efectuarse de conformidad con los factores salariales establecidos en el inciso tercero del artículo 1 de la Ley 62 de 1985. 4.4 ANÁLISIS DEL CASO EN CONCRETO La parte demandante, en calidad de beneficiaria de la sustitución pensional derivada del fallecimiento de su cónyuge, solicita que se reliquide el monto de dicha prestación, incluyendo los factores salariales efectivamente devengados por el causante durante el último año de prestación de servicios.

El Juzgado de primera instancia resolvió negar las pretensiones formuladas por la parte demandante, al considerar que el reconocimiento pensional otorgado al señor Jesús Emilio Murillo Gómez, cónyuge de la actora, fue debidamente liquidado conforme al marco normativo vigente, de conformidad con el artículo 1 del Decreto 1158 de 1994, el cual establece de manera taxativa los factores salariales que 19 SAMAI – Gestión en otros despachos archivo 3ED_03DEMANDAPDF.

Fls. 22-24. 20 SAMAI – Gestión en otros despachos archivo 3ED_03DEMANDAPDF. Fls. 12-17. 21 SAMAI – Gestión en otros despachos archivo 3ED_03DEMANDAPDF. Fls. 33-39. 22 SAMAI – Gestión en otros despachos archivo 3ED_03DEMANDAPDF. Fls. 18-21. Referencia: Sentencia de segunda instancia Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 17001-3333-004-2017-00416-03 12 de 20 deben ser tenidos en cuenta para efectos de liquidación pensional de conformidad con la sentencia de unificación de 28 de agosto de 2018 emitida por el Consejo de Estado.

También señaló que, a pesar de que algunos factores salariales solicitados están previstos en la Ley 62 de 1985, sobre los mismo no se realizó pago alguno por lo que no pueden considerarse para efectos pensionales. En su recurso de apelación, la parte demandante argumentó que i) la jurisprudencia no puede aplicarse de manera retroactiva, porque su aplicación vulneraría derechos laborales adquiridos; ii) que el régimen de transición debe interpretarse de forma integral, respetando las condiciones más favorables del sistema anterior y; iii) que el precedente jurisprudencial aplicable al caso es la sentencia del Consejo de Estado del 4 de agosto de 2010, en la cual se estableció que deben reconocerse todos los factores salariales efectivamente devengados por el solicitante durante el último año de prestación de servicios. 4.4.1 Cargo de aplicación retroactiva de la jurisprudencia y el régimen de transición dispuesto en la Ley 100 de 1993 El recurso sostiene que no es jurídicamente viable aplicar de manera retroactiva la jurisprudencia, para señalar que la sentencia de unificación del Consejo de Estado de 28 de agosto de 201823 no es aplicable en este caso, ya que esta fue proferida con posterioridad a la presentación de la demanda.

Además, señaló que la aplicación retroactiva de la misma vulnera derechos laborales adquiridos, el principio de confianza legítima y la seguridad jurídica, por fallos antecesores de la misma Corporación que tenían alcances diferentes. También, destacó que el régimen de transición dispuesto en la Ley 100 de 1993 debe aplicarse de manera integral.

En este punto, la Sala considera necesario aclarar, en primer lugar, que el señor Jesús Emilio Murillo Gómez no era beneficiario del régimen de transición establecido en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, contrario a lo sostenido por la Jueza de primera instancia y por la parte demandante a lo largo del proceso, esto porque consolidó su derecho el 28 de febrero de 1993, cuando aún se encontraba vigente la Ley 33 de 1985 como se expondrá más adelante.

En consecuencia, los argumentos relacionados con el cambio de jurisprudencia del Consejo de Estado respecto al régimen de transición y al método de liquidación del IBL aplicable en este caso carecen de fundamento jurídico en esta instancia. Sin embargo, resulta indispensable aclarar que el cambio del precedente no vulnera los principios de confianza legítima y seguridad jurídica, en el sentido de que uno de los fundamentos por los cuales se varía, es la necesidad de regular la realidad social, la cual es dinámica y cambiante.

Por ejemplo, la sentencia de unificación del Consejo de Estado de 28 de agosto de 201824 -que no se aplica a este caso- 23 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda. Consejero Ponente: César Palomino Cortés. Sentencia de unificación de 28 de agosto de 2018. Radicado: 52001-23-33-000-2012-00143-01. Demandante: Gladis del Carmen Guerrero de Montenegro.

Demandado: Caja Nacional de Previsión Social E.I.C.E. En Liquidación. 24 “92. De acuerdo con lo expuesto, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo sienta la siguiente regla jurisprudencial: “El Ingreso Base de Liquidación del inciso tercero del artículo 36 de la Ley 100 de 1993 hace parte del régimen de transición para aquellas personas beneficiarias del mismo que se pensionen con los requisitos de edad, tiempo y tasa de reemplazo del régimen general de pensiones previsto en la Ley 33 de 1985”.

( ) 94. La primera subregla es que para los servidores públicos que se pensionen conforme a las condiciones de la Ley 33 de 1985, el periodo para liquidar la pensión es - Si faltare menos de diez (10) años para adquirir el derecho a la pensión, el ingreso base de liquidación será (i) el promedio de lo devengado en el tiempo que les hiciere falta para ello, o (ii) el cotizado durante todo el tiempo, el que fuere superior, actualizado anualmente con base en la variación del Índice de Precios al consumidor, según certificación que expida el Referencia: Sentencia de segunda instancia Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 17001-3333-004-2017-00416-03 13 de 20 resolvió unificar el ingreso base de liquidación en el régimen de transición tanto en el período como en los factores salariales a liquidar debido a que las circunstancias de este aspecto no eran propiamente justas y razonables.

En efecto, la Sala Plena consideró que el régimen de transición prorrogó la vigencia de todos los regímenes pensionales anteriores a la entrada en vigor de la Ley 100 de 1993, otorgando efectos ultractivos a ciertos elementos constitutivos de dichos sistemas para los afiliados que se encontraban próximos a adquirir el derecho pensional “tales elementos son la edad, el tiempo de servicios y el monto de la pensión”.

La plurimencionada sentencia de unificación señaló: “87. Para establecer el monto de la pensión, el legislador, en este caso de la Ley 100 de 1993, en desarrollo de su libertad de configuración, fijó un elemento, el IBL, que cumpliría con la finalidad no solo de unificar la base de la pensión para todos aquellos que estaban próximos a pensionarse, sino como manifestación de los principios de solidaridad, universalidad y sostenibilidad financiera para garantizar la viabilidad futura del Sistema General de Pensiones; máxime teniendo en cuenta que el periodo de transición abarcaría varias décadas.

(…) 91. Para la Sala Plena de esta Corporación esa es la lectura que debe darse del artículo 36 de la Ley 100 de 1993. El artículo 36 contiene todos los elementos y condiciones para que las personas beneficiarias del régimen transición puedan adquirir su pensión de vejez con la edad, el tiempo de servicios o semanas de cotización y la tasa de reemplazo del régimen anterior y con el IBL previsto en el mismo artículo 36, inciso 3, y en el artículo 21 de la Ley 100 de 1993.

La regla establecida por el legislador en el inciso 3 del artículo 36 de la Ley 100 de 1993 excluyó la aplicación ultractiva del ingreso base de liquidación que consagraba el régimen general de pensiones anterior a dicha ley. El reconocimiento de la pensión en las condiciones previstas a cabalidad por el artículo 36 de la Ley 100 de 1993 constituye un verdadero beneficio para este grupo poblacional, porque frente a los mismos requisitos que están DANE. - Si faltare más de diez (10) años, el ingreso base de liquidación será el promedio de los salarios o rentas sobre los cuales ha cotizado el afiliado durante los diez (10) años anteriores al reconocimiento de la pensión, actualizados anualmente con base en la variación del índice de precios al consumidor, según certificación que expida el DANE.

( ) 96. La segunda subregla es que los factores salariales que se deben incluir en el IBL para la pensión de vejez de los servidores públicos beneficiarios de la transición son únicamente aquellos sobre los que se hayan efectuado los aportes o cotizaciones al Sistema de Pensiones. 97. Esta subregla se sustenta en el artículo 1° de la Constitución Política que consagra el principio de solidaridad como uno de los principios fundamentales del Estado Social de Derecho. 98.

El artículo 48 constitucional define la Seguridad Social como “un servicio público de carácter obligatorio que se prestará bajo la dirección, coordinación y control del Estado, en sujeción a los principios de eficiencia, universalidad y solidaridad, en los términos que establezca la Ley”. El legislador (artículo 2 de la Ley 100 de 1993) explica este principio como “[ ] la práctica de la mutua ayuda entre las personas, las generaciones, los sectores económicos, las regiones y las comunidades bajo el principio del más fuerte hacia el más débil”. 99.

La interpretación de la norma que más se ajusta al artículo 48 constitucional es aquella según la cual, en el régimen general de pensiones, previsto en la Ley 33 de 1985, solo los factores sobre los que se haya realizado el aporte o cotización pueden incluirse como elemento salarial en la liquidación de la mesada pensional. 100. Según el Acto Legislativo 01 de 2005 que adiciona el artículo 48, para adquirir el derecho a la pensión deberá cumplir con la edad, el tiempo de servicio y las semanas de cotización. Para liquidar las pensiones solo se considerarán los factores sobre los que cada persona hubiere efectuado las cotizaciones.

(…) 102. La Sala Plena de lo Contencioso Administrativo considera que el tomar en cuenta solo los factores sobre los que se han efectuado los aportes, no afecta las finanzas del sistema ni pone en riesgo la garantía del derecho irrenunciable a la pensión del resto de habitantes del territorio colombiano, cuya asegurabilidad debe el Estado, en acatamiento de los principios constitucionales de universalidad y eficiencia. 103.

Por el contrario, con esta interpretación (i) se garantiza que la pensión de los beneficiarios de la transición se liquide conforme a los factores sobre los cuales se ha cotizado; (ii) se respeta la debida correspondencia que en un sistema de contribución bipartita debe existir entre lo aportado y lo que el sistema retorna al afiliado y (iii) se asegura la viabilidad financiera del sistema.” (Negrilla del Tribunal).

Referencia: Sentencia de segunda instancia Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 17001-3333-004-2017-00416-03 14 de 20 consagrados para el Sistema General de Pensiones, indudablemente, le son más favorables.”. Con base en lo anterior, la sentencia de unificación de 28 de agosto de 2018 explicó25 que el alcance de las expresiones de “salario” y “factor salarial”, bajo el entendido que “constituyen salario todas las sumas que habitual y periódicamente recibe el empleado como retribución por sus servicios” adoptado en la sentencia de unificación del 4 de agosto de 2010, citada por la parte demandante en su recurso de apelación, resulta contrario al principio de solidaridad que rige el sistema de seguridad social.

Además, indicó que dicha interpretación excede la voluntad del legislador, quien definió de manera taxativa los factores salariales que deben ser considerados para la liquidación del ingreso base de liquidación (IBL), entre otros, conforme al Decreto 1158 de 1994. Por lo tanto, es claro que la Sección Segunda del Consejo de Estado pasó de una tesis que acogía que los factores para liquidar la pensión eran meramente enunciativos y la prueba necesaria para su reconocimiento era lo efectivamente devengado, a una que establece que dichos factores son taxativos, en donde únicamente se podrán tener en cuenta los factores detallados en la norma.

Postura que en actualidad resulta ser pacífica en la Sección Segunda26. Además, porque las reglas señaladas en dicha decisión se constituyen en un precedente vinculante y obligatorio en la resolución de “( ) todos los casos pendientes de solución tanto en vía administrativa como en vía judicial a través de acciones ordinarias; salvo los casos en los que ha operado la cosa juzgada que, en virtud del principio de seguridad jurídica, resultan inmodificables”, tal y como se dispuso en la decisión. Teniendo en cuenta lo anterior, no es cierto que el precedente interpretativo del Consejo de Estado desconoce derechos laborales, por el contrario los garantiza y dicho precedente es una interpretación legítima del artículo 36 de la Ley 100 de 1993 que, específicamente en la protección del derecho a la seguridad social en materia pensional, no constituyen violación al principio de progresividad de los derechos económicos, sociales y culturales y no regresividad de los mismos que se encuentra contemplado en el artículo 26 de la Convención Americana sobre 25 “101.

A juicio de la Sala Plena, la tesis que adoptó la Sección Segunda de la Corporación, en la sentencia de unificación del 4 de agosto de 2010, según la cual el artículo 3 de la Ley 33 de 1985 no señalaba en forma taxativa los factores salariales que conforman la base de liquidación pensional, sino que los mismos estaban simplemente enunciados y no impedían la inclusión de otros conceptos devengados por el trabajador durante el último año de prestación de servicio, va en contravía del principio de solidaridad en materia de seguridad social.

La inclusión de todos los factores devengados por el servidor durante el último año de servicios fue una tesis que adoptó la Sección Segunda a partir del sentido y alcance de las expresiones “salario” y “factor salarial”, bajo el entendido que “constituyen salario todas las sumas que habitual y periódicamente recibe el empleado como retribución por sus servicios” con fundamento, además, en los principios de favorabilidad en materia laboral y progresividad; sin embargo, para esta Sala, dicho criterio interpretativo traspasa la voluntad del legislador, el que, por virtud de su libertad de configuración enlistó los factores que conforman la base de liquidación pensional y a ellos es que se debe limitar dicha base.”. 26 Ver entre otras, las sentencias del Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo.

Sección Segunda. Subsección A. sentencia de 22 de mayo de 2025. Consejero Ponente: Luís Eduardo Mesa Nieves. Radicado: 25-000-23- 42-000-2016-00577-02 (0460-2022). Demandante: María Amelia Saavedra de Herrera. Demandado: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social. Subsección B. Sentencia de 19 de octubre de 2023.

Consejero Ponente: Juan Enrique Bedoya Escobar. Radicado: 08001- 23-33-000-2017-00706-01 (0093-2023). Demandante: Mario Pieschacon Nigrinis. Demandado: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social. Sentencia de 4 de agosto de 2022. Consejero Ponente: César Palomino Cortés. Radicado: 50001-23-31-000-2011-00329-01 (1757-2019).

Demandante: Coriolano Forero Laverde. Demandado: Administradora Colombiana de Pensiones – Colpensiones. Sentencia de 2 de noviembre de 2023. Consejero Ponente: Juan Enrique Bedoya Escobar. Radicado: 25000-23-25-000-2012-01396-01 (3427-2017). Demandante: Aida Lega Aljure. Demandado: Administradora Colombiana de Pensiones – Colpensiones.

Referencia: Sentencia de segunda instancia Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 17001-3333-004-2017-00416-03 15 de 20 Derechos Humanos y en el artículo del 2.1 del Pacto Internacional de Derechos Económicos Sociales y Culturales27. Así mismo, destáquese que el precedente del Consejo de Estado es de obligatoria observancia28, conforme al artículo 243 de la Constitución Política y los artículos 10 y 102 de la Ley 1437 de 2011.

Lo anterior, por cuanto los elementos esenciales relativos al reconocimiento del derecho pensional se mantienen incólumes, a saber, edad, tiempo de servicios y/o aportes o número de semanas cotizadas; sostener lo contrario desconocería lo considerado por la Corte Constitucional29 en la sentencia C-168 de 199530, en la que se destacó que la consagración del régimen de transición corresponde a una plausible política social que, en lugar de violar la Constitución, se adecúa al artículo 25 que ordena dar especial protección al trabajo.

En ese sentido, suponer lo contrario amparado en una presunta protección del principio de confianza legítima constituye una real afectación a los principios del debido proceso, igualdad y seguridad jurídica, porque la sentencia de unificación del 28 de agosto de 2018 del Consejo de Estado señaló que la misma era aplicable a procesos que no tuvieran resolución judicial.

En todo caso, debe hacerse hincapié en que en este asunto, el causante era beneficiario del régimen pensional anterior a la Ley 100 de 1993 y su derecho pensional lo causó incluso antes de la entrada en vigor de dicha norma. Y si bien es cierto, la sentencia de unificación no le es aplicable de manera directa, sí es preciso relievar que el criterio relacionado con la interpretación taxativa de los factores salariales base de cotización y, por ende, base de liquidación pensional, sí le es aplicable porque para la fecha de la presentación de la demandada (28 de agosto de 2017) no era plausible predicar la existencia de una postura pacífica de las altas cortes sobre el tema31, y por lo tanto no se puede predicar una afectación al principio de confianza legítima. 27 El artículo 2.1 del Pacto Internacional de los Derechos Económicos, Sociales y Culturales (PIDESC), establece que: “(…) cada uno de los estados Partes en el presente Pacto se compromete a adoptar medidas, tanto por separado como mediante la asistencia y la cooperación internacionales, especialmente económicas y técnicas, hasta el máximo de los recursos de que disponga, para lograr progresivamente, por todos los medios apropiados, inclusive en particular la adopción de medidas legislativas, la plena efectividad de los derechos aquí reconocidos” (el énfasis es nuestro) Por su parte, el artículo 26 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos prevé que: “Artículo 26.

Desarrollo Progresivo. Los Estados Partes se comprometen a adoptar providencias, tanto a nivel interno como mediante la cooperación internacional, especialmente económica y técnica, para lograr progresivamente la plena efectividad de los derechos que se derivan de las normas económicas, sociales y sobre educación, ciencia y cultura, contenidas en la Carta de la Organización de los Estados Americanos, reformada por el Protocolo de Buenos Aires, en la medida de los recursos disponibles, por vía legislativa u otros medios apropiados”. 28 La Corte Constitucional en sentencia C-816 de 2011 en la que estudió la constitucionalidad del artículo 102 de la Ley 1437 de 2011, sobre la fuerza vinculante de la jurisprudencia del Consejo de Estado, precisó: “(…) sólo a la jurisprudencia de las altas corporaciones judiciales, en cuanto órganos de cierre de las jurisdicciones - constitucional, ordinaria, contenciosa administrativa y jurisdiccional disciplinaria-, se le asigna fuerza vinculante; y en virtud de ella, las autoridades judiciales deben acudir al precedente jurisprudencial para la solución de casos fáctica y jurídicamente iguales.

Pero dicha limitación de la potestad interpretativa de jueces y magistrados no conduce a la negación completa del margen de autonomía e independencia que la Constitución les reconoce en el ejercicio de su función judicial. Por eso, como lo ha precisado la jurisprudencia de la Corte Constitucional, las autoridades judiciales cuentan con la facultad de abstenerse de aplicar el precedente judicial emanado de las cortes jurisdiccionales de cierre, previo cumplimiento de determinadas condiciones”. 29 MP.

Carlos Gaviria Díaz. 30 Recuérdese conforme al artículo 243 de la Constitución Política el carácter de cosa juzgada constitucional de las sentencias de constitucionalidad de la Corte Constitucional, de las cuales se predican efectos erga omnes, tal como lo sostuviera esta Corporación al analizar la constitucionalidad del artículo 34 del Decreto 2591 de 1991 en sentencia C-018 de 1993.

Aunado a la garantía a los principios de seguridad jurídica e igualdad de trato ante las autoridades judiciales. (Ver Auto 060 de 2006 M.P. Jaime Córdoba Triviño y Auto 208 de 2006 M.P. Jaime Córdoba Triviño. Corte Constitucional) 31 Ver entre otros, las sentencias C-258 de 2013 y precisado su alcance en sentencia SU-230 de 2015, y más recientemente, en sentencias SU-427 de 2016, SU-210 de 2017, SU-631 de 2017 y SU-023 de 2018.

Referencia: Sentencia de segunda instancia Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 17001-3333-004-2017-00416-03 16 de 20 4.4.2 Sobre los factores salariales reconocidos en la Resolución No. 013456 de 22 de noviembre de 1995 al señor Jesús Emilio Murillo Gómez Como se indicó de manera precedente, mediante la Resolución No. 013456 de 22 de noviembre de 199532, la Caja Nacional de Previsión Social – CAJANAL EICE le reconoció una pensión vitalicia de jubilación al señor Jesús Emilio Murillo Gómez al señalar que contaba con 20 años y 1 mes de servicios y más de 55 años, en cuantía de $54.968,44 al establecer como único factor salarial su asignación básica, y con efectos fiscales a partir del 1 de abril de 1993 condicionado a su retiro definitivo del servicio, toda vez que contaba con 20 años y 1 mes de servicios y más de 55 años de edad.

Seguidamente, por medio de la Resolución No. 016626 de 15 de septiembre de 199733, CAJANAL EICE le reliquidó la pensión de jubilación al señor Jesús Emilio Murillo Gómez con la inclusión de nuevos factores salariales entre ellos, la asignación básica, la bonificación por servicios, las horas extras y los dominicales y festivos con efectos fiscales al momento de su retiro definitivo del servicio.

Asimismo, en dicha resolución se reconoció las diferencias que resultaran entre lo no pagado de los dos anteriores actos administrativos. Ahora bien, para resolver el problema jurídico planteado y en consideración a los hechos enunciados con anterioridad, es importante señalar que Jesús Emilio Murillo Gómez no es beneficiario del régimen de transición previsto en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, como equívocamente lo señaló la Jueza de primera instancia, puesto que, para el 30 de junio de 1995, fecha de entrada en vigencia de esa ley para los empleados territoriales, el causante ya había adquirido su estatus pensional, pese a que se haya producido su retiro definitivo del servicio a partir del 1 de enero de 1996.

Lo anterior implica que la postura acogida tanto por la Jueza de primera instancia como por el recurrente entorno a la sentencia de unificación de 28 de agosto de 2018 del Consejo de Estado no aplicaría en el caso objeto de estudio. En efecto, según lo descrito en la Resolución No. 013456 de 22 de noviembre de 1995 y en los certificados CETIL, el señor Jesús Emilio Murillo Gómez contaba con los siguientes tiempos de prestación de servicio34: - Desde el 1 de marzo de 1973 al 30 de julio de 1977 por cotizaciones efectuadas por el Departamento de Caldas para un total de 4 años y 5 meses. - Desde el 1 de agosto de 1977 al 31 de diciembre de 1995 por cotizaciones efectuadas por Fondo Regional Educativo – FER para un total de 18 años y 5 meses.

Asimismo, se encuentra corroborado que el señor Jesús Emilio Murillo Gómez nació el 30 de junio de 1927, por lo que cumplió los 55 años en el año 1982. Por lo tanto, se tiene que el señor Jesús Emilio Murillo Gómez consolidó su derecho pensional una vez cumplió con el requisito exigido de los 20 años de servicio en el sector público, lo cual sucedió el 28 de febrero de 1993.

En esa medida el señor Jesús Emilio Murillo Gómez es acreedor de la pensión de jubilación, no por el 32 SAMAI – Gestión en otros despachos archivo 3ED_03DEMANDAPDF. Fls. 1-4. 33 SAMAI – Gestión en otros despachos archivo 3ED_03DEMANDAPDF. Fls. 5-7. 34 SAMAI – Gestión en otros despachos archivo 3ED_03DEMANDAPDF. Fls. 22-24. Referencia: Sentencia de segunda instancia Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 17001-3333-004-2017-00416-03 17 de 20 régimen de transición, sino por aplicación plena de las normas de la Ley 33 de 1985, en el sentido de que el causante consolidó su derecho en vigencia de esta.

De este modo, la norma aplicable para la liquidación de la prestación es el artículo 1 de la Ley 62 de 1985 35 según el cual, los factores a tener en cuenta son: “asignación básica, gastos de representación; primas de antigüedad, técnica, ascensional y de capacitación; dominicales y feriados; horas extras; bonificación por servicios prestados; y trabajo suplementario o realizado en jornada nocturna o en día de descanso obligatorio”.

Ciertamente, mediante certificación de tiempos laborados expedida el 16 de diciembre de 2015 por el Departamento de Caldas36, se señaló que el señor Jesús Emilio Murillo Gómez devengó en su último año de prestación de servicios (1995), los siguientes factores salariales: i) Sueldo mensual, ii) Prima de alimentación, iii) Auxilio de transporte mensual, iv) Bonificación por servicios prestados, v) Prima de servicios, vi) Prima de vacaciones, vii) Prima de navidad, viii) Horas extras, dominicales y festivos.

Por lo tanto, según lo consagrado por la Ley 62 de 1985, los únicos factores salariales que eran pasibles de liquidación para su IBL son: i) la asignación básica, ii) la bonificación por servicios prestados, iii) las horas extras y, iv) los dominicales y festivos. En efecto, en el acto de reliquidación pensional contenido en la Resolución No. 016626 de 15 de septiembre de 199737, como ya se dijo anteriormente, incorporó los factores salariales de “asignación básica, bonificación por servicios, horas extras y los dominicales y festivos”.

Siendo ello así, la Sala encuentra que la señora Blanca Elisa González de Murillo no tiene derecho a la reliquidación de su pensión de sobrevivientes incluyendo lo devengado durante el último año de servicios, por su esposo fallecido, el señor Jesús Emilio Murillo Gómez. Asimismo, aunque la sentencia de unificación del 28 de agosto de 2018 abordó los casos en los que resulta aplicable el régimen de transición establecido en la Ley 100 de 1993, también dejó claro que, para efectos del reconocimiento pensional dentro del régimen general previsto en la Ley 33 de 1985, únicamente pueden considerarse como elementos salariales en la liquidación de la mesada pensional aquellos factores sobre los cuales se hayan efectuado aportes o cotizaciones.

Postura que ha seguido la Corte Constitucional en las sentencias C-258 de 2013, SU-230 de 2015, SU-395 de 2017 y T-109 de 2019, en donde ha referido que en procura de la sostenibilidad financiera del sistema pensional todas las pensiones, 35 “Artículo 1°. Todos los empleados oficiales de una entidad afiliada a cualquier Caja de Previsión, deben pagar los aportes que prevean las normas de dicha Caja, ya sea que su remuneración se impute presupuestalmente como funcionamiento o como inversión. Para los efectos previstos en el inciso anterior, la base de liquidación para los aportes proporcionales a la remuneración del empleado oficial, estará constituida por los siguientes factores, cuando se trate de empleados del orden nacional: asignación básica, gastos de representación; primas de antigüedad, técnica, ascensional y de capacitación; dominicales y feriados; horas extras; bonificación por servicios prestados; y trabajo suplementario o realizado en jornada nocturna o en día de descanso obligatorio.

En todo caso, las pensiones de los empleados oficiales de cualquier orden, siempre se liquidarán sobre los mismos factores que hayan servido de base para calcular los aportes. Parágrafo único. La Caja Nacional de Previsión Social continuará tramitando y cancelando las cesantías a los empleados y funcionarios de la Rama Jurisdiccional y del Ministerio Público hasta el 31 de diciembre de 1985, hasta concurrencia de las transferencias presupuestales que para el efecto se le hagan.”. 36 SAMAI – Gestión en otros despachos archivo 3ED_03DEMANDAPDF.

Fls. 25-26. 37 SAMAI – Gestión en otros despachos archivo 3ED_03DEMANDAPDF. Fls. 5-7. Referencia: Sentencia de segunda instancia Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 17001-3333-004-2017-00416-03 18 de 20 independientemente del régimen que les sea aplicable, deben liquidarse conforme a los factores salariales de origen legal38.

Este criterio ha sido reiterado por el Consejo de Estado39 a través de sus distintas secciones al resolver acciones de tutela de pensiones de jubilación ordinaria docente, lo mismo que en la sentencia de unificación de 25 de abril de 2019. Incluso, siguiendo esta misma línea, la Sección Quinta de dicha Corporación, mediante providencia de 3 de febrero de 2022 emitida dentro del proceso con radicado No. 11001-0315-000-2021-07283-0040 se pronunció en forma similar sobre la solicitud de reliquidación de la pensión de jubilación de una persona que laboró para el Ministerio de Salud y era beneficiario de la Ley 33 de 1985.

En este caso, el Tribunal de primera instancia indicó que ni el régimen de transición ni la sentencia de unificación de 28 de agosto de 2018 eran aplicables al caso del demandante, pero que la sentencia si era extensible en lo concerniente al IBL en cuanto a los factores enlistados en la Ley 62 de 1985. El Consejo de Estado concluyó que no existía un desconocimiento del precedente, porque la postura tanto de dicha corporación, como de la Corte Constitucional en procura de la estabilidad financiera del sistema pensional ha sido la de sostener que “en todos los casos deben tenerse en cuenta los factores sobre los cuales se realizó la correspondiente cotización, incluso para que aquellas que se ajustan a los postulados de la Ley 33 de 1985”.

Por esta razón, tampoco habría lugar a la reliquidación pensional solicitada por la señora Blanca Elisa González de Murillo, comoquiera que en el Formato No. 2 “certificado de salarios mes a mes” CETIL emitido el 16 de diciembre de 201541 se detalló que la entonces CAJANAL EICE (hoy UGPP) solo recibió aportes por los factores salariales de asignación básica mensual, remuneración por trabajo dominical y festivos, por trabajo suplementario o de horas extra y de bonificación por servicios prestados.

Así las cosas, la pretensión orientada a que se reliquide la pensión de sobrevivientes incluyendo conceptos como el auxilio de transporte, la prima de alimentación, la prima de navidad, la prima de vacaciones y la prima de servicio, carece de vocación de prosperidad, debido a que dichos factores no fueron reconocidos por la Ley 62 de 1985 como base para la liquidación de prestaciones sociales, y en particular, de pensiones.

En efecto, el artículo 1º de la mencionada ley establece de manera expresa que las pensiones de los empleados oficiales se liquidarán exclusivamente sobre los factores que hayan servido de base para calcular los aportes, lo cual excluye del cálculo pensional aquellos pagos que, aunque periódicos o habituales, no constituyen salario para efectos de aportes ya que ni siquiera fueron cancelados 38 Consejo de Estado.

Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Quinta. Magistrado Ponente: Carlos Enrique Moreno Rubio. Sentencia de 14 de marzo de 2019. Acción de tutela, radicación: 11001-03-15-000-2019-00381-00, Demandante: Ana Rita Forero Grajales, Demandado: Tribunal Administrativo de Quindío. Tutela contra providencia judicial - IBL en docentes. 39 Consejo de Estado.

Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Quinta. Consejero ponente: Carlos Enrique Moreno Rubio. Bogotá, D.C., sentencia de 14 de febrero de dos mil diecinueve 2019. Radicación número: 11001-03-15-000-2018- 04563-00(AC). Actor: Bettsy Carola Camacho LozaN° Demandado: Tribunal Administrativo del Valle del Cauca. Sección Primera. Sentencia de 7 de febrero de 2019.

CP: Roberto Augusto Serrato Valdés. Actor: Víctor Manuel Aragón Mondragón. Demandado: Tribunal Administrativo del Meta. Radicación: 11001-03-15-000-2018-04687-00. Sección Tercera Subsección A. Sentencia de 14 de febrero de 2019. CP. Marta Nubia Velásquez Rico. Demandante: Fabio Duque Mesa. Demandado: Tribunal Administrativo de Risaralda.

Radicación: 11001-03-15-000-2019-00054-00. 40 Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Quinta. Consejera ponente: Rocío Araújo Oñate. Sentencia de tutela de 3 de febrero de 2022. Radicado: 11001-0315-000-2021-07283-00. Demandante: Adriano Sarmiento Díaz. Demandado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca. 41 SAMAI – Gestión en otros despachos archivo 3ED_03DEMANDAPDF.

Fls. 23-24. Referencia: Sentencia de segunda instancia Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 17001-3333-004-2017-00416-03 19 de 20 para tal efecto por los trabajadores del sector público. Reconocer las pretensiones vulneraría el principio de sostenibilidad fiscal y liquidación pensional al reconocer como factores salariales emolumentos que no fueron cotizados.

Por otro lado, sobre el monto porcentual o tasa de reemplazo de liquidación de la pensión, cabe señalar que no fue aspecto de apelación y ni siquiera fue objeto de reclamación administrativa ante la entidad demandada, razón por la cual, es improcedente pronunciamiento alguno. Por lo tanto, se confirmará la sentencia de de 2 de septiembre de 2024 proferida por el Juzgado Cuarto Administrativo del Circuito de Manizales, pero por las consideraciones expuestas en esta providencia. 5.

CONCLUSIÓN En resumen, este Tribunal determina que el cargo de apelación en cuanto a la falta de acreditación del elemento de subordinación no tiene vocación de prosperar, en el sentido de que el señor Jesús Emilio Murillo Gómez consolidó su derecho pensional bajo la Ley 33 de 1985, al haber cumplido con los requisitos de edad y tiempo de servicio y, por lo tanto, la pensión fue reconocida conforme a las disposiciones vigentes al momento de su consolidación, y los factores salariales incluidos en la liquidación se ajustaron a lo dispuesto en el artículo 1º de la Ley 62 de 1985.

6. SOBRE LA CONDENA EN COSTAS Y AGENCIAS EN DERECHO EN SEGUNDA INSTANCIA De conformidad con los artículos 188 del CPACA y el artículo 365 del CGP, teniendo en cuenta el criterio objetivo valorativo del Consejo de Estado 42, y que no se demostró su causación, no se impondrá condena en costas ni agencias en derecho en esta instancia, además, se debe precisar que el recurso de apelación se sustentó en argumentos jurídicos válidos de defensa de los intereses de la parte demandante, sin que se evidencie ausencia de fundamento legal, como así lo ha señalado el Consejo de Estado en su reciente jurisprudencia43. 42 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sentencia de unificación del 7 de diciembre de 2016, Consejera Ponente: Sandra Lisset Ibarra Vélez, radicado N° 25000234200020130467601 (2686-2014).

Reiterada por la Sección Segunda el 22 de marzo de 2018. Consejero Ponente: William Hernández Gómez, radicado Nº 08001233300020140056501.“(…) el artículo 188 del CPACA entrega al juez la facultad de disponer sobre la condena en costas, lo cual debe resultar de analizar diversos aspectos dentro de la actuación procesal, tales como la conducta de las partes, y que principalmente deben aparecer causadas y comprobadas, siendo consonantes con el contenido del artículo 365 del CGP, descartándose así una apreciación solamente objetiva sobre el particular, que simplemente consulte quien resulte vencido para que le sean impuestas, pues se exige una valoración de la conducta”. 43 Ver entre otras: Consejo de Estado.

Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Segunda-Subsección A. Consejero Ponente: Luis Eduardo Mesa Nieves. Sentencia de 12 de junio de 2025. Radicado: 17001-23-33-000-2017-00462-01 (6027-2023). Demandante:  Jhon Fredier Taborda Cardona. Demandado: Municipio de Supía – Caldas. Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo.

Sección Segunda-Subsección A. Consejero Ponente: Luis Eduardo Mesa Nieves. Sentencia de 5 de junio de 2025. Radicado: 17001-23-33-000-2016-00958-01 (5039-2022). Demandante: Liliana Ixtchel Montoya Monsalve. Demandado: Servicio Nacional de Aprendizaje – SENA. Referencia: Sentencia de segunda instancia Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 17001-3333-004-2017-00416-03 20 de 20 En mérito de lo expuesto, la SALA CUARTA DE DECISIÓN DEL TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CALDAS, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia de 2 de septiembre de 2024 proferida por el Juzgado Cuarto Administrativo del Circuito de Manizales, pero por las consideraciones expuestas en este proveído.

SEGUNDO: No condenar en costas ni agencias en derecho en esta instancia, por las consideraciones expuestas.

TERCERO: Reconocer personería al abogado Alex Leonardo Marulanda Ruíz identificado con la cédula de ciudadanía 80.154.747 y portador de la tarjeta profesional 142.287 del C.S. de la Judicatura, para que actúe como apoderado del Departamento de Caldas, en los términos previstos en el memorial visible en el expediente digital de SAMAI44.

CUARTO: Reconocer personería a Enlace Jurídico Empresarial S.A.S., identificada con NIT. 901.259.955-1, representada legalmente por el doctor Francisco Gabriel Bedoya Gómez, identificado con cédula de ciudadanía 71.755.072 y tarjeta profesional 145.062 del C. S. de la J., para actuar en el presente proceso en representación de la UGPP.

A su vez, como consecuencia de lo anterior, se reconoce personería como abogado sustituto al doctor Alejandro Restrepo Flórez, conforme a las facultades conferidas en el poder obrante en el expediente digital de SAMAI45.

QUINTO: En firme la presente decisión, vuelva el expediente al Juzgado de origen, previas las anotaciones pertinentes en Sede Electrónica de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo de Colombia SAMAI y en la base de datos del despacho 04. Esta providencia se aprobó en Sala Cuarta de decisión Ordinaria Nº 107 de la fecha.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE DIANA PATRICIA HERNÁNDEZ CASTAÑO Magistrada ponente -Ausente con permiso- AUGUSTO RAMÓN CHÁVEZ MARÍN Magistrado PUBLIO MARTÍN ANDRÉS PATIÑO MEJÍA Magistrado Esta providencia se firma de forma electrónica a través del aplicativo SAMAI para lo cual podrá validarse en el siguiente enlace https://samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/documentos/evalidador.aspx 44 SAMAI archivo 5_MemorialWeb_Poder-OTORGAMIENTOPODERG. 45 SAMAI archivo 7_memorialweb_poder-17001333300420170041.