REPÚBLICA DE COLOMBIA RAMA JUDICIAL DEL PODER PÚBLICO TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CALDAS - Sala Cuarta de decisión - Magistrada Ponente: Dra. DIANA PATRICIA HERNÁNDEZ CASTAÑO Manizales Caldas, 19 de septiembre de 2025 Asunto: Sentencia de única instancia N° 128 Medio de control: Revisión de legalidad o validez de acuerdo Demandante: Departamento de Caldas Demandado: Acuerdo No. 010 de 2025 del municipio de Norcasia Expediente: 17001-2333-000-2025-00208-00 Acta de discusión: No. 107 de la fecha I. ASUNTO Cumplidas todas las etapas previstas en la acción de revisión de legalidad o validez de Acuerdo, sin que se observen causales que vicien lo actuado, y cumplidos los presupuestos procesales, la Sala Cuarta de Decisión del Tribunal Administrativo de Caldas dictará en única instancia la sentencia de fondo en este asunto, que en derecho corresponda.
II.
ANTECEDENTES 1. Demanda1 El Departamento de Caldas remitió a este Tribunal el Acuerdo Municipal No. 010 del 29 de mayo de 2025 proferido por el Concejo Municipal de Norcasia (Caldas), “Por medio del cual se adiciona el parágrafo primero y el parágrafo segundo al artículo 160 del Acuerdo 030 del 29 de noviembre del 2020, Estatuto Tributario Municipal”.
Como sustento de la petición, sostiene que, el municipio pretende establecer un cobro por concepto de delineación al momento de aprobar y expedir licencias de subdivisión urbana y rural, con base en el número y tamaño de los predios resultantes, lo que contraría el marco normativo vigente porque, el impuesto de delineación urbana es un tributo municipal cuyo hecho generador es la construcción o refacción de edificaciones (Ley 97 de 1913, Ley 84 de 1915 y Decreto Ley 1333 de 1986), y las expensas por el trámite de licencias urbanísticas son pagos administrativos que solo pueden ser cobrados por los curadores urbanos, según lo dispone el artículo 2.2.6.6.8.1 del Decreto 1077 de 2015.
Señaló que, la autoridad municipal no está autorizada en ningún caso para el cobro de expensas y que conforme al Decreto 1077 de 2015, las licencias de subdivisión no autorizan, por sí solas, ninguna ejecución de obras civiles, por lo que no 1SAMAI archivo 1ED_DemandaAne_002DemandaAcuerdoNor Referencia: Sentencia de única instancia Medio de control: Revisión de legalidad o validez de acuerdo Radicación: 17001-2333-000-2025-00208-00 2 de 15 configuran el hecho generador del impuesto de delineación; por tanto, la división material de predios, sin ejecución de construcción o refacción, no da lugar al nacimiento de la obligación tributaria correspondiente al impuesto de delineación urbana. 2.
Trámite procesal Una vez repartido el asunto, este fue rechazado2 por haber sido presentado por fuera del término establecido en el artículo 119 del Decreto 1333 de 1986. La parte demandante presentó recurso de apelación3 explicando que, el dominio alcaldia@norcasiacaldas.gov.co, desde el cual se envió el correo, estuvo bloqueado por la plataforma del departamento desde el 25 de septiembre de 2023 hasta el 02 de julio de 2025, debido a la recepción de correos con contenido malicioso, por lo que, solo tuvieron conocimiento de la remisión realizada por el municipio de Norcasia del Acuerdo Municipal No. 010 de 2025 el 03 de julio de 2025.
El despacho mediante auto del 05 de agosto de 20254, declaró improcedente el recurso de apelación ya que la decisión de rechazo fue adoptada dentro de un asunto de única instancia; sin embargo, en aras de garantizar el acceso a la administración de justicia, y en atención a que el artículo 246 del CPACA establece que el recurso de súplica procede contra el auto que rechaza la demanda o su reforma (numeral primero del artículo 243 Ibidem) dictado en el curso de la única instancia, y que el recurso de súplica puede interponerse directamente o en subsidio del de reposición, se procedió a adecuar el recurso de apelación como de reposición y en subsidio de súplica de conformidad con el parágrafo del artículo 318 del CGP.
En atención a los argumentos presentado, se repuso la decisión, y considerándose inocuo tramitar la súplica, se avocó su conocimiento y se fijó en lista el proceso por diez (10) días, conforme a lo dispuesto en el numeral 1° del artículo 121 del Decreto 1333 de 1986. 3. Contestación de la demanda Conforme a constancia secretarial del 28 de agosto de 20255, durante el término de fijación en lista el municipio de Norcasia no allegó pronunciamiento alguno. III.
CONSIDERACIONES 1. Competencia De conformidad con lo dispuesto en el numeral 10 del artículo 305 de la Constitución Política y el artículo 82 de la Ley 136 de 1994 en concordancia con los artículos 118 y siguientes del Decreto 1333 de 1986, y artículo 151 Nº2 del CPACA, corresponde a la Sala Cuarta de Decisión del Tribunal Administrativo de Caldas decidir en única instancia la solicitud de revisión de Acuerdo, por lo tanto, se procede a emitir Sentencia, teniendo en cuenta el siguiente: 2 SAMAI archivo 004AutoRechazaPorExtemporanea20250724. 3 SAMAI archivo 5_MemorialWeb_Recurso-RECURSOAPELACIONAUTO. 4 SAMAI archivo 008AutoAdecuaRecursoReposicionAdmiteDemanda20250805 5 SAMAI archivo 14Aldespachocon_AlDespacho_013ConstanciaSecreta.
Referencia: Sentencia de única instancia Medio de control: Revisión de legalidad o validez de acuerdo Radicación: 17001-2333-000-2025-00208-00 3 de 15 2. Problema Jurídico Le corresponde a la Sala determinar si ¿El Acuerdo Municipal No. 010 del 29 de mayo de 2025 expedido por el Concejo Municipal de Norcasia es contrario al marco normativo vigente al establecer el cobro del impuesto de delineación al momento de aprobar y expedir licencias de subdivisión urbana y rural? 3.
Tesis El Tribunal Administrativo de Caldas a través de la Sala Cuarta de Decisión sostendrá que el Acuerdo Municipal No. 010 del 29 de mayo de 2025 proferido por el Concejo Municipal de Norcasia (Caldas), “Por medio del cual se adiciona el parágrafo primero y el parágrafo segundo al artículo 160 del Acuerdo 030 del 29 de noviembre del 2020, Estatuto Tributario Municipal”, contrarían las normas superiores, por haber alterado el hecho generador predeterminado por el legislador para el impuesto de delineación. 4.
Análisis de los problemas jurídicos En el presente caso, el Departamento de Caldas cuestiona la legalidad del Acuerdo Municipal No. 010 del 29 de mayo de 2025 proferido por el Concejo Municipal de Norcasia (Caldas), “Por medio del cual se adiciona el parágrafo primero y el parágrafo segundo al artículo 160 del Acuerdo 030 del 29 de noviembre del 2020, Estatuto Tributario Municipal”, cuyo contenido se reproduce a continuación, en lo que es pertinente: “Artículo 1.
ADICIÓNESE. Adiciónese el parágrafo primero y el parágrafo segundo al artículo 160 del acuerdo 030 del año 2020, el cual quedara de la siguiente forma:
PARAGRAFO 1 °: LICENCIAS DE SUBDIVISION. Para la aprobación y expedición de las licencias de subdivisión rural y urbana, en cualquiera de sus modalidades, por parte de la Secretaría de Infraestructura, Desarrollo Rural y Turismo, se establecerán cobros a favor del municipio por concepto de delineación, según los predios resultantes, de la siguiente manera: Por cada predio resultante con área entre 0 y 1,000 metros cuadrados, se cobrará un valor equivalente a medio Salario Mínimo Mensual Vigente.
Por cada predio resultante con área entre 1,001 y 5,000 metros cuadrados, se cobrará un valor equivalente a un (1) Salario Mínimo Mensual Vigente. Por cada predio resultante con área entre 5,001 y 10,000 metros cuadrados, se cobrará un valor equivalente a un y medio (1,5) Salarios Mínimos Mensuales Vigentes. Por cada predio resultante con área entre 10,001 у 20,000 metros cuadrados, se cobrará un valor equivalente a dos (2) Salarios Mínimos Mensuales Vigentes.
Por cada predio resultante con área superior a 20,000 metros cuadrados, se cobrará un valor equivalente a dos y medio (2,5) Salarios Mínimos Mensuales Vigentes. Los predios resultantes serán aquellos que queden después de descontar del área bruta o total del terreno las cesiones, afectaciones de vías públicas, redes de infraestructura de servicios públicos, zonas de concesión de cesión de espacios público y/o el área restante cuando se trate de predios que se desenglobe de uno de mayor extensión. Referencia: Sentencia de única instancia Medio de control: Revisión de legalidad o validez de acuerdo Radicación: 17001-2333-000-2025-00208-00 4 de 15 PARAGRAFO 2: La Administración Municipal de Norcasia, en el marco de sus competencias y criterios de equidad territorial, adelantara un estudio técnico y jurídico que permita analizar y diseñar una fórmula diferenciada para el cobro de derechos asociados a las licencias de subdivisión en predios ubicados en zonas rurales apartadas del casco urbano, cuya vocación productiva y condiciones de acceso no sean comparables con aquellos de naturaleza comercial o turística.
Dicho estudio se realizará en los próximos dos meses y deberá contemplar criterios de proporcionalidad, costos reales del trámite, y las particularidades geográficas y socioeconómicas del territorio, aludiendo al principio de equidad, se diferencie el valor creando uno nuevo en los predios de 1 a 500 metros cuadrados.
ARTICULO 2. VIGENCIA. El presente acuerdo rige a partir de la fecha de su publicación y deroga las disposiciones que le sean contrarias”. A continuación, se pasa al desarrollo de los cargos planteados, para ello el Tribunal aludirá al principio de legalidad tributaria, al impuesto de delineación y al cobro por el trámite y expedición de la licencia urbana de subdivisión, como eje de los planteamientos de invalidez formulados por el Departamento de Caldas. 4.1 Principio de legalidad en materia tributaria El artículo 338 de la Constitución Política establece lo siguiente: “ARTICULO 338.
En tiempo de paz, solamente el Congreso, las asambleas departamentales y los concejos distritales y municipales podrán imponer contribuciones fiscales o parafiscales. La ley, las ordenanzas y los acuerdos deben fijar, directamente, los sujetos activos y pasivos, los hechos y las bases gravables, y las tarifas de los impuestos. La ley, las ordenanzas y los acuerdos pueden permitir que las autoridades fijen la tarifa de las tasas y contribuciones que cobren a los contribuyentes, como recuperación de los costos de los servicios que les presten o participación en los beneficios que les proporcionen; pero el sistema y el método para definir tales costos y beneficios, y la forma de hacer su reparto, deben ser fijados por la ley, las ordenanzas o los acuerdos.
Las leyes, ordenanzas o acuerdos que regulen contribuciones en las que la base sea el resultado de hechos ocurridos durante un período determinado, no pueden aplicarse sino a partir del período que comience después de iniciar la vigencia de la respectiva ley, ordenanza o acuerdo”. Adicionalmente, el artículo 287 de la Constitución Política dispone que las entidades territoriales cuentan con autonomía para la gestión de sus intereses dentro de los límites fijados por la Constitución y la ley, al paso que el artículo 313 numeral 4 constitucional incluye como una de las facultades de los concejos municipales, votar los tributos e impuestos locales, de conformidad con la Constitución y la ley.
Sobre el alcance de la autonomía territorial en materia de tributos, la jurisprudencia de esta jurisdicción ha establecido: “(…) La materia sobre la que versa la litis se encuentra regulada por normas de rango constitucional que disponen que los municipios, distritos y demás entes subnacionales, cuentan con autonomía para la gestión de sus intereses, lo cual implica la potestad para administrar los recursos y establecer los tributos necesarios para el cumplimiento de sus funciones (artículos 1º, 287 y 300 de la Carta).
Por esa razón, el artículo 338 ibidem les reconoce potestad normativa para regular sus tributos propios. No obstante, dicho poder no está desprovisto de límites, toda vez que el texto del mencionado artículo 338 debe interpretarse de manera concordante con la prescripción contenida en los artículos 287 y 300 Referencia: Sentencia de única instancia Medio de control: Revisión de legalidad o validez de acuerdo Radicación: 17001-2333-000-2025-00208-00 5 de 15 acerca de que el ámbito de autonomía de los entes territoriales se sujeta a “los límites de la Constitución y la ley”.
Así lo ha precisado la Corte Constitucional desde la sentencia C-517 de 1992, de conformidad con la cual la interpretación teleológica y sistemática de los mandatos superiores conduce a afirmar que las potestades tributarias atribuidas a las asambleas departamentales y a los concejos municipales y distritales deben entenderse circunscritas a lo que determine la ley.
De ahí que sea constitucionalmente inadmisible la existencia de tributos territoriales regulados exclusivamente por normas locales o delimitados por estas en contravía del precepto legal, pues la competencia normativa que asiste a las entidades territoriales para establecer los elementos del tributo debe ser ejercida dentro de los límites y conforme con los parámetros fijados por la ley.
Sobre la base de esos planteamientos, al analizar el alcance de los artículos 294 y 362 superiores, el máximo intérprete de la Constitución, además, ha precisado que, una vez establecido un tributo territorial, el Congreso conserva la posibilidad de modificarlo puesto que la autonomía que la Carta reconoce a las entidades subnacionales no vacía de contenido la competencia atribuida al Congreso de la República para señalar los linderos de la actividad impositiva a nivel territorial.
Por el contrario, la Corte ha destacado que, incluso en lo que atañe a los tributos locales, el legislador conserva su potestad de configuración normativa con miras a definir y precisar el alcance de las figuras impositivas, “en especial, para delimitar sus elementos esenciales, como ocurre con la definición de los hechos y bases gravables” (sentencia C-587 de 2014, MP: Luís Guillermo Guerrero Pérez).
Bajo ese contexto, en la citada sentencia C-587 de 2014, la Corte declaró la constitucionalidad del artículo 181 de la Ley 1607 de 2012, que aclaró que la base gravable especial fijada por el artículo 51 de la Ley 383 de 1997 para la actividad de generación de energía también es aplicable a la actividad de comercialización que realicen las empresas generadoras de energía. En definitiva, los límites de la potestad tributaria de los entes territoriales les impiden, además de crear tributos, apartarse de la configuración que efectúe el legislador en relación con los elementos de los tributos locales, hechos gravados, sujetos, bases gravables y tarifas”6 (Resaltados del Tribunal).
En este contexto, la regla de autonomía de las entidades territoriales en la gestión de sus propios recursos encuentra atenuación en materia de tributos, por lo que la potestad de determinación en este campo debe sujetarse, se reitera, al marco normativo que establecen la Constitución política y la ley, de tal modo que los departamentos, municipios y distritos desarrollan válidamente esta facultad siempre y cuando adopten los impuestos que la ley determina, o no desconozcan los elementos que el legislador ha previsto.
En otras palabras, la facultad de los municipios se reputa constitucional siempre y cuando no se materialice en la creación de impuestos que no se encuentren determinados en la norma general, o desconozcan los elementos señalados en la ley. 4.2 Impuesto de delineación La Ley 97 de 1913 “que da autorizaciones especiales a ciertos Concejos Municipales”, autorizó al Concejo Municipal de Bogotá la creación del impuesto de 6 Consejo de Estado, Sección Cuarta, Radicado 25000-23-37-000-2017-01296-01 (25088), Consejero Ponente: Julio Roberto Piza Rodríguez, 3 de diciembre de 2020, Actor: Seguridad de Colombia LTDA, Accionado: Secretaria de Hacienda Distrital de Bogotá. Referencia: Sentencia de única instancia Medio de control: Revisión de legalidad o validez de acuerdo Radicación: 17001-2333-000-2025-00208-00 6 de 15 delineación en los casos de construcción de nuevos edificios o de refacciones de los existentes: “Artículo 1.° El Concejo Municipal de la ciudad de Bogotá puede crear libremente los siguientes impuestos y contribuciones, además de los existentes hoy legalmente; organizar su cobro y darles el destino que juzgue más conveniente para atender a los servicios municipales, sin necesidad de previa autorización de la Asamblea Departamental: (…) g) Impuesto de delineación en los casos de construcción de nuevos edificios o de refacción de los existentes.
(…)”. Posteriormente, la Ley 84 de 1915 “Por la cual se reforman y adicionan las Leyes 4a y 97 de 1913,” asignó a todos los Concejos Municipales las atribuciones conferidas al municipio de Bogotá por el artículo 1 de la Ley 97 de 1913, “excepto la de que trata el inciso b) del mismo artículo, siempre que las Asambleas Departamentales les hayan concedido o les concedan en lo sucesivo a dichas atribuciones”.
Dichas normas fueron compiladas en el artículo 233 del Decreto 1333 de 1986 “por el cual se expide el Código de Régimen Municipal” en los siguientes términos: “Artículo 233. Los Concejos Municipales y el Distrito Especial de Bogotá, pueden crear los siguientes impuestos, organizar su cobro y darles el destino que juzguen más conveniente para atender a los servicios municipales: (…) b) Impuesto de delineación en los casos de construcción de nuevos edificios o de refacción de los existentes.
(…)”. La Corte Constitucional al declarar exequible el literal b del artículo 233 del Decreto 1333 de 1986, explicó sobre el impuesto de delineación que: “5.7.1 La acusación que recae sobre el artículo 233 del Decreto 1333 de 1986, contentivo del Código de Régimen Municipal, tiene que ver con un supuesto defecto en la fijación de parámetros legales mínimos dentro de los cuales los concejos municipales y distritales puedan ejercer su autonomía para la determinación de algunos elementos de la obligación tributaria, respecto del impuesto de delineación. Según se acaba de concluir en la consideración jurídica anterior de la presente Sentencia, resulta constitucionalmente admisible que los elementos de la obligación tributaria sean determinados por los concejos distritales y municipales, pero dentro de unos parámetros mínimos que deben ser señalados por el legislador.
Y estos parámetros mínimos, según se ha visto, son dos: (i) que medie la autorización del legislador para la imposición del gravamen, y (ii) que la ley contenga la delimitación del hecho gravado con el respectivo impuesto o contribución. 5.7.2. Ahora bien, el tenor literal del artículo 233 del Decreto 1333 de 1986, se recuerda, es el siguiente: Artículo 233.
Los Concejos Municipales y el Distrito Especial de Bogotá, pueden crear los siguientes impuestos, organizar su cobro y darles el destino que juzguen más conveniente para atender a los servicios municipales: “… “b) Impuesto de delineación en los casos de construcción de nuevos edificios o de refacción de los existentes. “…” Referencia: Sentencia de única instancia Medio de control: Revisión de legalidad o validez de acuerdo Radicación: 17001-2333-000-2025-00208-00 7 de 15 El análisis detenido de la anterior disposición, de rango legal por su origen, ya que como se vio corresponde a la compilación de dos leyes preexistentes, y también por su inclusión formal dentro de un Decreto extraordinario, revela a la Corte o siguiente: 5.7.2.1.
El artículo sí contiene la autorización expresa dada a los concejos municipales y al Distrito Especial de Bogotá para imponer el tributo llamado “impuesto de delineación”. A ello se refiere explícitamente la expresión “(l)os Concejos Municipales y el Distrito Especial de Bogotá, pueden crear los siguientes impuestos…”. (Negrillas fuera del original).
Así pues, el primer parámetro mínimo que ha sido exigido por la jurisprudencia al legislador en relación con las normas relativas a impuestos territoriales, sí se cumple en este caso. De otro lado, la norma sí define el hecho gravable, con lo cual logra la identificación plena del tributo, distinguiéndolo de otros impuestos que recaen sobre la propiedad inmueble.
Ciertamente, el legislador indica con toda claridad que el impuesto de delineación se causa en los casos de “construcción de nuevos edificios o de refacción de los existentes.” Tanto el verbo rector “construir”, como el “refaccionar”, referidos a las propiedades inmuebles, tienen un sentido o significado natural y obvio, comúnmente conocido, que no da lugar a ambigüedades o confusiones sobre la situación fáctica que da origen al nacimiento de la obligación tributaria.7 Por lo anterior, la Corte estima que el segundo parámetro mínimo que se exige al legislador fijar en relación con los impuestos territoriales, esto es, la fijación de hecho gravado, también está contenido en la norma. 5.7.2.2.
Adicionalmente, la norma de rango legal que ahora se examina también contiene la definición de los sujetos activos de la obligación tributaria, pues al respecto indica con toda precisión que “los Concejos Municipales y el Distrito Especial de Bogotá” son quienes podrán crear el tributo, “organizar su cobro” y darle “el destino que juzguen más conveniente”.
Con lo anterior la norma avanza en la delimitación de los elementos de la obligación tributaria, yendo más allá del mínimo exigido por la jurisprudencia, pero dejando librada a la labor de los concejos la determinación de los demás elementos de dicha obligación, a saber, la base gravable y la tarifa. Con lo anterior la disposición equilibra o armoniza adecuadamente los principios constitucionales implicados en este tipo de normas, cuales son, según se dijo, el principio unitario del Estado, con la autonomía tributaria y fiscal de las entidades territoriales. 5.7.2.3.
Visto lo anterior, y teniendo en cuenta los criterios jurisprudenciales arriba expuestos, la Corte estima que el artículo bajo examen no desconoce el principio constitucional que define al Estado como república unitaria, ni tampoco la autonomía tributaria reconocida por las normas superiores a las entidades municipales y distritales. En efecto, dicho artículo se limita a autorizar el impuesto de delineación, a señalar de manera general cuál es el hecho gravado con el mismo y a definir el sujeto activo llamado a percibirlo.
Al proceder de esta manera, el legislador fija los parámetros mínimos que han sido exigidos por la jurisprudencia constitucional, pero deja un amplio margen de libertad a los concejos municipales para adoptar o no el tributo dentro de sus territorios, así como para determinar la base gravable y la tarifa que regirá en la respectiva jurisdicción, pudiendo también reglamentar el recaudo, la fiscalización, el control y la ejecución del tributo.
Así, como se dijo, la norma concilia de manera adecuada los principios de unidad y de autonomía en materia de facultades impositivas, por lo cual la Corte descarta que dichos principios hayan sido vulnerados por el legislador. 7 De conformidad con el Diccionario de la Real Academia Española de la Lengua, construir significa: “Fabricar, edificar, hacer de nueva planta una obra de arquitectura o ingeniería, un monumento o en general cualquier obra pública” y refaccionar “Restaurar o reparar, especialmente edificios.” DRAE, consultado por el despacho del magistrado sustanciador el 26 de noviembre de 2008, en la siguiente dirección electrónica: http://buscon.rae.es Referencia: Sentencia de única instancia Medio de control: Revisión de legalidad o validez de acuerdo Radicación: 17001-2333-000-2025-00208-00 8 de 15 5.7.3 Ahora bien, si como lo denuncian algunas de las intervenciones, en el desarrollo y la aplicación del artículo acusado por parte de diversos municipios, supuestamente se ha excedido la definición legal del hecho gravado, debe decir la Corte que lo anterior no constituye un problema de inconstitucionalidad de la norma acusada, sino un asunto de ilegalidad de los respectivos acuerdos, que debe ser alegado ante la Jurisdicción Contencioso Administrativa y decidido por ella según sus competencias constitucionales.
Finalmente, el hecho de que en el desarrollo de sus facultades autónomas en materia tributaria, los distintos concejos municipales produzcan acuerdos que definan de manera diferente la base gravable y la tarifa del impuesto de delineación que será aplicable en sus respectivos territorios, no implica la inconstitucionalidad de la norma acusada por desconocimiento del derecho a la igualdad.
Ciertamente, como arriba se dijo, esta diversidad de regulaciones territoriales no atenta contra ese principio, pues “tratándose de tributos territoriales la igualdad debe entenderse dentro de cada jurisdicción y no con referencia al plano nacional.”8 Por último, al tratarse de un impuesto que grava la propiedad raíz, no existe la posibilidad de que un mismo sujeto pasivo resulte gravado por dos o más municipios”.9 Así las cosas, advierte la Sala que, si bien los elementos de la obligación tributaria pueden ser determinados por las Asambleas Departamentales y los Concejos Distritales y Municipales, ello debe darse dentro de los parámetros mínimos que deben ser señalados por el legislador respecto a la autorización del gravamen y la delimitación del hecho gravado.
Específicamente, sobre la facultad de determinar el hecho gravado, el Alto Tribunal Constitucional mediante Sentencia del C-992 de 2004, señaló: “22- El hecho gravable o hecho generador es uno de los elementos esenciales de todo impuesto y ha sido definido por la doctrina y por la jurisprudencia como aquella “situación de hecho, que es indicadora de una capacidad contributiva, y que la ley establece de manera abstracta como situación susceptible de generar la obligación tributaria, de suerte que si se realiza concretamente ese presupuesto fáctico, entonces nace al mundo jurídico la correspondiente obligación fiscal.”10 Ahora bien, a fin de proteger la seguridad jurídica de los ciudadanos, el hecho gravable tiene que haber sido previamente determinado por la ley, la ordenanza o el acuerdo para que el impuesto pueda ser causado y cobrado.
Pero además, en la medida en que el hecho gravable o hecho imponible “es el elemento que en general mejor define el perfil específico de un tributo”11, sin lugar a dudas es un elemento que tiene que estar precisado por la ley que autoriza la creación de un tributo territorial. En efecto, esta Corte ha señalado en numerosas ocasiones que las leyes que autorizan la creación de tributos por entidades territoriales pueden ser generales y no tienen que contener todos los elementos del tributo, no sólo en virtud del principio de autonomía territorial sino, además, por cuanto el artículo 338 de la Carta, que ordena la predeterminación del tributo, no señala que la fijación de sus elementos sólo puede ser efectuado por el Legislador, ya que habla específicamente de las ordenanzas y los acuerdos.
Por consiguiente, en manera alguna vulnera la Constitución que las asambleas y los concejos fijen, dentro de los marcos establecidos por la ley, los elementos constitutivos del tributo12. Sin embargo, como el impuesto territorial debe estar previamente autorizado por la ley, ésta puede ser “general, siempre y cuando indique, de manera global, el marco dentro del cual las asambleas y los concejos deben 8 Sentencia C-1097 de 2001, M.P. Jaime Araujo Rentaría. 9 Corte Constitucional.
Sentencia C-035 del 27 de enero de 2009. Magistrado ponente: Marco Gerardo Monroy Cabra. Expediente: D-7422. 10 Corte Constitucional, Sentencia C-987 de 1999 MP. Alejandro Martínez Caballero. En el mismo sentido, ver, entre otras, la sentencia C-155 de 2003. 11 Ibidem. 12 Ver al respecto, entre otras, las sentencias C-987 de 1999, C-084 de 1995 y C-04 de 1993.
Referencia: Sentencia de única instancia Medio de control: Revisión de legalidad o validez de acuerdo Radicación: 17001-2333-000-2025-00208-00 9 de 15 proceder a especificar los elementos concretos de la contribución” (Sentencia C-084 de 1995). Y obviamente, debido a que la identidad del impuesto se encuentra íntimamente ligada al hecho gravable, es claro que la ley debe delimitar los hechos gravables que son susceptibles de ser generadores de impuestos territoriales”.13 (Negrita de la Sala).
Por su parte, el Consejo de Estado ha explicado que, el legislador solo reguló el aspecto material del hecho generador del impuesto de delineación, por lo que, en ejercicio de la autonomía fiscal, las entidades territoriales pueden complementar los aspectos del hecho generador no previstos en la ley, como su temporalidad y espacialidad, por ejemplo, estableciendo la generación del impuesto frente a la expedición de licencia para construcción, ampliación, modificación, adecuación y reparación de obras y urbanización de terrenos: “Sobre el particular y bajo una interpretación finalista y sistemática de las normas anteriores y de las que regulan la autonomía fiscal y de ordenamiento territorial, la Sala ha ratificado que las actividades de construcción y refacción constituyen el hecho generador del impuesto de delineación, pero que su causación puede ocurrir en oportunidades diferentes al momento en que se realiza el hecho imponible, cuando la autoridad competente así lo determine de manera justificada14.
Es así, porque el elemento temporal de causación (momento en que se configura o se tiene por configurada la descripción del comportamiento objetivo contenido en el aspecto material), inmerso en el hecho generador, no necesariamente debe coincidir con el elemento material del impuesto (descripción abstracta del hecho que el contribuyente realiza o la situación en que se halla).
En el impuesto de delineación urbana el aspecto material lo constituyen las actividades de construcción y refacción, de modo que quien las realiza adquiere la condición de sujeto pasivo del tributo en la jurisdicción territorial donde aquéllas se ejecuten (aspecto espacial) y dentro de la oportunidad en que se realizan esas actividades (aspecto temporal-causación).
Desde esa perspectiva, la Sala estimó que las normas legales mencionadas sólo regularon el aspecto material del impuesto y dieron paso para que las entidades territoriales, en ejercicio de la autonomía fiscal que les reconoce la Constitución, fijaran los demás aspectos del hecho generador. Ahora bien, en el ámbito distrital, el artículo 9º del Acuerdo 28 de 1995 previó la generación del impuesto frente a la expedición de licencia para construcción, ampliación, modificación, adecuación y reparación de obras y urbanización de terrenos en Bogotá. En el mismo sentido aparecen las regulaciones de los artículos 61 y 71 de los Decretos 423 de 1996 y 352 de 2002, respectivamente.
Siguiendo el criterio jurisprudencial aquí referido, la Sala reconoció la legalidad de dichas disposiciones 15, porque, de acuerdo con el referido principio de autonomía fiscal respecto de la creación del impuesto de delineación urbana y del establecimiento de reglas de ordenamiento territorial, esas normas sólo completaron aspectos del hecho generador no previstos en la ley.
Lo anterior, bajo el entendido de que la expedición de la licencia de construcción sólo determinaba el aspecto temporal del impuesto de delineación urbana, y 13 Corte Constitucional. Sentencia C-992 del 12 de octubre de 2004. Magistrado ponente; Humberto Sierra Porto. Expediente: D-5126. 14 Consejo de Estado, Sección Cuarta, sentencia del 30 de mayo del 2011, exp. 17269. 15 Dicha providencia decidió la acción de nulidad impetrada contra los artículos 9° del Acuerdo 28 de 1995, 61 del Decreto 432 de 1996 y 71 del Decreto 352 del 2002, por interpretación errónea del artículo 1º, literal g), de la Ley 97 de 1913 y del artículo 233 del Decreto 1333 de 1986, en cuanto éstos restringían el hecho generador del impuesto a la construcción de edificios nuevos y la refacción de los existentes.
Referencia: Sentencia de única instancia Medio de control: Revisión de legalidad o validez de acuerdo Radicación: 17001-2333-000-2025-00208-00 10 de 15 constituía un mecanismo válido y apto tanto para fijar uno de los elementos del tributo como para el recaudo del impuesto y la planificación territorial.”16 Lo anterior ha sido reiterado recientemente por la jurisprudencia contenciosa administrativa, al confirmar en segunda instancia la orden de devolución de lo pagado por concepto de impuesto de delineación por no haberse consolidado el hecho generador material del impuesto por las empresas demandantes, ante la ausencia de construcción o demolición sobre los predios gravados: “Esta Sección ha señalado en oportunidades anteriores17, que la interpretación conjunta de las normas referenciadas, que fueron expedidas antes de la Constitución Política de 1991, deben analizarse bajo el principio de autonomía fiscal de las entidades territoriales establecido en el artículo 338 constitucional: (…) Por lo anterior, se ha señalado que el hecho generador está integrado por los tres aspectos indicados, y que para el caso del impuesto de delineación urbana la ley únicamente estableció el aspecto material con la realización de actividades de construcción o refacción, de modo que quien las realiza adquiere la condición de sujeto pasivo del tributo en la jurisdicción territorial donde aquéllas se ejecuten (aspecto espacial) y dentro de la oportunidad en que se realizan esas actividades (aspecto temporal-causación).
(…) Según se explicó con anterioridad, el hecho generador del impuesto de delineación urbana está conformado por los criterios material, espacial y temporal, en donde el primero de ellos fue determinado por la ley en la construcción de nuevos edificios o refacción de los existentes. La efectiva realización del hecho generador del impuesto es el supuesto que desencadena las demás obligaciones a cargo del sujeto pasivo, y a partir del cual tiene fundamento jurídico el cobro liquidado por el municipio.
(…) • La parte demandada no presentó reparo concreto contra la conclusión del Tribunal en la cual se afirma que el demandante sí probó la ausencia de construcción o demolición sobre los predios gravados mediante “ (…) un estudio fotográfico, georreferenciado con imágenes del IGAC y de la aplicación de Google Maps, que se acompañan con un informe técnico sobre los predios objeto de licencia y que dan cuenta de que, en efecto, no se realizó ninguna actividad de construcción y/o demolición durante el lapso en que duró vigente la licencia ni antes de que se aceptara la renuncia a los derechos de construcción y desarrollo”.
En consecuencia, (i) al no haberse consolidado el hecho generador material del impuesto por las empresas demandantes, (ii) haberse presentado la solicitud de devolución en la oportunidad legal, y (iii) haberse demostrado el pago de las sumas cuya devolución se solicita, se confirmará la decisión de primera instancia de encontrar procedente la devolución de lo pagado con base en la Liquidación Nro. 2017000039 del 25 de julio de 2017, toda vez que no se configuró la causa legal para su cobro.
No prospera el cargo de apelación”.18 16 Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Cuarta. Sentencia del 14 de junio de 2012. Consejera ponente: Carmen Teresa Ortiz de Rodríguez. Radicado: 25000-23-27-000-2008-00073-01(17717). 17 Consejo de Estado, Sección Cuarta. Sentencia del 30 de mayo de 2011, exp. 17269, M.P. Hugo Fernando Bastidas Bárcenas.
En similar sentido, sentencias del 14 de noviembre de 2019, exp. 22025 y del 4 de mayo de 2017, exp. 20189, M.P. Stella Jeannette Carvajal Basto; del 29 de agosto de 2019, exp. 22281, M.P. Jorge Octavio Ramírez Ramírez; y del 2 de mayo de 2024, exp. 27312, M.P. Myriam Stella Gutiérrez Argüello. 18 Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo.
Sección Cuarta. Sentencia del 13 de marzo de 2024. Consejero ponente: Milton Chaves García. Referencia: Sentencia de única instancia Medio de control: Revisión de legalidad o validez de acuerdo Radicación: 17001-2333-000-2025-00208-00 11 de 15 4.3 De la licencia de subdivisión El artículo 2.2.6.1.1.6 del Decreto 1077 de 2015 “por medio del cual se expide el Decreto Único Reglamentario del Sector Vivienda, Ciudad y Territorio”, define la licencia de subdivisión como la “autorización previa para dividir uno o varios predios, ubicados en suelo rural, urbano o de expansión urbana, de conformidad con lo dispuesto en el Plan de Ordenamiento Territorial, los instrumentos que lo desarrollen y complementen y demás normatividad vigente aplicable a las anteriores clases de suelo”.
Así mismo, la norma establece como modalidades de la licencia de subdivisión: “1. En suelo rural y de expansión urbana: Subdivisión rural Es la autorización previa para dividir materialmente uno o varios predios ubicados en suelo rural o de expansión urbana de conformidad con el Plan de Ordenamiento Territorial y la normatividad agraria, cultural y ambiental aplicables a estas clases de suelo, garantizando la accesibilidad a cada uno de los predios resultantes.
Mientras no se adopte el respectivo plan parcial, los predios urbanizables no urbanizados en suelo de expansión urbana no podrán subdividirse por debajo de la extensión mínima de la unidad agrícola familiar -UAF-, salvo los casos previstos en el artículo 45 de la Ley 160 de 1994. En ningún caso se puede autorizar la subdivisión de predios rurales en contra de lo dispuesto en la Ley 160 de 1994 o las normas que la reglamenten, adicionen, modifiquen o sustituyan.
Las excepciones a la subdivisión de predios rurales por debajo de la extensión mínima de la UAF previstas en la Ley 160 de 1994, deberán manifestarse y justificarse por escrito presentado por el solicitante en la radicación de solicitud de la licencia de subdivisión. Con fundamento en este documento, los curadores urbanos o la autoridad municipal o distrital competente para el estudio, trámite y expedición de las licencias urbanísticas verificarán que lo manifestado por el solicitante corresponde a lo dispuesto en el artículo 45 de la Ley 160 de 1994, y autorizarán la respectiva excepción en la licencia de subdivisión. Los predios resultantes sólo podrán destinarse a los usos permitidos en el plan de ordenamiento o los instrumentos que lo desarrollen o complementen.
En todo caso la autorización de actuaciones de edificación en los predios resultantes deberá garantizar que se mantenga la naturaleza rural de los terrenos, y no dará lugar a la implantación de actividades urbanas o a la formación de nuevos núcleos de población. 2. En suelo urbano: Subdivisión urbana Es la autorización para dividir materialmente uno o varios predios urbanizables no urbanizados ubicados en suelo urbano. Para efectos de lo dispuesto en el artículo 2.2.2.1.4.1.4 del presente decreto, solamente se podrá expedir esta modalidad de licencia cuando se presente alguna de las siguientes situaciones: a) Se pretenda dividir la parte del predio que esté ubicada en suelo urbano de la parte que se localice en suelo de expansión urbana o en suelo rural; b) Existan reglas especiales para subdivisión previa al proceso de urbanización contenidas en el plan de ordenamiento territorial o los instrumentos que lo desarrollen o complementen. e) Se pretenda dividir el área urbanizable no urbanizada de un predio urbano, del área clasificada como suelo de protección ambiental o de aquellas que se Referencia: Sentencia de única instancia Medio de control: Revisión de legalidad o validez de acuerdo Radicación: 17001-2333-000-2025-00208-00 12 de 15 encuentren afectadas en virtud de lo dispuesto en el artículo 37 de la Ley 9 de 1989, dentro del mismo predio. 3.
Reloteo Es la autorización para dividir, redistribuir o modificar el loteo de uno o más predios previamente urbanizados o legalizados, de conformidad con las normas urbanísticas que para el efecto establezcan el Plan de Ordenamiento Territorial y los instrumentos que lo desarrollen y complementen. En esta modalidad de licencia se podrá hacer redistribución de los espacios privados”.
No obstante, el parágrafo 1 del artículo ibidem establece claramente que ninguna de las modalidades de la licencia de subdivisión autoriza la ejecución de obras de infraestructura o de construcción. 4.4 Caso concreto El impuesto de delineación urbana para el municipio de Norcasia se encuentra regulado en el Acuerdo No. 030 del 29 de noviembre de 202019, en los siguientes términos: “8.
IMPUESTO DE DELINEACION URBANA ARTÍCULO 153°. AUTORIZACION LEGAL: El impuesto de delineación urbana se encuentra autorizado por las leyes 97 de 1913, 84 de 1915, 72 de 1926, 89 de 1930, 79 de 1946, 33de 1968, 9 de 1989 y el artículo 233 del Decreto 1333 de 1986, Ley 388 de 1997. “ARTÍCULO 154°. DEFINICIÓN. Es el impuesto que recae sobre la autorización para adelantar obras de urbanización, parcelación, loteo a subdivisión de predios, de construcción, ampliación, adecuación, reforzamiento estructural, modificación, demolición de edificaciones, y para la intervención y ocupación del espacio público.
ELEMENTOS DEL IMPUESTO DEL IMPUESTO DE DELINEACION URBANA ARTÍCULO 155°, HECHO GENERADOR. EI hecho generador del impuesto de delineación urbana es la construcción, ampliación, modificación, demolición o adecuación de obras o construcciones y el reconocimiento de construcciones en la jurisdicción del municipio de NORCASIA. ARTÍCULO 156°.
CAUSACIÓN DEL IMPUESTO. El impuesta de delineación urbana se causa cada vez que se realicé el hecho generador, es decir, cada vez que se inicie la construcción, ampliación, modificación a adecuación de obras o construcciones en la respectiva jurisdicción. ARTÍCULO 157°. SUJETO ACTIVO. El Municipio de NORCASIA es el sujeto activo del impuesto de delineación urbana que se cause en su jurisdicción, y le corresponde la gestión, administración, control, recaudación, fiscalización, determinación, discusión, y cobro.
ARTÍCULO 158 °. SUJETOS PASIVOS. Son sujetos pasivos del impuesto de delineación urbana los titulares de derechos reales principales, los poseedores, tos propietarios del derecho de dominio a título de fiducia de los inmuebles sobre los que se realicen la construcción, ampliación, modificación o adecuación de obras construcciones en el municipio y solidariamente los fideicomitentes de las mismas, siempre y cuando sean propietarios de la construcción, ampliación, modificación, adecuación de obras o construcciones.
En los demás casos, se considerará contribuyente a quien ostente la condición de dueño o responsable de la obra. Subsidiariamente son sujetos pasivos los titularas de les licencias 19 SAMAI archivo 1ED_DemandaAne_002DemandaAcuerdoNor Fls. 38-16. Referencia: Sentencia de única instancia Medio de control: Revisión de legalidad o validez de acuerdo Radicación: 17001-2333-000-2025-00208-00 13 de 15 de construcción, ampliación, modificación o adecuación de obras o construcciones en el municipio o distrito y para el caso de reconocimiento de construcciones, el titular del acto de reconocimiento de construcción. ARTÍCULO 159°, BASE GRAVABLE.
La base gravable la constituye los metros cuadrados urbanizados, parcelados, subdivididos, construidos, y los destinados a intervención y ocupación del espacio público. Así misma hace parte de la base como costa fijo y costo variable representado en unidades de valor tributario y factores de conversión establecidos en la formula artículo 160 del presente estatuto tributario.
(…) ARTICULO 160°. DETERMINACIÓN DEL IMPUESTO. Se utiliza la siguiente fórmula: IMPUESTO= (C.F.*i*m) + (C.V. *j* m) C.F. = Cargo fijo equivalente al 20% de una (1) UVT C.V. = Cargo variable equivalente al 10% de una (1) UVT i = Expresa el estrato. Estrato 1 y 2 = 0.5, Estrato 3 = 1.0 j = Expresa la relación entre el valor del impuesto y el # de metros cuadrados: j de construcción para proyectos hasta de 100 Mts2= 0.12 j de construcción para proyectos de más de 100 Mts2 0.162 m= Expresa el número de metros cuadrados”.
En este orden de ideas, la Sala advierte que le asiste razón al Departamento de Caldas cuando afirma que el Acuerdo No. 010 de 2025, expedido por el Concejo Municipal de Norcasia, contraría el marco normativo vigente, el cual establece con claridad el hecho generador del impuesto de delineación. Si bien los elementos del tributo pueden ser determinados por los Concejos municipales, ello debe darse dentro de los parámetros mínimos fijados por el legislador.
En este caso, éste estableció con claridad que el impuesto de delineación se causa por la “construcción” de nuevos edificios o la “refacción” de los existentes; verbos que tienen un significado natural y obvio, comúnmente conocido, que no da lugar a ambigüedades o confusiones sobre la situación fáctica que origina el nacimiento de la obligación tributaria, conforme a la jurisprudencia constitucional.
Como se precisó, la licencia de subdivisión, independientemente de su modalidad, en ningún caso autoriza la ejecución de obras de infraestructura o de construcción. A pesar de que el Acuerdo No. 030 de 2020 contempló, dentro del artículo relativo a la base gravable del impuesto de delineación urbana, la licencia de subdivisión y sus modalidades (artículo 159), lo cierto es que el Estatuto Tributario municipal fue claro en señalar que el hecho generador del impuesto de delineación es la construcción, ampliación, modificación, demolición o adecuación de obras o construcciones, así como el reconocimiento de construcciones en la jurisdicción del municipio de Norcasia, por lo que, su inclusión no altera el hecho generador fijado, máxime, cuando se limita a definir sus modalidades y explícitamente señala que no autoriza la ejecución de obras de infraestructura o de construcción. Así mismo, el que la modificación sea respecto de un artículo que regula los elementos del tributo, no permite establecer que constituye un cobro por concepto de gastos o expensas, los cuales en todo caso, solo pueden ser liquidados y cobrados por los curadores urbanos de conformidad con el artículo 2.2.6.6.8.1 del Decreto 1077 de 2015: Referencia: Sentencia de única instancia Medio de control: Revisión de legalidad o validez de acuerdo Radicación: 17001-2333-000-2025-00208-00 14 de 15 “Artículo 2.2.6.6.8.1.
Expensas por los trámites ante los curadores urbanos. Las expensas percibidas por los curadores urbanos se destinarán a cubrir los gastos que demande la prestación del servicio, incluyendo el pago de su grupo interdisciplinario de apoyo y la remuneración del curador urbano. (…) Parágrafo 2°. Las expensas reguladas en el presente decreto son únicas y serán liquidadas por el curador urbano y pagadas a este por el solicitante del trámite o la licencia, de conformidad con los términos que se establecen en los artículos siguientes.
(…) Parágrafo 4°. En ningún caso las autoridades municipales o distritales encargadas del estudio, trámite y expedición de las licencias están autorizadas para hacer cobros de expensas”. Aunque el Consejo de Estado ha explicado que el legislador solo reguló el aspecto material del hecho generador del impuesto de delineación, por lo que, en ejercicio de la autonomía fiscal, las entidades territoriales pueden complementar los aspectos no previstos en la ley; dicha precisión se formuló frente a la causación del impuesto respecto de la expedición de la licencia de construcción, la cual, de conformidad con el artículo 2.2.6.1.1.7 del Decreto 1077 de 2015, consiste en la autorización previa para desarrollar edificaciones, áreas de circulación y zonas comunales en uno o varios predios, a través de las modalidades de obra nueva, ampliación, adecuación, modificación, restauración, reforzamiento estructural, demolición, reconstrucción y cerramiento; supuestos que implican la construcción de obras o la reparación de las existentes.
Así las cosas, el Concejo Municipal de Norcasia (Caldas), mediante el Acuerdo No. 010 del 29 de mayo de 2025, modificó indebidamente el hecho generador del impuesto de delineación al prever, dentro del artículo de determinación del tributo (artículo 160 del Acuerdo 030 de 2020), su cobro por la aprobación y expedición de licencias de subdivisión, rurales y urbanas, en cualquiera de sus modalidades, pese a que dichas licencias en ningún momento autorizan la ejecución de obras de infraestructura o de construcción. Ello vulnera el principio de legalidad en materia tributaria (artículo 338 C.P.) y conduce a declarar la invalidez de la disposición. 5.
Conclusión La Sala Cuarta de Decisión concluye que el Acuerdo Municipal No. 010 del 29 de mayo de 2025 proferido por el Concejo Municipal de Norcasia (Caldas), “Por medio del cual se adiciona el parágrafo primero y el parágrafo segundo al artículo 160 del Acuerdo 030 del 29 de noviembre del 2020, Estatuto Tributario Municipal”, contraría las normas superiores, por desconocimiento del principio de legalidad en materia tributaria en la regulación del elemento del hecho generador del tributo de delineación urbana de modo distinto a lo regulado por el legislador, por lo tanto, se declarará su invalidez.
Referencia: Sentencia de única instancia Medio de control: Revisión de legalidad o validez de acuerdo Radicación: 17001-2333-000-2025-00208-00 15 de 15 En mérito de lo expuesto, la SALA CUARTA DE DECISIÓN DEL TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CALDAS, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA PRIMERO: DECLARAR la invalidez del Acuerdo Municipal No. 010 del 29 de mayo de 2025 proferido por el Concejo Municipal de Norcasia (Caldas), “Por medio del cual se adiciona el parágrafo primero y el parágrafo segundo al artículo 160 del Acuerdo 030 del 29 de noviembre del 2020, Estatuto Tributario Municipal”, por las consideraciones expuestas.
SEGUNDO: De una vez se ordena la expedición de las copias auténticas que de esta providencia soliciten las partes intervinientes.
TERCERO: Comunicar el presente proveído al señor presidente del Concejo Municipal de Norcasia y al señor alcalde Municipal para los fines que se estimen pertinentes.
CUARTO: En firme la presente decisión, archivar el expediente, previas las anotaciones pertinentes en la Sede Electrónica de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo de Colombia SAMAI y en la base de datos del despacho 04. Esta providencia se aprobó en Sala Cuarta de decisión Ordinaria Nº 107 de la fecha.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE DIANA PATRICIA HERNÁNDEZ CASTAÑO Magistrada Ponente -Ausente con permiso- AUGUSTO RAMÓN CHÁVEZ MARÍN Magistrado PUBLIO MARTÍN ANDRÉS PATIÑO MEJÍA Magistrado Esta providencia se firma de forma electrónica a través del aplicativo SAMAI para lo cual podrá validarse en el siguiente enlace https://samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/documentos/evalidador.aspx