DE LAS ACCIONES POPULARES - Derecho colectivo a la seguridad y prevención de desastres técnicamente previsibles / RESPONSABILIDAD DE LAS CORPORACIONES AUTÓNOMAS REGIONALES – Síntesis del caso: La acción popular fue promovida por E.S.G.S. contra el Municipio de Granada, alegando vulneración del derecho colectivo a la seguridad y prevención de desastres técnicamente previsibles.
La comunidad del sector Nazareth enfrenta riesgo por falta de mantenimiento del muro de contención y canalización de aguas lluvias, lo que ha ocasionado inundaciones y filtraciones en viviendas. Extracto: [ ] Así las cosas, las acciones populares son entendidas como el medio procesal idóneo contra toda acción u omisión de las autoridades o de los particulares, que hayan violado o amenacen los derechos e intereses colectivos. [ ] La acción popular tiene una naturaleza especial toda vez que en estricto sentido no se suscita una controversia entre partes que propugnan la defensa de sus propios intereses, sino que a través de este mecanismo se defienden los derechos colectivos radicados en cabeza del grupo, cuya titularidad también pertenece a cada uno de los miembros que promueven la acción. [ ] En consecuencia, en materia de gestión del riesgo a quien le corresponde implementar, ejecutar, desarrollar, entre otras, las políticas, actividades y gestiones tendientes a dicho fin es, principalmente, al municipio en cabeza de su alcalde.
No obstante, ello no indica que se deba dejar de lado que la misma Ley 1523 y el Decreto 4147, establecieron un trabajo coordinado y armónico con las demás entidades, dentro de la que se encuentra CORNARE. [ ] De lo probado se concluye que las afectaciones a la comunidad son graves y persistentes pues las viviendas localizadas sobre la quebrada La Panteón presentan un riesgo alto de colapso debido a la socavación en sus cimentaciones, la infiltración de agua y las deficiencias constructivas que no cumplen con normas técnicas.
El flujo en el canal, sumado a la reducción de la sección hidráulica y la falta de control urbano, ha generado un escenario de vulnerabilidad que compromete la seguridad de las familias, su patrimonio y la habitabilidad de las edificaciones. Además, la imposibilidad técnica y económica de ampliar la sección hidráulica implica que el riesgo no puede eliminarse con soluciones simples, lo que prolonga la amenaza para la comunidad.
La situación exige medidas urgentes para evitar colapsos y proteger la vida de los habitantes, pues la dinámica erosiva y las filtraciones continúan deteriorando las estructuras, incrementando la probabilidad de una tragedia si no se adoptan acciones inmediatas y definitivas. [ ] Se advierte por esta Sala de Decisión que en el presente asunto no se estudiará lo relativo a la responsabilidad del municipio de Granada, en tanto la única parte que apeló la decisión fue la CORPORACIÓN AUTÓNOMA REGIONAL. [ ] De conformidad con todo lo expuesto considera esta Sala que CORNARE si es corresponsable y por ende la decisión debe confirmarse, en virtud de lo dispuesto en la Ley 1523 de 2012, según la cual las Corporaciones Autónomas Regionales son integrantes del Sistema Nacional de Gestión del Riesgo y, por tanto, deben apoyar a las entidades territoriales en el conocimiento, reducción y manejo del riesgo, dentro del ámbito de sus competencias.
En este caso, la afectación a la comunidad exige una actuación coordinada entre el municipio y CORNARE, bajo los principios de concurrencia, coordinación y subsidiariedad, sin que ello implique trasladar toda la carga de la solución a la autoridad ambiental, se está decidiendo dentro del marco de sus competencias, en tanto es clara la afectación y el riesgo. [ ] De esta manera, la sentencia respeta el principio de legalidad y distribuye las obligaciones conforme a las funciones específicas de cada entidad, garantizando la protección de los derechos colectivos sin desbordar el ámbito normativo de CORNARE.
Así las cosas, esta Sala confirmará la decisión de primera instancia en dicho sentido. NOTA DE RELATORÍA: El Tribunal confirmó la sentencia, precisando que CORNARE, como integrante del Sistema Nacional de Gestión del Riesgo (Ley 1523 de 2012), tiene deberes de apoyo técnico y coordinación, sin que ello implique ejecutar obras civiles. Las órdenes se limitan a estudios geofísicos, vulnerabilidad sísmica y diseño de proyectos para modificar el cauce, en articulación con el municipio.
Se descartó la falta de integración del DAGRAN y se reiteró que la gestión del riesgo es inexcusable, incluso frente a construcciones ilegales. No se impuso condena en costas. 008 2025 00116 SENTENCIA POPULAR- SEGUNDA INSTANCIA 2 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE ANTIOQUIA SALA SÉPTIMA DE ORALIDAD MAGISTRADA PONENTE: MARTHA NURY VELÁSQUEZ BEDOYA Medellín, veintiséis (26) de noviembre de dos mil veinticinco (2025) REFERENCIA RADICADO 05001 33 33 008 2025 00116 01 PROCESO POPULAR ACCIONANTE ELENA DEL SOCORRO GIRALDO SALAZAR ACCIONADO MUNICIPIO DE GRANADA TEMA Derecho colectivo a la seguridad y prevención de desastres técnicamente previsibles/Responsabilidad de las Corporaciones Autónomas Regionales.
SENTENCIA N° 321 DECISIÓN Confirma sentencia. Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por la demandada CORPORACIÓN AUTÓNOMA REGIONAL DE LAS CUENCAS DE LOS RÍOS NEGRO Y NARE en adelante CORNARE contra la sentencia proferida el quince (15) de septiembre de dos mil veinticinco (2025), por el Juzgado Octavo Administrativo Oral del Circuito de Medellín, en el cual se concedieron parcialmente las pretensiones de la demanda interpuesta por la señora ELENA DEL SOCORRO GIRALDO SALAZAR en contra del MUNICIPIO DE GRANADA.
I.
ANTECEDENTES 1.- PRETENSIONES La parte accionante pretende que se declare la vulneración a los derechos colectivos a la seguridad y prevención de desastres técnicamente previsibles y en consecuencia se ordene de manera inmediata la formulación de un plan de intervención urgente para mitigar los riesgos, la canalización adecuada de las aguas lluvias, el mantenimiento del muro de contención y la información permanente y continua a la comunidad sobre el avance de las obras. 2.- HECHOS 1.- Indica que en el sector Nazareth del municipio de Granada viene padeciendo un riesgo continuo por falta de mantenimiento del muro de contención paralelo a la quebrada “La Panteón” 008 2025 00116 SENTENCIA POPULAR- SEGUNDA INSTANCIA 3 2.- Que lo anterior ha causado a la comunidad inundaciones y fuertes filtraciones de agua en sus viviendas, poniendo en riesgo las estructuras. 3.- Subraya que se han realizado diversas peticiones a las autoridades competentes, así como una acción de tutela, sin que se haya realizado algún tipo de acción para mitigar los riesgos. 4.- Concluye que las anteriores afectaciones ponen en riesgo a la comunidad, por lo que solicita se tomen las medidas urgentes para la misma. 2.-FUNDAMENTOS DE DERECHO.
La accionante señala la vulneración de los artículos 79, 88, 311 y 313 de la Constitución Política, los artículos 4, 9, 23 de la Ley 472 de 1998 y la Ley 1523 de 2012. 3.-POSICIÓN DE LA ENTIDAD DEMANDADA 3.1. El Municipio de Granada en contestación a la demanda (Índice 00015 SAMAI) sostuvo que no ha incurrido en omisión alguna frente a la problemática denunciada en la presente acción. Afirmó que atendió las solicitudes de la comunidad mediante gestiones administrativas, técnicas y presupuestales, incluyendo la convocatoria del Comité Municipal de Gestión del Riesgo, la evacuación preventiva de viviendas en riesgo y la solicitud de apoyo a entidades como DAGRAN, CORNARE y la UNGRD.
Señaló que la situación no es atribuible a falta de mantenimiento, sino a factores naturales y a intervenciones inadecuadas de particulares que construyeron viviendas en zonas de retiro y sobre el cauce de la quebrada, lo que redujo su capacidad hidráulica y generó procesos de socavación. Frente a las actividades para mitigar el riesgo, argumentó que ha adelantado acciones concretas para enfrentar la emergencia, entre ellas menciona reuniones con la comunidad, visitas técnicas, solicitudes de acompañamiento especializado, elaboración de proyectos de cofinanciación y apertura de procesos contractuales para ejecutar obras de mitigación. También indicó que CORNARE está en proceso de contratar estudios técnicos detallados y que el municipio ha apropiado recursos para obras inmediatas como apuntalamientos y sellado de fisuras, siguiendo recomendaciones técnicas, aclarando que la problemática requiere soluciones integrales y estudios especializados para evitar efectos adversos como el “efecto dominó” en viviendas colindantes. 008 2025 00116 SENTENCIA POPULAR- SEGUNDA INSTANCIA 4 El Municipio niega haber vulnerado derechos colectivos como ambiente sano, salubridad pública, moralidad administrativa, participación ciudadana e infraestructura adecuada, en tanto no existe prueba que demuestre la violación de estos derechos y que, por el contrario, ha garantizado la participación ciudadana mediante respuestas a peticiones y socialización de medidas, señalando que en la actualidad no existe un peligro inminente tras la evacuación de las viviendas más afectadas y la adopción de medidas preventivas como el desarrollo para la gestión de los estudios y obras definitivas, asegurando que la situación está bajo control en la medida de sus competencias.
Advirtió que acceder a las pretensiones implicaría vulnerar el principio de legalidad presupuestal consagrado en el artículo 345 de la Constitución y desarrollado por el Decreto 111 de 1996 y la Ley 819 de 2003 y que ninguna autoridad puede ordenar gastos sin apropiación presupuestal, por lo que, siendo un municipio de sexta categoría, sus recursos son limitados, que requiere cofinanciación y planeación fiscal para ejecutar obras de gran envergadura.
Cita jurisprudencia que prohíbe a los jueces imponer órdenes que comprometan recursos sin respaldo legal, pues ello afectaría la sostenibilidad fiscal y el patrimonio público. 3.2.-La entidad vinculada CORNARE presenta contestación (Índice 00016 SAMAI) señalando que conforme al artículo 31 de la Ley 99 de 1993 y la Ley 388 de 1997, no tiene competencia para autorizar la ocupación y uso del suelo ni para ejercer control urbano, funciones que corresponden exclusivamente a los municipios y que su papel se limita a expedir normas ambientales de superior jerarquía, como las relacionadas con las rondas hídricas, que deben ser incorporadas en los planes de ordenamiento territorial municipales.
La entidad explica la importancia ecológica y funcional de las rondas hídricas, las cuales regulan procesos hidrológicos, previenen erosión e inundaciones y garantizan la conectividad ecológica y advierte que cualquier intervención en estas áreas debe contar con autorización ambiental, pues las construcciones irregulares generan riesgos graves para la población y deterioro ambiental.
Pare el caso concreto, sostiene que la fuente denominada “La Panteón” ha sido intervenida por la comunidad sin control del municipio, lo que ha ocasionado edificaciones sobre el cauce y zonas aferentes, aumentando la vulnerabilidad frente a inundaciones y movimientos en masa. Indica que ha brindado asistencia técnica, jurídica y económica para formular proyectos de mitigación, como el destinado a proteger la planta de tratamiento de aguas 008 2025 00116 SENTENCIA POPULAR- SEGUNDA INSTANCIA 5 residuales, pero aclara que el municipio excluyó el punto relacionado con la accionante por no ajustarse al alcance contractual.
Además, resalta que el proyecto no ha sido viable por falta de información técnica del ente territorial, según evaluaciones realizadas en 2024 y 2025. En cuanto al marco normativo, la Corporación expone que las rondas hídricas son bienes inalienables del Estado y deben respetarse conforme a decretos y leyes vigentes, incluyendo el Acuerdo 251 de 2011, que regula las intervenciones permitidas, enfatizando que la gestión del riesgo, según la Ley 1523 de 2012, es responsabilidad directa de los municipios, mientras que las corporaciones autónomas solo brindan apoyo técnico.
De igual forma, recuerda que los alcaldes son la primera autoridad de policía y deben ejercer control sobre las construcciones ilegales en zonas de protección. Argumenta que ha cumplido sus funciones dentro del marco legal y no puede asumir competencias propias del municipio. Señala que desde 1993 existen advertencias sobre la ocupación irregular de cauces en Granada y que ha emitido informes técnicos y recomendaciones reiteradas para prevenir riesgos, sin que el municipio haya adoptado medidas efectivas.
Por ello, considera improcedente la acción popular en su contra, pues no ha vulnerado derechos colectivos y la problemática deriva de la falta de control urbano y de las construcciones ilegales promovidas por particulares. Finalmente, plantea excepciones como la falta de legitimación en la causa por pasiva, ausencia de mérito probatorio y actuación bajo el principio de legalidad.
Solicita desestimar las pretensiones y desvincular a la Corporación del proceso, reiterando que su competencia es ambiental y no incluye la ejecución de obras urbanísticas ni el control de asentamientos en zonas de riesgo. 4.- DECRETO DE MEDIDA CAUTELAR. Mediante providencia del 11 de abril de 2025 (Índice 00004 SAMAI), el Juzgado Octavo Administrativo Oral del Circuito de Medellín resolvió decretar como medida cautelar de urgencia a carga del municipio, visitar de inmediato el sector Nazareth colindante con la quebrada “La Panteón” y realizar los estudios necesarios para elaborar un plan de emergencia y contingencia que atienda la erosión e inundaciones que amenazan a los habitantes, con el fin de garantizar su seguridad y prevenir desastres; adicionalmente, negó la suspensión de actuaciones urbanísticas por falta de pruebas suficientes. 008 2025 00116 SENTENCIA POPULAR- SEGUNDA INSTANCIA 6 5.-AUDIENCIA DE PACTO DE CUMPLIMIENTO El 30 de mayo de 2025 se realizó en el Juzgado Octavo Administrativo de Oralidad de Medellín la audiencia de pacto de cumplimiento de que trata el artículo 27 de la Ley 472 de 1998, la cual fue declarada fallida (Índice 00030 SAMAI). 6.-SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA El Juzgado Octavo Administrativo Oral del Circuito de Medellín en sentencia proferida el 15 de septiembre de 2025 (Índice 00074 SAMAI) concluyó que la situación de riesgo era real, inminente y conocida por el municipio desde años atrás, según informes técnicos de Cornare y DAGRAN, que advertían sobre la expansión urbana sin control, la construcción de viviendas sobre el cauce y la falta de obras de mitigación. Aunque el municipio alegó limitaciones presupuestales y acciones parciales, se demostró que estas fueron insuficientes y tardías, lo que mantuvo la amenaza sobre las viviendas y la vida de sus ocupantes.
El argumento de falta de recursos fue desestimado, reiterando que las autoridades no pueden excusarse en insuficiencias presupuestales para incumplir sus obligaciones legales. Respecto a Cornare, el juzgado señaló que, aunque no tiene competencia en control urbano, sí debe coadyuvar en la gestión del riesgo conforme a los principios de coordinación y concurrencia, apoyando estudios y acciones técnicas.
Se descartó la vulneración de otros derechos colectivos como moralidad administrativa y ambiente sano, por falta de prueba suficiente, pero se declaró la afectación del derecho a la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente. Por lo anterior, resolvió ordenar al MUNICIPIO DE GRANADA la realización de obras para preservar las viviendas, revertir el canal y todas las intervenciones necesarias para mitigar la erosión. En relación con CORNARE ordenó apoyar la realización de los estudios técnicos y la formulación de proyectos para la modificación del cauce, así como las acciones de gestión del riesgo, de conformidad con sus competencias legales. 6.- RECURSO DE APELACIÓN La vinculada CORNARE presentó recurso de apelación (Índice 00076 SAMAI) manifestando su inconformidad con la sentencia frente a las obligaciones impuestas a esta entidad por el juez de instancia. 008 2025 00116 SENTENCIA POPULAR- SEGUNDA INSTANCIA 7 En primer lugar, argumentó que la decisión desconoce el reparto constitucional y legal de competencias, pues las funciones de control urbanístico, ordenamiento territorial y prevención de riesgos recaen de manera primaria y directa en los municipios, mientras que las corporaciones autónomas ejercen un rol subsidiario y de apoyo técnico, conforme a las Leyes 99 de 1993 y 1523 de 2012.
Sostuvo que ha cumplido sus deberes preventivos desde hace décadas, aportando estudios técnicos desde 1993 y 2011 que advertían sobre los riesgos en el sector El Bolsillo y la quebrada La Panteón, sin que el municipio adoptara las medidas necesarias. Señaló que la sentencia incurre en un defecto fáctico, al no valorar adecuadamente las pruebas que acreditan sus actuaciones y al imponerle obligaciones que exceden su marco funcional, como ejecutar obras de mitigación y repotenciación de viviendas, tareas que son competencia exclusiva del municipio.
La entidad enfatizó que no puede destinar recursos públicos para financiar obras en predios privados, pues ello vulnera el principio de legalidad del gasto (art. 345 C.P.) y compromete la sostenibilidad financiera del Sistema Nacional Ambiental (SINA). Además, advirtió que las construcciones afectadas son ilegales, realizadas sin licencias urbanísticas ni permisos ambientales, en zonas de protección hídrica, lo que configura responsabilidad exclusiva de los particulares y del municipio por omisión en el control.
Cuestionó que la sentencia no integró al contradictorio al DAGRAN, entidad con competencias en gestión del riesgo, y que omitió analizar la situación jurídica de los ocupantes, quienes en muchos casos no son propietarios sino arrendatarios, lo que afecta la pertinencia del amparo. Finalmente, advirtió que las órdenes impartidas, como estudios de vulnerabilidad sísmica y diseño de repotenciación, son improcedentes en su contra, pues corresponden a funciones municipales y podrían incluso propiciar la legalización de asentamientos en suelos de protección, prohibida por la Ley 388 de 1997 y el Decreto 1077 de 2015.
En conclusión, solicitó a este Tribunal revocar la sentencia en lo que respecta a CORNARE, dejando sin efecto las órdenes impartidas y reconociendo que la responsabilidad recae en los particulares infractores y en las autoridades municipales competentes. II. CONSIDERACIONES 008 2025 00116 SENTENCIA POPULAR- SEGUNDA INSTANCIA 8 1.-PROBLEMA JURÍDICO.
En los términos del recurso de apelación interpuesto por la entidad vinculada CORNARE, corresponde a la Sala establecer si las órdenes dadas por el Juez de Instancia a la corporación autónoma regional se relacionan con competencias del municipio en materia de control urbanístico y gestión del riesgo, o carece de legitimación en la causa por pasiva frente a la vulneración de los derechos colectivos invocados. 2.-DE LAS ACCIONES POPULARES.
La Carta Política de 1991 brinda una serie de herramientas jurídicas, entre las cuales se encuentran las acciones judiciales de rango constitucional, como es el caso de la acción popular consagrada en su artículo 88, que preceptúa: “Artículo 88. La ley regulará las acciones populares para la protección de los derechos e intereses colectivos, relacionados con el patrimonio, el espacio, la seguridad y la salubridad públicas, la moral administrativa, el ambiente, la libre competencia económica y otros de similar naturaleza que se definen en ella.
También regulará las acciones originadas en los daños ocasionados a un número plural de personas, sin perjuicio de las correspondientes acciones particulares. Así mismo, definirá los casos de responsabilidad civil objetiva por el daño inferido a los derechos e intereses colectivos.” En desarrollo de tal precepto constitucional, la Ley 472 de 1998 señaló en su artículo 2º, que las acciones populares son los “mecanismos procesales para la protección de los derechos e intereses colectivos” y “se ejercen para evitar el daño contingente, hacer cesar el peligro, la amenaza, la vulneración o agravio sobre los derechos e intereses colectivos, o restituir las cosas a su estado anterior cuando fuere posible”.
Así las cosas, las acciones populares son entendidas como el medio procesal idóneo contra toda acción u omisión de las autoridades o de los particulares, que hayan violado o amenacen los derechos e intereses colectivos. La Corte Constitucional resaltó que la constitucionalización de las acciones populares surge como necesidad de proteger los derechos colectivos que representan gran importancia en el marco de las relaciones socioeconómicas, en las que el interés que resulta afectado no es sólo particular sino compartido y protegido por una pluralidad de sujetos, los cuales buscan ejercer estos derechos en procura de satisfacer necesidades comunes, cuando en un momento se ven afectadas y como consecuencia de ello se produce un perjuicio o daño colectivo, por lo que resulta de vital importancia otorgar a 008 2025 00116 SENTENCIA POPULAR- SEGUNDA INSTANCIA 9 dicha colectividad la posibilidad de hacer uso de un mecanismo constitucional para la defensa de sus intereses1.
La máxima guardiana de la Constitución hace hincapié además en el carácter público y la naturaleza preventiva de la acción popular, debido a que no es requisito para adelantarla la existencia del daño o perjuicio del derecho colectivo que se aduce afectado, pues es suficiente la amenaza o riesgo del mismo, acentuando que desde su origen en el derecho romano se concibió para prevenir la lesión de bienes y derechos comprendidos dentro del interés general, sin que se requiera esperar la ocurrencia del daño. Además, esta acción persigue el restablecimiento del uso y goce del interés o derecho colectivo, por lo que también puede ostentar carácter correctivo y restitutorio.
La acción popular tiene una naturaleza especial toda vez que en estricto sentido no se suscita una controversia entre partes que propugnan la defensa de sus propios intereses, sino que a través de este mecanismo se defienden los derechos colectivos radicados en cabeza del grupo, cuya titularidad también pertenece a cada uno de los miembros que promueven la acción. Sobre el objeto de las acciones populares, el Consejo de Estado recientemente sostuvo: “De acuerdo con su definición constitucional - artículo 88 de la Constitución Política- y legal -artículo 2, inciso 2 de la Ley 472 de 1998, las acciones populares se ejercen para evitar el daño contingente, hacer cesar el peligro, la amenaza, vulneración o agravio sobre los derechos e intereses colectivos consagrados por la Constitución y la ley, o para restituir las cosas a su estado anterior cuando fuere posible.
Se trata, según lo dispuesto por el artículo 9 de la precitada ley, de acciones que proceden contra toda acción u omisión de las autoridades públicas o particulares que hayan violado o amenacen violar los derechos e intereses colectivos. Por ende, a la luz de lo dispuesto por los artículos 2 y 9 ejusdem, la acción popular se ha calificado como un medio procesal de carácter preventivo, reparativo, correctivo o restitutorio, dependiendo de las particularidades del caso.” Sobre la procedencia de la acción popular o medio de control de protección de los derechos e intereses colectivos, el Consejo de Estado de manera reiterada ha señalado: “Conforme con lo anterior, los supuestos sustanciales para que proceda el medio de control de protección de los derechos e intereses colectivos son: i) una acción u omisión de la parte demandada; ii) un daño contingente, peligro, amenaza, vulneración o agravio de derechos o intereses colectivos; y, iii) la relación o nexo de causalidad entre la acción u omisión y la afectación de los derechos e intereses.
(…) 1. La Sala resalta que conforme a los artículos 1.°, 2.°, 4.° y 9.° de la citada Ley 472, se infiere que la acción popular se caracteriza porque: i) está dirigida a obtener 1 Sentencia C-215 de 1999, M. P. Martha Victoria Sáchica 008 2025 00116 SENTENCIA POPULAR- SEGUNDA INSTANCIA 10 la protección de los derechos e intereses de naturaleza colectiva definidos como tales en la Constitución Política, en las leyes y en los tratados celebrados por Colombia; ii) su objetivo es evitar el daño contingente, hacer cesar el peligro, la amenaza, la vulneración o el agravio sobre los derechos e intereses colectivos y restituir las cosas a su estado anterior, cuando ello fuere posible; iii) es una acción pública, esto es, como mecanismo propio de la democracia participativa, puede ser ejercida por “toda persona” y, además, para afianzar pedagógicamente un sistema de control social, se señalan expresamente como titulares de esta acción las organizaciones no gubernamentales, las entidades públicas de control, el Procurador General de la Nación, el Defensor del Pueblo, los personeros y los servidores públicos; iv) es una acción autónoma y principal; v) no tiene carácter sancionatorio respecto de aquel contra quien se dirijan las pretensiones y, eventualmente, recaiga la sentencia estimatoria; y, vi) no ha sido instituida como mecanismo de control judicial de las leyes, en consecuencia, cuando con fundamento en la eventual violación o amenaza a un derecho o interés colectivo se pretenda impugnar una ley o que se imparta una orden al legislador, habrá de acudirse a las acciones pertinentes.
Es importante resaltar que la lesión o puesta en peligro de los derechos colectivos debe estar debidamente probada, según lo dispone el artículo 30 de la Ley 472 y que corresponde al actor popular la carga de acreditar y probar los hechos que sustentan las pretensiones de la demanda.”2 De manera que la acción popular o medio de control de protección de derechos e intereses colectivos procede cuando se prueba una amenaza o vulneración de derechos colectivos producto de una acción u omisión de una autoridad, la cual puede ser ejercida por cualquier persona (acción pública) para proteger intereses colectivos, no así intereses de carácter particular. 3.-DEL CASO CONCRETO.
En atención a los argumentos expuestos en el recurso de apelación, esta Sala abordará, en primer término, la determinación sobre la competencia funcional de CORNARE como Corporación Autónoma Regional frente a las órdenes impartidas por el Juez de primera instancia, verificando si dichas disposiciones se ajustan al marco normativo que regula sus atribuciones.
De manera complementaria, se examinará la alegada falta de integración del litisconsorcio necesario, particularmente en relación con la ausencia del Departamento Administrativo de Gestión del Riesgo de Desastres (DAGRAN), así como la incidencia de la actuación de los particulares que intervinieron en la situación fáctica objeto de la acción popular, para establecer si su conducta genera responsabilidad directa o concurrente en la afectación de los derechos colectivos invocados. 3.1.
De la competencia de las CAR en materia de gestión del riesgo. 2 CONSEJO DE ESTADO. SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO. SECCIÓN PRIMERA. Consejero ponente: HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ. Bogotá D.C., primero (1) de junio de dos mil veinte (2020). Radicación número: 68001-23-31-000-2012-00091-01(AP) 008 2025 00116 SENTENCIA POPULAR- SEGUNDA INSTANCIA 11 La apelante CORNARE considera que carece de legitimación en la causa por pasiva, pues el control urbano y la ordenación del territorio son competencias exclusivas del municipio de Granada.
Señala que, aunque las corporaciones autónomas tienen funciones de planeación y autoridad ambiental, estas se ejercen bajo un contexto regional y no implican asumir tareas propias del ente territorial. Además, argumenta que ha cumplido con sus funciones al brindar asistencia técnica, jurídica y económica en la formulación de proyectos para mitigar riesgos, pero que la falta de avance se debe a la omisión del municipio en definir criterios y ejecutar acciones.
Por ello, sostiene que no puede extralimitarse en sus competencias ni asumir responsabilidades derivadas de la ausencia de control urbano municipal, según las ordenes de la sentencia de primera instancia. 3.1.1. De las autoridades competentes en materia de gestión del riesgo. A través de la Ley 1523 de 2012 se adoptó la política nacional de gestión del riesgo de desastres y se estableció el Sistema Nacional de Gestión del Riesgo.
De acuerdo con el artículo 2° la gestión del riesgo es responsabilidad no solo de las autoridades sino también de los habitantes del territorio, así: “En cumplimiento de esta responsabilidad, las entidades públicas, privadas y comunitarias desarrollarán y ejecutarán los procesos de gestión del riesgo, entiéndase: conocimiento del riesgo, reducción del riesgo y manejo de desastres, en el marco de sus competencias, su ámbito de actuación y su jurisdicción, como componentes del Sistema Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres.
Por su parte, los habitantes del territorio nacional, corresponsables de la gestión del riesgo, actuarán con precaución, solidaridad, autoprotección, tanto en lo personal como en lo de sus bienes, y acatarán lo dispuesto por las autoridades” Para ello, estableció el Sistema Nacional de Gestión del Riesgo como el conjunto de autoridades, privadas y comunitarias, que de manera organizada garantizarían la gestión del riesgo del país (artículo 5°), precisando la norma los competentes, así: En instancia nacional: al Presidente de la República, Director de la Unidad Nacional para la Gestión del Riesgo, Gobernador y alcaldes, en su respectiva jurisdicción (artículo 9) Frente a los alcaldes, la ley otorgó funciones específicas en el artículo 14: 008 2025 00116 SENTENCIA POPULAR- SEGUNDA INSTANCIA 12 “Los Alcaldes en el Sistema Nacional.
Los alcaldes como jefes de la administración local representan al Sistema Nacional en el Distrito y el municipio. El alcalde, como conductor del desarrollo local, es el responsable directo de la implementación de los procesos de gestión del riesgo en el distrito o municipio, incluyendo el conocimiento y la reducción del riesgo y el manejo de desastres en el área de su jurisdicción. Parágrafo.
Los alcaldes y la administración municipal o distrital, deberán integrar en la planificación del desarrollo local, acciones estratégicas y prioritarias en materia de gestión del riesgo de desastres, especialmente, a través de los planes de ordenamiento territorial, de desarrollo municipal o distrital y demás instrumentos de gestión pública” (Negrillas fuera del texto) Ahora, en lo que tiene que ver con las CORPORACIONES AUTÓNOMAS REGIONALES, el artículo 31 de la norma en comento estableció que las mismas deben apoyar a las entidades territoriales en la elaboración de los estudios necesarios para conocer y mitigar los riesgos, así: “Las Corporaciones Autónomas Regionales en el Sistema Nacional.
Las corporaciones autónomas regionales o de desarrollo sostenible, que para efecto de la presente ley se denominarán las corporaciones autónomas regionales, como integrantes del sistema nacional de gestión del riesgo, además de las funciones establecidas por la Ley 99 de 1993 y la Ley 388 de 1997 o las leyes que las modifiquen. Apoyarán a las entidades territoriales de su jurisdicción ambiental en todos los estudios necesarios para el conocimiento y la reducción del riesgo y los integrarán a los planes de ordenamiento de cuencas, de gestión ambiental, de ordenamiento territorial y de desarrollo.
Parágrafo 1°. El papel de las corporaciones autónomas regionales es complementario y subsidiario respecto a la labor de alcaldías y gobernaciones, y estará enfocado al apoyo de las labores de gestión del riesgo que corresponden a la sostenibilidad ambiental del territorio y, por tanto, no eximen a los alcaldes y gobernadores de su responsabilidad primaria en la implementación de los procesos de gestión del riesgo de desastres.
Parágrafo 2. Las corporaciones autónomas regionales deberán propender por la articulación de las acciones de adaptación al cambio climático y la de gestión del riesgo de desastres en su territorio, en virtud que ambos procesos contribuyen explícitamente a mejorar la gestión ambiental territorial sostenible. Parágrafo 3°. Las corporaciones autónomas regionales como integrantes de los consejos territoriales de gestión del riesgo, en desarrollo de los principios de solidaridad, coordinación, concurrencia y subsidiariedad positiva, deben apoyar a las entidades territoriales que existan en sus respectivas jurisdicciones en la implementación de los procesos de gestión del riesgo de acuerdo con el ámbito de su competencia y serán corresponsables en la implementación” (Negrillas fuera del texto) Previo a esta norma, el artículo 30 de la Ley 99 de 1993 les había otorgado a las CAR por objeto: “(…) la ejecución de las políticas, planes, programas y proyectos sobre medio 008 2025 00116 SENTENCIA POPULAR- SEGUNDA INSTANCIA 13 ambiente y recursos naturales renovables, así como dar cumplida y oportuna aplicación a las disposiciones legales vigentes sobre su disposición, administración, manejo y aprovechamiento, conforme a las regulaciones, pautas y directrices expedidas por el Ministerio del Medio Ambiente (…)” Se resalta que, según lo establecido en el artículo 31, las CAR integran el Sistema Nacional de Gestión del Riesgo, y por ello, les asiste un deber de coordinación, concurrencia y subsidiariedad positiva, de acuerdo con esta norma: 12.
Principio de coordinación: La coordinación de competencias es la actuación integrada de servicios tanto estatales como privados y comunitarios especializados y diferenciados, cuyas funciones tienen objetivos comunes para garantizar la armonía en el ejercicio de las funciones y el logro de los fines o cometidos del Sistema Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres. 13.
Principio de concurrencia: La concurrencia de competencias entre entidades nacionales y territoriales de los ámbitos público, privado y comunitario que constituyen el sistema nacional de gestión del riesgo de desastres, tiene lugar cuando la eficacia en los procesos, acciones y tareas se logre mediante la unión de esfuerzos y la colaboración no jerárquica entre las autoridades y entidades involucradas.
La acción concurrente puede darse en beneficio de todas o de algunas de las entidades. El ejercicio concurrente de competencias exige el respeto de las atribuciones propias de las autoridades involucradas, el acuerdo expreso sobre las metas comunes y sobre los procesos y procedimientos para alcanzarlas. 14. Principio de subsidiariedad: Se refiere al reconocimiento de la autonomía de las entidades territoriales para ejercer sus competencias.
La subsidiariedad puede ser de dos tipos: la subsidiariedad negativa, cuando la autoridad territorial de rango superior se abstiene de intervenir el riesgo y su materialización en el ámbito de las autoridades de rango inferior, si estas tienen los medios para hacerlo. La subsidiariedad positiva, impone a las autoridades de rango superior, el deber de acudir en ayuda de las autoridades de rango inferior, cuando estas últimas, no tengan los medios para enfrentar el riesgo y su materialización en desastre o cuando esté en riesgo un valor, un interés o un bien jurídico protegido relevante para la autoridad superior que acude en ayuda de la entidad afectada” (Negrillas fuera del texto) En consecuencia, en materia de gestión del riesgo a quien le corresponde implementar, ejecutar, desarrollar, entre otras, las políticas, actividades y gestiones tendientes a dicho fin es, principalmente, al municipio en cabeza de su alcalde.
No obstante, ello no indica que se deba dejar de lado que la misma Ley 1523 y el Decreto 4147, establecieron un trabajo coordinado y armónico con las demás entidades, dentro de la que se encuentra CORNARE. 008 2025 00116 SENTENCIA POPULAR- SEGUNDA INSTANCIA 14 3.1.2. De lo probado en el proceso frente a las acciones realizadas por CORNARE. -Informe Técnico de la evaluación de riesgo de las viviendas en zona urbana en su componente hidráulico (Índice 00062 SAMAI).
El informe analiza el riesgo hidráulico en la quebrada La Panteón, ubicada en el área urbana del municipio de Granada, donde se identificaron viviendas afectadas por socavación y filtraciones. Se describe que la quebrada presenta una pendiente muy pronunciada (42,3%) y un tiempo de respuesta corto, lo que genera acumulación rápida de caudales.
Además, su cauce ha sido entubado en varios tramos, reduciendo la sección hidráulica a dimensiones insuficientes para conducir crecientes, lo que incrementa el riesgo de obstrucciones y erosión. Durante la inspección se constató que el flujo bajo las viviendas es supercrítico, caracterizado por alta velocidad y baja profundidad, lo que lo convierte en altamente erosivo.
Se observaron acumulaciones de agua en zonas socavadas sin que fuera posible determinar con exactitud la ruta del flujo, lo que evidencia infiltraciones a través de las paredes del canal o desde puntos superiores. También se detectaron desgastes y oquedades en la cobertura, así como condiciones constructivas deficientes en las viviendas, que no cumplen con normas técnicas.
El informe concluye que no es viable ampliar la sección hidráulica en el tramo cubierto por las viviendas debido a las restricciones de espacio y el impacto social y económico que implicaría. Como alternativa, recomienda eliminar el paso de la quebrada por debajo de las casas mediante la construcción de un bypass hidráulico paralelo al sistema de alcantarillado, lo que requiere estudios de diseño detallado y actualización de costos.
En el corto plazo, se sugiere revestir el canal con geotextil impermeable para reducir filtraciones y rellenar oquedades con concreto ciclópeo. A mediano plazo, se plantea realizar estudios geofísicos con radar de penetración terrestre para identificar rutas de flujo subterráneo y evaluar la vulnerabilidad estructural. Finalmente, se advierte sobre la necesidad de sensibilizar a la comunidad para evitar intervenciones inadecuadas y 008 2025 00116 SENTENCIA POPULAR- SEGUNDA INSTANCIA 15 arrojo de basuras en las quebradas, así como considerar soluciones similares para otros cauces urbanos como La María, que presentan condiciones críticas. -Informe de evaluación del riesgo de viviendas en zona urbana del municipio de Granada (Índice 00065 SAMAI).
El informe analiza el riesgo estructural de las viviendas ubicadas en la calle 20 y la carrera 23 del municipio de Granada, afectadas por la socavación generada en la quebrada La Panteón. Se constató que el cauce atraviesa la zona urbana mediante un canal cerrado por aproximadamente cuatro cuadras, lo que ha ocasionado desconfinamiento en las fundaciones y asentamientos diferenciales en muros y losas.
Estas condiciones han provocado fisuras, desprendimientos y humedad en elementos estructurales, aumentando el riesgo de colapso. El estudio evidenció que las viviendas carecen de un sistema estructural conforme a la normativa NSR-10. Se trata de construcciones tradicionales, con materiales de baja calidad y sin criterios técnicos adecuados, lo que las hace altamente vulnerables ante eventos sísmicos.
Además, las edificaciones están conectadas entre sí mediante apoyos simples, lo que genera un efecto dominó: el colapso de una vivienda puede desencadenar el fallo de las demás. Como medidas inmediatas, el informe recomienda apuntalar las losas afectadas para evitar colapsos, sellar fisuras y filtraciones en el canal mediante inyecciones hidráulicas o revestimientos impermeables, y rellenar las zonas socavadas con concreto ciclópeo.
Estas acciones buscan mitigar el riesgo actual, aunque no eliminan la vulnerabilidad sísmica. A largo plazo, se plantea realizar estudios de vulnerabilidad sísmica y diseñar la repotenciación estructural de las viviendas, garantizando el cumplimiento de la normativa técnica. El informe concluye que, aunque las intervenciones propuestas 008 2025 00116 SENTENCIA POPULAR- SEGUNDA INSTANCIA 16 pueden reducir el riesgo inmediato, la solución definitiva requiere una intervención integral que considere la inestabilidad del terreno y la precariedad constructiva existente. -Informe Técnico de visita No. CS-03771-2025 del 10 de marzo de 2025 al sector El Bolsillo, afectado por un proceso de socavación en la quebrada La Panteón, en el cual se identificaron patologías estructurales graves en las viviendas y problemas hidráulicos derivados del estrechamiento del cauce y la presencia de filtraciones.
El documento incluyó un registro fotográfico detallado, análisis de la dinámica del flujo y una evaluación integral del riesgo para las edificaciones. En cuanto a las recomendaciones técnicas, el informe las clasificó en diferentes horizontes temporales. A corto plazo, se propuso el apuntalamiento inmediato en las zonas de socavación para evitar el colapso de las estructuras, el sellado de fisuras en el canal y el relleno de oquedades con concreto ciclópeo, además de la evacuación preventiva de las viviendas en riesgo.
A mediano plazo, se sugirió la realización de estudios geofísicos mediante radar de penetración terrestre para identificar rutas de flujo subterráneo, así como una evaluación cualitativa del riesgo y la vulnerabilidad estructural de las edificaciones afectadas. Finalmente, a largo plazo, se recomendó la construcción de un bypass hidráulico que permita desviar el cauce de la quebrada por un sistema paralelo, evitando su paso bajo las viviendas, acompañado de estudios de diseño detallado y actualización de costos para la ejecución de esta solución definitiva.
3.1.3. ANALISIS DE LA SALA De lo probado se concluye que las afectaciones a la comunidad son graves y persistentes pues las viviendas localizadas sobre la quebrada La Panteón presentan un riesgo alto de colapso debido a la socavación en sus cimentaciones, la infiltración de agua y las deficiencias constructivas que no cumplen con normas técnicas.
El flujo en el canal, sumado a la reducción de la sección hidráulica y la falta de control urbano, ha generado un escenario de vulnerabilidad que compromete la seguridad de las familias, su patrimonio y la habitabilidad de las edificaciones. 008 2025 00116 SENTENCIA POPULAR- SEGUNDA INSTANCIA 17 Además, la imposibilidad técnica y económica de ampliar la sección hidráulica implica que el riesgo no puede eliminarse con soluciones simples, lo que prolonga la amenaza para la comunidad.
La situación exige medidas urgentes para evitar colapsos y proteger la vida de los habitantes, pues la dinámica erosiva y las filtraciones continúan deteriorando las estructuras, incrementando la probabilidad de una tragedia si no se adoptan acciones inmediatas y definitivas. Adicional, se encuentra demostrado que tanto las autoridades municipales como Cornare, han tenido conocimiento de toda la problemática que presenta la comunidad y que ha afectado a los habitantes.
Igualmente, está probado que, aunque se han realizado gestiones, estas no han sido ni suficientes ni necesarias para conjurar la situación que hoy se sigue presentando, pues según lo informado por la misma administración municipal, no se cuenta con los recursos necesarios para hacerlo. Ahora bien, para efectos de determinar en virtud de los principios de coordinación, concurrencia y subsidiariedad, establecidos en la ley, si las órdenes impartidas a CORNARE, están dentro de sus competencias, estudiará primero la Sala las mismas: Resolvió la sentencia de primera instancia: - “Se ordena al Municipio de Granada que, a más tardar en el término cuatro (4) meses, contados a partir de la ejecutoria de la presente providencia, ejecute, si aún no se han hecho, las obras de apuntalamiento de viviendas, relleno de fisuras, revestimiento completo del canal, y demás obras que sean conducentes para mitigar los problemas de erosión, socavamiento, prevención de derrumbes y de regulación del cauce que se presenta en la quebrada La Panteón a la altura de la calle El Bolsillo, siguiendo las recomendaciones dadas en el Informe Técnico CS-03771-2025, y los Informes técnico de la evaluación de riesgo de viviendas en zona urbana del Municipio de Granada, tanto en su componente hidráulico como estructural. - Se ordena al Municipio de Granada y Cornare que, en el marco de sus competencias legales y reglamentarias, en un término de seis (6) meses contados a partir de la ejecutoria de la presente providencia, realicen estudios 008 2025 00116 SENTENCIA POPULAR- SEGUNDA INSTANCIA 18 complementarios, consistente en investigaciones geofísicas, estudios de vulnerabilidad sísmica y posible diseño de repotenciación de las mismas, siguiendo las recomendaciones del Informe técnico de la evaluación de riesgo de viviendas en zona urbana del Municipio de Granada- componente estructural de julio de 2025. - Conforme a los resultados que arrojen dichos estudios, y de ser necesario la realización de obras, el Municipio de Granada contará con un (1) año para que adopte las medidas administrativas, técnicas y presupuestales necesarias para la realización de las obras requeridas para la mitigación del riesgo.
En caso de definirse que las viviendas no son susceptibles de repotenciación, el Municipio de Granada tiene el mismo término de un (1) año para determinar e implementar un plan de reasentamiento definitivo de todas aquellas familias que habitan en la franja de la quebrada La Panteón a la altura de la calle El Bolsillo que se encuentren en condición de colapso. - Se ordena al Municipio de Granada en acompañamiento de Cornare, y de acuerdo con sus competencias, que en un término de un (1) año contado a partir de la ejecutoria de la presente sentencia, contraten los estudios necesarios para establecer la viabilidad de formular un proyecto relativo a la modificación del cauce de la quebrada El Panteón construyendo un canal paralelo.
De ser viable tal solución, luego de concluir los estudios referidos, el Municipio de Granada contará con un término de dieciocho (18) meses para la ejecución de las obras. - En el evento que durante la ejecución de la sentencia se observe que razonablemente es necesario otorgar un plazo adicional, el Juzgado, en el marco del Comité de Verificación, podrá adoptar las decisiones que considere necesarias para garantizar su cumplimiento, en atención a lo ordenado en el artículo 34 de la Ley 472 de 1998.
Lo anterior, incluye todas las órdenes de esta sentencia” (Negrillas fuera del texto). Se advierte por esta Sala de Decisión que en el presente asunto no se estudiará lo relativo a la responsabilidad del municipio de Granada, en tanto la única parte que apeló la decisión fue la CORPORACIÓN AUTÓNOMA REGIONAL. En este sentido, se tiene que las órdenes dadas por el Juez a Cornare corresponden a dos (i) la realización en conjunto con el municipio de estudios complementarios de geofísica y vulnerabilidad sísmica y (ii) el apoyo al municipio en el diseño del proyecto para la modificación del cauce del río. De conformidad con todo lo expuesto considera esta Sala que CORNARE si es corresponsable y por ende la decisión debe confirmarse, en virtud de lo dispuesto en la Ley 1523 de 2012, según la cual las Corporaciones Autónomas Regionales son integrantes del Sistema Nacional de Gestión del Riesgo y, por tanto, deben apoyar a las entidades territoriales en el conocimiento, reducción y manejo del riesgo, dentro del ámbito de sus competencias.
En este caso, la afectación a la comunidad exige una actuación coordinada entre el municipio y CORNARE, bajo los principios de concurrencia, 008 2025 00116 SENTENCIA POPULAR- SEGUNDA INSTANCIA 19 coordinación y subsidiariedad, sin que ello implique trasladar toda la carga de la solución a la autoridad ambiental, se está decidiendo dentro del marco de sus competencias, en tanto es clara la afectación y el riesgo.
Las órdenes impartidas por el fallo son proporcionales y se ajustan al marco funcional de CORNARE en tanto solo se le realizan exigencias en relación con la elaboración de estudios complementarios, brindar apoyo técnico y articular acciones con el municipio, lo que corresponde a su rol como autoridad ambiental y miembro del Sistema Nacional de Gestión del Riesgo, sin que se le impone la ejecución directa de obras civiles, que son competencias propias del ente territorial.
De esta manera, la sentencia respeta el principio de legalidad y distribuye las obligaciones conforme a las funciones específicas de cada entidad, garantizando la protección de los derechos colectivos sin desbordar el ámbito normativo de CORNARE. Así las cosas, esta Sala confirmará la decisión de primera instancia en dicho sentido. 3.2.
En relación con la falta de integración del juez de instancia del Departamento Administrativo de Gestión del Riesgo de Desastres de la Gobernación de Antioquia (DAGRAN), advierte esta Sala que, si bien la misma hace parte del Sistema Nacional de Gestión del Riesgo, conforme a la Ley 1523 de 2012, su rol en este caso es de apoyo y articulación técnica, no de ejecución directa de las medidas ordenadas. las órdenes impartidas por el juez de instancia en la sentencia no le imponen obligaciones directas ni comprometen su esfera jurídica pues estas se delimitaron a medidas de competencia del Municipio de Granada y de CORNARE, quienes son los responsables principales en la gestión del riesgo urbano y la autoridad ambiental, respectivamente.
Adicional, no se advierte que en la primera instancia alguna de las partes hubiera solicitado la integración del contradictorio respecto del DAGRAN, dentro de los términos 008 2025 00116 SENTENCIA POPULAR- SEGUNDA INSTANCIA 20 procesales pertinentes, pues el trámite de primera instancia, ninguna actuación ni escrito puso de presente la necesidad de vincular a dicha entidad, por lo que no puede alegarse ahora su falta de integración, máxime cuando la omisión no fue objeto de debate oportuno y las órdenes impartidas no afectan directamente la esfera jurídica del organismo.
Obsérvese además que a partir de la normatividad que regula las competencias en estos aspectos, no puede decirse que haya, frente a la entidad que indican fue omitida, un litisconsorte necesario. 3.3. De la intervención de los particulares. Finalmente CORNARE en su apelación, agrega otro argumento tendiente a señalar que no se puede ordenar proteger viviendas que no respetaron lineamientos urbanísticos, en este caso, zonas de retiro, en tanto, suponen un antecedente que promueve los asentamientos, la Sala debe señalar que las obligaciones en cabeza de los municipios y las demás autoridades ambientales son de carácter inexcusable, esto es, los deberes que se les asignan de cara a la prevención de desastres no dependen de los destinatarios de los mismos.
No duda la Sala que las construcciones que desconocen lineamientos urbanísticos generan riesgo para sus propios habitantes y constituyen un incumplimiento de deberes, pero ello no supone una exoneración de los deberes que constitucional y legalmente tienen asignadas las autoridades ambientales. La gestión del riesgo es necesaria para evitar desastres naturales, pero también desastres que derivan de causas antrópicas, sin que de cara a un Estado Social de Derecho puedan incluirse diferencias al respecto.
En un caso similar, en el que la línea argumentativa fue esta, el Consejo de Estado indicó: “La Sala halla fundamento en el cargo que alega la violación a los derechos colectivos a la seguridad y salubridad públicas y a la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente, pues la fisura formada por la erosión de la vía pública en la Calle 27 No. 13 - 89 / 13 - 18, del barrio Alfonso López de San José de Cúcuta, pone en riesgo la seguridad de quienes habitan el sector y de los peatones y vehículos que transitan por el lugar.
De las pruebas allegadas al proceso se destacan las fotografías de la Calle 27 No. 13 - 89 / 13 - 18 del barrio Alfonso López de San José de Cúcuta, visibles a folios 9 y 28; el Informe Técnico de 28 de marzo de 2005 rendido por el Director de Planeación Municipal y el Profesional Universitario Geólogo José Edgar Caicedo Fonseca; y las 008 2025 00116 SENTENCIA POPULAR- SEGUNDA INSTANCIA 21 declaraciones rendidas por el Director del Departamento Administrativo de Planeación Municipal, Rocío Sosa Sánchez, Ana Gloria Jaimes Lamus y Marina Lamus, pues dan cuenta del deterioro de la vía pública en el mencionado sector y su amenaza de derrumbamiento.
No le asiste razón al municipio de Cúcuta al manifestar que no le está permitido hacer trabajos de mitigación, por ser terrenos de inestabilidad y riesgo para la comunidad, pues de conformidad con la normas anteriormente mencionadas, al municipio le compete la prevención de amenazas y riesgos naturales, el señalamiento y localización de las áreas de riesgo para asentamientos humanos, así como las estrategias de manejo de zonas expuestas a amenazas y riesgos naturales, dentro de su jurisdicción, para garantizar la seguridad de la ciudadanía. Si bien es cierto que el inciso 1° del artículo 116 del P.O.T dispone que “se prohíbe la aparición de edificaciones, construcciones, dotación de servicios públicos domiciliarios, la construcción de obras de infraestructura vial, e infraestructura productiva en las zonas consideradas como de riesgo no mitigable” por parte de los municipios, ello no implica adoptar una conducta omisiva toda vez que el inciso 3° del mismo artículo señala “Durante el lapso de tiempo (sic), en el cual se realice el proceso de reubicación de los asentimientos localizados en zonas de alto riesgo mitigable ( ) será necesario adelantar acciones de protección y disminución de la vulnerabilidad de los asentamientos existentes, con el propósito de reducir las amenazas a las que se encuentran expuestos”.
En suma, la Sala concluye sin dubitación alguna la afectación de los derechos e intereses de la colectividad y la responsabilidad de la autoridad territorial. En efecto, ella cuenta con específicas competencias y obligaciones para la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente de acuerdo con las disposiciones vigentes.
Esta Sección ha puesto de presente la inexcusable responsabilidad que tienen las autoridades municipales en su condición de autoridades de policía, de asegurar el efectivo cumplimiento de las normas urbanísticas y de contrarrestar las amenazas resultantes de la acción ilegal a causa de infracciones urbanísticas” 3(Negrillas y subraya de la Sala).
La Sala advierte que, en algunos casos, en los que el Consejo de Estado ha evidenciado que hay construcciones en zonas de alto riesgo ha ordenado la reubicación, sin que ello suponga una afectación al principio de congruencia. La Sala estima que no tiene elementos probatorios suficientes para concluir que tales construcciones están ubicadas en zona de alto riesgo, cuáles de estas viviendas lo están, por qué ostentan estas características, pues ninguna autoridad se refirió a ello, de manera que se haga inminente una orden de reasentamiento.
Lo expuesto, además, teniendo en cuenta el principio de no reformatio in pejus. De allí que estime la Sala que la orden dada por el juez es adecuada, en tanto, ordena los estudios necesarios para evaluar las intervenciones y decisiones requeridas, por lo que, serán los criterios técnicos los que determinen la mejor manera de evitar un desastre, en tanto, dentro del material probatorio no hay prueba suficiente de cuáles deben ser esas intervenciones sobre el territorio. 3 CONSEJO DE ESTADO, SECCIÓN PRIMERA, C.P. MARÍA CLAUDIA ROJAS LASSO, DIECIOCHO (18) DE MAYO DE DOS MIL ONCE (2011), RAD. 54001-23-31-000- 2005-00232-01(AP) 008 2025 00116 SENTENCIA POPULAR- SEGUNDA INSTANCIA 22
4. SOLUCIÓN AL PROBLEMA JURÍDICO. En conclusión, la responsabilidad de CORNARE en este caso no es exclusiva, pero sí corresponsable conforme a la Ley 1523 de 2012 y la jurisprudencia del Consejo de Estado, que le asignan funciones de apoyo técnico, articulación y acompañamiento en la gestión del riesgo. La Corporación cumplió con su rol al realizar diagnósticos, emitir recomendaciones y participar en la formulación de proyectos, pero la ejecución directa de obras civiles corresponde al municipio como autoridad territorial.
Por ello, las órdenes impartidas por el juez son proporcionales y ajustadas a su competencia, limitándose a estudios, asistencia técnica y coordinación interinstitucional, sin desbordar su ámbito funcional ni imponerle obligaciones que excedan su marco legal.
5. DE LA CONDENA EN COSTAS. De otro lado, frente a la condena en costas, la Ley 472 de 1998 en su artículo 38 señala: “Artículo 38º.- Costas. El juez aplicará las normas de procedimiento civil relativas a las costas. Sólo podrá condenar el demandante a sufragar los honorarios, gastos y costos ocasionados al demandado, cuando la acción presentada sea temeraria o de mala fe.
En caso de mala fe de cualquiera de las partes, el juez podrá imponer una multa hasta de veinte (20) salarios mínimos mensuales, los cuales serán destinados al Fondo para la Defensa de los Derechos e Intereses Colectivos, sin perjuicio de las demás acciones a que haya lugar”. (Negrillas fuera del texto legal). En este orden de ideas, pese a que en la Ley 472 de 1998 se autoriza la condena en costas en las acciones populares, esta Sala considera que, para el caso concreto, no se presentan circunstancias excepcionales para que se aplique tal condena, ni se observa que las partes hayan actuado de mala fe o abusando del ejercicio de sus derechos procesales, o con temeridad y tampoco se encuentra comprobada la causación de costas.
Por lo tanto, y conforme con lo expuesto, no se condenará en costas en esta instancia procesal. En mérito de lo expuesto, EL TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE ANTIOQUIA - SALA SÉPTIMA DE ORALIDAD- administrando justicia en nombre de la República de Colombia, y por autoridad de la Ley, F A L L A:
PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia del quince (15) de septiembre de dos mil veinticinco (2025), proferida por el Juzgado Octavo Administrativo de Oralidad del Circuito de Medellín.
SEGUNDO: NO CONDENAR en costas en esta instancia. 008 2025 00116 SENTENCIA POPULAR- SEGUNDA INSTANCIA 23 CUARTO: REMITASE, una vez en firme esta providencia, al despacho de origen y enviar con copia de la presente a la DEFENSORÍA DEL PUEBLO para lo de su cargo. (Artículo 80 de la Ley 472 de 1998). CÓPIESE,
NOTIFÍQUESE,
COMUNÍQUESE Y CÚMPLASE. Esta providencia se estudió y aprobó en Sala según acta de la fecha. L O S M A G I S T R A D O S Firmado Electrónicamente MARTHA NURY VELÁSQUEZ BEDOYA Firmado Electrónicamente GONZALO ZAMBRANO VELANDIA Firmado Electrónicamente CARLOS CRISTOPHER VIVEROS ECHEVERRY LD