13-001-33-33-001-2025-00132-01 Código: FCA - 008 Versión: 03 Fecha: 03-03-2020 1 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR SENTENCIA No. 52 DE 2025 SALA DE DECISIÓN No. 02 Cartagena de Indias D. T. y C., veintidós (22) de julio de dos mil veinticinco (2025) I. IDENTIFICACIÓN DEL PROCESO, RADICACIÓN Y PARTES INTERVINIENTES MEDIO DE CONTROL ACCIÓN DE TUTELA (IMPUGNACIÓN) RADICADO 13-001-33-33-001-2025-00132-01 DEMANDANTE JOSÉ FERNANDO GRACIA BENITEZ DEMANDADO UNIDAD PRESTADORA DE SALUD POLICÍA BOLÍVAR, GRUPO TESORERÍA GENERAL POLICÍA NACIONAL, TRIBUNAL DE REVISIÓN MÉDICO MILITAR Y DE POLICÍA MAGISTRADO PONENTE JOSÉ RAFAEL GUERRERO LEAL TEMA DERECHO A LA SEGURIDAD SOCIAL, MÍNIMO VITAL Y LA SALUD MENTAL, EN CONEXIDAD CON LA VIDA DIGNA Y LA SEGURIDAD SUBTEMA MEDIDAS AFIRMATIVAS PARA LLEVAR A CABO EXAMEN DE REVISIÓN A PENSIONADO POR INVALIDEZ- FUERZA MAYOR PARA NO ASISTIR A SU PRÁCTICA POR RAZONES DE SEGURIDAD II.
PRONUNCIAMIENTO Procede la Sala de Decisión No. 002 del Tribunal Administrativo de Bolívar a resolver la impugnación presentada por la parte accionada UNIDAD PRESTADORA DE SALUD POLICÍA BOLÍVAR, contra la sentencia del nueve (9) de junio de dos mil veinticinco (2025)1, proferida por el Juzgado Primero Administrativo del Circuito de Cartagena, que amparó los derechos fundamentales a la seguridad social y al mínimo vital del señor JOSÉ FERNANDO GRACIA BENÍTEZ.
III.
ANTECEDENTES 3.1. PRETENSIONES2 1 Expediente digital consecutivo, carpeta “01PrimeraInstancia”, archivo “08SentenciaPrimeraInstancia.pdf”. 2 Expediente digital consecutivo, carpeta “01PrimeraInstancia”, archivo “01Tutela.pdf”, folio 3-4. 13-001-33-33-001-2025-00132-01 Código: FCA - 008 Versión: 03 Fecha: 03-03-2020 2 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR SENTENCIA No. 52 DE 2025 SALA DE DECISIÓN No. 02 Se extrae de la acción de tutela, que el actor a través de apoderado judicial pretende lo siguiente: 1.
Que se tutelen sus derechos fundamentales a la salud, dignidad humana, mínimo vital, debido proceso e igualdad, ante la negativa de realizarle una valoración médica virtual pese a su condición de discapacidad y situación de riesgo. 2. Que se ordene a la Unidad Prestadora de Salud de la Policía Bolívar realizar el examen de revisión médica de manera virtual, informándole previamente la fecha y remitiéndole el enlace correspondiente. 3.
Que se le autorice a practicarse en Estados Unidos, por su cuenta, los estudios o ayudas diagnósticas que lleguen a requerirse, remitiéndolos a la entidad accionada. 4. Que, como medida provisional, se ordene suspender cualquier requerimiento de comparecencia presencial y se garantice el pago ininterrumpido de su mesada pensional mientras se decide la acción. 3.2.
HECHOS 3 Se relatan los siguientes hechos: José Fernando Gracia Benítez, exintegrante de la Policía Nacional con el grado de Intendente, fue pensionado por invalidez debido a una enfermedad mental. En marzo de 2024 comenzó a recibir amenazas relacionadas con su condición de ex uniformado, lo que agravó su estado de salud mental y llevó al diagnóstico de un trastorno de estrés postraumático.
Frente a esta situación de riesgo, decidió trasladarse junto con su familia a los Estados Unidos, donde inició un trámite de asilo y actualmente continúa con tratamiento psiquiátrico y medicación especializada. A pesar de ello, la Unidad Prestadora de Salud de la Policía Bolívar, le ha exigido presentarse físicamente en Colombia para una evaluación médica, conforme al Decreto 1796 de 2000.
Ante esta solicitud, el accionante pidió que la valoración se realizara de manera virtual, argumentando su estado médico, el peligro que representa regresar al país y los avances normativos que permiten el uso de la telemedicina, especialmente en el campo de la salud mental. No obstante, la entidad negó su solicitud basándose en consideraciones administrativas y presupuestales, sin ofrecer justificación técnica o médica. 3 Expediente digital consecutivo, carpeta “01PrimeraInstancia”, archivo “01Tutela.pdf”, folios 1-3. 13-001-33-33-001-2025-00132-01 Código: FCA - 008 Versión: 03 Fecha: 03-03-2020 3 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR SENTENCIA No. 52 DE 2025 SALA DE DECISIÓN No. 02 Actualmente, existe un riesgo inminente de que se suspenda su mesada pensional por no cumplir con la exigencia de asistir presencialmente a la valoración, lo que afectaría gravemente su mínimo vital, su salud y su dignidad.
Además, un eventual regreso a Colombia comprometería el trámite de asilo iniciado en los Estados Unidos, al poder interpretarse como una señal de que ya no existe peligro en su país de origen. El accionante ha manifestado su disposición a realizar la evaluación médica por medios virtuales, incluso asumiendo los costos de exámenes adicionales si fueran necesarios.
A su juicio, la negativa de la entidad desconoce su condición de persona con discapacidad y constituye una forma de discriminación, vulnerando así sus derechos fundamentales. 3.3. CONTESTACIÓN 3.3.1 UNIDAD PRESTADORA DE SALUD POLICÍA BOLÍVAR4 La Unidad Prestadora de Salud Policía Bolívar sostiene que no ha vulnerado derecho fundamental alguno del accionante, toda vez que se ha actuado conforme con lo establecido en el Decreto 1796 de 2000, el cual exige la comparecencia presencial de los pensionados por invalidez para la revisión médica periódica.
Señala que el señor José Fernando Gracia Benítez ha sido citado en tres oportunidades para dicha valoración en Colombia, y que en todas ellas se dejó constancia de su inasistencia. Asimismo, argumenta que no es procedente realizar la evaluación médica por medios virtuales, dado que el marco normativo vigente no contempla esta posibilidad para los trámites de revisión pensional en el régimen especial de la Policía Nacional.
Recalca que los motivos médicos o de seguridad alegados por el accionante no fueron acreditados formalmente mediante los canales institucionales. La entidad enfatiza que su actuación ha estado guiada por criterios técnicos, legales y procedimentales, y que el incumplimiento del procedimiento por parte del accionante puede conllevar la suspensión del pago de la asignación de retiro, lo cual se encuentra previsto en la normatividad 4 Expediente digital consecutivo, carpeta “01PrimeraInstancia”, archivo “05InformePolicia.pdf” 13-001-33-33-001-2025-00132-01 Código: FCA - 008 Versión: 03 Fecha: 03-03-2020 4 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR SENTENCIA No. 52 DE 2025 SALA DE DECISIÓN No. 02 aplicable.
Por ello, considera que la acción de tutela no es procedente al no existir vulneración de derechos fundamentales y solicita su denegación. 3.3.2 GRUPO TESORERÍA GENERAL POLICÍA NACIONAL No contestó la tutela. 3.3.3 TRIBUNAL DE REVISIÓN MÉDICO MILITAR Y DE POLICÍA No contestó la tutela.
3.4. SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA5 Mediante Sentencia de fecha nueve (9) de junio de dos mil veinticinco (2025), el Juzgado Primero Administrativo del Circuito de Cartagena, falló: “Primero: AMPARAR los derechos fundamentales a la seguridad social y al mínimo vital del señor JOSE FERNANDO GRACIA BENÍTEZ, vulnerados por la UNIDAD PRESTADORA DE SALUD BOLÍVAR DE LA POLICÍA NACIONAL.
Segundo: ORDENAR a la UNIDAD PRESTADORA DE SALUD BOLÍVAR DE LA POLICÍA NACIONAL que, adopte las medidas necesarias para garantizar que al actor se le practique el examen médico de verificación en el lugar actual de su residencia, lo cual podrá hacer en coordinación con el Ministerio de Relaciones Exteriores, correspondiendo al accionante asumir los costos que tal valoración pudiese generar, los cuales deberán ser razonables y proporcionales a su nivel de ingresos.
La valoración médica deberá efectuarse dentro de los treinta (30) días siguientes a la notificación de esta providencia. Tercero: ORDENAR a la UNIDAD PRESTADORA DE SALUD BOLÍVAR DE LA POLICÍA NACIONAL que se abstenga de suspender el pago de la mesada pensional del señor JOSE FERNANDO GRACIA BENÍTEZ, hasta que no se tenga resultado de la evaluación de invalidez a realizar.
Cuarto: RECHAZAR por IMPROCEDENTE la acción de tutela promovida contra GRUPO TESORERÍA GENERAL POLICÍA NACIONAL, TRIBUNAL DE REVISIÓN MÉDICO MILITAR Y DE POLICÍA, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia (…)” 5 Expediente digital consecutivo, carpeta “01PrimeraInstancia”, archivo “08SentenciaPrimeraInstancia.pdf”. 13-001-33-33-001-2025-00132-01 Código: FCA - 008 Versión: 03 Fecha: 03-03-2020 5 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR SENTENCIA No. 52 DE 2025 SALA DE DECISIÓN No. 02 El A quo concedió el amparo solicitado por José Fernando Gracia Benítez al considerar que la Unidad Prestadora de Salud de la Policía Bolívar vulneró sus derechos fundamentales a la seguridad social y al mínimo vital, al exigirle su presencia física en Colombia para realizar una evaluación médica, sin tener en cuenta las especiales circunstancias del accionante, quien reside en los Estados Unidos por razones de seguridad y está tramitando una solicitud de asilo.
El despacho precisó que, aunque el accionante no ostenta aún la condición formal de asilado, sí se acreditó que enfrenta una situación de riesgo comprobada, tanto por la denuncia por amenazas en Colombia como por el proceso de asilo en curso. Además, el accionante demostró su voluntad de colaborar con la evaluación médica de manera virtual y de asumir los costos que ello implique, lo que, a juicio del juez, fue desatendido de manera inflexible por la entidad demandada.
El juzgado concluyó que la negativa de realizar la evaluación médica por medios virtuales, sin contemplar medidas razonables y adaptadas al contexto del accionante, constituyó una actuación desproporcionada que pone en riesgo su pensión de invalidez, afectando con ello su derecho al mínimo vital. Por tanto, ordenó a la entidad demandada realizar la valoración en el lugar de residencia del actor, en coordinación con el Ministerio de Relaciones Exteriores, y abstenerse de suspender el pago de la mesada pensional.
Por otro lado, la acción de tutela fue rechazada por improcedente respecto del Grupo Tesorería General de la Policía Nacional y el Tribunal de Revisión Médico Militar y de Policía, al no evidenciarse que hubieran vulnerado derechos fundamentales del actor.
3.5. IMPUGNACIÓN DE LA SENTENCIA6 La entidad accionada, Unidad Prestadora de Salud de la Policía Bolívar, presentó escrito de impugnación solicitando la revocatoria del fallo que concedió el amparo de tutela al señor José Fernando Gracia Benítez, al considerar que no se configuró ninguna vulneración de derechos fundamentales. 6 Expediente digital consecutivo, carpeta “01PrimeraInstancia”, archivo “12Impugnacion.pdf” 13-001-33-33-001-2025-00132-01 Código: FCA - 008 Versión: 03 Fecha: 03-03-2020 6 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR SENTENCIA No. 52 DE 2025 SALA DE DECISIÓN No. 02 En primer lugar, señaló que el accionante fue citado en tres oportunidades a exámenes médicos de revisión, conforme lo exige el artículo 25 del Decreto 1795 de 2000 y el artículo 10 del Decreto 1796 de 2000, sin que asistiera a ninguna de ellas, lo cual constituye un incumplimiento de su deber legal como pensionado por invalidez.
En consecuencia, sostiene que la suspensión de la pensión fue procedente y ajustada a derecho, al haberse originado por la renuencia del accionante a someterse al control médico periódico obligatorio. Adicionalmente, argumentó que el usuario del subsistema de salud tiene la obligación de cooperar con el cuidado de su salud y de presentarse a las valoraciones programadas, así como de suministrar información veraz.
Afirmó que la entidad agotó todos los mecanismos de notificación y adjuntó pruebas de que las citaciones fueron enviadas y recibidas por el accionante, desvirtuando cualquier presunto desconocimiento de las mismas. Por otra parte, sostuvo que la sentencia impugnada desconoce el régimen jurídico especial que regula el sistema de salud de la Policía Nacional, ya que no existe disposición legal que obligue a realizar valoraciones médicas en el extranjero.
Indicó que la Ley 80 de 1993, que regula la contratación estatal, no contempla la posibilidad jurídica ni administrativa de celebrar contratos de prestación de servicios médicos fuera del país, lo que imposibilita a la Dirección de Sanidad para brindar atención fuera del territorio nacional. En ese sentido, enfatizó que el plan de servicios de sanidad policial solo se presta dentro del país, salvo para el personal activo en comisión oficial en el exterior, supuesto que no corresponde al caso del accionante.
Además, advirtió que los recursos públicos asignados a la Dirección de Sanidad tienen destinación específica, y su utilización fuera de ese marco podría generar responsabilidad disciplinaria, fiscal e incluso penal para los funcionarios encargados. Por todo lo anterior, solicitó revocar la sentencia de primera instancia, al considerar que las actuaciones de la administración se ajustaron plenamente al marco legal vigente y que no se ha configurado vulneración alguna de derechos fundamentales por parte de la entidad. 13-001-33-33-001-2025-00132-01 Código: FCA - 008 Versión: 03 Fecha: 03-03-2020 7 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR SENTENCIA No. 52 DE 2025 SALA DE DECISIÓN No. 02 3.5.1 PRONUNCIAMIENTO DE LA IMPUGNACIÓN7 La parte demandante respondió a la impugnación presentada por la Unidad Prestadora de Salud de la Policía Nacional.
Señaló que su representado, José Fernando Gracia Benítez, fue víctima de amenazas graves que lo obligaron a radicarse en el exterior, situación que fue denunciada formalmente y que incluso motivó una solicitud de protección por parte de la Fiscalía. En ese contexto, exigirle que demuestre nuevamente el riesgo para su vida o que regrese al país para una valoración médica presencial constituye una medida revictimizante, desproporcionada y contraria al deber estatal de proteger los derechos fundamentales a la vida y a la salud.
Además, la parte accionante refutó la afirmación según la cual la renovación de la licencia de conducción sería incompatible con la patología psiquiátrica del actor, indicando que dicho trámite fue realizado en 2017, es decir, mucho antes de los hechos que agravaron su condición emocional. Sostuvo que esta interpretación resulta discriminatoria y desconoce la normativa nacional e internacional sobre discapacidad, autonomía y no discriminación. Finalmente, precisó que no se solicita un tratamiento en el exterior, sino una valoración virtual —posible y razonable— conforme al principio de accesibilidad y al deber de adoptar la interpretación más favorable a la protección de los derechos fundamentales, en especial cuando el mismo Estado ha previsto mecanismos para la atención de ciudadanos en el extranjero, como lo regulan los artículos 54 y 65 del Decreto 1796 de 2000.
3.6. ACTUACIÓN PROCESAL EN SEGUNDA INSTANCIA A través del Auto de fecha 19 de junio de 20258, el Juzgado Primero Administrativo del Circuito de Cartagena concedió impugnación de tutela al accionado Unidad Prestadora de Salud Policía Bolívar, la cual fue repartida a este Despacho, mediante acta de fecha 01 de julio de 20259 IV. CONTROL DE LEGALIDAD 7 Expediente digital consecutivo, carpeta “02SegundaInstancia”, archivo “03MemorialSAMAIImpugnacionTutela.pdf” 8 Expediente digital consecutivo, carpeta “01PrimeraInstancia”, archivo “13AutoConcedeImpugnación.pdf” 9 Expediente digital consecutivo, carpeta “01PrimeraInstancia”, archivo “15ActaReparto.pdf” 13-001-33-33-001-2025-00132-01 Código: FCA - 008 Versión: 03 Fecha: 03-03-2020 8 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR SENTENCIA No. 52 DE 2025 SALA DE DECISIÓN No. 02 Revisado el expediente se observa que en el desarrollo de las etapas procesales se ejerció el control de legalidad, y, en consecuencia, como no se observan vicios que acarreen la nulidad del proceso o impidan proferir decisión, se procede resolver la alzada.
V. CONSIDERACIONES 5.1. COMPETENCIA Conforme lo establecido en el artículo 32 del Decreto 2591 de 1991, el Tribunal Administrativo de Bolívar, es competente para conocer en segunda instancia de la presente acción.
5.2. PROBLEMA JURÍDICO Habida cuenta de los hechos y antecedentes procesales de esta actuación, la solución del presente caso exige a la Sala responder el siguiente problema jurídico: ¿De conformidad con la impugnación, es dable confirmar, revocar o modificar la sentencia de primera instancia proferida por Juzgado Primero Administrativo del Circuito de Cartagena, que concedió el amparo de los derechos fundamentales del señor José Fernando Gracia Benítez?
5.3. TESIS DE LA SALA La Sala modificará la sentencia de primera instancia, a fin de amparar los derechos fundamentales a la seguridad social, mínimo vital y la salud mental, en conexidad con la vida digna y la seguridad, del intendente en Retiro de la Policía Nacional, José Fernando Gracia Benítez. Además, se considerará que el actor se encuentra inmerso en una situación de fuerza mayor para asistir presencialmente al examen citado, por lo que procederá a ordenar a la UNIDAD PRESTADORA DE SALUD POLICÍA BOLÍVAR, medidas afirmativas para su protección, que se explicaran en la parte considerativa de la presente sentencia. 5.4.- MARCO NORMATIVO Y JURISPRUDENCIAL 13-001-33-33-001-2025-00132-01 Código: FCA - 008 Versión: 03 Fecha: 03-03-2020 9 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR SENTENCIA No. 52 DE 2025 SALA DE DECISIÓN No. 02 • Corte Constitucional.
Sentencia T-139 de 2025, M.P Cristina Pardo Schlesinger. • Corte Constitucional. Sentencia T-270 de 2025, M.P Vladimir Fernández Andrade. • Corte Constitucional sentencia SU-508 de 2020 MP Alberto Rojas Ríos Y José Fernando Reyes Cuartas. • Corte Constitucional Sentencia T-027 de 2018 MP. Carlos Bernal Pulido • Corte Constitucional Sentencia T-291-21 MP.
Paola Andrea Meneses Mosquera
5.5. DEL CASO EN CONCRETO 5.5.1. Procedencia de la acción de tutela. Tabla: requisitos de procedencia de la acción de tutela Requisitos Resultado Legitimación por activa Se cumple. El señor José Fernando Gracia Benítez se encuentra legitimado en la causa por activa, por cuanto es titular de los derechos fundamentales presuntamente vulnerados y actúa a través de apoderado judicial debidamente facultado, conforme consta en el poder10 anexo a la acción de tutela.
Reclama la protección de sus derechos fundamentales a la seguridad social, mínimo vital, salud y seguridad, frente a las actuaciones de la Unidad Prestadora de Salud de la Policía Bolívar, relacionadas con la negativa de practicarle una evaluación médica de revisión por medios virtuales, pese a su condición de discapacidad psiquiátrica, su residencia actual en el extranjero y el riesgo comprobado que implicaría su regreso al país. Legitimación por pasiva Se cumple, frente a la Unidad Prestadora de Salud de la Policía Bolívar, que es la entidad encargada de realizar la valoración médica periódica al señor José Fernando Gracia Benítez en su calidad de Intendente en retiro de la Policía Nacional, pensionado por invalidez.
Según se alega, dicha entidad se negó injustificadamente a realizar la valoración periódica de invalidez por medios virtuales, a pesar de la condición de discapacidad psiquiátrica del accionante, su residencia actual en el extranjero y el riesgo comprobado que implicaría su regreso al país, lo cual configura una amenaza a sus derechos fundamentales a la seguridad social, mínimo vital, salud y seguridad.
No se cumple frente al Grupo de Tesorería General de la Policía Nacional, pues si bien es la dependencia encargada de realizar los pagos de la mesada pensional, no se evidencia una acción u omisión 10 Expediente digital consecutivo, carpeta “01PrimeraInstancia”, archivo “01Tutela.pdf” Folio 69 13-001-33-33-001-2025-00132-01 Código: FCA - 008 Versión: 03 Fecha: 03-03-2020 10 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR SENTENCIA No. 52 DE 2025 SALA DE DECISIÓN No. 02 concreta atribuible a dicha entidad que configure una vulneración actual o inminente de derechos fundamentales.
Su actuación, en este caso, es meramente eventual o hipotética. Por este aspecto se modificará el fallo de primera instancia. No se cumple frente al Tribunal Médico Laboral de Revisión Militar y de Policía, dado que no ha proferido decisión alguna ni ha intervenido materialmente en los hechos descritos en la tutela. Aunque podría ser llamado a revisar el caso en el futuro, al momento no ha incurrido en acción u omisión que afecte directamente los derechos del accionante, por lo que no se satisface el requisito de legitimación en la causa por pasiva frente a esta entidad.
Por este aspecto se modificará el fallo de primera instancia. Inmediatez Se cumple. Entre la última citación para valoración médica presencial programada para el 9 de mayo de 2025 11y la presentación de la acción de tutela por parte del señor José Fernando Gracia Benítez, que según el acta de reparto fue radicada el 26 de mayo de 202512, transcurrió un lapso breve y razonable de 17 días.
Durante este periodo, la amenaza de suspensión de la mesada pensional persistía de forma activa, lo cual afectaba directamente su derecho al mínimo vital, especialmente teniendo en cuenta su condición de discapacidad psiquiátrica, su situación de riesgo en Colombia y su residencia actual en el exterior. Esta circunstancia, unida a la ausencia de una respuesta efectiva por otras vías judiciales o administrativas, permite verificar la inmediatez en la interposición de la acción de tutela como mecanismo idóneo y urgente para la protección de sus derechos fundamentales.
Subsidiariedad Se cumple. Si bien la Superintendencia Nacional de Salud cuenta con funciones jurisdiccionales para dirimir controversias en materia de salud, en la Sentencia SU-508 de 202013, la Corte Constitucional estableció que estas competencias tienen un alcance limitado y no garantizan, por sí solas, una protección inmediata e integral de los derechos fundamentales de los usuarios del Sistema General de Seguridad Social en Salud.
Por tanto, mientras persista dicha limitación, la acción de tutela se erige como el mecanismo más adecuado para garantizar el goce efectivo de los derechos fundamentales en esta materia. En el caso concreto, la acción de tutela fue promovida por el señor José Fernando Gracia Benítez, quien padece de trastorno de estrés postraumático 14 y enfrenta un riesgo latente de suspensión del pago de su mesada pensional, debido a la negativa de la Unidad Prestadora de Salud de la Policía Bolívar de permitirle una valoración médica virtual, pese a su residencia en Estados Unidos y a las amenazas que motivaron su salida del país. Esta situación implica la 11 Expediente digital consecutivo, carpeta “01PrimeraInstancia”, archivo “01Tutela.pdf” Folio 61-62 12 Expediente digital consecutivo, carpeta “01PrimeraInstancia”, archivo “02ActaReparto.pdf” 13 Corte Constitucional sentencia SU-508 de 2020 MP Alberto Rojas Ríos Y José Fernando Reyes Cuartas 14 Expediente digital consecutivo, carpeta “01PrimeraInstancia”, archivo “01Tutela.pdf” Folio 49-50 13-001-33-33-001-2025-00132-01 Código: FCA - 008 Versión: 03 Fecha: 03-03-2020 11 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR SENTENCIA No. 52 DE 2025 SALA DE DECISIÓN No. 02 omisión en la prestación de servicios en salud en condiciones razonables de accesibilidad y adaptabilidad, lo cual afecta de forma directa derechos fundamentales como la salud, la vida digna y el mínimo vital.
Además, el accionante se encuentra en situación de especial protección constitucional por su condición de discapacidad psíquica y de riesgo frente a amenazas. Por tanto, frente a la inminencia de un perjuicio irreparable y la ineficacia del mecanismo administrativo ordinario para atender esta situación concreta y urgente, la tutela es procedente como vía principal, en tanto es el único mecanismo eficaz e idóneo para garantizar los derechos fundamentales del accionante. 5.5.2.
Análisis crítico de las pruebas frente al marco jurídico 5.5.2.1. Del deber de realizar examen de revisión a pensionado por invalidez frente a la imposibilidad de regresar al país El día 10 de junio de 201615 se le practicó al actor, José Fernando Gracia Benítez, Junta Médico Laboral de Policía No. 5387, la cual concluyó que presentaba una disminución de la capacidad laboral actual y total del 89.96%, con imputabilidad al servicio, en consecuencia, mediante Resolución No. 00403 del 22 de marzo de 201716 se le reconoció pensión de invalidez y a su vez, se ordenó que debía practicarse examen periódico de revisión de su condición de invalidez. 15 Expediente digital consecutivo, carpeta “01PrimeraInstancia”, archivo “01Tutela.pdf”Folio 65-66 16 Expediente digital consecutivo, carpeta “01PrimeraInstancia”, archivo “01Tutela.pdf”Folio 65-66 13-001-33-33-001-2025-00132-01 Código: FCA - 008 Versión: 03 Fecha: 03-03-2020 12 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR SENTENCIA No. 52 DE 2025 SALA DE DECISIÓN No. 02 De acuerdo con lo anterior, el accionante, José Fernando Gracia Benítez, fue citado en dos oportunidades por la Unidad Prestadora de Salud de la Policía Nacional para valoración presencial de revisión a pensionado.
La primera citación fue programada para el 20 de diciembre de 2024, a la cual no asistió el aquí actor, según consta en el registro del Evento No. 184 del Sistema de Información de Salud Policial (SISAP)17. Veamos: La segunda citación fue notificada el 25 de abril de 2025, mediante correo electrónico, fijando como nueva fecha de valoración el viernes 9 de mayo de 202518 a las 2:00 p.m., en las instalaciones de la Unidad Prestadora de Salud Bolívar, como veremos a continuación: 17 Expediente digital consecutivo, carpeta “01PrimeraInstancia”, archivo “01Tutela.pdf” Folio 17 18 Expediente digital consecutivo, carpeta “01PrimeraInstancia”, archivo “01Tutela.pdf “Folio 61 13-001-33-33-001-2025-00132-01 Código: FCA - 008 Versión: 03 Fecha: 03-03-2020 13 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR SENTENCIA No. 52 DE 2025 SALA DE DECISIÓN No. 02 Se extrae del trámite de tutela, que el Sr. José Fernando Gracia Benítez, justificó la inasistencia a las citas presenciales ante la Unidad Prestadora de Salud de la Policía Bolívar, para los días 20 de diciembre de 202419 y 9 de mayo de 202520, en que se encuentra en los Estados Unidos bajo proceso de asilo político21, lo cual acredita con los siguientes documentos: Lo anterior viene soportado en un mensaje de amenaza22, así como en la denuncia presentada ante la Fiscalía General de la Nación el 2 de mayo de 2024, y en la solicitud de protección elevada ante la Policía Nacional en esa misma fecha, como se evidencia a continuación: 19 Expediente digital consecutivo, carpeta “01PrimeraInstancia”, archivo “12Impugnacion.pdf” Folio 5 20 Expediente digital consecutivo, carpeta “01PrimeraInstancia”, archivo “12Impugnacion.pdf” Folio 6 21 Expediente digital consecutivo, carpeta “01PrimeraInstancia”, archivo “01Tutela.pdf” folio 30. 22 Expediente digital consecutivo, carpeta “01PrimeraInstancia”, archivo “01Tutela.pdf”Folio 29.
La Sala se abstiene de replicarlo por ser contenido sensible y que podría resultar re victimizante para el accionante. 13-001-33-33-001-2025-00132-01 Código: FCA - 008 Versión: 03 Fecha: 03-03-2020 14 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR SENTENCIA No. 52 DE 2025 SALA DE DECISIÓN No. 02 Por ello, la Policía Nacional inició el trámite de medidas de protección el 12 de junio de 202423, entre las cuales se incluyeron rondas de vigilancia en el lugar de residencia del solicitante, como se evidencia a continuación: 23 Expediente digital consecutivo, carpeta “01PrimeraInstancia”, archivo “01Tutela.pdf”Folio 42 13-001-33-33-001-2025-00132-01 Código: FCA - 008 Versión: 03 Fecha: 03-03-2020 15 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR SENTENCIA No. 52 DE 2025 SALA DE DECISIÓN No. 02 Bajo ese escenario, la Sala pasará a estudiar la normatividad aplicable.
El artículo 10 del Decreto Ley 1796 de 2000 aplicable a los miembros de la fuerza pública exige la realización de los exámenes médicos de revisión al personal pensionado por invalidez:
ARTICULO
10. EXÁMENES DE REVISIÓN A PENSIONADOS. La Dirección de Sanidad de cada Fuerza o de la Policía Nacional, realizará por lo menos una vez cada tres (3) años exámenes médicos de revisión al personal pensionado por invalidez. En caso de evidenciarse que no persiste la patología que dio origen a la prestación, el Tribunal Médico Laboral de Revisión Militar y de Policía procederá a revisar el caso.
PARÁGRAFO 1 º. La evaluación se llevará a cabo aplicando las mismas normas con las cuales se otorgó el derecho a pensión. PÁRÁGRAFO 2º. El incumplimiento de esta disposición por parte del pensionado, previo requerimiento en dos (2) oportunidades, dará lugar a la suspensión del pago de la pensión hasta cuando cumpla el requisito exigido.
PÁRÁGRAFO 3º. Cuando la pensión sea originada por patologías psiquiátricas se deberá presentar certificación del tratamiento realizado y concepto actualizado del médico psiquiatra tratante. PÁRÁGRAFO 4º.El Consejo Superior de Salud de las Fuerzas Militares y de la Policía Nacional señalará los procedimientos generales que seguirán para la realización de dichos exámenes.
(Negrillas fuera de texto) Sobre el procedimiento para realizar el examen de revisión pensional se expidió el Acuerdo 056 de 2014, que señala: ARTÍCULO 2o. OBJETO. La revisión médica será realizada con el fin de verificar si no persiste la patología que dio origen a la pensión de invalidez del titular. ARTICULO 3o. Procedimientos generales para la realización de los exámenes al personal pensionado por invalidez en el Sistema de Salud de las Fuerzas Militares y de la Policía Nacional, (SSMP). 1.
La Dirección de Sanidad de cada Fuerza y Dirección de Sanidad de la Policía Nacional, a través del Área de Medicina Laboral informarán al pensionado el procedimiento para la realización de los exámenes de revisión a pensionados por invalidez y lo citará siguiendo los parámetros establecidos en el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.
En caso de que el interesado no cumpla con la primera cita se le realizará una nueva citación dentro de los cinco (5) días hábiles contados a partir de la fecha de su primera cita, con un máximo de dos (2) citaciones. 13-001-33-33-001-2025-00132-01 Código: FCA - 008 Versión: 03 Fecha: 03-03-2020 16 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR SENTENCIA No. 52 DE 2025 SALA DE DECISIÓN No. 02 Cuando se desconozca la información sobre el destinatario señalada en el inciso anterior, la citación se publicará en la página electrónica o en un lugar de acceso al público de la respectiva entidad por el término de cinco (5) días hábiles, de conformidad con el artículo 68 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.
En caso de no presentarse se informará a Prestaciones Sociales del Ministerio de Defensa Nacional y de la Policía Nacional, para que realicen las correspondientes coordinaciones con el fin de dar aplicación a lo establecido en el parágrafo 2o del artículo 10 del Decreto número 1796 de 2000 o normas que lo modifiquen, adicionen o reglamenten. 2.
Las áreas de Medicina Laboral de cada Dirección de Sanidad de cada Fuerza y Dirección de Sanidad de la Policía Nacional, emitirán las respectivas órdenes de conceptos médicos necesarios por las diferentes especialidades tratantes de las afecciones y/o lesiones que dieron origen a la invalidez por la cual se reconoció la pensión de invalidez; de igual forma verificarán los conceptos médicos aportados por las especialidades requeridas.
Para el caso de los pensionados por patologías psiquiátricas se deberá presentar certificación del tratamiento realizado y el concepto actualizado del médico psiquiatra tratante, de conformidad con lo establecido en el parágrafo 3o del artículo 10 del Decreto número 1796 de 2000. Dicha certificación podrá ser aportada por el pensionado directamente o a través de su representante legal, o solicitada de oficio por la entidad. 3.
Una vez realizados los exámenes por las Direcciones de Sanidad de las Fuerzas y Dirección de Sanidad de la Policía Nacional, si se encuentra que persiste la patología que dio origen a la pensión se le comunicará al pensionado Por su parte el régimen general dispuesto en la ley 100 de 1993 en forma similar prescribe:
ARTÍCULO 44. Revisión de las Pensiones de Invalidez. El estado de invalidez podrá revisarse: a) Por solicitud de la entidad de previsión o seguridad social correspondiente cada tres (3) años, con el fin de ratificar, modificar o dejar sin efectos el dictamen que sirvió de base para la liquidación de la pensión que disfruta su beneficiario y proceder a la extinción, disminución o aumento de la misma, si a ello hubiere lugar.
Este nuevo dictamen se sujeta a las reglas de los artículos anteriores. El pensionado tendrá un plazo de tres (3) meses contados a partir de la fecha de dicha solicitud, para someterse a la respectiva revisión del estado 13-001-33-33-001-2025-00132-01 Código: FCA - 008 Versión: 03 Fecha: 03-03-2020 17 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR SENTENCIA No. 52 DE 2025 SALA DE DECISIÓN No. 02 de invalidez.
Salvo casos de fuerza mayor, si el pensionado no se presenta o impide dicha revisión dentro de dicho plazo, se suspenderá el pago de la pensión. Transcurridos doce (12) meses contados desde la misma fecha sin que el pensionado se presente o permita el examen, la respectiva pensión prescribirá. (….) b) Por solicitud del pensionado en cualquier tiempo y a su costa.
(resaltado fuera de texto) Sobre esta facultad de revisión en el régimen general, la Corte Constitucional ha expuesto lo siguiente: “La Corte Constitucional, al abordar el análisis de la citada disposición señaló que cuando la entidad de previsión social reconoce el derecho de una persona a percibir una pensión de invalidez, tanto el beneficiado, como el empleador y la entidad que le corresponda hacer el pago, entienden que no se está ante una situación jurídica consolidada, sino, todo lo contrario, sujeta a cambios, por ser susceptible de revisiones periódicas, en aras de ratificar, modificar o dejar sin efectos el dictamen que sirvió de fundamento para obtener su reconocimiento[2].” De modo que, es legítima la actuación emprendida por la Unidad Prestadora de Salud Bolívar a fin de verificar las patologías que dieron origen a la pensión de invalidez del Sr. Gracia Benítez, so pena de suspensión del pago de la pensión, en los términos que expone la norma.
No obstante, por la situación particular del actor, resulta razonable la negativa del accionante de regresar al país, en tanto su seguridad e integridad personal podrían verse comprometidas, situación que configura un evento de fuerza mayor que le impide asistir a la evaluación médica presencial en Colombia. Aunque la norma especial no contempla la posibilidad de justificar la inasistencia, esta si aparece en la Ley 100 de 1993, por la cual se crea el sistema de seguridad social integral y se dictan otras disposiciones, la cual es posible aplicarla por vía de la analogía. De otra parte, estudiadas las normas especiales, las mismas hacen énfasis en la realización de los exámenes médicos que permitan a la autoridad médica verificar que los motivos que originaron la pensión de invalidez persistan, lo 13-001-33-33-001-2025-00132-01 Código: FCA - 008 Versión: 03 Fecha: 03-03-2020 18 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR SENTENCIA No. 52 DE 2025 SALA DE DECISIÓN No. 02 cual es el objeto último de este procedimiento conforme al acuerdo 56 de 2014 y no tanto, exigen una valoración presencial del paciente24.
En este aparte, debe resaltar la Sala que la enfermedad que más influyó para calcular la disminución de la capacidad laboral del accionante fue el trastorno de estrés postraumático crónico25: (…) De manera que, al tratarse de una patología psiquiátrica, la misma normatividad no exige la práctica de un examen médico presencial, sino la presentación de un certificado del tratamiento realizado y un concepto actualizado del médico psiquiatra tratante.
En el caso concreto, exigirle al señor José Fernando Gracia Benítez que regrese a Colombia para someterse a una valoración médico presencial como condición para llevar a cabo el examen de revisión de invalidez so pena de la suspensión del pago de la pensión, por expreso incumplimiento del requisito exigido en artículo 10, parágrafo 2 Dto.
Ley 1796 de 2000, cuando ha puesto en conocimiento razones suficientes para no comparecer, pone en riesgo otros bienes jurídicos de orden constitucional, motivo por el cual este tribunal considera que debe tomarse una acción afirmativa para 24 ARTÍCULO 2o. OBJETO. La revisión médica será realizada con el fin de verificar si no persiste la patología que dio origen a la pensión de invalidez del titular 25 Expediente digital, primera instancia, archivo “10PruebaPolicia” folios 3 y 5. 13-001-33-33-001-2025-00132-01 Código: FCA - 008 Versión: 03 Fecha: 03-03-2020 19 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR SENTENCIA No. 52 DE 2025 SALA DE DECISIÓN No. 02 salvaguardar los derechos fundamentales a la seguridad social, mínimo vital y la salud mental, en conexidad la vida, la integridad física y la seguridad del Sr. José Fernando Gracia Benítez.
Conforme con lo analizado por la jurisprudencia constitucional26, la solución no se limita a escoger entre el cumplimiento total de la exigencia legal o su supresión absoluta, sino a identificar un punto de equilibrio que represente un nivel razonable de satisfacción del derecho, tanto para la administración como para el titular del derecho fundamental.
En este caso, el contenido razonable atribuible a la obligación de revisión médica no coincide con la presencialidad forzosa, ni con la renuncia al control médico, sino con la implementación de una alternativa proporcional y viable. Además, como lo sostuvo la Corte Constitucional en la Sentencia T-139 de 202527, las autoridades no pueden ampararse en una lectura estrictamente formal de las normas para negar derechos fundamentales cuando existen alternativas viables que permiten salvaguardarlos.
Dicha providencia expuso que: “La conducta institucional no solo fue rígida, sino que omitió por completo el deber de razonabilidad, proporcionalidad y flexibilidad que se deriva del principio de justicia material, especialmente en contextos de movilidad internacional y vulnerabilidad”. Siguiendo esa normatividad, es dable proponer una solución que permita brindar la protección de los derechos fundamentales aquí reclamados del accionante, conforme con las circunstancias particulares del caso, así como el deber de la demandada de revisar la pensión de invalidez otorgada.
Como ya hicimos referencia, lo esencial es que el demandante se someta a los exámenes médicos pertinentes que permitan constatar si actualmente continúa presentando las enfermedades que motivaron su pensión de 26 “108. Tradicionalmente, la jurisprudencia constitucional ha aplicado la ponderación para solucionar colisiones entre derechos y principios fundamentales.
Esta metodología debe ser utilizada por el juez constitucional para resolver casos relacionados con la faceta prestacional de los derechos fundamentales, (…) 109. Analizar la faceta prestacional de los derechos, por lo general, implica la existencia de una posición jurídica, en la que el titular del derecho exige que el obligado realice una determinada acción, a efectos de alcanzar un determinado nivel de satisfacción del derecho (nivel de satisfacción pretendido).
En estos términos, la ponderación no se puede estudiar, simplemente, como una colisión de derechos, sino que implica que el juez constitucional deba ponderar entre distintos niveles razonables de satisfacción de los derechos.”. Sentencia T-027 de 2018 27 Corte Constitucional. Sentencia T-139 de 2025, M.P Cristina Pardo Schlesinger 13-001-33-33-001-2025-00132-01 Código: FCA - 008 Versión: 03 Fecha: 03-03-2020 20 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR SENTENCIA No. 52 DE 2025 SALA DE DECISIÓN No. 02 invalidez, a su vez que estos resultados sean evaluados por la autoridad médica competente aquí en Colombia.
La Sala considera que por vía de analogía con la Ley 100 de 1993, es posible autorizar al actor para que a su costa practique los exámenes médicos necesarios dirigidos a acreditar las enfermedades que sirvieron de base para otorgar su pensión de invalidez en el lugar de su residencia actual, así como la valoración médica remota o virtual por parte de la autoridad médica competente en Colombia, tal como el propio accionante ha solicitado y se encuentra dispuesto a costear.
Tal solución a consideración de la Sala alcanza el fin legítimo del control periódico del estado de invalidez para el pensionado, sin sacrificar derechos fundamentales esenciales ni frustrar el proceso de asilo político que el accionante tramita en los Estados Unidos, inclusive porque atendiendo las condiciones particulares del caso y el deber del Estado de garantizar entornos seguros para el ejercicio pleno de los demás derechos, también procede salvaguardar el derecho a la seguridad y vida digna del actor.
Adicionalmente, el accionante ha sido diagnosticado con una enfermedad psiquiátrica (trastorno de estrés postraumático). Este diagnóstico, debidamente acreditado, lo convierte en un sujeto de especial protección constitucional y, por ende, dirige a las autoridades a adoptar medidas afirmativas y diferenciales que garanticen su derecho a la salud mental sin exponerlo a riesgos adicionales o cargas excesivas; en aras de incluir todos estos aspectos, el fallo será modificado.
Para lograr armonizar anterior, se concederá el término de 10 días hábiles para que la UNIDAD PRESTADORA DE SALUD POLICÍA BOLÍVAR señale, defina y comunique al actor los conceptos y exámenes médicos que requiere sean practicados al pensionado en su lugar de residencia con el objeto de establecer si aún persisten las enfermedades que sirvieron de base para el dictamen de su pérdida de la capacidad laboral y reconocimiento de la pensión de invalidez, por su parte, el señor JOSE FERNANDO GRACIA BENÍTEZ a partir del día siguiente a la recepción de la comunicación anterior, contará con el término de un (1) mes calendario para practicar a su costa los exámenes médicos requeridos, gestionar lo necesario para que esos documentos tengan validez en Colombia y remitirlos a la autoridad médica en Colombia, conforme lo haya indicado la UNIDAD PRESTADORA DE SALUD POLICÍA BOLÍVAR.
Adicionalmente, la UNIDAD PRESTADORA DE SALUD 13-001-33-33-001-2025-00132-01 Código: FCA - 008 Versión: 03 Fecha: 03-03-2020 21 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR SENTENCIA No. 52 DE 2025 SALA DE DECISIÓN No. 02 POLICÍA BOLÍVAR podrá exigir la valoración médica virtual, la cual podrá citar según su agenda.
La solución planteada se presenta como razonable, especialmente si se tiene en cuenta que la UNIDAD PRESTADORA DE SALUD POLICIA BOLÍVAR ha señalado que la contratación de servicios médicos en el exterior podría afectar el patrimonio público. En mérito de lo expuesto, este Tribunal, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA PRIMERO: MODIFICAR la Sentencia de fecha nueve (9) de junio de dos mil veinticinco (2025), proferida por el Juzgado Primero Administrativo del Circuito de Cartagena, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia, la cual quedará de la siguiente manera: Primero: DECLARAR la falta de legitimación en la causa por pasiva de GRUPO TESORERÍA GENERAL POLICÍA NACIONAL, TRIBUNAL DE REVISIÓN MÉDICO MILITAR Y DE POLICÍA, conforme lo expuesto.
Segundo: AMPARAR los derechos fundamentales a la seguridad social, mínimo vital y salud mental, en conexidad con la vida digna y la seguridad, del señor JOSE FERNANDO GRACIA BENÍTEZ, vulnerados por la UNIDAD PRESTADORA DE SALUD BOLÍVAR DE LA POLICÍA NACIONAL. Tercero: ORDENAR a la UNIDAD PRESTADORA DE SALUD BOLÍVAR DE LA POLICÍA NACIONAL que, el término de 10 días hábiles señale, defina y comunique al actor los conceptos y exámenes médicos que requiere sean practicados al pensionado en su lugar de residencia con el objeto de establecer si aún persisten las enfermedades que sirvieron de base para el dictamen de su pérdida de la capacidad laboral y reconocimiento de la pensión de invalidez, por su parte, el señor JOSE FERNANDO GRACIA BENÍTEZ a partir del día siguiente a la recepción de la comunicación anterior, contará con el término de un (1) mes calendario para practicar a su costa los exámenes médicos requeridos, gestionar lo necesario para que esos documentos tengan validez en Colombia y remitirlos a la autoridad médica en Colombia, conforme lo haya indicado la UNIDAD PRESTADORA DE SALUD POLICÍA BOLÍVAR. 13-001-33-33-001-2025-00132-01 Código: FCA - 008 Versión: 03 Fecha: 03-03-2020 22 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR SENTENCIA No. 52 DE 2025 SALA DE DECISIÓN No. 02 Adicionalmente, la UNIDAD PRESTADORA DE SALUD POLICÍA BOLÍVAR podrá exigir la valoración médica virtual, la cual podrá citar según su agenda.
Vencidos los términos anteriores, la UNIDAD PRESTADORA DE SALUD POLICÍA BOLÍVAR deberá tomar las decisiones que correspondan. Cuarto: ORDENAR a la UNIDAD PRESTADORA DE SALUD BOLÍVAR DE LA POLICÍA NACIONAL que se abstenga de suspender el pago de la mesada pensional del señor JOSE FERNANDO GRACIA BENÍTEZ, hasta tanto no se agote lo ordenado en el numeral tercero de esta providencia. Quinto: Si la presente providencia no es impugnada, envíese a la Corte Constitucional.
En evento de ser excluida de revisión, archívese el expediente previa cancelación de su radicado.
SEGUNDO: NOTIFICAR la presente providencia a las partes por el medio más expedito y COMUNICAR al juzgado de origen.
TERCERO: REMITIR por Secretaría el expediente dentro de los diez (10) días siguientes a la ejecutoria de la presente providencia, a la Corte Constitucional para su eventual revisión y con copia de la misma al juzgado de origen.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE LOS MAGISTRADOS, JOSE RAFAEL GUERRERO LEAL MARCELA DE JESÚS LÓPEZ ÁLVAREZ MOISÉS DE JESÚS RODRÍGUEZ PÉREZ