REPÚBLICA DE COLOMBIA TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL TOLIMA MAG. PONENTE: DR. BELISARIO BELTRÁN BASTIDAS Ibagué veintisiete (27) de febrero de dos mil veinticinco (2025) Expediente: 73-001-33-33-004-2020-00190-02 Acción: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Demandantes: JOSE ALONSO SANTOS VASQUEZ Demandado: NACIÓN – RAMA JUDICIAL - DIRECCIÓN EJECUTIVA DE ADMINISTRACIÓN JUDICIAL Tema: BONIFICACIÓN JUDICIAL - DECRETO 383 DE 2013 CUESTIÓN PREVIA De conformidad con lo señalado en Auto del 24 de febrero de 2025, por medio del cual se declaró fundado el impedimento presentado por el Doctor Carlos Arturo Mendieta Rodríguez, se procede a integrar Sala con el Magistrado que sigue en turno, esto es, el Doctor José Andrés Rojas Villa.
OBJETO DE LA PROVIDENCIA Decide la Sala el recurso de apelación formulado por el apoderado judicial de la entidad demandada, contra la sentencia proferida el día 30 de agosto de 2024, mediante la cual el Juzgado 404 Administrativo Transitorio de Neiva accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda.
ANTECEDENTES El señor JOSE ALONSO SANTOS VASQUEZ, actuando a través de apoderado judicial, en ejercicio del Medio de control de Nulidad y Restablecimiento del Derecho, presentó demanda contra la NACIÓN- RAMA JUDICIAL – CONSEJO SUPERIOR DE LA JUDICATURA - DIRECCIÓN EJECUTIVA DE ADMINISTRACIÓN JUDICIAL, elevando las siguientes: PRETENSIONES Expediente: 73-001-33-33-004-2020-00190-02 Medio de Control: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Demandantes: JOSE ALONSO SANTOS VASQUEZ Demandado: NACIÓN – RAMA JUDICIAL - DIRECCIÓN EJECUTIVA DE ADMINISTRACIÓN JUDICIAL 2 “PRIMERA: En uso de la excepción de inconstitucionalidad consagrada en el artículo 4º de la Constitución Política1, se inaplique por Inconstitucional, la expresión “y constituirá únicamente factor salarial para la base de cotización al Sistema General de Pensiones y al Sistema General de Seguridad Social en Salud”2, consagrada en el artículo 1º del Decreto 383 de 2013, así como el último inciso del parágrafo de la misma disposición, y se adecue en el entendido de que la bonificación judicial es factor constitutivo de salario, adecuación que es acorde a los textos, principios y valores constitucionales y legales.
SEGUNDA: Declarar la nulidad de los siguientes Actos Administrativos, mediante los cuales se negó a mi poderdante (i) el reconocimiento de la bonificación judicial creada con el artículo 1º del Decreto 383 de 2013 ajustada por los Decretos 1269 de 2015, 246 de 2016, 1014 de 2017, 340 de 2018, 992 de 2019, como factor constitutivo de salario, (ii) el incremento de dicha prestación conforme a los porcentajes establecidos por el Gobierno Nacional para los empleados públicos (iii) el reconocimiento, liquidación y pago de las diferencias salariales y prestacionales existentes entre lo pagado por la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial y la inclusión de la bonificación judicial como factor constitutivo de salario, ajustada al incremento solicitado, percibidas por el demandante desde el 01 de enero de 2013, tales como, bonificación por servicios prestados, prima de servicios, prima de navidad, prima de productividad, vacaciones, prima de vacaciones, cesantías, intereses a las cesantías, aportes al Sistema de Seguridad Social Integral en Pensión, y demás emolumentos que se vean incididos y que en el futuro se establezcan. a) El Acto Administrativo contenido en el Oficio DESAJIBO19-2740 de fecha 21 agosto de 2019, emanado de la RAMA JUDICIAL – CONSEJO SUPERIOR DE LA JUDICATURA-DIRECCION SECCIONAL DE ADMINISTRACION JUDICIAL DE IBAGUÉ. b) Declarar la ocurrencia y existencia del acto ficto o presunto negativo, fruto del silencio administrativo de la RAMA JUDICIAL – CONSEJO SUPERIOR DE LA JUDICATURA- DIRECCION EJECUTIVA DE ADMINISTRACION JUDICIAL, por no haber resuelto el recurso de apelación interpuesto el día 28 de agosto de 2019, contra el Oficio DESAJIBO19-2740 de fecha 21 agosto de 2019. c) Declarar la nulidad del acto administrativo ficto o presunto negativo, fruto del silencio administrativo de la RAMA JUDICIAL – CONSEJO SUPERIOR DE LA JUDICATURA - DIRECCION EJECUTIVA DE 1 Es una facultad-deber que tienen las autoridades para inaplicar una norma y, en su lugar, hacer efectiva la Constitución. 2 Negrillas por fuera del texto original Expediente: 73-001-33-33-004-2020-00190-02 Medio de Control: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Demandantes: JOSE ALONSO SANTOS VASQUEZ Demandado: NACIÓN – RAMA JUDICIAL - DIRECCIÓN EJECUTIVA DE ADMINISTRACIÓN JUDICIAL 3 ADMINISTRACION JUDICIAL, por no haber resuelto el recurso de apelación, presentado contra el Oficio DESAJIBO19-2740 de fecha 21 agosto de 2019, por lo que se entiende confirmado este acto.
TERCERA: Que a título de restablecimiento del derecho, se condene a la NACIÓN - RAMA JUDICIAL - CONSEJO SUPERIOR DE LA JUDICATURA - DIRECCIÓN EJECUTIVA DE ADMINISTRACIÓN JUDICIAL, a reconocer y tener en cuenta la bonificación judicial creada con el artículo 1º del Decreto 0383 del 06 de marzo de 2013, ajustada por los Decretos 1269 de 2015, 246 de 2016, 1014 de 2017, 340 de 2018 y 992 de 2019, como factor constitutivo de salario, por cuanto (i) su causa y objeto es la nivelación salarial de los servidores de la Rama Judicial (jueces y empleados), y su fuente normativa es la Ley Marco 4ª de 1992, que además se materializó en un acuerdo vinculante para las partes, y (ii) porque se trata de una retribución fija y directa del trabajo, percibida de manera periódica, habitual y permanente, por tanto, se debe tener en cuenta para la liquidación de todas las prestaciones sociales y salariales.
CUARTA: Igualmente, a título de restablecimiento del derecho, SE CONDENE a la NACIÓN - RAMA JUDICIAL - DIRECCIÓN EJECUTIVA DE ADMINISTRACIÓN JUDICIAL, a incrementar a partir del año 2019, la bonificación judicial conforme a los porcentajes establecidos por el Gobierno Nacional para los empleados públicos enunciados en la Ley Marco 4ª de 1992, toda vez que su naturaleza es netamente salarial, por ende, corre la misma suerte que la remuneración fija mensual.
QUINTA: Que a título de restablecimiento del derecho se condene a la NACIÓN - RAMA JUDICIAL - CONSEJO SUPERIOR DE LA JUDICATURA - DIRECCIÓN EJECUTIVA DE ADMINISTRACIÓN JUDICIAL, a reconocer, liquidar y pagar a mi poderdante JOSÉ ALONSO SANTOS VASQUEZ, desde el 01 de enero de 2013, hasta la fecha, las diferencias salariales y prestacionales existentes entre lo pagado por la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial y la inclusión de la bonificación judicial como factor constitutivo de salario, ajustada al incremento anual solicitado en la pretensión cuarta, hasta la fecha efectiva de pago, tales como, bonificación por servicios prestados, prima de servicios, prima de productividad, vacaciones, prima de vacaciones, prima de navidad, cesantías, intereses a las cesantías, aportes al Sistema de Seguridad Social Integral en Pensión, y demás emolumentos que se vean incididos y que en el futuro se establezcan.
SEXTA: Que igualmente a título de restablecimiento del derecho, SE CONDENE y ORDENE a la NACIÓN - RAMA JUDICIAL - DIRECCIÓN EJECUTIVA DE ADMINISTRACIÓN JUDICIAL, a continuar pagando la Bonificación Judicial como factor constitutivo de salario con todas sus incidencias en las prestaciones sociales y salariales, devengadas por mi mandante mientras ostente relación legal y reglamentaria con esa Expediente: 73-001-33-33-004-2020-00190-02 Medio de Control: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Demandantes: JOSE ALONSO SANTOS VASQUEZ Demandado: NACIÓN – RAMA JUDICIAL - DIRECCIÓN EJECUTIVA DE ADMINISTRACIÓN JUDICIAL 4 entidad y en los cargos enlistados en el artículo 1º del Decreto 383 de 2013, modificado por los Decretos 1269 de 2015, 246 de 2016, 1014 de 2017, 340 de 2018 y 992 de 2019..
SÉPTIMA: Como consecuencia de lo anterior, la demandada ajuste y actualice los valores reconocidos de acuerdo al I.P.C., con el reconocimiento de intereses, de conformidad con los artículos 187, 189 y 192 del Código procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. OCTAVA: Hacer las declaraciones ultra y extra petita por los derechos ciertos e irrenunciables que resulten probados.
NOVENA: Que se condene en costas a la entidad accionada.” Las anteriores pretensiones las soporta en los siguientes:
HECHOS “1º. El servidor judicial JOSÉ ALONSO SANTOS VASQUEZ, se encuentra vinculado a la NACIÓN – RAMA JUDICIAL, desde el 01 de julio de 1982 hasta la fecha, desempeñándose como Juez y empleado, ejerciendo actualmente el cargo de Oficial Mayor del Juzgado Sexto Penal del Circuito de Ibagué. 2º. En el parágrafo del artículo 14 de la Ley 4ª de 1992, se ordenó por el Congreso de la República al Gobierno Nacional, efectuar la nivelación salarial de los funcionarios y empleados de la Rama Judicial, atendiendo a criterios de equidad. 3º.
No obstante la orden dada en el parágrafo del artículo 14 de la Ley 4ª de 1992, el Gobierno Nacional, no cumplió con la realización de la nivelación salarial entre los empleados y funcionarios de la Rama Judicial, por lo que éstos debieron adelantar varios paros o ceses de actividades. 4º. En los meses de octubre y noviembre del año 2012, se adelantó a nivel nacional un paro o cese de actividades por parte de los funcionarios y empleados de la Rama Judicial y de la Fiscalía General de la Nación, a efectos de conseguir que el Gobierno Nacional cumpliera con el mandato contemplado en el parágrafo del art. 14 de la Ley 4ª de 1992, esto es, efectuar la nivelación salarial. 5º.
Como consecuencia de las reclamaciones, el Gobierno Nacional reconoció que no se había efectuado la nivelación dispuesta en la norma antes indicada, por lo que procedió luego de la creación de una mesa técnica paritaria, a admitir que la nivelación salarial debía llevarse a cabo. Expediente: 73-001-33-33-004-2020-00190-02 Medio de Control: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Demandantes: JOSE ALONSO SANTOS VASQUEZ Demandado: NACIÓN – RAMA JUDICIAL - DIRECCIÓN EJECUTIVA DE ADMINISTRACIÓN JUDICIAL 5 6º.
Colofón de lo anterior, el día 6 de noviembre de 2012, se suscribió Acta de Acuerdo entre los representantes de los funcionarios y empleados de la Rama Judicial y de la Fiscalía General de la Nación y el Gobierno Nacional, éste último representado por los Ministerios de Justicia y del Derecho, Hacienda y Crédito Público y de Trabajo y Seguridad Social, junto con la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura y la Fiscalía General de la Nación. 7º.
En la mentada acta de acuerdo se reconoció el derecho a todos los funcionarios y empleados de la Rama Judicial y de la Fiscalía General de la Nación a tener una nivelación en la remuneración, para así dar cumplimiento a lo previsto en el Parágrafo del artículo 14 de la Ley 4ª de 1992. De dicho acuerdo se excluyó a los Magistrados de Tribunal y equiparados, por cuanto ya habían sido nivelados mediante el Decreto 610 de 1998 y su complementario 1239 de 1998. 8º.
Finalmente, como resultado de los reclamos de los servidores judiciales, el Gobierno Nacional, aunque no efectuó estrictamente una nivelación salarial, mediante Decreto 383 del 06 de marzo de 2013, creó una bonificación judicial mensual, disponiendo que la misma constituye factor salarial únicamente para la base de cotización al Sistema de Seguridad Social Integral en Salud y Pensión. 9º.
En dicho acto administrativo se fijó para cada cargo el valor correspondiente por concepto de bonificación judicial, circunstancia que obedeció a una distribución equitativa de los recursos disponibles para el efecto, es decir, que se respetó los niveles, grados, jerarquías, funciones y responsabilidades, proceder que deja entrever claramente que esa determinación obedeció parcialmente a una nivelación equitativa en la remuneración de los servidores destinatarios. 10º.
El acto de creación de la aludida prestación estableció que debía pagarse desde el 01 de enero de 2013, como efectivamente viene realizándose, e indicó para cada año sus valores correspondientes hasta el año 2018, siendo el valor de ésta a partir del año 2019, el equivalente a la determinada en el año inmediatamente anterior, reajustada de acuerdo al I.P.C. Sin embargo, el Gobierno la ha venido reajustando cada año, según los decretos 1269 de 2015, 246 de 2016, 1014 de 2017, 340 de 2018 y 992 de 2019. 11º.
La bonificación judicial fue concebida para ser un incremento a la remuneración de los servidores judiciales, no obstante, se le dio tal carácter de manera parcial, esto es, únicamente cuando amerita deducción, por tanto, pese a estar definida o reglada en dichos términos, su esencia no desaparece, pues es claro y evidente que esa prestación es un incremento salarial, toda vez que, (i) le debe su causa y origen a una Expediente: 73-001-33-33-004-2020-00190-02 Medio de Control: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Demandantes: JOSE ALONSO SANTOS VASQUEZ Demandado: NACIÓN – RAMA JUDICIAL - DIRECCIÓN EJECUTIVA DE ADMINISTRACIÓN JUDICIAL 6 ley marco o cuadro, y a un acuerdo válidamente suscrito por las partes involucradas, esto es, Gobierno Nacional como determinador del régimen salarial y prestacional de todos los servidores públicos, las entidades empleadoras, Rama Judicial y Fiscalía General de la Nación, y los funcionarios y empleados a través de sus delegados, (ii) su objeto es retribuir la prestación del servicio o labor efectuado por los diferentes funcionarios y empleados, (iii) es un incremento a los ingresos mensuales de sus destinatarios, y (iv) ingresa al patrimonio de los servidores. 12º.
El Gobierno Nacional y la entidad empleadora de mi poderdante (Rama Judicial), desconocieron el mandato imperativo contenido en el parágrafo del artículo 14 de la Ley 4ª de 1992, así como el acuerdo suscrito el 06 de noviembre de 2012, esto es llevar a cabo una verdadera nivelación salarial, es decir, un incremento de su remuneración o base salarial, a efectos de cerrar la brecha existente entre los salarios devengados por los diferentes cargos de los empleados y entre éstos con los de sus superiores (funcionarios), y no una prestación carente de la característica salarial, la cual por su causa, origen, esencia y naturaleza le es evidente, particularidad que hubiese satisfecho el mandato de ley y las reclamaciones de los servidores. 13º.
A más de las deducciones para aportes destinados al Sistema Integral de Seguridad Social, a mis poderdantes se les causa lesión patrimonial, por cuanto la bonificación judicial no solo se excluye su carácter salarial para efectos prestacionales, sino que además, se le grava su valor total con el impuesto de retención en la fuente, por no tener carácter salarial. 14º.
A voces de la Corte Constitucional (Sentencia C-521 de 1995), para que una prestación sea considerada salario debe pagarse al trabajador habitualmente y como contraprestación del trabajo, e ingresar de manera efectiva en su patrimonio, circunstancias que afloran con bastante nitidez al apreciarse la realidad vivida con dicha prestación, toda vez que (i) es su objeto la retribución directa de la labor del servidor, por cuanto su causa u origen es la nivelación de la remuneración, (ii) se paga de manera habitual, periódica y permanente mientras subsista la relación laboral, y (iii) ingresa de manera efectiva en el patrimonio de mis defendidos, por cuanto es una adición a la asignación básica y la misma se toma en cuenta para efectos tributarios. 15º.
El parágrafo del artículo 14 de la Ley 4ª de 1992, no hace alusión alguna a que el Gobierno Nacional debía crear una bonificación o cualquier otra prestación, y mucho menos consagra el efecto no salarial de tal emolumento, lo que ordena es realizar una nivelación en la remuneración de los servidores de la Rama Judicial, entre lo que se encuentran inmersos los de la Fiscalía General de la Nación, por tanto, el Decreto 383 de 2013 evidencia una contradicción con la norma marco.
Expediente: 73-001-33-33-004-2020-00190-02 Medio de Control: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Demandantes: JOSE ALONSO SANTOS VASQUEZ Demandado: NACIÓN – RAMA JUDICIAL - DIRECCIÓN EJECUTIVA DE ADMINISTRACIÓN JUDICIAL 7 16º. La mencionada bonificación se pagó a mi defendido en los términos del decreto, efectuándose sobre la misma las deducciones correspondientes y destinadas al Sistema de Seguridad Social Integral en Salud y Pensión, pero se desconoció la incidencia salarial frente a las demás prestaciones sociales y salariales, quebrantando con ello las normas base para su expedición, como lo son la Ley 4ª de 1992, el acta de acuerdo suscrita el 06 de noviembre de 2012, y, por consecuencia, se desconocieron el trato justo y protección del salario y sus derechos como trabajadores. 17º.
Mi poderdante inconforme con la naturaleza mixta de la prestación objeto de reclamación, esto es, que es considerada salario para deducciones TRIBUTARIAS Y DE SEGURIDAD SOCIAL (Salud, Pensión y Retención en la Fuente) pero sin dicho carácter para la liquidación de las prestaciones sociales y laborales, derecho de petición a la entidad demandada el día 16 de agosto de 2019, SOLICITANDO (i) el reconocimiento de la bonificación judicial creada con el artículo 1º del Decreto 383 de 2013 ajustada por los decretos 1269 de 2015, 246 de 2016, 1014 de 2017, 340 de 2018 y 992 de 2019, como factor constitutivo de salario, (ii) el incremento de dicha prestación conforme a los porcentajes establecidos por el Gobierno Nacional para los empleados públicos enunciados en la Ley Marco 4ª de 1992, a partir del año 2019 y subsiguientes, y (iii) el reconocimiento, liquidación y pago de las diferencias salariales y prestacionales existentes entre lo pagado por la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial y la inclusión de la bonificación judicial como factor constitutivo de salario, ajustada al incremento anual, percibida desde el 01 de enero de 2013 y hasta la fecha efectiva de pago, tales como, bonificación por servicios prestados, prima de servicios, prima de navidad, prima de productividad, vacaciones, prima de vacaciones, cesantías, intereses a las cesantías, aportes al Sistema de Seguridad Social Integral en Pensión, y demás emolumentos que se vean incididos y que en el futuro se establezcan. 18º.
La Rama Judicial – Dirección Ejecutiva de Administración Judicial Seccional Ibagué, mediante Oficio No. DESAJIBO19-2740 del 21 de agosto de 2019, negó la petición a mi procurado JOSÉ ALONSO SANTOS VASQUEZ, acto que le fue notificado personalmente el día 27 de agosto de 2019. 19° El demandante mediante escrito radicado el 28 de agosto de 2019, interpuso recurso de apelación contra el acto administrativo, por medio del cual se le negó el reconocimiento de la bonificación judicial como factor constitutivo de salario, y la consecuente liquidación y pago de las diferencias salariales y prestacionales existentes entre lo pagado por la administración y la inclusión de la bonificación como factor salarial, sin que hasta la fecha se tenga pronunciamiento alguno por parte de la Expediente: 73-001-33-33-004-2020-00190-02 Medio de Control: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Demandantes: JOSE ALONSO SANTOS VASQUEZ Demandado: NACIÓN – RAMA JUDICIAL - DIRECCIÓN EJECUTIVA DE ADMINISTRACIÓN JUDICIAL 8 Administración Judicial, por lo que al haber transcurrido más de 2 meses, sin que ello ocurra, se ha generado acto administrativo ficto o presunto negativo, fruto del silencio administrativo, entendiéndose definitivamente negado el reconocimiento de la bonificación judicial como factor constitutivo de salario y su respectiva reliquidación. 20°.
El demandante presentó solicitud de conciliación ante la Procuraduría 201 Judicial I para asuntos Administrativos, realizándose la audiencia de conciliación y declarándose fallida al no existir ánimo conciliatorio por parte de la accionada.” CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA Durante el término de traslado, la NACIÓN- RAMA JUDICIAL -DIRECCIÓN EJECUTIVA DE ADMINSITRACIÓN JUDICIAL, guardó silencio.
SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA En sentencia proferida el día 30 de agosto de 2024, el Juzgado 404 Administrativo Transitorio de Neiva accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda, para lo cual sostuvo lo siguiente: “(…) se colige que el ejecutivo excedió su facultad reglamentaria3 pues al desarrollar el contenido de la Ley que reglamenta, desbordó los limites previamente establecidos, al excluir la bonificación salarial para liquidar las prestaciones sociales de sus destinatarios; porque, como se señaló, desconoció que esa nivelación debía realizarse atendiendo criterios de equidad, y no, desmejorando los salarios y prestaciones sociales de sus beneficiarios.
En cuanto a la existencia de regímenes ordinarios y especiales al interior de la Rama Judicial, es del caso precisar que el asunto ya fue decantado por la jurisprudencia administrativa, concluyendo que la bonificación judicial prevista en el Decreto 383 de 2013, aplicable al caso concreto, debe reconocerse y liquidarse a todos los empleados y funcionarios de la Rama Judicial, en igualdad de condiciones y sin importar el régimen al cual pertenezcan.
Por tanto, en gracia de discusión, no existiría mérito para diferenciar la situación jurídica del demandante; pues, aunque se probó que se vinculó previo al año 1993, en sentir de la jurisprudencia traída a colación y acogida integralmente por este despacho, no cabe duda que le asuste el mismo derecho a que un servidor que se haya acogido al régimen salarial y prestacional previsto en el Decreto 57 de 1993 o, en su defecto, que su vinculación fuese posteriori al año 1993. 3 Corte Constitucional.
Sentencia C-1005 de 2008. Magistrado Ponente: Humberto Antonio Sierra Porto. Expediente: 73-001-33-33-004-2020-00190-02 Medio de Control: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Demandantes: JOSE ALONSO SANTOS VASQUEZ Demandado: NACIÓN – RAMA JUDICIAL - DIRECCIÓN EJECUTIVA DE ADMINISTRACIÓN JUDICIAL 9 La anterior precisión, aun cuando en el plenario no se hubiese discutido que el demandante pertenezca al régimen salarial y prestacional de no acogidos.
Ahora bien, dado que la bonificación judicial tuvo por finalidad nivelar los salarios de los empleados y jueces frente a las asignaciones de los Magistrados de Tribunal y de Altas Cortes –regidos igualmente por la Ley 4ª de 1992–, al solo haberse establecido como factor salarial para la base de cotización del Sistema de Seguridad Social en pensión y salud, es evidente la transgresión a los derechos fundamentales de los trabajadores; pues con ese tipo de decisiones administrativas, se desconocen los principios mínimos fundamentales de las relaciones laborales (…)”.
RESUELVE
“PRIMERO. – DECLARAR probada de oficio la excepción de prescripción trienal respecto de las diferencias prestacionales causadas con anterioridad al 16 de agosto de 2016, conforme a lo expuesto en la parte motiva de esta sentencia.
SEGUNDO. – INAPLICAR por inconstitucional e ilegal la expresión “y constituirá únicamente factor salarial para la base de cotización al Sistema General de Pensiones y al Sistema General de Seguridad Social en Salud”, contenida en el inciso primero del artículo 1° del Decreto 383 de 2013, y demás normas que lo modifiquen o sustituyan; de acuerdo con las consideraciones de esta providencia.
TERCERO. – DECLARAR la existencia del acto ficto negativo derivado de la falta de resolución al recurso de apelación incoado contra el Oficio N° DESAJIBO 19- 2740 del 21 de agosto de 2019; en los términos del artículo 86 de la Ley 1437 de 2011.
CUARTO. – DECLARAR la nulidad de los actos administrativos contenidos en el Oficio N° DESAJIBO 19-2740 del 21 de agosto de 2019 y en el acto ficto negativo generado al no resolver el recurso de apelación de que trata el ordinal anterior, como se esbozó en la presente providencia.
QUINTO. – En consecuencia, a título de restablecimiento del derecho, SE ORDENA a la NACIÓN – RAMA JUDICIAL, en virtud de la Ley 4ª de 1992, reliquidar y pagar al señor JOSÉ ALONSO SANTOS VÁSQUEZ, identificado con cédula de ciudadanía N° 14.228.954, todas las prestaciones sociales devengadas desde el 1° de enero de 2013, incluyendo la bonificación judicial como factor salarial; pero con efectos fiscales a partir del 16 de agosto de 2016 (por prescripción trienal) y Expediente: 73-001-33-33-004-2020-00190-02 Medio de Control: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Demandantes: JOSE ALONSO SANTOS VASQUEZ Demandado: NACIÓN – RAMA JUDICIAL - DIRECCIÓN EJECUTIVA DE ADMINISTRACIÓN JUDICIAL 10 mientras perdure su vinculación laboral con la entidad.
Desde luego, cancelando las diferencias que se hayan generado con ocasión de la reliquidación Las sumas liquidadas deberán actualizarse mes a mes por tratarse de una obligación de tracto sucesivo, y conforme a la formula consignada en la parte motiva de esta providencia. Las diferencias en los aportes pensionales que se generen con la inclusión de la bonificación judicial como factor salarial desde el 1° de enero de 2013, deberán ser canceladas por la Rama Judicial al fondo pensional correspondiente; y, de las sumas que resulten a favor del demandante, realícense los descuentos para el mismo efecto.
Lo anterior, en razón a la irrenunciabilidad e imprescriptibilidad de dichos aportes.
SEXTO. – Negar las demás pretensiones de la demanda.
SÉPTIMO. – NO CONDENAR en costas en esta instancia a la parte demandada, de acuerdo con lo dispuesto en la parte motiva de esta providencia.
OCTAVO. – La demandada dará cumplimiento a esta providencia en los términos previstos en el artículo 192 del C.P.A.C.A.
NOVENO. – Ejecutoriada esta providencia, sino fuere apelada, archívese el expediente, previa anotación en el software de gestión.
DÉCIMO. – Advertir a las partes que los memoriales se recibirán únicamente a través de la ventanilla virtual del aplicativo SAMAI4 “. RECURSO DE APELACIÓN Inconforme con la anterior decisión, la apoderada judicial de LA NACIÓN – RAMA JUDICIAL – DIRECCIÓN EJECUTIVA DE ADMINISTRACIÓN JUDICIAL, interpuso recurso de apelación solicitando que se revoque dicha decisión, manifestando que la decisión carece de fundamentos jurídicos y fácticos suficientes, y se aparta de las disposiciones normativas aplicables.
Señala, que el reconocimiento de la bonificación judicial como factor salarial, dispuesto en la sentencia de primera instancia, resulta contrario a lo establecido en el Decreto 383 de 2013 y 1269 de 2015, los cuales limitan expresamente su carácter salarial para efectos específicos de cotización al sistema de seguridad social, razón por la que dicha bonificación no puede 4 A la cual puede accederse a través del siguiente enlace: Ventanilla virtual | JCA (consejodeestado.gov.co) Expediente: 73-001-33-33-004-2020-00190-02 Medio de Control: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Demandantes: JOSE ALONSO SANTOS VASQUEZ Demandado: NACIÓN – RAMA JUDICIAL - DIRECCIÓN EJECUTIVA DE ADMINISTRACIÓN JUDICIAL 11 incluirse en las reliquidaciones ordenadas, ya que esto implicaría una interpretación extensiva y errada de la normativa vigente.
Afirma, que la Dirección Seccional de Administración Judicial de Ibagué ha venido aplicando correctamente el contenido de las citadas prescripciones legales, en cumplimiento además de la formalidad consagrada en su artículo 3º, razón por la que no accederá a lo solicitado, pues si lo hiciera claramente estaría desacatando el ordenamiento legal vigente, con las consecuencias penales, fiscales y disciplinarias que una decisión en ese sentido conlleva.
Asimismo, alegó que las decisiones tomadas en el fallo desconocen principios básicos del derecho administrativo, tales como la congruencia de la sentencia y el respeto al marco presupuestal establecido, puesto que cualquier reconocimiento que implique afectaciones económicas no previstas presupuestalmente vulnera lo dispuesto en el artículo 71 del Decreto 111 de 1996 y otras normas de orden público que exigen disponibilidad presupuestal previa para la asunción de compromisos financieros por parte de las entidades públicas.
Finalmente, planteó que la decisión del juez de primera instancia incurrió en un posible fallo ultra o extra petita, al otorgar derechos no solicitados explícitamente en la demanda. Por esta razón, solicitó al tribunal revocar las órdenes contenidas en los numerales de la sentencia que exceden las pretensiones iniciales, por cuanto estas decisiones vulneran el principio de congruencia procesal, por lo que solicita que se revoque la sentencia de primera instancia y en su lugar se nieguen las pretensiones de la demanda TRÁMITE EN SEGUNDA INSTANCIA Mediante auto del 04 de octubre de 20245, se admitió el recurso de apelación interpuesto por el apoderado judicial de la NACIÓN – RAMA JUDICIAL – CONSEJO SUPERIOR DE LA JUDICATURA - DIRECCIÓN EJECUTIVA DE ADMINISTRACIÓN JUDICIAL, y se ordenó notificar al Agente del Ministerio Público para que emitiera su concepto.
Así mismo, se indicó que el recurso se tramitaría de acuerdo a lo previsto en el artículo 247 del CPACA, modificado por el artículo 67 de la ley 2080 de 2021. 5 Índice 00045 de Samai del Expediente Digital del Juzgado Expediente: 73-001-33-33-004-2020-00190-02 Medio de Control: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Demandantes: JOSE ALONSO SANTOS VASQUEZ Demandado: NACIÓN – RAMA JUDICIAL - DIRECCIÓN EJECUTIVA DE ADMINISTRACIÓN JUDICIAL 12 CONSIDERACIONES PARTE PROCESAL Es competente el Tribunal de lo Contencioso Administrativo para resolver la presente controversia, tal como lo establece el artículo 153 de la Ley 1437 de 2011.
PROBLEMA JURÍDICO A RESOLVER Corresponde a esta Corporación determinar si a la parte demandante le asiste derecho al reconocimiento, pago y reliquidación de sus prestaciones sociales, con la inclusión de la bonificación judicial como factor salarial, creada mediante el Decreto 383 de 2013 expedido por el Gobierno Nacional, o si, por el contrario, no le asiste derecho alguno, por haber sido reconocidas y liquidadas conforme a lo establecido en las disposiciones legales vigentes.
MARCO NORMATIVO La Constitución política de 1991, en su artículo 150 numeral 19 literal e, le atribuyó al Congreso de la República, la facultad para “fijar el régimen salarial y prestacional de los empleados públicos, de los miembros del Congreso Nacional y la fuerza pública”. En tal sentido, fue expedida la Ley 4 de 1992, “Mediante la cual se señalan las normas, objetivos y criterios que debe observar el Gobierno Nacional para la fijación del régimen salarial y prestacional de los empleados públicos, de los miembros del Congreso Nacional y de la Fuerza Pública y para la fijación de las prestaciones sociales de los Trabajadores Oficiales y se dictan otras disposiciones, de conformidad con lo establecido en ’el artículo 150 numeral 19, literales e) y f) de la Constitución Política.”; la cual dispuso en el título I, artículo 1° literal b), lo siguiente: “LEY 4 DE 1992 TÍTULO I. REGIMEN SALARIAL Y PRESTACIONAL DE LOS EMPLEADOS PÚBLICOS, DE LOS MIEMBROS DEL CONGRESO NACIONAL Y DE LA FUERZA PUBLICA ARTÍCULO 1o.
El Gobierno Nacional, con sujeción a las normas, criterios y objetivos contenidos en esta Ley, fijará el régimen salarial y prestacional de: Expediente: 73-001-33-33-004-2020-00190-02 Medio de Control: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Demandantes: JOSE ALONSO SANTOS VASQUEZ Demandado: NACIÓN – RAMA JUDICIAL - DIRECCIÓN EJECUTIVA DE ADMINISTRACIÓN JUDICIAL 13 b) Los empleados del Congreso Nacional, la Rama Judicial, el Ministerio Público, la Fiscalía General de la Nación, la Organización Electoral y la Contraloría General de la República;
( )”. (Subrayado y negrilla por fuera del texto original). En razón a la atribución conferida al Gobierno Nacional por mandato legal en materia salarial y prestacional, expidió el Decreto 57 del 07 de enero de 1993, por medio del cual, se estableció el Régimen Prestacional y Salarial de los Servidores Públicos de la Rama Judicial y de la Justicia Penal Militar, haciendo especial precisión frente al sistema de remuneración aplicable a los empleados públicos, determinando la existencia de dos sistemas a saber: • El Régimen Salarial De Los Empleados Públicos Acogidos al Decreto 57 de 1993, aplicable a (i) quienes se vincularán al servicio con posterioridad a la entrada en vigencia de la presente normatividad (07 de enero de 1993) y (ii) aquellos que, con antelación al 28 de febrero de 1993, optarán por una sola vez por el Régimen Salarial y Prestacional establecido en el Decreto en Cita. • El Régimen Salarial De Los Empleados Públicos No Acogidos, aplicable a los Servidores Públicos que no optaran por el Régimen establecido en el Decreto 57 de 1993, los cuales continuarían rigiéndose por las normas legales existentes con antelación a la promulgación del Decreto expedido por el Gobierno Nacional.
De otra parte, en el Parágrafo del Artículo 14 de la Ley 4 de 1992, el legislador le otorgó la potestad al Gobierno Nacional para que revisara el sistema de remuneración de los servidores públicos de la Rama Judicial sobre la base de la nivelación o reclasificación, atendiendo criterios de Equidad, con el propósito que se iniciara la fase de nivelación salarial para dichos funcionarios.
Sobre el particular, establece la disposición normativa referenciada lo siguiente: “ARTÍCULO 14. El Gobierno Nacional establecerá una prima no inferior al 30% ni superior al 60% del salario básico, sin carácter salarial para los Magistrados de todo orden de los Tribunales Superiores de Distrito Judicial y Contencioso Administrativo, Agentes del Ministerio Público delegados ante la Rama Judicial y para los Jueces de la República, incluidos los Magistrados y Fiscales del Tribunal Superior Militar, Auditores de Guerra y Jueces de Instrucción Penal Militar, excepto los que opten por la escala de salarios de la Fiscalía General de la Nación, con efectos a partir del primero (1o.) de enero de 1993.
Igualmente tendrán derecho a la prima de que trata el presente artículo, Expediente: 73-001-33-33-004-2020-00190-02 Medio de Control: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Demandantes: JOSE ALONSO SANTOS VASQUEZ Demandado: NACIÓN – RAMA JUDICIAL - DIRECCIÓN EJECUTIVA DE ADMINISTRACIÓN JUDICIAL 14 los delegados departamentales del Registrador Nacional del Estado Civil los Registradores del Distrito Capital y los niveles Directivo y Asesor de la Registraduría Nacional del Estado Civil.
PARÁGRAFO. Dentro del mismo término revisará el sistema de remuneración de funcionarios y empleados de la Rama Judicial sobre la base de le nivelación o reclasificación atendiendo criterios de equidad. En desarrollo de tal disposición legal, el Presidente de la República expidió el Decreto 383 del 06 de marzo 2013, “por el cual se crea una bonificación judicial para los servidores públicos de la Rama Judicial y de la Justicia Penal Militar y se dictan otras disposiciones”, disponiendo en el Artículo Primero lo siguiente: “DECRETO 383 DE 2013” (Marzo 06) Por el cual se crea una bonificación judicial pare los servidores de la Rama Judicial y de la Justicia Penal Militar y se dictan otras disposiciones.
El Presidente de la República de Colombia, en desarrollo de las normas generales señalados en la Ley 4ª de 1992,
DECRETA: Artículo 1: Créase para los servidores de la Rama Judicial y de la Justicia Penal Militar a quienes se les aplica el régimen salarial y' prestacional establecido en los Decretos números 57 y 110 de 1993, 106 de 1994, 43 de 1995 y que vienen rigiéndose por el Decreto ni mero 874 de 2012 y las disposiciones que lo modifiquen o sustituyan, una bonificación judicial, la cual se reconocerá mensualmente y constituirá únicamente factor salarial para la base de cotización al Sistema General de Pensiones v al Sistema General de Seguridad Social en Salud.
Parágrafo. La bonificación judicial creada en el presente artículo se ajustará a partir del año 2044 de acuerdo con la variación del índice de Precios al Consumidor (IPC); en consecuencia, no le aplica el incremento que fije el Gobierno Nacional para las asignaciones básicas en el año 201 3 y siguientes. A partir del año 2014 y hasta el año 2021, los valores señalados en las tablas del presente artículo contienen un ajuste equivalente a una variación proyectada del índice de Precios al Consumidor UPC) del dos por ciento (2%) respecto del valor de la bonificación judicial asignada en el año inmediatamente anterior.
Expediente: 73-001-33-33-004-2020-00190-02 Medio de Control: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Demandantes: JOSE ALONSO SANTOS VASQUEZ Demandado: NACIÓN – RAMA JUDICIAL - DIRECCIÓN EJECUTIVA DE ADMINISTRACIÓN JUDICIAL 15 En el evento en que la variación del índice de Precios al Consumidor (IPC) certificado por el Departamento Administrativo Nacional de Estadística (DANE), para las vigencias [iscales de los años 2014 a 2018 inclusive, sea diferente al dos por ciento (2%) proyectado para el valor de la bonificación judicial para los mismos años, el Gobierno Nacional ajustará las tablas correspondientes para la respectiva vigencia en la diferencia que se presente.
Para el año 2019 y en adelante el valor mensual de la bonificación judicial será equivalente al valor que se perciba en el año inmediatamente anterior reajustado con la variación del índice de Precios al Consumidor (IPC) certificado por el Departamento Administrativo Nacional de Estadística (DANE). (…)”. (Negrilla y subrayado por fuera del texto original).
De la norma antes referenciada, se logra establecer que: i. El Decreto 383 de 2013 surge en aplicación a lo dispuesto en el Parágrafo del artículo 14 de la Ley 4 de 1992, la cual autorizó al Gobierno Nacional a revisar los asuntos relacionados con la nivelación salarial de los empleados públicos de la Rama Judicial y de la Justicia Penal Militar. ii.
Mediante el Decreto expedido por el Gobierno Nacional, se creó la Bonificación Judicial, aplicable a quienes estuvieren cobijados por el régimen salarial y prestacional establecido en el Decreto No. 53 de 1993 y que vienen rigiéndose por el Decreto No. 875 del 2012 y las normas que lo modifican y sustituyen. iii. La Bonificación Judicial se pagará mensualmente, y solo constituirá factor salarial para efectos de base de cotización al Sistema General de Pensiones y al Sistema de Seguridad Social en Salud.
Precisamente fue este último aspecto, lo que condujo a cuestionar la finalidad y objetivo del Decreto 383 de 2013, pues si bien, el Gobierno Nacional en uso de su potestad reglamentaria, otorgada por la Constitución Política y la Ley, había creado una Bonificación Judicial para efectos de nivelar salarialmente a los empleados públicos, entre ellos, los de la Rama Judicial, la misma no iba a tener injerencia en su base salarial y prestacional, puesto que única y exclusivamente tendría el carácter de factor salarial, en materia pensional y de la seguridad social en salud.
En atención a lo anterior, se considera pertinente determinar si dentro de la Expediente: 73-001-33-33-004-2020-00190-02 Medio de Control: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Demandantes: JOSE ALONSO SANTOS VASQUEZ Demandado: NACIÓN – RAMA JUDICIAL - DIRECCIÓN EJECUTIVA DE ADMINISTRACIÓN JUDICIAL 16 potestad reglamentaria reconocida al poder ejecutivo, le era procedente al Presidente de la República entrar a modificar o limitar el sentido de las normas que expide en desarrollo de tal atribución, como ocurrió con la expedición del Decreto 383 de 2013, mediante el cual crea la Bonificación Judicial para los empleados de la Rama Judicial, pero la excluye para ser tenida en cuenta como factor salarial para efectos prestacionales.
Sobre el particular, el Consejo de Estado en providencia del 10 de agosto del 2017, emitida dentro del expediente No. 05001-2331000200603105 01(20464), Consejera Ponente (E): Stella Jeannette Carvajal Basto, se hizo alusión a los límites de la potestad reglamentaria atribuida al Gobierno Nacional, expresándose lo siguiente: “( ) Sea lo primero precisar que la que se predica, sobre la facultad reglamentaria del gobierno nacional, se predica también, a nivel regional.
Por eso, la Sala parte de reiterar que la facultad reglamentaria, que la Constitución Política le reconoce al poder ejecutivo sea nacional o regional, es una facultad gobernada por el principio de necesidad, que se materializa justamente en la necesidad que en un momento dado existe de detallar el cumplimiento de una ley que se limitó a definir de forma general y abstracta determinada situación jurídica.
Entre más general y amplia haya sido la regulación por parte de la ley, más forzosa es su reglamentación en cuanto que este mecanismo facilitará la aplicación de la ley al caso concreto. A contrario sensu, cuando la ley ha detallado todos los elementos que se requieren para aplicar esa situación al caso, particular, no amerita expedir el reglamento.
Es evidente que el control judicial que recae sobre el reglamento debe cuidar que la función reglamentaria no sobrepase ni invada la competencia del legislativo, en el sentido de que el reglamento no puede ni desfigurar la situación regulada por la ley ni hacerla nugatoria ni extenderla a situaciones de hecho que el legislador no contempló".
(Negrilla y subrayado del Despacho). Como se advierte, si bien al Presidente de la República le fue otorgada tanto por la Constitución Nacional (Art. 189 Núm. 11) como por la Ley, la potestad reglamentaria de manera permanente, lo cierto es que, en virtud de tal atribución el ejecutivo no puede desconocer o desnaturalizar el contenido, alcance y objetivo de las disposiciones de carácter general, abstractas e impersonales, pues ello excedería las facultades previamente reconocidas, llegando incluso a invadir la potestad legislativa que por excelencia le fue concedida al Congreso Nacional.
Aclarado el punto anterior, y teniendo en cuenta que con ocasión a la Expedición del Decreto 383 de 2013, se presentaron múltiples Expediente: 73-001-33-33-004-2020-00190-02 Medio de Control: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Demandantes: JOSE ALONSO SANTOS VASQUEZ Demandado: NACIÓN – RAMA JUDICIAL - DIRECCIÓN EJECUTIVA DE ADMINISTRACIÓN JUDICIAL 17 eventualidades en torno a la Bonificación Judicial reconocida a los empleados de la Rama Judicial, pues como quedó visto solo se tendría en cuenta para efectos de cotización al Sistema General de seguridad social en Salud y Pensión, y no como factor prestacional y salarial; se considera pertinente hacer referencia al concepto de salario y los elementos que componen el mismo.
El Consejo de Estado en providencia del 15 de diciembre del 2011, proferida dentro del Expediente No. 68001-23-15-000-2001-02652-02(1076-11), con Ponencia del Magistrado Víctor Hernando Alvarado Ardila, al hacer el estudio del concepto de salario expreso lo siguiente: “(…) En cuanto al salario se ha entendido de manera general que es todo lo que se paga directamente por la retribución o contraprestación del trabajo realizado.
La Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado al precisar el concepto de salario expresó que "( ) en términos generales, constituye salario todo lo que recibe el servidor público como retribución por sus servicios de manera habitual y periódica, sea cualquiera la denominación que se le dé. Es decir, el salario es la consecuencia directa del derecho fundamental al trabajo y principio mínimo fundamental de ese derecho, al tenor del artículo 53 de la Carta, que consagra como tal, entre otros, la "remuneración mínima vital y móvil, proporcional a la calidad y cantidad de trabajo".
A su turno, esta Sección en sentencia del 25 de marzo de 2004 proferida dentro del proceso referenciado con el número 1665-03, dijo que "(..) el concepto de salario ha sido definido en la ley laboral colombiana, tradicionalmente como la retribución por el servicio prestado. Por ello, todo pago recibido del empleador que además de tener un propósito retributivo constituya un ingreso personal del funcionario y sea habitual, tiene NATURALEZA salarial." (Subrayado y negrilla por fuera del texto original).
De lo anterior, se advierte que, el salario emerge indiscutiblemente de los servicios subordinados que presta el trabajador de manera personal, habitual y periódica al empleador, es decir, que el mismo tiene lugar con ocasión a la relación laboral. Así mismo, la Corte Constitucional en Sentencia de Unificación SU 995 de 1999 también hizo alusión al concepto de salario y los elementos constitutivos del mismo, precisando: “Para efectos del significado que en nuestro ordenamiento ha de tener la voz salario y, sobre todo, para la protección judicial del derecho a su pago cumplido, deben integrarse todas las sumas que sean generadas Expediente: 73-001-33-33-004-2020-00190-02 Medio de Control: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Demandantes: JOSE ALONSO SANTOS VASQUEZ Demandado: NACIÓN – RAMA JUDICIAL - DIRECCIÓN EJECUTIVA DE ADMINISTRACIÓN JUDICIAL 18 en virtud de la labor desarrollada por el trabajador, sin importar las modalidades o denominaciones que puedan asignarles la ley o las partes contratantes.
Así, no sólo se hace referencia a la cifra quincenal o mensual percibida por el empleado -sentido restringido y común del vocablo-, sino a todas las cantidades que, por concepto de primas, vacaciones, cesantías. horas extras entre otras denominaciones, tienen origen en la relación laboral y constituyen remuneración o contraprestación por la labor realizada o el servicio prestado.
Las razones para adoptar una noción de salario expresada en estos términos, no sólo se encuentran en la referida necesidad de integración de los diferentes órdenes normativos que conforman el bloque de constitucionalidad, sino que son el reflejo de una concepción garantista de los derechos fundamentales, que en materia laboral constituye uno de los pilares esenciales del Estado Social de Derecho".
(Subrayado y negrilla del Despacho). Adicionalmente, la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado en providencia del 18 de julio del 2002, con Ponencia del Magistrado: Flavio Augusto Rodríguez Arce, al realizar el estudio frente al sentido y alcance del salario y los factores que lo integran, señaló: "( ) El salario ( ) aparece (..) como la remuneración social más inmediata o directa que el trabajador recibe por la transmisión que hace de su fuerza de trabajo para ponerla a disposición del empleador ( )".
En efecto, según el artículo 127 del Código Sustantivo de Trabajo subrogado por el artículo 14 de la ley 50 de 1990) "constituye salario no sólo la remuneración ordinaria, fija o variable, sino todo lo que recibe el trabajador en dinero o en especie como contraprestación directa del servicio, sea cualquiera la forma o denominación que se adopte, como primas, sobresueldos, bonificaciones habituales, valor del trabajo suplementario o de las horas extras, valor del trabajo en días de descanso obligatorio, porcentajes sobre ventas y comisiones." En similar sentido el artículo 42 del decreto 1042 de 1978 establece que "además de la asignación básica fijada por la ley para los diferentes cargos, del valor del trabajo suplementario y del realizado en jornada nocturna o en días de descanso obligatorio, constituyen salario todas las sumas que habitual y periódicamente recibe el empleado como retribución por sus servicios." ( ) Según el artículo 42 ibidem son factores de salario, y por ende deben entenderse como una retribución o contraprestación directa por los servicios que presta el trabajador: la asignación básica, el valor del trabajo suplementario y del realizado en jornada nocturna o en días de descanso obligatorio, los incrementos por antigüedad, los gastos de representación, la prima técnica, el auxilio de transporte, el auxilio de Expediente: 73-001-33-33-004-2020-00190-02 Medio de Control: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Demandantes: JOSE ALONSO SANTOS VASQUEZ Demandado: NACIÓN – RAMA JUDICIAL - DIRECCIÓN EJECUTIVA DE ADMINISTRACIÓN JUDICIAL 19 alimentación, la prima de servicio, la bonificación por servicios prestados y los viáticos percibidos por los funcionarios en comisión.( ).".
En este sentido, se advierte que, por regla general la base salarial del trabajador estará integrada por la totalidad de los factores o conceptos que perciba de manera consecutiva, directa y onerosa por los servicios prestados, sin consideración a su denominación, toda vez que la habitualidad frente a dichos emolumentos derivará su procedencia y reconocimiento por ser elementos constitutivos del concepto de salario.
CASO CONCRETO El señor JOSE ALONSO SANTOS VASQUEZ, actuando a través de apoderado judicial, instauró el Medio de Control y Nulidad y Restablecimiento del Derecho en contra de la NACIÓN – RAMA JUDICIAL – CONSEJO SUPERIOR DE LA JUDICATURA - DIRECCIÓN EJECUTIVA DE ADMINISTRACIÓN JUDICIAL, pretendiendo que se ordene la reliquidación de sus prestaciones sociales con la inclusión de la bonificación judicial, al considerar que dicho emolumento tiene le carácter de factor salarial al percibirse de forma continua.
Mediante sentencia del 30 de agosto de 20246, el Juzgado 404 Administrativo Transitorio de Neiva accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda interpuesta por el señor JOSE ALONSO SANTOS VASQUEZ, al considerar que tal y como lo manifiesta la parte actora, la bonificación judicial debe ser reconocida e incluida como factor salarial ante su carácter de periódica, lo que conlleva a que las prestaciones sociales reclamadas sean reliquidadas incluyendo dicho emolumento salarial.
En consecuencia, declaró la nulidad de los actos administrativos demandados y ordenó la reliquidación de las prestaciones sociales del actor desde el 1° de enero de 2013, incluyendo la bonificación judicial como factor salarial, con efectos fiscales a partir del 16 de agosto de 2016 (por prescripción trienal) y mientras perdure su vinculación laboral con la Rama Judicial.
Inconforme con la anterior decisión, la apoderada judicial de la Nación interpuso recurso de apelación, argumentando, que ordenar que se incluya la bonificación judicial como factor salarial constituye una interpretación extensiva y contraria a la normativa aplicable, al desconocerse los principios básicos del derecho administrativo, como la congruencia de las sentencias y el respeto a las normas presupuestales.
Puesto que el reconocimiento de derechos con impacto económico no previsto vulneraba el artículo 71 del 6 Índice 00041 del Expediente Digital del Juzgado Expediente: 73-001-33-33-004-2020-00190-02 Medio de Control: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Demandantes: JOSE ALONSO SANTOS VASQUEZ Demandado: NACIÓN – RAMA JUDICIAL - DIRECCIÓN EJECUTIVA DE ADMINISTRACIÓN JUDICIAL 20 Decreto 111 de 1996, que exige la disponibilidad presupuestal previa para asumir compromisos financieros, delo contrario, conllevaría a que se genere un desequilibrio en el presupuesto público.
En este orden de ideas, le corresponde a la Corporación determinar si a la parte demandante le asiste derecho al reconocimiento, pago y reliquidación de sus prestaciones sociales, con la inclusión de la bonificación judicial como factor salarial, creada mediante el Decreto 383 de 2013 expedido por el Gobierno Nacional, o si, por el contrario, no le asiste derecho alguno, por haber sido reconocidas y liquidadas conforme a lo establecido en las disposiciones legales vigentes.
Hechas las anteriores precisiones, encuentra esta Corporación que en efecto la Constitución Política de Colombia en su artículo 150 numeral 19, literal e), radicó en cabeza del Congreso de la República la potestad de dictar las normas generales, y señalar en ellas los objetivos y criterios a los cuales debe sujetarse el Gobierno para fijar el régimen salarial y prestacional de los empleados públicos.
En tal sentido y haciendo uso de la facultad otorgada por previo mandato constitucional, el legislador profirió la Ley 4 de 1992, por medio de la cual fijo las normas, objetivos y criterios que debía observar el Gobierno Nacional para fijar el régimen prestacional de los servidos públicos, incluidos los empleados de la Rama Judicial. En virtud de dicha atribución, el Gobierno Nacional inició con el proceso de expedición de reglamentos en materia salarial y prestacionales para los servidores Público de la Rama Judicial, dentro de los cuales, se destacan: el Decreto 610 de 1998 "por medio del cual se establece una bonificación por compensación de los Magistrado de Tribunal y otros funcionarios, el Decreto 4040 de 2004 "por medio del cual se crea la Bonificación de Gestión Judicial para los Magistrado de Tribunal y otros funcionarios” entre otras disposiciones reglamentarias.
Sin embargo, fue en el año 2013 que el Gobierno Nacional en virtud al parágrafo del artículo 14 de la Ley 4 de 1992, inició el proceso de nivelación salarial para los empleados y algunos funcionarios de la Rama Judicial, por lo cual expidió el Decreto 383 de 2013, por medio del cual creó la bonificación judicial para todos los servidores públicos de la Rama Judicial.
No obstante, pese a que la finalidad del precitado decreto era precisamente establecer la base de la nivelación o reclasificación salarial de los funcionarios y empleados públicos vinculados a dicho sector, atendiendo a criterios de equidad, ello no ocurrió, en razón a que el Gobierno Nacional haciendo uso de la atribución conferida en la Ley Marco ley 4 de 1992), Expediente: 73-001-33-33-004-2020-00190-02 Medio de Control: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Demandantes: JOSE ALONSO SANTOS VASQUEZ Demandado: NACIÓN – RAMA JUDICIAL - DIRECCIÓN EJECUTIVA DE ADMINISTRACIÓN JUDICIAL 21 dispuso en el artículo 1° del Decreto antes referenciado, un límite frente al carácter salarial de la bonificación judicial, pues únicamente la constituyó como base de cotización al Sistema General de Pensiones y al Sistema General de Seguridad Social en Salud.
En este sentido, puede indicarse con la limitación del Decreto 383 de 2013 al establecer que la bonificación judicial es base para la cotización al sistema de Salud y Pensión y la desconoce como factor para la liquidación de las prestaciones sociales, se inobserva el contenido de la Ley 4 de 1992. Si bien, no se desconoce que por mandato Constitucional y Legal se le atribuyó al Poder Legislativo y al Gobierno Nacional la potestad de establecer la regulación en materia salarial, lo cierto es que dicha atribución se confirió de manera limitada, de tal suerte que los decretos y demás normatividad que expidiera en desarrollo de dicha prerrogativa, debía guardar consonancia con las normas de carácter superior.
El Consejo de Estado en providencia de 19 de febrero de 2018. Expediente 0580-11, C.P. Dr. César Palomino Cortés, al estudiar demanda de nulidad parcial en contra de los artículos 4, 5 y 6, del Decreto 1268 de 1999, por medio del cual se estableció el régimen salarial y prestacional de los servidores públicos de la Unidad Administrativa Especial Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales, en los que se consagraba la prima de dirección, el incentivo por desempeño grupal y el incentivo de desempeño por fiscalización y cobranza, que por disposición expresa del mencionado decreto no constituirían factor salarial para ningún efecto, reiteró en caso de que una suma sea reconocida como retribución del servicio, debe constituir factor salarial, sin importar las denominaciones formales que se hagan sobre este: "( ) Como viene de exponerse, constituye un criterio de esta Sección, que la naturaleza salarial de un pago se deriva de la retribución directa por los servicios del trabajador que no sea ocasional.
En el caso bajo análisis, el Gobierno Nacional dispuso que la prima de dirección prevista en el artículo 47 del Decreto 1268 de 1999, no constituye factor salarial; sin embargo, la Sala resalta, que esta prima es una retribución económica que se reconoce a los servidores de la contribución, por el ejercicio de las funciones inherentes a las jefaturas.8 7 ARTICULO
4. PRIMA DE DIRECCIÓN. Es la retribución económica que se reconoce a los servidores de la contribución por el ejercicio de las funciones inherentes a las jefaturas, cuando han sido designados para tal efecto ( ) 8 Decreto Ley 1072 de 1999 Expediente: 73-001-33-33-004-2020-00190-02 Medio de Control: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Demandantes: JOSE ALONSO SANTOS VASQUEZ Demandado: NACIÓN – RAMA JUDICIAL - DIRECCIÓN EJECUTIVA DE ADMINISTRACIÓN JUDICIAL 22 Se trata de un pago como retribución de la prestación del servicio, esto es, que remunera de forma periódica el ejercicio de las funciones de los servidores que hayan sido designados en las jefaturas de la entidad.
De acuerdo con el artículo 61 del Decreto 1072 de 1999, una de las situaciones administrativas en las que pueden encontrarse los servidores públicos de la contribución es la "designación de jefatura", situación administrativa por medio de la cual, los servidores públicos de la contribución del Sistema Específico de Carrera en la DIAN, desempeñan las funciones de dirección, coordinación, supervisión y control de la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales y de las diferentes dependencias en que se encuentra organizada dicha Entidad9.
Constituye una suma establecida en favor del servidor de la contribución como retribución directa por sus servicios, lo cual, la convierte en habitual y periódica. En este orden de ideas y en atención al precedente que se expuso anteriormente, concluye la Sala que la prima de dirección es factor salarial, de modo que la expresión "no constituye factor salarial", está viciada de nulidad por desconocer el concepto de salario en los términos señalados.” (Subraya fuera de texto) Así las cosas, en el sub-judice, esta Corporación no avizora la existencia de un sustento jurídico y legal que haya llevado al Gobierno Nacional a crear la bonificación judicial para los empleados y servidores de la Rama Judicial sin otorgarle el carácter salarial, cuando precisamente dicho emolumento cumple con las prerrogativas para que se constituya como factor salarial, teniendo en cuenta que (i) se percibe de manera habitual y periódica, (ii) constituye una contraprestación económica por los servicios prestados por el empleado e igualmente, (iii) no se encuentra excluido de los factores que conforman su base salarial.
En consideración a lo anterior, aprecia la Sala que el artículo 1° del Decreto 383 de 2013 expedido por el Gobierno Nacional, trasgrede las disposiciones legales que regulan el ámbito salarial, al excluir la bonificación judicial como factor salarial para la liquidación de las prestaciones sociales de los funcionarios de la Rama Judicial, desconociendo incluso, los postulados constitucionales, legales y jurisprudenciales establecidos para determinar los elementos constitutivos del salario, siendo necesario en el presente caso, dar aplicación a la facultad establecida en el Artículo 148 De La Ley 1437 de 2011, referente al Control por Vía de Excepción, que a su tenor literal establece lo siguiente: 9 Así lo disponía el artículo 62 del Decreto 1072 de 1999, vigente para la fecha de expedición de la disposición acusada.
Expediente: 73-001-33-33-004-2020-00190-02 Medio de Control: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Demandantes: JOSE ALONSO SANTOS VASQUEZ Demandado: NACIÓN – RAMA JUDICIAL - DIRECCIÓN EJECUTIVA DE ADMINISTRACIÓN JUDICIAL 23 "Artículo 148. Control por vía de excepción. En los procesos que se adelanten ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, el juez podrá, de oficio o a petición de parte, inaplicar con efectos interpartes los actos administrativos cuando vulneren la Constitución Política o la ley".
En relación a la aplicación y alcance de esta figura jurídica por parte del operador judicial, el Consejo de Estado en providencia del 11 de noviembre del 2010, proferida dentro del Expediente con Rad. No. 66001-23-31-000- 2007-00070-01, Consejera Ponente: María Elizabeth García González, indicó lo siguiente: "La figura de la excepción de inconstitucionalidad es un instrumento establecido por el artículo 4' de la Constitución Política, cuya aplicación se alega para que en caso de presentarse contradicción entre una norma de rango legal y otra de rango constitucional, se aplique esta última, con el fin de preservar las garantías constitucionales, que sólo procede para resolver casos o situaciones concretas o subjetivas, de modo que quien la hace efectiva es la autoridad que conoce del correspondiente caso y sus efectos, por consiguiente, son subjetivos o interpartes.
( ) Ahora bien, para hacer uso de este medio excepcional es necesario que la contradicción sea manifiesta, esto es, que la norma constitucional y la legal riñan de tal manera que del simple cotejo resulte absolutamente incompatible su aplicación simultánea. ( ) Las normas Constitucionales, que el actor considera como violadas, disponen que la Constitución es norma de normas y que en caso de incompatibilidad entre ésta y la ley u otra norma jurídica, se aplicarán las normas constitucionales (Art. 47 y que el debido proceso se aplicará a toda clase de actuaciones judiciales y administrativas (Art. 29)".
(Subrayado y negrilla por fuera del texto original). Adicionalmente, la Corte Constitucional en sentencia SU 132 de 2013, hizo alusión a la excepción de inconstitucionalidad, expresando al respecto: "La jurisprudencia constitucional ha definido que "la excepción de inconstitucionalidad es una facultad o posibilidad (o si se quiere, una herramienta) de los operadores jurídicos, en tanto no tiene que ser alegada o interpuesta como una acción; pero se configura igualmente como un deber en tanto las autoridades no puede dejar de hacer uso de ella en los eventos en que detecten una clara contradicción entre la disposición aplicable a un caso concreto y las normas constitucionales" En consecuencia, esta herramienta se usa con el fin de proteger, en un caso concreto y con efecto inter partes, los derechos fundamentales que se vean en riesgo por la aplicación de una norma de inferior jerarquía y que, de forma clara y evidente, contraría las normas contenidas dentro de la Constitución Política.
Expediente: 73-001-33-33-004-2020-00190-02 Medio de Control: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Demandantes: JOSE ALONSO SANTOS VASQUEZ Demandado: NACIÓN – RAMA JUDICIAL - DIRECCIÓN EJECUTIVA DE ADMINISTRACIÓN JUDICIAL 24 Adicionalmente a lo expuesto, la jurisprudencia ha establecido que, cuando el funcionario inaplica la excepción solicitada por las partes, siendo procedente, genera específicamente, un defecto sustantivo por inaplicación de la excepción de inconstitucionalidad.
Este defecto se presenta cuando "la actuación controvertida se funda en una norma indiscutiblemente inaplicable, ya sea porque (a) la norma perdió vigencia por cualquiera de las razones de ley, (b) es inconstitucional, (c) o porque el contenido de la disposición no tiene conexidad material con los presupuestos del caso. También puede darse en circunstancias en las que a pesar del amplio margen interpretativo que la Constitución le reconoce a las autoridades judiciales, se produce (d) un grave error en la interpretación de la norma constitucional pertinente, el cual puede darse por desconocimiento de sentencias de la Corte Constitucional con efectos erga omnes, o cuando la decisión judicial se apoya en una interpretación claramente contraria a la Constitución".
De lo expuesto, se concluye que cuando el operador judicial advierta que en determinada disposición normativa existe contradicción o discordancia con el ordenamiento jurídico superior, deberá hacer uso de la figura de excepción de inconstitucionalidad o ilegalidad, con el fin de preservar los derechos de las partes que, en determinado caso, se puedan ver conculcados por la aplicación de un precepto normativo contrario al orden constitucional y legal.
Bajo este presupuesto, esta Corporación procederá a resolver el caso objeto de estudio, haciendo uso de la figura de control por vía de excepción, en virtud de la cual se inaplicará el contenido del Artículo 1° del Decreto 383 de 2013 por estar en contravía de la Constitución y la ley. Ahora bien, al revisar el material probatorio que reposa en el cartulario se evidencian los desprendibles de nómina y la certificación de salarios expedida por la entidad accionada, advirtiéndose que al señor Santos Vásquez desde el año 2013 se le viene reconociendo y pagando la bonificación judicial contemplada en el Decreto 383 de 2013, sin que se le haya otorgado la connotación salarial, en virtud a que dicho emolumento únicamente se reconoce como factor salarial para efectos de constituir la base de cotización al Sistema General de Seguridad Social en Salud y Pensión. Frente a ello, estima la Corporación, que, si bien el Decreto 382 de 2013 es producto de la facultad legal otorgada al Gobierno Nacional para fijar el régimen salarial y prestacional, en virtud del principio de legalidad.
Dicho decreto, al igual que los demás normativos concordantes, no fue objeto de demanda en el presente proceso, no ha sido declarado nulo y permanece Expediente: 73-001-33-33-004-2020-00190-02 Medio de Control: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Demandantes: JOSE ALONSO SANTOS VASQUEZ Demandado: NACIÓN – RAMA JUDICIAL - DIRECCIÓN EJECUTIVA DE ADMINISTRACIÓN JUDICIAL 25 vigente, razón por la cual no puede ser desconocido por las autoridades de la República.
No obstante, es pertinente destacar que como se citó en precedencia, la Corte Constitucional, como garante de la integridad y supremacía de la Constitución, debe prevalecer en este análisis, teniendo en cuenta que la Carta Política asegura derechos fundamentales, entre ellos el trabajo, en el marco del Estado Social de Derecho. En este contexto, concluye esta Colegiatura que la disposición contenida en el artículo 1 del Decreto 383 de 2013 vulnera la Constitución, pues su expedición implicó una transgresión directa a los principios consagrados en la norma de rango superior, así como a tratados internacionales, en particular el Convenio sobre la Protección del Salario (Convenio núm. 95 de 1949), adoptado en la 32ª reunión de la CIT en Ginebra, y al marco legal vigente.
En consecuencia, es claro para esta Sala que el acto administrativo que instituyó la bonificación judicial para los empleados de la Rama Judicial, contenido en el artículo 1 del Decreto 383 de 2013, contraviene el principio de legalidad, el cual exige el estricto apego al ordenamiento jurídico en todas las actuaciones administrativas, y dicha disposición no se ajusta a este precepto.
Así las cosas, es evidente que la entidad accionada no le ha cancelado al demandante la totalidad de sus acreencias laborales, toda vez que, no se le tiene en cuenta el emolumento en cuestión, como factor computable para su base salarial y prestacional, deduciéndose de allí que la NACIÓN – RAMA JUDICIAL – CONSEJO SUPERIOR DE LA JUDICATURA - DIRECCIÓN EJECUTIVA DE ADMINISTRACIÓN JUDICIAL ha desconocido los derechos laborales del señor JOSE ALONSO SANTOS VASQUEZ al no tener la bonificación judicial como factor para la liquidación de sus prestaciones sociales, derivándose allí la ilegalidad de los actos administrativos demandados a través del presente medio de control, tal y como lo consideró el A Quo.
De igual manera, la Sala comparte la decisión del juez de primera instancia, al haber declarado probada la excepción de prescripción, puesto que el demandante solicita el reconocimiento y pago de la bonificación judicial a partir del 01 de enero de 2013; sin embargo, al haber elevado la reclamación administrativa hasta el 16 de agosto de 2019, los derechos del peticionario deberán ser reconocidos desde el 16 de agosto de 2016 en adelante, en caso de encontrarse vinculado a la Rama Judicial en los cargos que otorguen Expediente: 73-001-33-33-004-2020-00190-02 Medio de Control: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Demandantes: JOSE ALONSO SANTOS VASQUEZ Demandado: NACIÓN – RAMA JUDICIAL - DIRECCIÓN EJECUTIVA DE ADMINISTRACIÓN JUDICIAL 26 derecho a la bonificación judicial, situación que no puede ser considerada como una decisión extra-ultra petita como lo alega la recurrente, ya que en las pretensiones de la demanda, la parte actora solicita que la reliquidación se haga hasta que termine su vinculación laboral al servicio de la Rama Judicial.
Finalmente, es necesario señalar que en tres casos bajo los mismos contornos del sub judice, el Tribunal Administrativo del Tolima asumió la misma posición, mediante sentencias proferidas dentro de los siguientes procesos No. 73001-33-33-009-2016-00093-02 del 09 de mayo de 2019, Magistrado Ponente Belisario Beltrán Bastidas; No. 73001-33-33-012-2019-00164-02 y No. 73001- 33-33-005-2018-00119-02 del 13 de diciembre de 2024, Magistrado Ponente Doctor José Andrés Rojas Villa.
Por consiguiente, se CONFIRMARÁ la sentencia proferida por el día 30 de agosto de 2024, mediante la cual el Juzgado 404 Administrativo Transitorio de Neiva accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda, de conformidad a lo expuesto en la parte considerativa de esta providencia. CONDENA EN COSTAS En cuanto a la condena en costas, es menester traer a colación providencia de la Sección Tercera del Consejo de Estado, de fecha 17 de junio de 2024, C.P: Fredy Ibarra Martínez, expediente con radicación No. 25000-23-36-000- 2019-00712-01 (70.092), que señaló: “(…) en el presente proceso, aunque el fallo de primera instancia debía disponer sobre la condena en costas, lo cierto es que el valor de las agencias en derecho no podía determinarse en esa decisión, sino en auto posterior, en efecto, como el proceso de la referencia es de doble instancia, la liquidación del valor de las agencias en derecho debe calcularse una vez se notifique el auto de obedecimiento de lo dispuesto por esta Sala en el fallo de segundo grado.” Por lo anterior, la Sala acogiendo lo señalado por el máximo órgano de cierre de la jurisdicción contenciosa administrativa, y de conformidad con el artículo 188 del CPACA, en concordancia con lo dispuesto en los artículos 365 y 366 del C.G.P, como se resolvió de forma desfavorable el recurso de apelación de la parte demandada, esta asumirá las costas procesales de la segunda instancia, las cuales deberán ser liquidadas en forma concentrada por el Juez de primera instancia. D E C I S I O N Expediente: 73-001-33-33-004-2020-00190-02 Medio de Control: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Demandantes: JOSE ALONSO SANTOS VASQUEZ Demandado: NACIÓN – RAMA JUDICIAL - DIRECCIÓN EJECUTIVA DE ADMINISTRACIÓN JUDICIAL 27 En mérito de lo expuesto, el Tribunal Contencioso Administrativo del Tolima, administrando Justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la Ley.
F A L L A PRIMERO. - CONFIRMAR la sentencia proferida el 30 de agosto de 2024, mediante la cual el Juzgado 404 Administrativo Transitorio de Neiva accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda, de conformidad con lo esgrimido en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO. - CONDENAR EN COSTAS a la entidad demandada, conforme lo preceptuado en el artículo 188 del C.P.A.C.A, según se encuentren probadas y causadas, tásense de manera concentrada por el Juez de primera instancia TERCERO. - Una vez en firme, devuélvase el expediente al Juzgado de Origen. La presente providencia fue discutida y aprobada en la Sala de Decisión de la fecha.
NOTIFÍQUESE Y CUMPLASE (Firmado Electrónicamente) (Firmado Electrónicamente) BELISARIO BELTRÁN BASTIDAS LUIS EDUARDO COLLAZOS OLAYA Magistrado Magistrado Salva Voto (Firmado Electrónicamente) JOSÉ ANDRÉS ROJAS VILLA Magistrado Aclara Voto Se deja constancia de que esta providencia fue firmada en forma electrónica mediante el aplicativo SAMAI, de manera que se garantiza su autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 de la ley 1437 de 2011.
Puede Validarse el documento en el siguiente link: https://samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/documentos/evalidador.aspx