13001-23-33-000-2025-00229-00 Código: FCA - 008 Versión: 03 Fecha: 03-03-2020 1 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR SENTENCIA No. 07 DE 2025 SALA DE DECISIÓN No. 02 Cartagena de Indias D. T. y C., catorce (14) de julio de dos mil veinticinco (2025) I. IDENTIFICACIÓN DEL PROCESO, RADICACIÓN Y PARTES INTERVINIENTES MEDIO DE CONTROL ACCIÓN DE TUTELA RADICADO 13001-23-33-000-2025-00229-00 DEMANDANTE BLANCA ROSA OLIVERO SANDOVAL DANIELA OLIVERO SANDOVAL KATIA OLIVERO SANDOVAL DAINYS RAMOS OLIVERO LIN JOHANA RAMOS OLIVERO DEMANDADO PROCURADURÍA 130 JUDICIAL II PARA ASUNTOS ADMINISTRATIVOS.
VINCULADOS PROCURADURÍA 173 JUDICIAL I PARA ASUNTOS ADMINISTRATIVOS DE BARRANQUILLA. INSTITUTO NACIONAL PENITENCIARIO Y CARCELARIO – INPEC. EPMSC DE BARRANQUILLA “EL BOSQUE” MAGISTRADO PONENTE JOSÉ RAFAEL GUERRERO LEAL TEMA ACCESO A LA ADMINISTRACIÓN DE JUSTICIA Y DEBIDO PROCESO SUBTEMA IMPROCEDENCIA POR INCUMPLIMIENTO DEL REQUISITO DE SUBSIDIARIEDAD – CONSTANCIA DE CONCILIACIÓN EXTRAJUDICIAL HABILITA PARA ACUDIR A LA JURISDICCIÓN. II.
PRONUNCIAMIENTO Procede la Sala de Decisión No. 002 del Tribunal Administrativo de Bolívar, a resolver la tutela presentada por la parte accionante BLANCA ROSA OLIVERO SANDOVAL, DANIELA OLIVERO SANDOVAL, KATIA OLIVERO SANDOVAL, DAINYS RAMOS OLIVERO y LIN JOHANA RAMOS OLIVERO, quienes actúan a través de apoderada judicial, contra la PROCURADURÍA 130 JUDICIAL II PARA ASUNTOS ADMINISTRATIVOS, por la presunta vulneración a sus derechos fundamentales al debido proceso y acceso a la administración de justicia. III.
ANTECEDENTES 13001-23-33-000-2025-00229-00 Código: FCA - 008 Versión: 03 Fecha: 03-03-2020 2 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR SENTENCIA No. 07 DE 2025 SALA DE DECISIÓN No. 02 3.1. PRETENSIONES1 La acción de tutela se basa en las siguientes pretensiones: “- Que se tutele el derecho fundamental al acceso a la administración de justicia y al debido proceso de mis representados. - Que se deje sin efectos el auto del 11 de junio de 2025 que resuelve la reposición y mantiene el rechazo por caducidad. - Que se ordene a la Procuraduría admitir la solicitud de conciliación extrajudicial para que surta el trámite respectivo.” 3.2.
HECHOS 2 En la demanda, la parte accionante relata los siguientes hechos: “-El día 15 de diciembre de 2021, falleció el señor Mauricio Olivero Sandoval en custodia del INPEC en el establecimiento EPMSC Barranquilla “El Bosque”. - En ejercicio del medio de control de reparación directa, se presentó el 15 de mayo de 2025 solicitud de conciliación extrajudicial, con la finalidad de agotar requisito de procedibilidad. - Dicha solicitud fue rechazada mediante auto de 3 de junio de 2025, confirmado por auto de reposición del 11 de junio de 2025, con fundamento en una supuesta caducidad de la acción. - Sin embargo, esta no es la primera solicitud de conciliación presentada.
Una anterior solicitud fue inadmitida sin que se hubiera surtido el trámite de fondo por razones formales (falta de registros civiles e Historia clínica), por lo cual no puede considerarse que haya operado la caducidad. - Adicionalmente, la afirmación de la Procuraduría de que no es procedente alegar deficiencia en la asesoría jurídica previa desconoce la realidad material del acceso a la justicia y afecta el derecho de las víctimas.” 3.3.
CONTESTACIÓN 3.3.1. PROCURADURIA 130 JUDICIAL II PARA ASUNTOS ADMINISTRATIVOS.3 1 Expediente digital, archivo “01Demanda.pdf”, folio 3. 2 Expediente digital, archivo “01Demanda.pdf”, folio 1. 3 Expediente digital, archivo “13InformeProcurador130.pdf”, folios 8-13. 13001-23-33-000-2025-00229-00 Código: FCA - 008 Versión: 03 Fecha: 03-03-2020 3 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR SENTENCIA No. 07 DE 2025 SALA DE DECISIÓN No. 02 Expuso en el informe presentado el día 10 de julio de 2025, que la solicitud de conciliación extrajudicial fue presentada por la parte accionante, pero determinó que el medio de control había caducado, motivo por el cual declaró el asunto no conciliable conforme a lo previsto en el artículo 90 de la Ley 2220 de 2022.
Por lo que indica que, en cumplimiento de la norma, expidió la constancia correspondiente, dentro del término legal, según lo previsto en el artículo 104 de la misma ley. Asimismo, aclaró que su actuación no impide el acceso a la jurisdicción contencioso administrativa, ya que, con la constancia emitida, las accionantes pueden acudir directamente ante el juez competente.
Consideró que su intervención se ajustó al debido proceso y a la normativa vigente, por lo que solicitó al Tribunal, negar las pretensiones de la tutela, al no haberse vulnerado los derechos fundamentales alegados. 3.3.2. INPEC4. El INPEC, en los informes presentados los días 10 y 11 de julio de 2025, manifiesta que no ostenta legitimación en la causa por pasiva, toda vez que no ha vulnerado derecho fundamental alguno de las accionantes.
Señala que la inconformidad que motiva el ejercicio de la acción constitucional se origina en las actuaciones de la Procuraduría 130 Judicial para Asuntos Administrativos de Cartagena, autoridad competente para emitir la constancia en el trámite de conciliación extrajudicial. Precisa además, que la Dirección General del INPEC carece de competencia para pronunciarse sobre lo solicitado, ya que sus funciones se limitan a la ejecución de penas privativas de la libertad impuestas mediante sentencia penal condenatoria, sin que le corresponda intervenir en la definición o reconocimiento de derechos fundamentales ajenos al ámbito penitenciario.
Por lo anterior, solicita al despacho que se declare la falta de legitimación en la causa por pasiva y, en consecuencia, se ordene su desvinculación del trámite de la presente acción de tutela.
3.3.3. EPMSC DE BARRANQUILLA “EL BOSQUE”5 4 Expediente digital, archivo “15RespuestaInpec229.pdf” y “17InformeAllegadoporSAMAIINPEC” 5 Expediente digital, archivo “18InformedeTutelaEPCBarranquilla.pdf” 13001-23-33-000-2025-00229-00 Código: FCA - 008 Versión: 03 Fecha: 03-03-2020 4 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR SENTENCIA No. 07 DE 2025 SALA DE DECISIÓN No. 02 Mediante informe allegado el 11 de julio del presente año, indicó que, analizados los argumentos expuestos y las pruebas aportadas por el accionante, se puede concluir que, son del resorte de la Procuraduría 130 Judicial para Asuntos Administrativos, por lo que al no haber vulnerado derecho alguno solicita su desvinculación.
3.4. ACTUACIÓN PROCESAL La presente acción de tutela fue repartida a esta Corporación, mediante acta de reparto de fecha 01 de julio de 20256. En principio fue inadmitida mediante auto de fecha 02 de julio hogaño7, posteriormente por auto interlocutorio del 08 de julio de 20258 fue admitida, y por informe secretarial del 11 de julio de 20259, el expediente ingresó al despacho para resolver.
IV. CONTROL DE LEGALIDAD Revisado el expediente se observa que, en el desarrollo de las etapas procesales se ejerció el control de legalidad, y, en consecuencia, como no se observan vicios que acarreen la nulidad del proceso o impidan proferir una decisión, se procede a resolver la alzada. V. CONSIDERACIONES DE LA SALA 5.1. COMPETENCIA Conforme a lo establecido en el artículo 37 del Decreto 2591 de 1991 y el Decreto 333 de 2021 artículo 1° numeral 5°, el Tribunal Administrativo de Bolívar, es competente para conocer en primera instancia la presente acción.
5.2. PROBLEMA JURÍDICO Habida cuenta de los hechos y antecedentes procesales de esta actuación, la solución del presente caso exige a la Sala responder el siguiente problema jurídico: 6 Expediente digital archivo “03ActadeReparto.pdf”. 7 Expediente digital archivo “05AutoInadmiteTutela.pdf” 8 Expediente digital archivo “11AutoAdmiteTutela.pdf”. 9 Expediente digital archivo “16InformeSecretarial.pdf”. 13001-23-33-000-2025-00229-00 Código: FCA - 008 Versión: 03 Fecha: 03-03-2020 5 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR SENTENCIA No. 07 DE 2025 SALA DE DECISIÓN No. 02 ¿En el caso bajo análisis se encuentran acreditados los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela?
5.3. TESIS DE LA SALA La Sala de Decisión considera que, en relación con la presunta vulneración del derecho al debido proceso y acceso a la administración de justicia, la acción de tutela resulta improcedente por incumplimiento del requisito de subsidiariedad, al evidenciarse que, la parte actora contaba con la posibilidad de ejercer el medio de control de reparación directa ante la jurisdicción contencioso administrativa, sin que fuese indispensable la realización material de la audiencia de conciliación extrajudicial.
Ello, por cuanto al tratarse de un asunto no conciliable, la constancia emitida por el agente del Ministerio Público es suficiente para tener por agotado el requisito previo de conciliación para instaurar la demanda.
5.4. MARCO NORMATIVO Y JURISPRUDENCIAL. • Ley 2220 de 2022, artículos 90 y 104 • Ley 1437 de 2011, articulo 164. • Expediente: No. 23001-23-33-000-2021-00160-01, Sección Quinta, Consejo de Estado, C.P. Rocío Araújo Oñate. • Expediente: No. 76001-23-31-000-2010-00853-01, Sección Segunda, Consejo de Estado, C.P. Marlene Solarte Calderón.
5.5. DEL CASO EN CONCRETO 5.5.1. Análisis de requisitos de procedencia de la acción de tutela. Tabla: requisitos de procedencia de la acción de tutela Requisitos Resultado Legitimación por activa Se cumple. Las señoras Blanca Rosa Olivero Sandoval10, Daniela Olivero Sandoval11, Katia Olivero Sandoval12, Dainys Ramos 10 Expediente digital, archivo “10EscritodeSubsanacionAllegado.pdf”, folio 5. 11 Expediente digital, archivo “10EscritodeSubsanacionAllegado.pdf”, folio 7. 12 Expediente digital, archivo “10EscritodeSubsanacionAllegado.pdf”, folio 4. 13001-23-33-000-2025-00229-00 Código: FCA - 008 Versión: 03 Fecha: 03-03-2020 6 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR SENTENCIA No. 07 DE 2025 SALA DE DECISIÓN No. 02 Olivero13 y Lin Johana Ramos Olivero14, quienes actúan a través de apoderada judicial (Daniela Patricia Vega Franco), se encuentran legitimadas en la causa por activa para reclamar la protección de sus derechos fundamentales al debido proceso y acceso a la administración de justicia, presuntamente vulnerados, al presentar la solicitud de conciliación extrajudicial ante la Procuraduría 130 Judicial II para Asuntos Administrativos de Cartagena, la cual mediante auto15 del día 03 de junio de 2025, declaró el asunto como no conciliable.
Legitimación por pasiva Se cumple. Frente a la Procuraduría 130 Judicial II para Asuntos Administrativos de Cartagena, autoridad judicial que, según lo expuesto por el accionante, supuestamente estaría vulnerando sus derechos fundamentales al debido proceso y acceso a la administración de justicia al negar la solicitud de conciliación extrajudicial presentada por la parte accionante, declarando que el asunto no es susceptible de ser conciliable16.
Frente a los vinculados Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario – INPEC. y EPMSC de Barranquilla “El Bosque”, igualmente se cumple, al tratarse de las entidades contra las cuales la parte accionante pretende dirigir una eventual demanda de reparación directa, por lo tanto, se encuentran inmersos en los fundamentos fácticos de la tutela, y por ende podrían resultar comprometidos sus intereses con la decisión de la presente tutela.
Finalmente, frente a la vinculada Procuraduría 173 Judicial I para Asuntos Administrativos de Barranquilla, si bien se vinculó en un principio debido a que las accionantes indicaron que frente a ella se había interpuesto también una solicitud de conciliación extrajudicial, se observa que, esta procuraduría simplemente mediante auto de fecha 24 de enero de 202417 inadmitió la solicitud de conciliación y sobre esta providencia no existió reparo alguno en su momento, ni tampoco dentro del presente trámite tutelar, por lo cual, frente a esta última no se cumple con el requisito de legitimación en la causa por pasiva y por ende será desvinculada. 13 Expediente digital, archivo “10EscritodeSubsanacionAllegado.pdf”, folio 8. 14 Expediente digital, archivo “10EscritodeSubsanacionAllegado.pdf”, folio 6. 15 Expediente digital, carpeta “14ExpedienteAdjuntoporelProcurador”, archivo “237012 - AUTO NO CONCILIABLE.pdf”. 16 Expediente digital, carpeta “14ExpedienteAdjuntoporelProcurador”, archivo “237012 - AUTO NO CONCILIABLE.pdf”. 17 Expediente digital, archivo “01Demanda.pdf”, folios 15 al 17. 13001-23-33-000-2025-00229-00 Código: FCA - 008 Versión: 03 Fecha: 03-03-2020 7 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR SENTENCIA No. 07 DE 2025 SALA DE DECISIÓN No. 02 Inmediatez Se cumple.
Esta Sala evidencia que entre la presunta conducta que causó la vulneración del derecho fundamental de las accionantes y la formulación de la tutela, existe un término razonable, al tenerse que, el auto que resolvió el recurso de reposición sobre la providencia que declaró el asunto no conciliable se profirió el día 11 de junio de 202518 y la tutela fue radicada el día 01 de julio de 2025 según acta de reparto19.
Subsidiariedad No se cumple. Se puede constatar en el escrito de tutela20 que, la apoderada de la parte accionante presentó la solicitud de conciliación extrajudicial el día 15 de mayo de 2025 ante el Procurador 130 Judicial II para Asuntos Administrativos de Cartagena, con el fin de agotar el requisito de procedibilidad y para acudir posteriormente ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo e interponer una demanda de reparación directa, como podemos ver: El Procurador 130 Judicial II para Asuntos Administrativos de Cartagena mediante auto del 03 de junio de 202521 resolvió: “PRIMERO: Declarar que el asunto de la referencia NO ES SUSCEPTIBLE DE CONCILIACIÓN, por tratarse de una controversia que versa sobre un asunto caducado.” Ante esta decisión, la apoderada de la parte accionante interpuso recurso de reposición22 el día 05 de junio de 2025, solicitando lo siguiente: Por auto del 11 de junio de 202523, el Procurador 130 Judicial II 18 Expediente digital, carpeta “14ExpedienteAdjuntoporelProcurador”, archivo “237012 - AUTO NO CONCILIABLE.pdf”. 19 Expediente digital, archivo “03ActadeReparto.pdf”. 20 Expediente digital, archivo “01Demanda.pdf”, folios 1-2. 21 Expediente digital, carpeta “14ExpedienteAdjuntoporelProcurador”, archivo “237012 - AUTO NO CONCILIABLE.pdf”. 22 Expediente digital, carpeta “14ExpedienteAdjuntoporelProcurador”, carpeta “reposición auto no concil”,archivo “RECURSO DE REPOSICION AUTO CADUCIDAD Y COPIA PODERES NUEVOS.pdf”. 23 Expediente digital, carpeta “14ExpedienteAdjuntoporelProcurador”, archivo “237012 AUTO RESUELVE RECURSO.pdf”. 13001-23-33-000-2025-00229-00 Código: FCA - 008 Versión: 03 Fecha: 03-03-2020 8 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR SENTENCIA No. 07 DE 2025 SALA DE DECISIÓN No. 02 para Asuntos Administrativos de Cartagena, resolvió lo siguiente: “PRIMERO: Confirmar el auto de 03 de abril del 2025, el cual resolvió declarar que el asunto de la referencia NO ES SUSCEPTIBLE DE CONCILIACIÓN, por tratarse de una controversia que versa sobre un asunto caducado” El procurador tomó la anterior decisión, indicando que el asunto no era conciliable, según lo previsto en el artículo 90 de la Ley 2220 de 2022: “ARTÍCULO 90.
Asuntos no conciliables. No son susceptibles de conciliación extrajudicial en asuntos de lo contencioso administrativo: 1. Los que versen sobre conflictos de carácter tributario. 2. Aquellos que deban ventilarse a través de los procesos ejecutivos de los contratos estatales. 3. En los que haya caducado la acción. (…)” Ahora, tal como se expresó al principio de este requisito, la tutela presentada, se basa en qué las accionantes pretenden que se revoquen las providencias proferidas por la procuraduría accionada, debido a que, con ellas no se cumple con el agotamiento del requisito de procedibilidad de conciliación extrajudicial para interponer una demanda de reparación directa.
Respecto al requisito de conciliación extrajudicial, la Sala debe aclarar que, la parte accionante se encuentra en una posición errónea de interpretación de la norma, pues aun cuando el Procurador decida que un asunto no es conciliable, con la constancia que este expida se entiende agotado el requisito de procedibilidad y así lo ha expresado el Consejo de Estado en diferentes oportunidades, veamos: Sentencia radicado No. 76001-23-31-000-2010-00853-0124: “…si el Procurador inadmite, rechaza, no acepta o declara improcedente la solicitud de conciliación porque en su criterio la acción caducó, el interesado está habilitado para acudir ante la jurisdicción, de una parte porque, la actuación del Ministerio Público que se surta en los términos anteriormente señalados no imposibilita per se al administrado para que en ejercicio del derecho de acción acuda ante el juez de lo contencioso administrativo formulando la respectiva demanda, correspondiéndole al 24 Expediente: No. 76001-23-31-000-2010-00853-01, Sección Segunda, Consejo de Estado, C.P. Marlene Solarte Calderón. 13001-23-33-000-2025-00229-00 Código: FCA - 008 Versión: 03 Fecha: 03-03-2020 9 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR SENTENCIA No. 07 DE 2025 SALA DE DECISIÓN No. 02 juez natural del proceso verificar en cada caso particular si se satisfacen los presupuestos procesales de la acción instaurada, entre ellos la caducidad, y disponer según lo considere, el rechazo de plano de la demanda (artículo 143 CCA) o impartirle trámite al proceso en el evento en el que la caducidad de la acción no esté clara para que este aspecto, si a bien lo considera, se debata al interior de la litis.
En este orden de ideas no le asiste razón a la accionante, ni al juez de primera instancia cuando afirman que con la declaratoria de improcedencia de la solicitud de conciliación se vulnera el derecho de acceso a la administración de justicia. Sentencia radicado No. 23001-23-33-000-2021-00160-0125: “en el evento en que se presente una solicitud para la celebración de una audiencia de conciliación, y el asunto de que se trate, a juicio del agente del Ministerio Público, no sea conciliable deberá expedir una constancia dentro de los 10 días calendarios siguientes a la presentación de la solicitud, en la que conste tal situación, documento con el cual se entiende acreditado el requisito de procedibilidad para iniciar la demanda, en ejercicio del medio de control que el demandante considere adecuado.
(…) el acto administrativo proferido por el procurador judicial que disponga que el asunto no es susceptible de conciliación extrajudicial, no impide el acceso a la administración de justicia de los demandantes pues tienen a su alcance el mecanismo idóneo para controvertir tal postura, ya que es el juez ordinario del proceso quien deberá analizar si en efecto se configuró la caducidad del medio de control o si por el contrario, dadas las particularidades del caso hay lugar a admitir la demanda.” Así pues, pues conforme a lo indicado en la jurisprudencia referenciada y según lo dispuesto en el artículo 10426 de la Ley 2220 de 2022, cuando el asunto no sea conciliable, el agente del Ministerio Público deberá expedir la constancia respectiva dentro de los 10 días hábiles siguientes a la presentación de la solicitud, lo cual en el presente caso se hizo por parte del 25 Expediente: No. 23001-23-33-000-2021-00160-01, Sección Quinta, Consejo de Estado, C.P. Rocío Araújo Oñate. 26 la ley 2220 de 2022, artículo 104.
“ARTÍCULO 104. Constancia para asuntos no conciliables. Cuando se presente una petición de convocatoria de conciliación extrajudicial y el asunto de que se trate no sea conciliable de conformidad con la ley, el agente del Ministerio Público así lo señalará mediante decisión motivada que deberá notificar dentro de los diez días siguientes a la presentación de la solicitud y en la que ordenará la expedición de la constancia de que trata el artículo 103 de la presente ley, una vez en firme la decisión. Si durante el trámite de la audiencia se observare que se trata de un asunto que no es conciliable, se dejará anotación en el acta y se expedirá la respectiva constancia, sin perjuicio de lo establecido para el recurso de reposición en el parágrafo del artículo 114 de la presente ley.” 13001-23-33-000-2025-00229-00 Código: FCA - 008 Versión: 03 Fecha: 03-03-2020 10 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR SENTENCIA No. 07 DE 2025 SALA DE DECISIÓN No. 02 Procurador el día 11 de junio de 2025 y se puso en conocimiento de la apoderada de las accionantes ese mismo día. Veamos la constancia con su notificación27: De acuerdo con lo anterior, para la Sala es dable concluir que, en el presente caso, no se cumple con el requisito de subsidiariedad debido a que, tratándose de un asunto no conciliable, no se requiere la realización material de la audiencia de conciliación extrajudicial para dar por agotado 27 Expediente digital, carpeta “14ExpedienteAdjuntoporelProcurador”, archivo: “237012 - CONSTANCIA no conciliable” y “Radicación E-2025-237012” 13001-23-33-000-2025-00229-00 Código: FCA - 008 Versión: 03 Fecha: 03-03-2020 11 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR SENTENCIA No. 07 DE 2025 SALA DE DECISIÓN No. 02 el requisito de procedibilidad, pues con la sola expedición de la constancia correspondiente por parte del agente del Ministerio Público resulta suficiente para entender cumplido dicho requisito y habilitar a las accionantes para que acudan ante la jurisdicción contencioso administrativa.
En mérito de lo expuesto, el Tribunal Administrativo de Bolívar, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA PRIMERO: DECLARAR la improcedencia de la presente acción de tutela por incumplimiento del requisito de subsidiariedad, por las razones expuestas en la presente providencia.
SEGUNDO: DESVINCULAR de la presente acción de tutela a la Procuraduría 173 Judicial I Para Asuntos Administrativos de Barranquilla, por lo expuesto en la parte motiva de esta providencia.
TERCERO
NOTIFÍQUESE esta sentencia a las partes y vinculados, por el medio más expedito de conformidad con lo establecido por el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991. Adviértase que contra ella procede impugnación ante el superior, dentro de los tres (3) días siguientes a su notificación.
CUARTO: De no ser impugnada esta decisión, REMÍTASE el expediente a la Honorable Corte Constitucional para su eventual revisión.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE El proyecto de esta providencia fue considerado y aprobado en Sala Virtual de la fecha. LOS MAGISTRADOS, JOSE RAFAEL GUERRERO LEAL MARCELA DE JESÚS LÓPEZ ÁLVAREZ MOISÉS DE JESÚS RODRÍGUEZ PÉREZ salvamento de voto parcial