1 REPÚBLICA DE COLOMBIA TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL TOLIMA SALA DE ORALIDAD M.P. LUIS EDUARDO COLLAZOS OLAYA Ibagué, veintisiete (27) de febrero de dos mil veinticinco (2025) IDENTIFICACIÓN DEL PROCESO Radicación: 73001-33-33-001-2021-00054-01 Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Demandante: Cesar David Gualtero Lara Apoderado: Luis Fernando Herrán Sáenz Demandado: Hospital San Antonio E.S.E. de Ambalema Apoderado: Renunció Tema: Reconocimiento de prestaciones sociales ASUNTO Resolver el recurso de apelación interpuesto por la parte actora contra la sentencia del 17 de mayo de 2022, proferida por el Juzgado Primero Administrativo del Circuito de Ibagué, que declaró probada la excepción de caducidad. 1.
ANTECEDENTES 1.1. Demanda César David Gualtero Lara1, en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, presentaron demanda contra el Hospital San Antonio E.S.E. de Ambalema, con el fin de obtener las siguientes declaraciones y condenas: 1.1.1. Pretensiones Se declare la nulidad de los actos administrativos contenidos en los oficios mediante los cuales se resolvieron las solicitudes presentadas el 7 de mayo y el 1 de julio de 2020, relacionadas con el reconocimiento y pago de la liquidación de prestaciones sociales derivadas de la finalización de la relación laboral que tuvo lugar entre el 29 de enero de 2018 y el 31 de enero de 2019, en ejercicio del cargo de médico de servicio social obligatorio.
Como consecuencia de lo anterior, a título de restablecimiento del derecho, se ordene el pago de las prestaciones sociales causadas durante dicho período. Asimismo, se ordene el pago de las contraprestaciones y demás emolumentos correspondientes al tiempo en que el demandante prestó sus servicios al Hospital San Antonio de Ambalema E.S.E. 1 A través de apoderado. 2 Finalmente, se ordene el pago de las indemnizaciones por la falta de pago de las prestaciones sociales adeudadas, equivalentes a un día de salario por cada día de mora, contados desde la fecha en que se hicieron exigibles hasta el momento en que se realice el pago efectivo. 1.1.2.
Hechos En relación con las pretensiones de la demanda, se establecen los siguientes hechos: Mediante la Resolución 07 del 29 de enero de 2018, el Hospital San Antonio de Ambalema nombró al señor César David Gualtero Lara en el cargo de médico del servicio social obligatorio, posesionándose en la misma fecha. La relación laboral se extendió desde el 29 de enero de 2018 hasta el 31 de enero de 2019.
En mayo de 2019, el doctor Gualtero Lara solicitó al Hospital San Antonio de Ambalema el pago de las prestaciones sociales adeudadas al finalizar su vínculo laboral. En respuesta, mediante oficio del mismo mes, la entidad reconoció la existencia de los rubros adeudados, pero supeditó su pago a la disponibilidad de recursos. El 1 de julio de 2020, el demandante presentó una nueva reclamación en la que insistió en el pago de los valores reconocidos en mayo de 2019 y solicitó, además, la sanción moratoria por el retardo en su pago, intereses moratorios e indexación de las sumas adeudadas.
Mediante oficio del 21 de agosto de 2020, la entidad demandada reiteró la falta de disponibilidad presupuestal para efectuar el pago y señaló que las demás solicitudes escapaban a su competencia. 1.2. Contestación de la demanda El Hospital San Antonio E.S.E. de Ambalema (Tolima) expresó oposición a las pretensiones de la demanda, alegando que las contraprestaciones reclamadas se encuentran prescritas. 1.3.
Sentencia de primera instancia El Juzgado Primero Administrativo Oral del Circuito de Ibagué, en sentencia proferida en audiencia inicial el 17 de mayo de 2022, declaró probada de oficio la excepción de caducidad de la acción y negó las pretensiones de la demanda, además de condenar al actor en costas procesales. La autoridad judicial destacó que las prestaciones reclamadas por el señor César David Gualteros Lara, al haber finalizado el vínculo laboral con el Hospital San Antonio E.S.E., tienen el carácter de prestaciones definitivas, por lo que resulta aplicable el artículo 164 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, el cual establece un plazo de cuatro meses para interponer la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho.
Señaló que, en este sentido, el término debía contarse a partir de la expedición del primer acto administrativo que negó el pago, es decir, el oficio de mayo de 2019. Resaltó que el demandante presentó varias solicitudes sobre el mismo asunto, lo que generó nuevos pronunciamientos administrativos. Sin embargo, precisó que estos no tenían la capacidad de revivir el término de caducidad, pues el acto administrativo que debía haber sido demandado era el oficio de mayo de 2019, por lo que, la nueva 3 respuesta emitida en agosto de 2020 no podía interpretarse como un acto que reactivara los plazos para acudir a la jurisdicción. Consideró que, dado que no se indicó la fecha exacta de notificación del acto de mayo de 2019, se tomaría como referencia el 31 de mayo de ese año, por lo que el término de caducidad de cuatro meses vencía el 1 de octubre de 2019.
No obstante, se advirtió que la solicitud de conciliación prejudicial ante la Procuraduría 27 Judicial II de Ibagué fue presentada solo hasta el 30 de noviembre de 2020, es decir, más de un año después de vencido el plazo. El juzgado concluyó que la caducidad de la acción estaba configurada, dado que, al momento de radicar la solicitud de conciliación prejudicial, el término para acudir a la jurisdicción se encontraba ampliamente superado. 1.4.
Apelación La parte actora interpuso recurso de apelación contra la decisión de primera instancia, argumentando que las prestaciones reclamadas tienen un carácter unitario y que, en el caso de prestaciones como las cesantías, el plazo para su reclamación es de tres años. Señaló que, si bien los actos administrativos deben ser demandados dentro del término de cuatro meses, en este caso el oficio de mayo de 2019 —sin fecha específica— no fue debidamente notificado.
Además, indicó que dicho oficio reconoció las prestaciones adeudadas, pero dejó en suspenso su pago, lo que motivó la presentación de una nueva reclamación en septiembre de 2020, exigiendo la cancelación de los emolumentos previamente reconocidos. Sostuvo que este último pronunciamiento tampoco cumplió con los requisitos de notificación, por lo que no adquirió firmeza y, en consecuencia, no podía ser tomado como punto de partida para contabilizar la caducidad de la acción. Argumentó que la falta de notificación de los actos demandados permite su impugnación en cualquier tiempo, razón por la cual no están sujetos a caducidad. 1.5.
Trámite en segunda instancia La demanda fue admitida mediante auto del 30 de agosto de 2022. Las partes y el agente del Ministerio Público no intervinieron en esta etapa del proceso.
2. CONSIDERACIONES DE LA SALA 2.1. Competencia El presente asunto es competencia de esta Corporación, de acuerdo con lo establecido en el artículo 153 del CPACA. Según esta disposición, los tribunales administrativos conocerán en segunda instancia, entre otros casos, de las apelaciones de las sentencias emitidas en primera instancia por los jueces administrativos.
A su vez, esta Sala se ceñirá a lo reglado en el artículo 328 del CGP, por remisión del artículo 306 del CPACA; en cuanto a que se hará pronunciamiento únicamente sobre los argumentos expuestos por el apelante, sin dejar de lado las decisiones que se deban adoptar de oficio, en los casos previstos por la ley. 2.2. Procedibilidad del recurso de apelación 4 Conforme a lo establecido en el artículo 243 de la Ley 1437 de 2011, las sentencias de primera instancia son apelables, situación que se presenta en el presente caso. 2.3.
Problema jurídico de segunda instancia De acuerdo con el marco de la apelación, corresponde a la Sala determinar si en este caso operó el fenómeno jurídico de la caducidad. Para resolver este interrogante, primero se analizará cuál es el acto enjuiciable en el presente asunto. Si la respuesta a este interrogante no es afirmativa, deberá establecerse la procedencia de fallar de fondo en segunda instancia. En caso de que esta Corporación encuentre viable emitir una decisión de fondo para resolver el presente asunto, se procederá en consecuencia. 2.3.
Marco normativo 2.3.1. De la caducidad del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho De manera general, la caducidad es un fenómeno jurídico cuyo plazo, fijado por la ley, constituye un presupuesto procesal y/o instrumento a través del cual se limita el ejercicio de los derechos individuales y subjetivos de los administrados para su reclamación judicial.
Esto se fundamenta en el principio de seguridad jurídica, bajo criterios de racionalidad y suficiencia temporal. Al respecto, la jurisprudencia del Consejo de Estado ha señalado que la caducidad “(…) busca atacar la acción por haber sido impetrada tardíamente, impidiendo el surgimiento del proceso (…)”2. El numeral 2, literal d) del artículo 164 del CPACA dispone que el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho caduca en un plazo de cuatro meses, contados a partir del día siguiente a la publicación, notificación, comunicación o ejecución del acto, según corresponda. 2.3.2.
Notificación de los actos administrativos de carácter particular y concreto Los actos administrativos de carácter particular y concreto deben ser notificados de manera personal, conforme al procedimiento establecido en el título V de la primera parte del CPACA. La notificación es el mecanismo a través del cual la administración informa a los interesados sobre la decisión adoptada en una actuación. Este procedimiento cumple una doble función: por un lado, garantiza los derechos de defensa y contradicción de los administrados, y por otro, aporta certeza y seguridad jurídica en el ejercicio de la función pública.
En cuanto a la primera finalidad, la notificación constituye una garantía jurídica esencial para la materialización del debido proceso, entendido este como el “conjunto de garantías destinadas a la protección del ciudadano”3. Para asegurar su cumplimiento, el legislador estableció formalidades mínimas que la administración debe respetar al comunicar un acto administrativo de carácter particular.
De manera 2 Consejo de Estado, Sección Tercera, auto del 24 de enero de 2007, radicación: 20001-23-31-000-2005-02769-01(32958), demandante: Néstor José Duarte Tolosa contra Corelca S.A. y otro. 3 Corte Constitucional, sentencia C-163-19. 5 expresa, dispuso que la omisión de estos requisitos genera la invalidez de la notificación. En este sentido, el artículo 67 del CPACA establece: “Artículo 67.
Notificación personal. Las decisiones que pongan término a una actuación administrativa se notificarán personalmente al interesado, a su representante o apoderado, o a la persona debidamente autorizada por el interesado para notificarse. En la diligencia de notificación se entregará al interesado copia íntegra, auténtica y gratuita del acto administrativo, con anotación de la fecha y la hora, los recursos que legalmente proceden, las autoridades ante quienes deben interponerse y los plazos para hacerlo.
El incumplimiento de cualquiera de estos requisitos invalidará la notificación. La notificación personal para dar cumplimiento a todas las diligencias previstas en el inciso anterior también podrá efectuarse mediante una cualquiera de las siguientes modalidades: 1. Por medio electrónico. Procederá siempre y cuando el interesado acepte ser notificado de esta manera.
La administración podrá establecer este tipo de notificación para determinados actos administrativos de carácter masivo que tengan origen en convocatorias públicas. En la reglamentación de la convocatoria impartirá a los interesados las instrucciones pertinentes, y establecerá modalidades alternativas de notificación personal para quienes no cuenten con acceso al medio electrónico. 2.
En estrados. Toda decisión que se adopte en audiencia pública será notificada verbalmente en estrados, debiéndose dejar precisa constancia de las decisiones adoptadas y de la circunstancia de que dichas decisiones quedaron notificadas. A partir del día siguiente a la notificación se contarán los términos para la interposición de recursos.” (Se resalta).
De acuerdo con la norma citada, a fin de garantizar que el administrado cuente con todas las herramientas necesarias para ejercer sus derechos fundamentales de defensa y contradicción, el legislador estableció requisitos mínimos que la autoridad administrativa debe observar para que la notificación de sus decisiones sea válida. Entre estos requisitos se encuentran: la entrega al destinatario de una copia de la decisión, la anotación de los recursos procedentes conforme a la ley, la indicación de las autoridades ante las cuales deben interponerse y el término disponible para ejercerlos.
Lo anterior adquiere especial relevancia respecto del segundo propósito de este mecanismo de publicidad: la certeza y seguridad jurídica en el ejercicio de la función pública. En efecto, es a partir de la notificación que el acto administrativo produce efectos jurídicos para los administrados. Dicho de otro modo, la eficacia del acto administrativo depende de la validez de su notificación. En consecuencia, la ritualidad exigida por el legislador para la notificación de los actos administrativos que definen una situación jurídica particular busca garantizar el debido proceso tanto en sede administrativa como judicial.
En esta línea, la Corte 6 Constitucional ha reconocido que “(…) las omisiones que se den durante la ejecución del mecanismo a través del cual se materializa este principio, se constituyen en una barrera que entorpece el ejercicio del derecho a la defensa del particular afectado con una determinada decisión y le impiden controvertir, en sede administrativa, los argumentos que le dan sustento a la actuación que lo afecta.
(…)4”. Asu turno, el artículo 72 del CPACA, frente a la notificación por conducta concluyente consagra: “ARTÍCULO 72. FALTA O IRREGULARIDAD DE LAS NOTIFICACIONES Y NOTIFICACIÓN POR CONDUCTA CONCLUYENTE. Sin el lleno de los anteriores requisitos no se tendrá por hecha la notificación, ni producirá efectos legales la decisión, a menos que la parte interesada revele que conoce el acto, consienta la decisión o interponga los recursos legales.” 2.3.3.
Actos administrativos susceptibles de control judicial El Consejo de Estado ha definido el acto administrativo como aquella expresión de la voluntad de la administración con capacidad de producir efectos jurídicos que crean, modifican o extinguen una situación particular o general. Caracterizados por: i) constituir una declaración unilateral de voluntad; ii) ser expedidos en ejercicio de la función administrativa en cabeza de una autoridad estatal o de un particular; iii) estar encaminados a producir efectos jurídicos, es decir, que inciden de manera directa y vinculante en las situaciones jurídicas y iv) crear, modificar o extinguir una situación jurídica general o particular, impactando los derechos u obligaciones de los asociados.5 Según su contenido, los actos administrativos, se distinguen como aquellos de trámite, definitivos y de ejecución. Respecto de su control jurisdiccional, la misma Corporación ha precisado que, en principio solo los actos definitivos “que decidan directa o indirectamente el fondo del asunto o hagan imposible continuar la actuación”6 son pasibles de ser controvertidos judicialmente.
Ocupándose esta Jurisdicción únicamente de los actos definitivos, expresos o fictos, que culminen un proceso administrativo, en la medida en que tiene la virtualidad de impactar los derechos y obligaciones de los asociados. Los actos de ejecución se definen como aquellos que se dan en cumplimiento a una decisión judicial o administrativa, sin que pueda afirmarse que de ellos surgen situaciones jurídicas diferentes a las dadas por las decisiones que ejecutan7.
Así las cosas, únicamente las decisiones que concluyen un procedimiento administrativo o aquellas que afecten derechos o intereses, o impongan cargas, sanciones y obligaciones que modifican o alteran situaciones jurídicas determinadas, son susceptibles de control de legalidad por parte de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, de ahí que las que impulsan la actuación, y no comportan alguna decisión de fondo a las solicitudes de los administrados o las que 4 Corte Constitucional, sentencia T-317/14. 5 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A del Consejo de Estado, Auto del 7 de mayo de 2018.
CP. Rafael Francisco Suárez Vargas. Radicación No. 52001-33-33-000-2015-00650-01(1921-16). 6 Artículo 43 del CPACA. 7 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Segunda. Sentencia del 13 de agosto de 2020. CP. Rafael Francisco Suárez Vargas. Radicación No. 25000-23-42-000-2014-00109-01(1997-16). 7 se limiten a dar cumplimiento a una orden judicial o administrativa, no son cuestionables por vía judicial.
Sobre ello el Consejo de Estado ha expuesto que: “Para el caso del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho es relevante identificar la actuación que produjo el perjuicio, es decir, debe demandarse judicialmente aquel acto administrativo que generó la lesión alegada sobre el derecho subjetivo, para que pueda válidamente traducirse en un restablecimiento en favor de la parte demandante.
(…) De manera que lo importante es que el juez analice en cada caso, si el acto definitivo particular que se demanda es una declaración de voluntad de la administración dirigida a producir efectos jurídicos, si crea, modifica o extingue la situación subjetiva de la cual se pueda pedir el correspondiente restablecimiento en sede judicial y a través del respectivo medio de control.”8 2.4.
Caso concreto En este asunto, la parte actora solicita la nulidad de los actos administrativos contenidos en los oficios sin identificación, mediante los cuales se resolvieron las solicitudes presentadas el 7 de mayo de 2019 y el 1 de julio de 2020, relacionadas con el reconocimiento y pago de la liquidación de prestaciones sociales derivadas de la finalización de la relación laboral que tuvo lugar entre el 29 de enero de 2018 y el 31 de enero de 2019, en ejercicio del empleo de médico de servicio social obligatorio.
La autoridad demandada manifestó oposición a las pretensiones, alegando prescripción de las contraprestaciones reclamadas. En primera instancia, la autoridad judicial declaró probada de oficio la excepción de caducidad del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho interpuesto por César David Gualteros Lara. En primer lugar, precisó que el acto enjuiciado es el que resolvió la solicitud presentada en mayo de 2019, mediante la cual se negó el pago de la liquidación laboral por falta de presupuesto de la entidad demandada, pues el oficio de 2020 constituye una reiteración de la misma solicitud, sin que tenga la virtualidad de revivir términos de caducidad.
En segundo lugar, señaló que, ante la falta de prueba sobre la notificación del oficio demandado, debía entenderse que esta ocurrió el 31 de mayo de 2019, por lo que el término de cuatro meses para la formulación de la demanda empezó a contarse desde el 1 de junio de 2019 y venció el 1 de octubre del mismo año. Finalmente, indicó que, dado que la solicitud de conciliación prejudicial fue presentada el 30 de noviembre de 2020, para ese momento el plazo oportuno para la formulación del medio de control ya había expirado.
Contra esta decisión, la parte actora interpuso recurso de apelación, argumentando básicamente que, al no haber sido debidamente notificados los actos demandados, podían ser impugnados en cualquier tiempo. 8 Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo Sección Segunda. Subsección A. C.P. William Hernández Gómez. 25 de abril de 2019.
Radicación nro. 25000-23-42-000-2016-03390-01(4082-17). 8 Revisado el expediente, se advierte que, mediante la Resolución 07 del 29 de enero de 2018, el Hospital San Antonio ESE de Ambalema nombró a César David Gualteros Lara para desempeñarse como profesional de servicio social obligatorio en el cargo de médico, por un término de un año a partir de la fecha del acto9, habiendo tomado posesión el mismo 29 de enero de 201810.
En una certificación expedida por el Hospital San Antonio ESE de Ambalema se constata que César David Gualteros Lara prestó sus servicios en dicha entidad entre el 29 de enero de 2018 y el 31 de enero de 2019, en cumplimiento del servicio social obligatorio como médico.11 En un documento sin fecha, emitido por el Hospital San Antonio ESE de Ambalema, se establece la liquidación de las prestaciones sociales de César David Gualteros Lara por los servicios prestados a la entidad entre el 29 de enero de 2018 y el 31 de enero de 2019, detallando conceptos como cesantías, primas de vacaciones, de servicios y de navidad, así como la bonificación por servicios prestados.12 Mediante derecho de petición presentado el 7 de mayo de 2019, el doctor César David Gualteros Lara solicitó al Hospital San Antonio ESE de Ambalema la liquidación y pago de las prestaciones sociales adeudadas con ocasión de la terminación del vínculo laboral que mantuvo con la entidad entre el 29 de enero de 2018 y el 31 de enero de 2019.13 En un oficio sin identificación ni fecha de expedición, cuya referencia es la respuesta a la petición presentada el 7 de mayo de 2019, la gerente del Hospital San Antonio ESE de Ambalema informó al doctor César David Gualteros Lara que, aunque se reconoce la deuda correspondiente a la liquidación por el tiempo laborado como médico en dicha institución, no se cuenta con los recursos necesarios para efectuar el pago de manera inmediata, por lo que este se realizará en la medida en que ingresen fondos al hospital que permitan cubrir dicha obligación.14 A través de derecho de petición dirigido al Hospital San Antonio ESE de Ambalema, el doctor César David Gualtero Lara manifestó que ha transcurrido más de un año desde que se le informó sobre la falta de recursos para el pago de su liquidación laboral, sin que hasta la fecha haya recibido el monto adeudado.
En consecuencia, reiteró su solicitud para que se efectúe dicho pago. Además, solicitó el reconocimiento y pago de sanción moratoria por la falta de pago de sus prestaciones definitivas, así como los intereses moratorios e indexación de las sumas adeudadas.15 En respuesta a la solicitud anterior, mediante oficio fechado el 21 de agosto de 2020, el Hospital San Antonio ESE de Ambalema señaló que, si bien se adeuda la liquidación de las prestaciones del peticionario, su pago está supeditado a los ingresos que la entidad recaude por los servicios de salud prestados, por lo que resulta imposible fijar una fecha próxima para su cancelación. Asimismo, indicó que 9 SAMAI, Expediente digital, Índice 4, documento 2_EXPEDIENTEDIGITAL_2_730013333012202100(.zip) NroActua 4, archivo 02Demanda.pdf, páginas 18-19. 10 SAMAI, Expediente digital, Índice 4, documento 2_EXPEDIENTEDIGITAL_2_730013333012202100(.zip) NroActua 4, archivo 02Demanda.pdf, página 20. 11 SAMAI, Expediente digital, Índice 4, documento 2_EXPEDIENTEDIGITAL_2_730013333012202100(.zip) NroActua 4, archivo 02Demanda.pdf, página 21. 12 SAMAI, Expediente digital, Índice 4, documento 2_EXPEDIENTEDIGITAL_2_730013333012202100(.zip) NroActua 4, archivo 02Demanda.pdf, página 22. 13 SAMAI, Expediente digital, Índice 4, documento 2_EXPEDIENTEDIGITAL_2_730013333012202100(.zip) NroActua 4, archivo 02Demanda.pdf, páginas 23-25. 14 SAMAI, Expediente digital, Índice 4, documento 2_EXPEDIENTEDIGITAL_2_730013333012202100(.zip) NroActua 4, archivo 02Demanda.pdf, página 38. 15 SAMAI, Expediente digital, Índice 4, documento 2_EXPEDIENTEDIGITAL_2_730013333012202100(.zip) NroActua 4, archivo 02Demanda.pdf, páginas 39-42. 9 la falta de pago de las prestaciones sociales obedecía a la insuficiencia de recursos y que no era posible establecer una fecha para su desembolso.
Adicionalmente, negó el reconocimiento y pago de la indemnización por mora, los intereses moratorios y la indexación de las sumas adeudadas.16 El 30 de noviembre de 2020, el doctor César David Gualteros Lara presentó solicitud de conciliación prejudicial ante la Procuraduría General de la Nación, en cumplimiento del requisito previo para la presentación de la demanda objeto de este proceso.
Dicha conciliación fue declarada fallida por falta de ánimo conciliatorio, según consta en la certificación expedida el 22 de febrero de 2021.17 Establecido lo anterior, se advierte que los actos mediante los cuales se reconoce la falta de pago de la liquidación laboral del demandante, bajo el argumento de insuficiencia de recursos, no cumplen con los requisitos de notificación personal.
Conforme al artículo 67 del CPACA, la notificación debe garantizar la entrega de una copia íntegra, auténtica y gratuita del acto administrativo, con indicación de la fecha y hora de la diligencia, los recursos procedentes, las autoridades competentes para su interposición y los plazos correspondientes para formularlos. La omisión de cualquiera de estos requisitos afecta la validez de la notificación. En este caso, el primer acto carece de fecha de expedición y no existe prueba de su notificación, mientras que, respecto del segundo, si bien se conoce su fecha de emisión, no hay constancia de su notificación personal.
En consecuencia, ninguno de los dos cumple con los requisitos exigidos para una notificación personal válida. En relación con el primer acto, contrario a lo señalado por la primera instancia, no puede considerarse un acto definitivo, ya que, aunque reconoce el derecho del demandante al pago de su liquidación laboral, dispone que, por razones presupuestales, dicho pago se diferirá hasta que se asigne la partida correspondiente, sin establecer una fecha probable de cumplimiento.
Con fundamento en el principio de buena fe que rige las actuaciones de los particulares y la administración, se advierte que el demandante confió en que el hospital realizaría la apropiación presupuestal necesaria para cubrir sus prestaciones sociales derivadas de la terminación del vínculo laboral, por lo que esperó a que se surtieran los trámites requeridos y se cumpliera con la obligación legal de pagar las sumas adeudadas, las cuales, por su naturaleza, son irrenunciables y constituyen derechos ciertos e indiscutibles.
Transcurrido más de un año sin que la administración efectuara el pago de lo adeudado, en julio de 2020 el demandante presentó un derecho de petición reiterando su expectativa de recibir la liquidación de sus prestaciones sociales. Además, solicitó que, debido a la mora en su pago, se le reconociera y cancelara la sanción moratoria, los intereses moratorios y la indexación de las sumas adeudadas.
Como se observa, mediante el primer acto el demandante obtuvo el reconocimiento del derecho laboral pretendido, pero la administración le indicó que debía esperar su pago mientras se adelantaban los trámites para su desembolso. En ese sentido, si bien se definió el derecho reclamado, dicho acto constituía apenas el punto de partida para la asignación de los recursos presupuestales necesarios para su cumplimiento.
Se trataba, entonces, de un acto de trámite que dio inicio a la reclamación administrativa del actor, encaminada no solo a obtener el 16 SAMAI, Expediente digital, Índice 4, documento 2_EXPEDIENTEDIGITAL_2_730013333012202100(.zip) NroActua 4, archivo 02Demanda.pdf, página 43. 17 SAMAI, Expediente digital, Índice 4, documento 2_EXPEDIENTEDIGITAL_2_730013333012202100(.zip) NroActua 4, archivo 02Demanda.pdf, páginas 44-45. 10 reconocimiento de la liquidación laboral, sino también su pago, el cual quedó en suspenso por decisión de la administración. Conforme al artículo 43 del CPACA, “son actos definitivos los que decidan directa o indirectamente el fondo del asunto o hagan imposible continuar con la actuación”.
En otras palabras, aquellos que resuelven de fondo una situación jurídica o impiden la continuidad del procedimiento administrativo, al contener la esencia del asunto a decidir y tener la capacidad de modificar la realidad con su contenido. Estos presupuestos se materializan en el segundo acto, pues, además de reiterar la falta de recursos para cumplir con la obligación laboral, la administración niega expresamente las prerrogativas que el ordenamiento jurídico establece para indemnizar la mora, como la sanción moratoria, los intereses moratorios y la indexación. Es mediante este acto que se deja en claro al demandante que no se efectuará el pago de manera inmediata por falta de disponibilidad presupuestal y, adicionalmente, se le niega categóricamente cualquier compensación derivada de la demora en el cumplimiento de la obligación. En conclusión, ambos actos demandados conforman la actuación administrativa en este asunto; sin embargo, es el segundo el que la culmina.
En consecuencia, el análisis sobre la caducidad de la acción debe efectuarse a partir de este último. Como se estableció previamente, el acto definitivo no fue notificado personalmente por no cumplir los requisitos de validez. No obstante, se configuró la notificación por conducta concluyente el 30 de noviembre de 2020, cuando el demandante presentó la solicitud de conciliación prejudicial, lo que evidencia su conocimiento del oficio enjuiciado.
En consecuencia, el término para la presentación de la demanda, conforme al numeral 2, literal d) del artículo 164 del CPACA, inició el 1 de diciembre de 2020 y vencía el 1 de abril de 2021. Dado que la demanda fue presentada el 12 de marzo de 2021, según consta en el acta de reparto, su presentación resulta oportuna. En orden a lo anterior, dilucidado que en este asunto operó el fenómeno jurídico de la caducidad, lo subsiguiente sería el examen de los cargos de nulidad planteados en la demanda contra los actos enjuiciados.
Sin embargo, la Sala advierte que no es posible emitir pronunciamiento sobre estos, toda vez que no fueron objeto de análisis por parte de la Juez, autoridad a la que le correspondía su estudio, ni fueron materia de los recursos de apelación interpuestos. Cabe recordar que la competencia del ad quem se encuentra delimitada por el alcance del recurso de alzada, y en esta oportunidad se agotó con el estudio de la caducidad de la acción. Al respecto, cabe resaltar que el Consejo de Estado18 ha señalado que “la imposibilidad de abordar censuras en segunda instancia, que no fueron analizadas en primera, no constituye una omisión sino, por el contrario, la garantía de los principios de limitación de la competencia del Juez superior, de la doble instancia y del debido proceso, toda vez que “(…) resolver de fondo la controversia en la segunda instancia, implica reemplazar al a quo en el estudio de los cargos de la demanda que no realizó y equivale a convertirla en única instancia, privando a la parte desfavorecida del derecho fundamental de ejercer legítimamente su defensa, íntimamente ligado al debido proceso y al acceso a la Administración de Justicia (…)”19. 18 Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, ponencia de la magistrada Nubia Margoth Peña Garzón, sentencia del 1 de diciembre de 2022, radicación: 25000-23-24-000-2011-00170-01. 19 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia de 26 de abril de 2013, C.P. María Elizabeth García González, núm. único de radicación 50001233100020060100401. 11 A lo anterior, la Sala también hace extensivo lo considerado por la mencionada Corporación en sentencia de 26 de abril de 201320, reiterado en fallo reciente del 25 de agosto de 202221, en la que indicó: “(…) Cabe advertir que esta Corporación, al estudiar en segunda instancia los recursos de apelación interpuestos contra las sentencias dictadas en primera por los Tribunales Contencioso Administrativos, en las cuales no se ha resuelto el fondo del asunto -ello ha sido considerado injustificado-, en su lugar, ha procedido a proferir la providencia de mérito que corresponda, en aplicación del ultimo inciso del artículo 357 del C. de P.C., el cual prevé: “(…) Sin embargo, la Sala observa que esta norma resulta incompatible con el texto de los artículos 29 y 31 de la Carta Política, que consagran el principio de la doble instancia. (…) Dicho principio no sólo se encuentra previsto en los artículos 29 y 31 de la Carta Fundamental, sino que también aparece consagrado en las normas de derecho internacional humanitario, concretamente, en la Convención Americana sobre Derechos Humanos (Pacto de San José) y en el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos, los cuales le otorgan el carácter de garantía judicial y de mecanismo de protección, destinado a hacer efectivos los derechos consagrados en el ordenamiento jurídico y a velar por la recta actuación de la administración, máxime en aquellos casos en los cuales a partir del ejercicio de sus funciones puede imponer sanciones (v.gr. en los procesos penales).
Así, en torno al desarrollo del procedimiento penal, el artículo 8 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos (Pacto de San José), dispone que: "Garantías judiciales. 2. Toda persona inculpada de delito tiene derecho a que se presuma su inocencia mientras no se establezca legalmente su culpabilidad. Durante el proceso toda persona tiene derecho, en plena igualdad, a las siguientes garantías mínimas: h) Derecho a recurrir el fallo ante juez o tribunal superior".
A su vez, el artículo 14 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos establece que: "( )5. Toda persona declarada culpable de un delito tendrá derecho a que el fallo condenatorio y la pena que se le haya impuesto sean sometidos a un tribunal superior, conforme a lo prescrito por la ley. Luego, la misma Convención Americana sobre Derechos Humanos, de manera genérica y en relación con todo tipo de procedimientos, determina que: "Artículo 25.
Protección judicial. 1. Toda persona tiene derecho a un recurso sencillo y rápido o a cualquier otro recurso efectivo ante los jueces o tribunales competentes, que la ampare contra actos que violen sus derechos fundamentales reconocidos por la Constitución, la ley o la presente convención, aun cuando tal violación sea cometida por personas que actúen en ejercicio de sus funciones oficiales.
(…) 20 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia de 26 de abril de 2013; C.P. María Elizabeth García González, radicación 2006-01004-01. 21 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, C.P. Hernando Sánchez Sánchez, radicación 13001233100020029901201. 12 Es claro que a partir de la interpretación armónica y sistemática de la Constitución Política y de los tratados internacionales de derechos humanos, el principio de la doble instancia se erige en una garantía esencial para preservar el debido proceso y, además, para mantener incólume la integridad de los derechos e intereses de los asociados.
En esta medida, el principio de la doble instancia se convierte en una garantía constitucional que informa el ejercicio del ius puniendi del Estado en todas sus manifestaciones, no sólo cuando se trata de la aplicación del derecho penal por los órganos judiciales sino también en el derecho administrativo sancionatorio y, específicamente, en tratándose del desarrollo y práctica del derecho disciplinario.
Es, entonces, indudable que en el origen de la institución de la doble instancia subyacen los derechos de impugnación y de contradicción. En efecto, la garantía del derecho de impugnación y la posibilidad de controvertir una decisión, exigen la presencia de una estructura jerárquica que permita la participación de una autoridad independiente, imparcial y de distinta categoría en la revisión de una actuación previa, sea porque los interesados interpusieron el recurso de apelación o resulte forzosa la consulta.
(…) Como quiera que el asunto a que se contrae la sentencia dictada en el proceso de la referencia, no está considerado dentro de los casos que deban ventilarse en única instancia, resolver de fondo la controversia en la segunda instancia, implica reemplazar al a quo en el estudio de los cargos de la demanda que no realizó y equivale a convertirla en única instancia, privando a la parte desfavorecida del derecho fundamental de ejercer legítimamente su defensa, íntimamente ligado al debido proceso y al acceso a la Administración de Justicia (…)” (Destacado fuera del texto).
La posición expuesta ha sido reiterada por la Sección Primera del Consejo de Estado22. En consecuencia, acogiendo dicha tesis, se remitirá el expediente al Juzgado Primero Administrativo Oral del Circuito de Ibagué, que conoció de la primera instancia, para que emita pronunciamiento de fondo sobre el presente asunto, conforme se dispondrá en la parte resolutiva de esta providencia. 2.5.
Costas procesales El artículo 188 del CPACA, sobre condena en costas, establece lo siguiente: “ARTÍCULO 188. CONDENA EN COSTAS. Salvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil. <Inciso adicionado por el artículo 47 de la Ley 2080 de 2021.
El nuevo texto es el siguiente:> En todo caso, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas cuando se establezca que se presentó la demanda con manifiesta carencia de fundamento legal.” 22 Entre otras, Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencias de 12 de diciembre de 2019, C.P. Nubia Margoth Peña Garzón, núm. único de radicación 76001233100020060203901; y de 24 de mayo de 2018, C.P. Hernando Sánchez Sánchez, núm. único de radicación 25000232400020040068401.
Reiteradas en sentencia de 6 de noviembre de 2020 (Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, C.P. Nubia Margoth Peña Garzón, número único de radicación 25000234100020140028401). 13 El Consejo de Estado en sentencia proferida el 07 de abril de 2016, con ponencia del magistrado William Hernández Gómez, dentro del proceso con radicado 13001- 23-33-000-2013-00022-01(1291-14) promovido por el señor José Francisco Guerrero Bardi contra la Unidad Administrativa de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social, enfatizó que el legislador introdujo un cambio sustancial respecto de la condena en costas, al pasar de un criterio “subjetivo” -CCA- a uno “objetivo valorativo” -CPACA-.
La misma Corporación, en sentencia del 11 de octubre de 2021 dentro del proceso con radicado 11001-03-26-000-2019-00011-00(63217)23, sostuvo: “El artículo 47 de la Ley 2080 de 21 de enero de 2021 adicionó el artículo 188 de la Ley 1437 de 2011-CPACA. (…) De la lectura de la disposición es posible establecer la finalidad y el propósito del legislador con esta nueva modificación. El objetivo del legislador es que el ejercicio del derecho de acción a través de los medios de control se haga de manera responsable, leal y seria, tanto así que consagró la posibilidad de que aun en los procesos en que se ventile un interés público (contencioso objetivo) sea procedente y viable la condena en costas siempre y cuando se acredite que la demanda se presentó con “manifiesta carencia de fundamento legal”.
El artículo 188 del CPACA fijó (i) la regla general de la procedencia de las costas en los procesos contencioso administrativos; además (ii) definió la excepción a la regla, esto es, los procesos en que se ventile un interés público y, por último, (iii) consagró una excepción a la excepción, puesto que será posible condenar en costas incluso en los procesos contencioso objetivos sobre la condición de que se acredite que la demanda carece por completo de fundamento legal.
Esta hermenéutica garantiza el principio interpretativo del efecto útil de las normas; se adecúa de manera sistemática con el propósito del legislador de promover el ejercicio recto y responsable del derecho de acción y permite darle un entendimiento apropiado a la expresión “en todo caso” con la cual el legislador estableció, como excepción a la excepción, la posibilidad de condenar en costas aun en los procesos en los que se ventile un interés público.
En efecto, si no se interpreta de manera armónica e integrada los dos incisos del artículo 188 del CPACA -adicionado por el artículo 47 de la Ley 2080 de 2021- se generaría una consecuencia absurda consistente en que solo habría condena en costas en una vía, esto es, solo para la parte actora y sobre la condición de que la demanda carezca por completo de fundamento legal, pero, no habría posibilidad en costas cuando la parte vencida fuera el extremo demandado, lo que contravendría el principio del efecto útil de las normas y el propósito del legislador de promover el ejercicio adecuado del derecho de acción. 23 Demandante: Arley Ávila Calero y otro, demandado: Nación-Ministerio de la Protección Social y otros, medio de control Recurso Extraordinario de Revisión. 14 En suma, la mejor interpretación de la disposición es aquella que promueve la efectividad y aplicabilidad de la norma a través sistematicidad entre los incisos primero y segundo del artículo 188 ibidem, que garantiza la aplicación de la regla general -condena en costas para la parte vencida, demandante o demandada, en cualquier tipo de procesos- salvo en los que se ventile un interés público (acciones públicas ) y, en todo caso, en este tipo de asuntos será procedente la condena en costas al demandante cuando se advierta que la demanda carece por completo de fundamento legal porque se castiga el ejercicio infundado e irresponsable del derecho de acción, al promover un desgaste innecesario del aparato jurisdiccional.” En este orden, la imposición de costas requiere un análisis objetivo-valorativo.
Por lo tanto, en esta instancia no se condenará en costas, dado que, aunque el recurso de apelación resultó favorable a la parte actora, no se advierte la realización de actuaciones que justifiquen su reconocimiento. En mérito de lo expuesto, la Sala de Oralidad del TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL TOLIMA, administrando justicia, en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la Ley.
RESUELVE
PRIMERO: REVOCAR la sentencia del 17 de mayo de 2022, proferida por el Juzgado Primero Administrativo del Circuito de Ibagué, que declaró probada la excepción de caducidad.
SEGUNDO: DEVOLVER el expediente al Juzgado Primero Administrativo Oral del Circuito para que adopte la decisión de fondo respecto de los cargos de la demanda.
TERCERO: Sin costas en esta instancia.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE La anterior providencia fue discutida y aprobada en Sala de la fecha. Los magistrados, CARLOS ARTURO MENDIETA RODRÍGUEZ JOSÉ ANDRÉS ROJAS VILLA LUIS EDUARDO COLLAZOS OLAYA Se deja constancia de que esta providencia fue firmada en forma electrónica mediante el aplicativo SAMAI, de manera que se garantiza su autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 de la ley 1437 de 2011.
Puede Validarse el documento en el siguiente link: https://samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/documentos/evalidador.aspx