SIGCMA TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CÓRDOBA SALA SEXTA DE DECISIÓN Magistrada Ponente: Luz Elena Petro Espitia Montería, dos (02) de septiembre del año dos mil veinticinco (2025) Auto Adecua e Inadmite Medio De Control Protección de los derechos e intereses colectivos – Acción de Grupo Radicado 23-001-23-33-000-2025-00044-00 Demandante José Gregorio Suarez Mendoza y otros Demandado Municipio de Momil, Secretaría de Hacienda Municipal de Momil, Empresa Selecta Holding Group y Caribemar de la Costa S.A.S (Afinia) Visto el informe secretarial que antecede, se procede a resolver previos los siguientes;
Antecedentes El ciudadano José Gregorio Suárez Mendoza, actuando como representante de un grupo de ciudadanos del municipio de Momil, Córdoba, presentó demanda de acción de grupo contra el Municipio de Momil, Secretaría de Hacienda, Municipal de Momil, Empresa Selecta Holding Group y Caribemar de la Costa S.A.S (Afinia), con el fin de obtener la nulidad del Acuerdo 012 del 10 de noviembre de 2021, expedido por el Concejo Municipal de Momil, y la reparación de los perjuicios derivados de los cobros realizados por concepto del impuesto de alumbrado público desde el año 2021 hasta 2025.
En la demanda se alega que el Acuerdo 012 fue expedido sin cumplir los requisitos constitucionales y legales exigidos, tales como la elaboración de estudios técnicos, financieros y socioeconómicos, y sin haber sido debidamente publicado ni socializado con la comunidad. Se afirma que su aplicación ha generado cobros excesivos e ilegales por concepto del impuesto de alumbrado público desde el año 2021 hasta la fecha de presentación de la demanda.
Como consecuencia de lo anterior, los demandantes solicitan la nulidad del Acuerdo 012 de 2021, la devolución o compensación de los valores cobrados en exceso, la inaplicación del acuerdo demandado y la restitución del régimen tarifario previsto en el Acuerdo 020 del 28 de diciembre de 2020. En ese orden, tras el análisis de la demanda, sus hechos y pretensiones, este Despacho considero que la acción de grupo no resulta el medio idóneo para tramitar las pretensiones realizadas por la parte actora.
Por lo que, mediante auto del 10 de abril de 2025, se ordenó a la parte actora adecuar la demanda al medio de control correspondiente. Así las cosas, observa el despacho que vencido el termino de 10 días otorgado a la parte demandante no realizó la adecuación requerida en la precitada providencia. Consideraciones Sobre la procedencia de la acción de grupo el artículo 46 de la Ley 472 de 1998 establece: 2 Medio de Control: Protección de los derechos e intereses colectivos – Acción de Grupo Expediente: 23-001-23-33-000-2025-00044-00 Artículo 46.- Procedencia de las Acciones de Grupo.
Las acciones de grupo son aquellas acciones interpuestas por un número plural o un conjunto de personas que reúnen condiciones uniformes respecto de una misma causa que originó perjuicios individuales para dichas personas. Al respecto el Consejo De Estado Sala Plena De Lo Contencioso Administrativo, en sentencia de unificación explico que: 16.
Los casos descritos tienen en común, con el que se encuentra bajo revisión, que mediante la acción de grupo se solicitó la devolución de unos tributos creados por un acto general, pero liquidados mediante actos administrativos de contenido particular. Así, en el presente asunto resulta imprescindible tomar en consideración que el tributo denominado derechos anuales de semaforización era liquidado individualmente y tales liquidaciones constituyen actos administrativos de contenido particular, tal como, acertadamente, lo concluyó la sentencia de primera instancia. Ahora bien, a partir de las sentencias descritas, que constituyen precedentes para el presente caso, no es posible extraer una posición jurisprudencial uniforme: lo decidido en segunda instancia por el Tribunal Administrativo de Risaralda se ajusta a las decisiones de 2007 y 2011, al permitir la devolución de los pagos ordenados por distintos actos administrativos de contenido particular, sin requerir su anulación, pero contradice las dos posiciones jurisprudenciales de 2008, según las cuales, la acción de grupo no permite reparar tales perjuicios, porque se requiere la demanda individual y anulación de cada uno de dichos actos particulares, para obtener el restablecimiento del derecho.
Tal ausencia de uniformidad jurisprudencial es lo que justifica que se unifique la jurisprudencia respecto de la procedencia de la acción de grupo para reparar perjuicios causados por varios actos administrativos de carácter particular. 17. La Sala considera que la posición que resulta más correcta, a la luz de la teoría general del acto administrativo y de la dogmática de la responsabilidad del Estado es aquella según la cual la acción de grupo no procede para reparar perjuicios causados por varios actos administrativos de contenido particular, (tesis enunciada en los fallos precedentes de 2008) y, por ello, será la posición jurisprudencial unificada en la materia, por las razones que se exponen a continuación: 18.
La existencia de actos administrativos de contenido particular respecto de cada uno de los que pretenden integrar un grupo evidencia que no se reúne el requisito de la uniformidad de condiciones: Los artículos 3 y 46 de la LAPAG, con redacciones idénticas, definen la acción de grupo como un mecanismo para reparar perjuicios a un número plural o conjunto de personas “que reúnen condiciones uniformes respecto de una misma causa que originó perjuicios individuales para dichas personas”.
Se trata del presupuesto de comunidad o identidad de causa, necesario para que, desde un punto de vista jurídico, sea posible constatar la existencia de un grupo que, por razones de economía procesal y efectividad en el acceso a la administración de justicia, tramitan sus pretensiones de manera conjunta. Tal requisito implica que los perjuicios causados a cada uno de los miembros del grupo provengan de una causa común que los coligue.
A pesar de las dificultades del estudio de la teoría de la causalidad, la jurisprudencia administrativa coincide en que su examen debe realizarse a partir de la teoría de la causa eficiente o causalidad adecuada, que diferencia entre los antecedentes del daño y su causa y, en tal medida, da un trato diverso a ambos conceptos. Ello resulta imprescindible, igualmente, para el análisis de daños causados por actos administrativos, de la siguiente manera: (1) un mismo acto administrativo de carácter general puede ser la causa adecuada o directa de daños a un número plural de personas, a condición de que, sus efectos sean directos, es decir, no existan actos intermedios.
En materia tributaria, se trata de los eventos en los cuales el tributo no requiere liquidación, sino una actuación directa del contribuyente a través de una declaración o del simple pago. (2) un mismo acto administrativo de carácter particular puede ser la causa adecuada o directa de daños a un número plural de personas, por ejemplo, aquel que ordena el desalojo de un lugar ocupado por varios.
(3) Cuando el acto general requiere ser concretado, a través de actos administrativos de contenido particular, como es el caso de las liquidaciones individuales de los tributos, son éstas las que constituyen la causa adecuada de los daños y, el acto general, pasa a ser un antecedente. Únicamente en los dos primeros casos existe, entonces, la comunidad o identidad de causa que permite tramitar una acción de grupo ya que, en el último, en el que cada sujeto es destinatario de un acto administrativo de contenido particular, la individualidad jurídica de cada uno de dichos actos jurídicos y su presunción de legalidad impiden que, su aglomeración conforme un grupo con comunidad de causa.
Es por ello que la oportunidad para cuestionar administrativa o judicialmente cada uno de tales actos corre separadamente, a partir de la fecha concreta de su notificación o 3 Medio de Control: Protección de los derechos e intereses colectivos – Acción de Grupo Expediente: 23-001-23-33-000-2025-00044-00 comunicación. Para la jurisprudencia, el incumplimiento del presupuesto de comunidad de causa entre quienes pretenden integrar el grupo significa la ausencia de legitimación en la causa para incoar una acción de grupo. 19.
Los daños causados por sendos actos administrativos de contenido particular no anulados son jurídicos: A la luz del artículo 90 de la Constitución el Estado sólo se encuentra en el deber de reparar los daños antijurídicos, es decir, aquellos que no encuentren respaldo o justificación en el ordenamiento jurídico o que, de alguna manera, lo contraríen.
En lo que concierne a los actos administrativos, su presunción de legalidad significa que, en principio, los daños que produce su ejecución o sus efectos son jurídicos y, por lo tanto, no generan el deber de repararlos, salvo en tres eventos: (1) cuando, sin necesidad de anularlos, se concluye que legítimamente se rompió la igualdad frente a las cargas públicas;
(2) cuando la administración, mediante un segundo acto administrativo, reconoce la antijuridicidad del primero, al revocarlo de manera directa por violación de la Constitución o de la ley y (3) cuando son anulados. En este último caso, la anulación judicial del acto administrativo desvirtúa la presunción de legalidad y, por lo tanto, transforma el daño jurídico en antijurídico, por lo que abre la puerta a la reparación de los perjuicios.
Así que, cuando la acción de grupo se funda causalmente en actos administrativos que gozan de presunción de legalidad, porque no han sido anulados, que no configuran un daño especial ni han sido revocados por antijurídicos, los daños que pudieron haber generado son jurídicos y, por lo tanto, no exigen reparación. Para transformar los daños causados por actos administrativos de jurídicos en antijurídicos, no basta con la declaración judicial de su ilegalidad, como equivocadamente lo concluyó la sentencia citada de 2011, ya que únicamente la nulidad es la que suprime la presunción de legalidad.1 En virtud de ello en esa misma providencia decidió: “Primero: Unificar La jurisprudencia a partir de la siguiente regla: la acción de grupo no procede para reparar perjuicios causados por varios actos administrativos individuales, al no cumplirse el requisito de comunidad de causa o de existencia jurídica del grupo y, por lo tanto, la reparación de los perjuicios causados por cada uno de tales actos administrativos debe intentarse separadamente, mediante los correspondientes procesos de nulidad y restablecimiento del derecho.” De otra parte, se trae a colación providencia del Consejo de Estado Sala de lo Contencioso Administrativo Sección Cuarta, consejera Ponente Stella Jeannette Carvajal Basto del once (11) de mayo de dos mil veintitrés (2023) dentro del radico N°76001-23-33-000-2019-00301- 01 en la cual sobre la naturaleza jurídica de las facturas de alumbrado público explico: “Naturaleza jurídica de las facturas que liquidan tributos y el procedimiento para liquidar mayores valores: Sobre la naturaleza jurídica de las facturas cuando a través de ellas se determina y recauda el cobro del impuesto de alumbrado público, la jurisprudencia del Consejo de Estado ha señalado que son verdaderos actos administrativos, por lo que, las expedidas por EMCALI para ser modificadas o determinar un mayor gravamen por parte del municipio demandado, requerían ser revocadas con el consentimiento expreso de la sociedad (art. 97 CPACA) o en su defecto, demandadas en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho (art. 138 ibidem), y comoquiera que esto no se cumplió en el presente asunto, procede la nulidad de los actos administrativos enjuiciados, por violación directa de la ley ( ) Así las cosas, es un hecho no controvertido que con dichas facturas –acto administrativo- se creó una situación jurídica particular y concreta para el contribuyente, en cuanto por medio de estas se determinó el impuesto de alumbrado público a su cargo, por los periodos en discusión y, surgió la obligación de pagar el impuesto liquidado por EMCALI –recaudador- a favor del municipio, por ser este el sujeto activo del tributo.” En el caso concreto, los actores en las pretensiones explícitamente solicitan: 1 Consejo De Estado Sala Plena De Lo Contencioso Administrativo, Sala Especial de Decisión Número Catorce Magistrado ponente: Alberto Montaña Plata Bogotá D.C., 6 de diciembre de 2021.
Radicación número: 66001-33-31-003-2008-00410-01 4 Medio de Control: Protección de los derechos e intereses colectivos – Acción de Grupo Expediente: 23-001-23-33-000-2025-00044-00 “con fundamento en el artículo 137 de la Ley 1437 de 2011, que establece que son nulos los actos administrativos que infrinjan la Constitución, la ley o los principios generales del derecho: 1.- Se declara la nulidad absoluta del Acuerdo 012 del 10 de diciembre de 2021, expedido por el Concejo Municipal de Momil, por haber aprobado en contravención de múltiples normas constitucionales y legales, sin los estudios técnicos, financieros y socioeconómicos exigidos por la ley (…) 2.- (…) 3.- Que se ordene al Municipio de Momil y/o a la empresa concesionaria SELECTA SAS la devolución o compensación integral de los valores cobrados en exceso por concepto del impuesto de alumbrado público desde el año 2021 hasta la fecha actual (2025), (…)4.- Que se ordene a las entidades demandadas la devolución o compensación de los valores pagados en exceso por concepto del impuesto de alumbrado público, junto con los intereses legales y moratorios respectivos desde la fecha de cada pago indebido hasta su restitución efectiva, conforme a lo dispuesto por el artículo 142 de la Ley 1437 de 2011 (CPACA).
De lo antes referido, las partes elevaron pretensiones de restablecimiento consecuenciales de la nulidad de los actos acusados, las cuales, no son susceptibles de ser estudiadas y desatadas bajo el medio de control de reparación de los perjuicios causados a un grupo. Bajo este contexto se trae a colación la sentencia de segunda instancia proferida por el Consejo De Estado Sala De Lo Contencioso Administrativo Sección Tercera Subsección A en la cual se expuso: “En estos términos, sobresale de bulto la improcedencia de la acción de grupo en el caso concreto, pues no se cumple con el supuesto contemplado en el artículo 145 del CPACA, esto es, que sea un acto administrativo que afecte -causa común a 20 o más personas, lo que impide entrar a resolver el fondo de la controversia bajo ese medio de control, dispuesto únicamente para el resarcimiento de perjuicios derivados de una misma causa.
Sin embargo, con el objetivo de evitar decisiones inhibitorias y garantizar el efectivo acceso a la administración de justicia, el artículo 171 del CPACA, al igual que el artículo 86 del CPC (ahora artículo 90 del CGP), autoriza al juez para que adecúe el trámite de la demanda cuando la parte actora haya señalado una vía procesal inadecuada, para lo cual, deberá examinar el contenido y finalidad de las pretensiones y del objeto mismo de la demanda.
Así las cosas, conforme al sentido inequívoco de las pretensiones y hechos de la demanda, donde se revela de forma clara la voluntad de los demandantes, la Sala procederá a adecuar la acción impetrada al medio de control procedente, que en el caso concreto corresponde al de nulidad y restablecimiento del derecho bajo una acumulación subjetiva de pretensiones, que es lo realmente buscado y solicitado al juez contencioso por los demandantes, al considerar que les fue causado un daño mediante un acto administrativo ilegal, pero distinto e individualizado respecto de cada uno de ellos”.2 Así las cosas, aterrizando al acaso concreto se tiene que, aunque el acto acusado es de carácter general, los perjuicios alegados por los demandantes se concretan a través de actos administrativos individuales, como lo son las facturas de cobro emitidas por la empresa AFINIA, por lo que cada factura constituye un acto particular, con efectos individualizados, y, por tanto, la causa del daño no es común ni uniforme para todos los integrantes del grupo de acuerdo a la jurisprudencia y el marco normativo previamente citado.
En ese orden, el despacho considera no se cumple con los requisitos de procedencia establecidos para el medio de control que nos ocupa y por el contrario advierte la procedencia del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho consagrado en el en el artículo 138 de la Ley 1437 de 2011 (CPACA). En ese orden y al tenor de lo previsto el artículo 171 del CPACA3, al igual que el artículo 90 del CGP4, este despacho procederá adecuar la demanda, a fin de evitar la denegación de justicia por indebida escogencia del mecanismo procesal.
En este sentido la parte demandante deberá acreditar el cumplimiento de todos los requisitos formales y presupuestos establecidos para este medio control, conforme lo previsto en los Artículos 161 (Numerales 1 y 2), 162, 163, 164 y 166 de la Ley 1437 de 2011. 2 Consejo De Estado Sala De Lo Contencioso Administrativo Sección Tercera Subsección A consejero ponente: JOSÉ ROBERTO SÁCHICA MÉNDEZ Bogotá, D.C., ocho (8) de mayo de dos mil veintitrés (2023) Radicación: 130012333000-2013-00723-01 (67225) 3 El juez admitirá la demanda que reúna los requisitos legales y le dará el trámite que le corresponda, aunque el demandante haya indicado una vía procesal inadecuada, mediante auto en el que dispondrá: (…) 4 ARTÍCULO 90.
ADMISIÓN, INADMISIÓN Y RECHAZO DE LA DEMANDA. El juez admitirá la demanda que reúna los requisitos de ley, y le dará el trámite que legalmente le corresponda, aunque el demandante haya indicado una vía procesal inadecuada. En la misma providencia el juez deberá integrar el litisconsorcio necesario y ordenarle al demandado que aporte, durante el traslado de la demanda, los documentos que estén en su poder y que hayan sido solicitados por el demandante. 5 Medio de Control: Protección de los derechos e intereses colectivos – Acción de Grupo Expediente: 23-001-23-33-000-2025-00044-00 Habida cuenta de lo expuesto, se advierte a la parte actora que deberá subsanar la demanda dentro del término de 10 días, so pena de que la demanda sea rechazada de conformidad con lo dispuesto en el Artículo 170 de la Ley 1437 de 2011.
En mérito de lo expuesto, el Despacho 006 del Tribunal Administrativo de Córdoba; Resuelve: Primero: Dar el trámite correspondiente al medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, a la demanda interpuesta por José Gregorio Suarez Mendoza y otros. Segundo: Inadmitir la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho de la referencia, de conformidad con las consideraciones expuestas en esta providencia. Tercero: Conceder a la parte actora el término de diez (10) días, contados a partir de la notificación de esta providencia, para que subsane la demanda en los términos expuestos en la parte motiva de esta providencia, conforme al artículo 170 del CPACA, so pena de rechazo.
Cuarto: Vencido el término anterior, el expediente ingresará al Despacho para proveer. Notifíquese Y Cúmplase (firmado electrónicamente) Luz Elena Petro Espitia Magistrada Constancia: La presente providencia fue firmada electrónicamente por la Magistrada del Despacho 006 del Tribunal Administrativo de Córdoba a través de la plataforma SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA. Puede validar la autenticidad del documento ingresando al siguiente link: https://samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/documentos/evalidador.aspx o escaneando el siguiente código QR.