SIGCMA-SGC REPUBLICA DE COLOMBIA RAMA JUDICIAL DEL PODER PÚBLICO TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE SANTANDER SALA CONJUECES Bucaramanga, veintiocho (28) de febrero de dos mil veinticinco (2025) SENTENCIA PRIMERA INSTANCIA RADICADO: 680012333000-2016-00803-00 MEDIO DE CONTROL: Nulidad y restablecimiento del derecho DEMANDANTE: Rafael Gutiérrez Solano insog-mag-@hotmail.com DEMANDADO: Nación - Rama Judicial - Consejo Superior de la Judicatura - Dirección Ejecutiva de Administración Judicial dsajbganotif@cendoj.ramajudicial.gov.co MINISTERIO PUBLICO mbuendia@procuraduria.gov.co AGENCIA NACIONAL DE DEFENSA JURIDICA DEL ESTADO procesosnacionales@defensajuridica.gov.co TEMA: Prima especial de servicios 30% Plus PROVIDENCIA: Sentencia de primera instancia SALA No. 03 CONJUEZ PONENTE: MARLENE MURCIA MILLAN Procede la Sala en desarrollo de los artículos 182 y 187 de la Ley 1437 de 2011 a proferir SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA dentro del medio de control de NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO instaurado por RAFAEL GUTIÉRREZ SOLANO en contra de Nación - Rama Judicial-Consejo Superior De La Judicatura-Sala Administrativa - Dirección Ejecutiva.
I.
ANTECEDENTES 1. La demanda En ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, consagrado en el artículo 138 del C.P.A.C.A., el señor Rafael Gutiérrez Solano presenta demanda contra Nación - Rama Judicial - Consejo Superior de la Judicatura - Sala Administrativa - Dirección Ejecutiva, formulando las siguientes: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Radicado: 680012333000-2016-00803-00 Sentencia de Primera Instancia 1.1 Pretensiones “PRIMERA: Que se INAPLIQUEN por ilegales en el caso de mi poderdante RAFAEL GUTIERREZ SOLANO, actual Magistrado del Tribunal Administrativo de Santander, los Decretos 658 de 04 de marzo de 2008; 723 de 06 de Marzo de 2009; 1388 de 26 de abril de 2010; 1039 de 04 de abril de 2011; 0874 de 27 de abril de 2012; 1024 de 21 de marzo de 2013 y 194 de 07 de febrero de 2014, en sus artículos 8, por medio de los cuales la Presidencia de la República consideró como prima especial sin carácter salarial el 30% del salario de los Magistrados y Jueces de la república, por ser inconstitucionales e ilegales, habida cuenta que en ellos se reiteran los yerros que dieron jugar a la nulidad a los Decretos que en tal sentido - sobre el 30% de prima especial - les precedieron entre los años 1993 a 2007, y que a la fecha fueron declarados nulos en virtud de la expedición de la sentencia de 29 de abril de 2014, proferida por la Sección Segunda del H. Consejo de Estado - Sala de Conjueces. siendo ponente la Dra. MARIA CAROLINARODRIGUEZ RUIZ, dentro de la acción o medio de control de simple nulidad radicada No.11001-03-25-000-2007-00087-00.
SEGUNDA: Se inapliquen por ilegales las expresiones que se relacionan a continuación contenidas en el Decreto Nacional No. 1105 de 26 de mayo de 2015, relacionado con el aumento salarial y prestacional de los servidores (jueces y Magistrados) de la Rama judicial y de la Justicia Penal Militar), que fue dictado única y exclusivamente para los funcionarios judiciales de régimen antiguo o denominados no acogidos, que no optaron por el régimen salarial especial establecido en los decretos 5? y 110 de 1993, 106 de 1994 y 43 de 1995: En el artículo 4: la expresión "a partir del 1° de enero de 2015" y la palabra "básico" de su parte final, así como la expresión del artículo 21 "surte efectos fiscales a partir del 1° de enero de 2015" con respecto a dicho artículo 4°.
Lo anterior, por cuanto la prima especial debe tener aplicación y entrada en vigencia desde el 1° de enero de 1993, por mandato expreso del artículo 14 de la Ley 4ª. de 1992 y por cuanto el cálculo se debe hacer sobre la totalidad del ingreso y no sólo sobre el sueldo básico. TERCERA: Se ordene en la sentencia que ponga fin al proceso, que la entidad aquí demandada NACION - CONSEJO SUPERIOR DE LA JUDICATURA - DIRECCION EJECUTIVA DE ADMINISTRACION JUDICIAL, debe y tiene que darles a los funcionarios judiciales ( Magistrados y Jueces de la república), en aplicación del derecho constitucional de igualdad y del trabajo en condiciones dignas y justas, esto es, a los servidores de la Rama Judicial como el Magistrado aquí demandante, de Régimen nuevo o denominados acogidos, el mismo trato que en materia laboral y prestacional, se les dio a los funcionarios Judiciales Jueces y Magistrados, denominados No acogidos o de régimen antiguo, a través del Decreto Nacional 1105 de 26 de mayo de 2015, arto 4°, habida consideración que a los primeramente nombrados, al expedirse el Decreto de aumento salarial No.1257 de 05 de junio de 2015, no se les Nulidad y Restablecimiento del Derecho Radicado: 680012333000-2016-00803-00 Sentencia de Primera Instancia reconoció ese 30% de prima especial como componente adicional o plus de su salario mensual.
CUARTA: Como consecuencia de la declaración anterior, y en apoyo a los derechos constitucionales de igualdad y del trabajo en condiciones dignas y justas, se disponga que los servidores judiciales - ( Magistrados y Jueces), del denominado régimen nuevo salarial que se acogieron a los decretos 57 y 110 de 1993, 106 de 1994 y 43 de 1995 y siguientes, a quienes a través del Decreto 1257 de 05 de junio de 2015 no se les reconoció el 30% de prima especial del salario mensual como plus o componente adicional, tienen el mismo derecho que el que les fuera reconocido a los servidores ( Magistrados y Jueces ) no acogidos, o de régimen antiguo, concedido a través del citado artículo 4° del Decreto Nacional No. 1105 de 26 de mayo de 2015, pero sin las limitaciones contenidas en las expresiones: "a partir del 1°de enero de 2015" y la palabra "básico" de su parte final, así como la expresión del artículo 21 "surte efectos fiscales a partir del 1° de enero de 2015" con respecto a dicho artículo 4°, las cuales resultan ilegales, pues debe entenderse que el artículo 4° del Decreto Nacional No. 1105 de 26 de mayo de 2015, relacionado con el 30% de la prima especial, como plus o componente adicional del salario, debe reconocerse a) Con efectos fiscales a partir del 1° de enero de 1993 y b) Con carácter salarial, habida cuenta que conforme a la jurisprudencia - sentencia - del H Consejo de Estado - Sala de lo Contencioso Administrativo - Sección Segunda -, Subsección B, proferida dentro del proceso judicial radicado con el No. 25000- 23-25-000-2005-01134-01 ( 0419-07), con ponencia de la Magistrada BERTHA LUCIA RAMIREZ de PAEZ, dicha prestación tiene carácter salarial, precedente ratificado por la Sala de Conjueces del H. Consejo de Estado, siendo Conjuez Ponente el Dr. PEDRO SIMON VARGAS SAENZ, a través de la sentencia de 07 de mayo de 2012, dictada dentro del proceso judicial radicado No. 410012331000-2003-00551-01.
QUINTA: Que se declare NULO el acto administrativo FICTO o PRESUNTO configurado por el SILENCIO NEGATIVO de la Dirección Ejecutiva Seccional de Administración Judicial de Bucaramanga, al no dar respuesta adecuada y de fondo definitiva, a través del funcionario competente, respecto del derecho de petición presentado el 05 de junio de 2014, por mi poderdante RAFAEL GUTIERREZ SOLANO, debiéndose entender conforme al artículo 83 del nuevo Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo o Ley 1437 de 2011, que con esa conducta asumida, la decisión de la administración en cabeza de dicha entidad pública, es negativa 1) en torno al reconocimiento y pago entre el 1° de enero 1993 hasta la fecha y en adelante como Magistrado de la República, de las prestaciones sociales que se le adeudan (primas, vacaciones, bonificaciones, licencias, etc.), las cuales resultan de aplicar el 30% de la prima especial como factor salarial para su reliquidación y 2) en cuanto el reconocimiento y pago de ese mismo 30% de prima especial, pero como plus o componente adicional del salario, desde el 1° de enero de 1993 hasta el 31 de diciembre de 1998, de conformidad con lo dispuesto en la forma y términos que indica la reciente sentencia, con efectos, Ex tunc, de 29 de abril de 2014, proferida por la Sala de Conjueces de la Sección Segunda del H Consejo de Estado, siendo conjuez ponente la Dra. MARIA CAROLINA RODRIGUEZ RUIZ, expediente radicado No. 2007-00087-00, No. interno 1686- Nulidad y Restablecimiento del Derecho Radicado: 680012333000-2016-00803-00 Sentencia de Primera Instancia 07, demandante PABLO J. CACERES CORRALES, que declaró la nulidad de los Decretos de aumento salarial anual de los Funcionarios de la rama Judicial, correspondiente a los años 1993 a 2007, que dieron lugar a una interpretación errónea en la liquidación de la mencionada prima especial de servicios, en tanto que dichos decretos disminuyeron la remuneración mensual de los mencionados servidores Judiciales, cuando la ley 4ª de 1992, en su articulo14, creó dicha prima especial para sumar o adicionar el salario.
SEXTA: Que a título de Restablecimiento del Derecho y como consecuencia de la Nulidad del Acto Administrativo ficto o presunto negativo atrás expresado, 1) se ordene a la Nación - Consejo Superior de la Judicatura - Dirección Ejecutiva de Administración Judicial con sede en Bogotá, que reconozca y pague al Dr. RAFAEL GUTIERREZ SOLANO, los valores que por concepto de prestaciones sociales, como primas, vacaciones, cesantías, intereses a las cesantias, bonificaciones, que la entidad demandada le adeuda entre el 1° de enero de 1993 a la fecha y en adelante como Magistrado del Tribunal Administrativo de Santander, las cuales deben ser el resultado de aplicar el 30% de prima especial como SALARIO para su reliquidación, porcentaje que nunca fue reconocido como salario mediante los Decretos de aumento anual de remuneración del mencionado Servidor Público, números 053 y 057 de 1993; 106 de 1994; 043 y 049 de 1995; 36 y 108 de 1996; 054 y 076 de 1997; 050 y 64 de 1998; 038 y 044 de 1999; 2740 y 2743 de 2000; 1480, 2720 y 2777 de 2001; 673 y 685 de 2002; 3569 de 2003; 4172 art.7° de 2004; 969, art. 7° de 2005; 389, art. 7° de 2006; 618, art. 7° de 2007; 658, art. 7° de 2008; 723, art. 7°. de 2009; 1388 de 2010; 1039 de 2011; 0874 de 2012; 1024 de 2013; 194 de 2014; 2) y además se le reconozca ese mismo 30% de prima especial, pero como plus o componente adicional del salario, entre el 1° de enero de 1993 hasta el 31 de diciembre de 1998, incluyendo en él todas las prestaciones constitutivas de salario, tales como: prima de servicios, prima de vacaciones, prima de navidad, cesantías, intereses a las cesantías, prima de productividad y demás prestaciones que por cualquier otro concepto le corresponda como prestaciones sociales de su salario. - Tanto 1) la reliquidación del 30% de prima especial normal hasta completar del 70% al 100% del salario, incluyendo en él todas las prestaciones sociales, 2) así como el 30% de dicha prima especial como plus o componente adicional del salario, deberá causar intereses sobre el valor de los ajustes o reliquidaciones efectuadas, desde la fecha en que debieron liquidarse y pagarse los conceptos prestacionales señalados (1° de enero de 1993), hasta el día en que los mismos sean satisfechos. - De igual manera la reliquidación del 30% de prima especial normal hasta completar del 70% al 100% del salario, incluyendo en él todas las prestaciones sociales, así como el 30% como plus o componente adicional del salario, deberá ser actualizado o indexado aplicando el índice de precios al consumidor, expedido por el DANE, desde la fecha en que se debieron pagar los conceptos señalados, hasta el día en que los mismos sean efectivamente cancelados.
SEPTIMA: Que como consecuencia de las anteriores declaraciones se condene a la Nación - Consejo Superior de la Judicatura - Dirección Ejecutiva de Nulidad y Restablecimiento del Derecho Radicado: 680012333000-2016-00803-00 Sentencia de Primera Instancia Administración Judicial, a pagar al accionante, al tiempo de la ejecutoria de la sentencia que ponga fin al proceso, la suma total que corresponde por los conceptos expresados en la pretensión 6a. anterior.
OCTAVA: Que igualmente como consecuencia de la Nulidad solicitada en la pretensión quinta de esta demanda, a título de Restablecimiento del Derecho, se condene a la Nación - Consejo Superior de la Judicatura - Dirección Ejecutiva de Administración Judicial, a pagar los intereses en la forma y términos expresados en el Artículo 195 de la Ley 1437 de 2011.
NOVENA: Las condenas respectivas a favor del actual Magistrado del Tribunal Administrativo de Santander aquí demandante serán actualizadas o indexadas de conformidad con lo previsto en el Artículo 187 de la Ley 1437 de 2011, desde la fecha en que se hicieron exigibles hasta que cause ejecutoria la sentencia que le dé término definitivo al proceso.
DECIMA: Que, a la providencia de mérito favorable, la entidad pública demandada le de cumplimiento en los términos de los Artículos 192 a 195 de la Ley 1437 de 2011.” 1.2 Hechos El demandante, Rafael Gutiérrez Solano, se encuentra vinculado a la Rama Judicial desde el 27 de octubre de 1977, desempeñándose como juez de la República y a partir del 22 de junio de 1988 al 04 de abril de 2021, como Magistrado del Tribunal.
El 05 de junio de 2014, a través de apoderado presentó solicitud de reconocimiento y pago de la prima especial de servicios correspondiente al 30% sobre su salario básico mensual con la consecuente reliquidación prestacional, desde la fecha de su vinculación argumentando que dicho porcentaje, en lugar de ser considerado como un incremento salarial, había sido indebidamente descontado.
La entidad demandada, mediante oficio D.E.S.R.J No. 04000 del 16 de junio de 2014, negó el reconocimiento solicitado, acto que fue impugnado por la demandante mediante recurso de apelación ante la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial, quien no resolvió la alzada, operando el silencio ficto negativo. 1.3 Normas violadas y concepto de violación Se invocan por el demandante como normas violadas las siguientes: Constitucionales: Artículos 1, 2, 4, 5, 13, 25, 29, 53, 93, 150 numeral 19 literal e, 209 y 215 inciso 9 de la Constitución Política.
Legales: Ley 4 de 1992, artículos 2 y 14; el numeral 7 del artículo 152 de la Ley 270 de 1996; Código Sustantivo del Trabajo, artículos 14 y 65; y los Decretos 658 de 2008, 723 de 2009, 1388 de 2010, 1039 de 2011, 0874 de 2012, 1024 de 2013, 194 de 2014, 1105 y 1157 de 2015, entre otros. Nulidad y Restablecimiento del Derecho Radicado: 680012333000-2016-00803-00 Sentencia de Primera Instancia Se argumenta que la Prima Especial del 30% no fue correctamente considerada como un componente salarial, violando el mandato legal de la Ley 4 de 1992.
Esta incorrecta interpretación condujo a que, en lugar de ser sumada al salario, fuera descontada, reduciendo injustificadamente los ingresos totales de los empleados judiciales. Además, se sostiene que hubo una violación del principio de progresividad y de protección del salario, al despojar de efectos salariales el 30% correspondiente a la Prima Especial, lo que contraviene el principio constitucional de progresividad de los derechos laborales.
Esto resultó en una disminución injustificada de los ingresos, afectando los derechos fundamentales de los empleados de la Rama Judicial 2. Contestación de la demanda La parte demandada se opuso a las pretensiones de la demanda argumentando que los salarios y prestaciones sociales pagados a la parte demandante habían sido cancelados conforme al régimen legal y prestacional vigente para los servidores públicos.
Asegura que los actos administrativos impugnados fueron expedidos respetando la normatividad aplicable al momento en que se solicitó el reconocimiento del carácter salarial de la prima especial, por lo tanto, dichos actos gozan de presunción de legalidad y deben considerarse válidos y ejecutables. Argumentó que la facultad para fijar los estipendios salariales de los servidores públicos correspondía exclusivamente al Gobierno Nacional, según lo dispuesto en la Constitución y la Ley 4 de 1992.
Por tanto, la Rama Judicial no tenía competencia para modificar el régimen prestacional y salarial, estando limitada a aplicar las disposiciones emitidas por el Ejecutivo. Así, los actos administrativos demandados no podían ser declarados nulos, ya que se ajustaban plenamente a la legalidad vigente. Además, invocó la figura de Caducidad pues aduce esta entidad que la demandante tenía el deber de acudir a la jurisdicción dentro de los términos establecidos en el artículo 164 CPACA.
Igualmente, de la prescripción trienal, afirmando que las pretensiones del demandante estaban parcialmente prescritas. Explicó que los derechos reclamados, incluida la solicitud de reliquidación de salarios y el reconocimiento de la prima especial, solo podían abarcar un período de tres años anteriores a la presentación formal de su solicitud, de acuerdo con la normativa vigente.
En consecuencia, solicitó que se declarara la prescripción parcial de las pretensiones. Finalmente, indicó que no es viable acceder a las pretensiones de la accionante conforme han sido formuladas en la demanda, sino que, en caso de que sean reconocidas, deberá decretarse de oficio la prescripción trienal de las mesadas que se hubieran causado tres años antes de la solicitud elevada por la parte accionante ante la Seccional de Administración Judicial de Bucaramanga.
3. ALEGATOS DE CONCLUSION 3.1 Parte demandante Nulidad y Restablecimiento del Derecho Radicado: 680012333000-2016-00803-00 Sentencia de Primera Instancia Enfocó su argumentación en la incorrecta interpretación y aplicación de la prima especial del 30% establecida en el artículo 14 de la Ley 4 de 1992. Indica que, según los certificados de nómina expedidos por la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial, esta prima fue mal denominada como “prima especial de servicios”, privándola de los efectos salariales y prestacionales que legalmente debería tener.
Por lo anterior, afirma que las prestaciones sociales debieron liquidarse con el 100% del salario básico y no con el 70%, como ha sido la práctica hasta ahora. Así mismo, se apoyó en la jurisprudencia del Consejo de Estado, citando la sentencia del 29 de abril de 2014, en la que se declaró la nulidad de los decretos salariales emitidos entre 1993 y 2007 y en la que se determinó que la prima especial debía considerarse un incremento adicional al salario básico y no restarse del mismo.
En este sentido, alegó que la práctica de la entidad demandada ha sido contraria a lo dispuesto en dicha jurisprudencia, lo que ha afectado los derechos salariales de la parte demandante. Con fundamento en lo anterior, solicitó que se condene a la entidad demandada a reliquidar las prestaciones sociales percibida por la demandante, tomando como sustento el 100% del salario básico establecido en los decretos reglamentarios frente al, tema “prima especial”, que en ningún momento estableció la merma del 30% que representa el pago formalmente indebido de la prima especial de servicios.
Finalmente, la parte demandante solicitó al honorable tribunal que se nieguen las excepciones propuestas por la parte demandada y se declaren favorable las pretensiones invocadas en el medio de control a favor de la demandante. 3.2 Parte demandada La parte demandada fundamentó sus alegatos de conclusión en aducir que el ex servidor judicial fue liquidado y pagado correctamente y que no le asume tal derecho como lo pretende, además fundamento la defensa en la caducidad y prescripción de las reclamaciones incoadas.
En primer lugar, argumentó que los actos administrativos expedidos por la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial fueron emitidos conforme a las normas constitucionales y legales vigentes, especialmente en lo que respecta a la fijación del régimen salarial y prestacional de los servidores públicos, competencia exclusiva del Gobierno Nacional.
Insiste que muchas de las pretensiones presentadas estaban afectadas por la caducidad y la prescripción. De acuerdo con lo establecido en la legislación vigente, las reclamaciones sobre derechos salariales, como la prima especial de servicios, debieron formularse dentro de los tres años siguientes a la fecha en que se tornaron exigibles.
Por lo tanto, al no haber presentado las reclamaciones en el plazo indicado, la parte demandante perdió su derecho a exigir el reconocimiento de prestaciones anteriores a dicho período, lo que imposibilita su reconocimiento judicial. Nulidad y Restablecimiento del Derecho Radicado: 680012333000-2016-00803-00 Sentencia de Primera Instancia Señaló que las pretensiones de la demandante, que buscaban el reconocimiento de la prima especial del 30% y la bonificación judicial como salario adicional, son contrarias a lo dispuesto en los decretos expedidos por el Gobierno Nacional.
Toda vez que dichos decretos establecen que estos conceptos no constituyen factor salarial, salvo para efectos específicos como la pensión de jubilación, y la administración actuó en estricto cumplimiento de la ley al aplicar estas disposiciones. Así, la solicitud de la demandante de que se incluyan estos beneficios como parte del salario es improcedente desde el punto de vista jurídico.
Finalmente, la apoderada judicial concluyó que, por todo lo anterior, las pretensiones de la parte demandante carecen de fundamento jurídico. Los actos administrativos aplicados se ajustaron a la normatividad vigente, la acumulación indebida de pretensiones afecta la estructura del proceso, y las reclamaciones están afectadas por la caducidad y prescripción, lo que imposibilita su prosperidad en el marco de este proceso judicial.
Por tanto, solicitó el rechazo de las pretensiones en su totalidad. 3.3 Ministerio Publico Dentro del término otorgado por el Despacho el Ministerio Público no presentó concepto de fondo. II. CONSIDERACIONES Habiéndose surtido a cabalidad las demás etapas procesales sin que se evidencie causal de nulidad que pueda invalidar lo actuado, y como quiera que los presupuestos procesales se encuentran satisfechos, procede la Sala a dictar Sentencia de Primera Instancia. 1.
Acerca de la competencia. Conforme a la norma de competencia establecida por el artículo 152 del Código Procedimiento Administrativo y Contencioso Administrativo; y una vez llevada a cabo la audiencia pública de sorteo de conjueces recae en el Tribunal Administrativo de Santander Sala de Conjueces, el conocimiento del presente asunto. 2.
Fijación del litigio De conformidad con la fijación del litigio, corresponde a la Sala determinar si: P.J.1: ¿Hay lugar a declarar la nulidad del acto administrativo contenido en el oficio D? E.S.R.J No. 04000 del 16 de junio de 2014, expedido por el Director Ejecutivo Seccional de Administración Judicial de Bucaramanga? P.J.2: ¿Tiene derecho la demandante al reconocimiento y pago de la prima especial de que trata el artículo 14 de la Ley 4 de 1992 como un incremento, componente adicional o plus a la remuneración mensual o salarió básico? P. J. 3: En razón de lo anterior también habrá de determinarse si ¿Hay lugar a ordenar la reliquidación y pago de las prestaciones sociales de la demandante Nulidad y Restablecimiento del Derecho Radicado: 680012333000-2016-00803-00 Sentencia de Primera Instancia teniendo en cuenta para tal efecto el 100% de la remuneración mensual, así como la prima especial de servicios equivalente al 30% de la remuneración mensual como factor adicional a esta, respecto de los periodos en que se ha desempeñado como servidor judicial y en adelante, hasta la fecha en que se sigan causando en razón del cargo? En caso afirmativo a los anteriores interrogantes, deberá determinarse si en el presente caso se configuró el fenómeno prescriptivo de los derechos reclamados. 3.
Marco normativo y jurisprudencial 3.1 Prima especial de servicios Constitucionalmente se ha establecido que la función de fijar el régimen salarial y prestacional de los empleados públicos, corresponde al gobierno nacional a través de los lineamientos que de forma privativa el legislador dicte para el efecto; tal y como lo preceptúa el artículo 150 numeral 19 literal E superior, así: “ARTÌCULO 150.
Corresponde al Congreso hacer las leyes. Por medio de ellas ejerce las siguientes funciones: 19. Dictar las normas generales, y señalar en ellas los objetivos y criterios a los cuales debe sujetarse el Gobierno para los siguientes efectos: e) Fijar el régimen salarial y prestacional de los empleados públicos, de los miembros del Congreso Nacional y de la Fuerza Pública”.
En desarrollo del antedicho mandato constitucional, el legislador expidió la ley 4ª de 1992, ”Mediante la cual se señalan las normas, objetivos y criterios que debe observar el Gobierno Nacional para la fijación del régimen salarial y prestacional de los empleados públicos, de los miembros del Congreso Nacional y de la Fuerza Pública y para la fijación de las prestaciones sociales de los Trabajadores Oficiales y se dictan otras disposiciones, de conformidad con lo establecido en el artículo 150, numeral 19, literales e) y f) de la Constitución Política.
El artículo 14 de la ley 4 de 1992 establece: “El Gobierno Nacional establecerá una prima no inferior al 30% ni superior al 60% del salario básico, sin carácter salarial para los Magistrados de todo orden de los Tribunales Superiores de Distrito Judicial y Contencioso Administrativo, Agentes del Ministerio Público delegados ante la Rama Judicial y para los Jueces de la República, incluidos los Magistrados y Fiscales del Tribunal Superior Militar, Auditores de Guerra y Jueces de Instrucción Penal Militar, excepto los que opten por la escala de salarios de la Fiscalía General de la Nación, con efectos a partir del primero (1o.) de enero de 1993.
Igualmente tendrán derecho a la prima de que trata el presente artículo, los delegados departamentales del Registrador Nacional del Estado Civil, los Nulidad y Restablecimiento del Derecho Radicado: 680012333000-2016-00803-00 Sentencia de Primera Instancia Registradores del Distrito Capital y los niveles Directivo y Asesor de la Registraduría Nacional del Estado Civil.
PARÁGRAFO. Dentro del mismo término revisará el sistema de remuneración de funcionarios y empleados de la Rama Judicial sobre la base de la nivelación o reclasificación atendiendo criterios de equidad”. (Sub rayas fuera de texto original) Se vislumbra la fijación de ciertos parámetros en el contexto de los cuales el Gobierno Nacional, en ejercicio de la facultad establecida por el numeral 11 del artículo 189 constitucional, debe desarrollar la prima up supra aludida, la pena de incurrir en una omisión violatoria de la constitucionalidad y la legalidad.
En cumplimiento del enunciado deber se expidieron por el Gobierno Nacional los respectivos decretos anuales, mediante los cuales se dictaron disposiciones en materia salarial y prestacional de los servidores de la Rama Judicial, del Ministerio Público, de la Justicia Penal Militar y se dictaron otras disposiciones La mentada normativa regulatoria, como bien es manifestado, fue objeto de la acción de Nulidad Simple de radicado 11001-03-25-000-2007-00087-00, en la cual la Sala de Conjueces de la Sección Segunda del Consejo de Estado, en sentencia de fecha 29 de abril de 2014, señaló: “En virtud de la potestad otorgada por la Ley 4ª de 1992, el Gobierno Nacional expidió los decretos demandados, reproduciendo año por año la previsión de que el 30% del salario devengado por los funcionarios enumerados en el artículo 14 de la mencionada ley, sería considerado como prima.
Dichos decretos no ofrecieron la suficiente claridad y fueron interpretados erróneamente por las entidades encargadas de aplicarlos, pues entendieron que el 30% del salario básico era la prima misma y no que ésta equivalía a ese 30%. Aunque parece un juego de palabras, son dos cosas completamente diferentes, pues la primera interpretación implica una reducción del salario básico al 70%, mientras que la segunda, que es la correcta de conformidad con la Ley y la Constitución Política, como se explicará más adelante, implica que se puede tomar el 30% del salario, pero solamente para efectos de cuantificar la prima especial, para luego adicionarla al salario básico” (…) “De acuerdo con los criterios establecidos en la ley marco, esto es la Ley 4ª de 1992, es claro que el Gobierno Nacional contravino los criterios fijados por el legislador con la expedición de los decretos demandados, pues como se pudo observar, el literal a) del artículo 2º de la mencionada Ley estableció que de ninguna manera se podían desmejorar los salarios y prestaciones sociales.
Sin embargo, los decretos demandados interpretaron erróneamente y aplicaron indebidamente la Ley 4ª de 1992 al haber mermado el salario de un grupo de servidores públicos, razón suficiente para determinar que son contrarios a la Constitución y la Ley, así como para declarar su nulidad”. Resaltado incluido en el texto original. Nulidad y Restablecimiento del Derecho Radicado: 680012333000-2016-00803-00 Sentencia de Primera Instancia Así, a partir del enunciado fallo de nulidad se estableció que los decretos anuales mediante los cuales “se dictan unas disposiciones en materia salarial y prestacional de la rama judicial, del Ministerio Público, de la justicia penal militar y se dictan otras disposiciones”, venían generando el pago salarial y prestacional en contravía de lo dispuesto por la ley 4 de 1992 al entender que “el 30% del salario básico era la prima misma y no que ésta equivalía a ese 30%.”, restando de tal forma del valor correspondiente al salario y de la base de liquidación prestacional el 30%, esto es, liquidando solo sobre el 70% de lo que en estricto rigor debía ser la base de liquidación. Ahora bien, una cosa es el hipotético reajuste del 30 % en Salarios y prestaciones derivado del incorrecto pago efectuado a los servidores descritos en el artículo 14 de la ley 4 de 1992 y otra bien diferente es que la prima en si misma constituya factor salarial a efectos de la liquidación de las prestaciones sociales de aquellos.
Efectivamente, como bien lo enuncia el texto ibídem la prima especial de servicios NO TIENE CARACTER SALARIAL, a efectos de la liquidación de prestaciones sociales, en cambio sí a efectos de cotizaciones al sistema de seguridad social integral en materia de pensión, conforme lo definieran las leyes 332 de 1996 y 476 de 1998. Necesario se torna efectuar un análisis de acoplamiento de la legislación en cita a la Constitución. Toda ley, por ser fruto de la actividad democrática popular, expedida a través del representante legítimo del pueblo soberano, en ejercicio de su libertad de configuración, (legislador) goza de presunción de validez formal, sin embargo, imperioso se torna para el fallador observar en aplicación del artículo 4 superior la adecuación a la constitucionalidad de las reglas a aplicar, lo que le otorga a la ley un status de validez sustancial respecto a la Constitución. “De acuerdo con lo anterior, al juez corresponde un control de la ley de conformidad con el conjunto de valores constitucionales, no solo para evitar la incoherencia del ordenamiento jurídico por la existencia de antinomias, cuyo origen se encuentra en la elaboración de leyes ordinarias contrarias a las normas constitucionales- es decir, por violación a las prohibiciones impuestas por normas superiores a la esfera de lo decidible-; sino para garantizar una dimensión de la democracia que condiciona la validez de la ley al respeto de los derechos fundamentales y los valores públicos de la Constitución”.1 Así, la exclusión de la prima especial de servicios, consagrada en el artículo 14 de la ley 4 de 1992, como factor salarial base de liquidación de las prestaciones sociales no solo debe analizarse desde la mera interpretación gramatical de la ley.
Se trata de concretar si a la luz de la jurisprudencia constitucional, la teleología de la exclusión que efectúa la norma es legítima y en tal caso, si es sistemáticamente compatible con los principios y valores que irradia el texto constitucional. 1 Jorge Ernesto Roa, La Acción Publica De Constitucionalidad A Debate- Instituto De Estudios Constitucionales Carlos Restrepo Piedrahita- Universidad Externado De Colombia.
Nulidad y Restablecimiento del Derecho Radicado: 680012333000-2016-00803-00 Sentencia de Primera Instancia Al respecto manifestó la sentencia C-279 de 1996, que hizo tránsito a cosa juzgada constitucional y cuya ratio decidendi constituye precedente vertical para los presentes efectos; lo siguiente: “De otra parte, no es fácil aceptar que la reiterada práctica legal en el tratamiento de la remuneración al trabajo, adquiera fuerza suficiente como para considerarse expresión necesaria de los mandatos constitucionales que regulan esa materia, hasta el punto de que tal práctica pueda convertirse en argumento constitucional para descalificar otras decisiones que con criterio distinto, adopte luego el Congreso.
En varias ocasiones, la Jurisprudencia constitucional del país, expresada por la Corte Suprema de Justicia antes de 1991, y luego por la Corte Constitucional, ha manifestado que no existe derecho adquirido a la estabilidad de un régimen legal. Las normas legales acusadas bien podrían entonces disponer que no se consideran parte del salario, para efecto de liquidar prestaciones sociales, ciertas remuneraciones que a la luz de criterios tradicionales, deberían haberse tenido como parte de aquél. De otra parte, como anotó el interviniente CESAR AUGUSTO LOPEZ BOTERO, la actora ha confundido los conceptos de régimen salarial y salario, pues como afirma aquél en su escrito "el primero, es el género, mientras que el segundo, es la especie.
El primero, dentro del numeral 19 del artículo 150 de la Constitución, es sinónimo de derechos laborales del servidor público mientras que el segundo es parte integrante de tales derechos sin constituir la totalidad del mismo". La Constitución dispone que previa una ley marco, el gobierno quedará facultado para fijar el "régimen salarial" esto es, el conjunto de derechos salariales, no salariales y prestacionales.
No es razonable suponer que un instrumento como la ley marco a la que se refiere el literal "e" del numeral 19 del artículo 150 de la Constitución pudiera utilizarse solo para fijar salarios. La Corte Suprema de Justicia, en uno de sus recientes fallos sobre las modificaciones que en materia salarial en el sector privado introdujo la ley 50 de 1990, y en relación con la naturaleza jurídica de las primas, afirmó que: "En efecto, ni siquiera al legislador le está permitido contrariar la naturaleza de las cosas, y por lo mismo no podría disponer que un pago que retribuye la actividad del trabajador ya no sea salario.
Lo que verdaderamente quiere decir la última parte del artículo 15 de la ley 50 de 1990, aunque debe reconocerse que su redacción no es la más afortunada, es que a partir de su vigencia pagos que son "salario" pueden no obstante excluirse de la base de cómputo para la liquidación de otros beneficios laborales (prestaciones sociales, indemnizaciones, etc.) Este entendimiento de la norma es el único que racionalmente cabe hacer, ya que aun cuando habitualmente se ha tomado el salario como la medida para calcular las prestaciones sociales y las indemnizaciones que legalmente Nulidad y Restablecimiento del Derecho Radicado: 680012333000-2016-00803-00 Sentencia de Primera Instancia se establecen en favor del trabajador, no existe ningún motivo fundado en los preceptos constitucionales que rigen la materia o en la recta razón, que impida al legislador disponer que determinada prestación social o indemnización se liquide sin consideración al monto total del salario del trabajador, esto es, que se excluyan determinados factores no obstante su naturaleza salarial, y sin que pierdan por ello tal carácter[3] (el subrayado es de esta Corte).
Igualmente, la Corte Constitucional, ha sostenido que "el legislador conserva una cierta libertad para establecer, que componentes constituyen, o no salario, así como la de definir y desarrollar el concepto de salario, pues es de su competencia desarrollar la Constitución. Las definiciones de convenios internacionales que transcribe la actora no significan que el legislador nacional haya perdido la facultad de tomar o no en cuenta una parte de la remuneración que perciben los trabajadores para definir las bases sobre las cuales han de hacérseles otros pagos.
Así pues, el considerar que los pagos por primas técnicas y especiales no sean factor salarial, no lesiona los derechos de los trabajadores, y no implica una omisión o un incorrecto desarrollo del especial deber de protección que el Estado colombiano tiene en relación con el derecho al trabajo, ni se aparta de los deberes que Colombia ha adquirido ante la comunidad internacional.
(…) Con respecto a los apartes de los artículos 14 y 15 de la ley 4a de 1992, esta Corte coincide en la apreciación del Ministerio Público según la cual, "cuando el artículo 14 de la ley 4a. de 1992 se refiere a la creación de una prima sin carácter salarial, desarrolla el título dado por el legislador, pues allí se menciona que mediante esta ley se habilita al Gobierno Nacional para fijar el régimen salarial y prestacional de los empleados públicos, concepto éste que comprende a las personas que desempeñan los cargos mencionados en la norma parcialmente demandada".
Conforme se evidencia, la Corte Constitucional de forma expresa determinó que la regla jurídica que excluye a la prima especial de servicios, contenida en el artículo 14 de la ley 4 de 1992, se ajusta a la constitución. No obstante hay que aclarar que una cosa es que la prima especial de servicios equivalente al 30% del salario no tenga carácter salarial como base para liquidar las prestaciones sociales, excepto la pensión, y otra distinta es, como lo ha hecho el Gobierno Nacional en los decretos anuales expedidos a partir de 1993, englobar dentro del concepto de asignación básica también el de prima especial, para quitarle los efectos salariales a ese porcentaje (30%) del salario como base de liquidación de las prestaciones sociales, lo cual atenta contra los principios de progresividad y no regresión de los derechos laborales, en la medida que se le reduce el salario de sus beneficiarios a un 70%, ya que la Prima Especial debe corresponder a una suma adicional a la asignación básica, como lo ha explicado en forma amplia la jurisprudencia del Consejo de Estado en la sentencia del 9 de julio de 2014, en Sala de Conjueces, con ponencia de la doctora MARÍA CAROLINA RODRÍGUEZ, dentro Nulidad y Restablecimiento del Derecho Radicado: 680012333000-2016-00803-00 Sentencia de Primera Instancia de la acción de simple nulidad adelantada por PABLO J. CÁCERES CORRALES contra LA NACIÓN – MINISTERIO DEL INTERIOR Y DE JUSTICIA, MINISTERIO DE HACIENDA Y CRÉDITO PÚBLICO Y DEPARTAMENTO ADMINISTRATIVO DE LA FUNCIÓN PÚBLICA, con radicación No. 11001-03-25-000-2007-00087-00, mediante la cual se anularon los artículos referentes a la prima especial de servicios en varios decretos expedidos entre 1993 y 2007 Los efectos de la aludida providencia anulatoria de actos administrativos de carácter general son, por regla general, ex tunc2, esto es, que produce efectos desde el momento en que se profirió el acto anulado, por lo cual las cosas deben retrotraerse hasta antes de su expedición, partiendo de la ficción de que dichos actos nunca fueron expedidos y, por tanto, nunca debieron haber sido aplicados.
El Consejo de Estado, en sentencia de 05 de mayo de 2003, explicó: “Respecto a los efectos de las sentencias de nulidad proferidas por la jurisdicción contencioso administrativa, ha sido reiterada la jurisprudencia de ésta Corporación al precisar que éstos son ´ex tunc´, es decir, que producen efectos desde el momento en que se profirió el acto anulado, por lo que las cosas deben retrotraerse al estado en que se encontraban, antes de la expedición del acto.
Igualmente se ha señalado que la sentencia de nulidad que recaiga sobre un acto de carácter general, afecta las situaciones que no se encuentren consolidadas, esto es, que al momento de producirse el fallo se debatían o eran susceptibles de debatirse ante las autoridades administrativas o ante la jurisdicción contencioso administrativa”3.
(Resaltado fuera de texto). En una decisión más reciente, la misma Corporación señaló: “Así las cosas, es claro que al haberse declarado la nulidad de los Decretos que establecían que el porcentaje del 30% de la prima especial de servicios no constituía salario, le asiste el derecho al señor Samuel Correa Quintero al reajuste de sus prestaciones sociales con inclusión de dicho porcentaje.
Lo anterior, por cuanto la presunción de legalidad de los citados Decretos fue desvirtuada, lo que implica que la situación debe ser retrotraída al estado inicial, como si nunca hubiera existido la norma, conforme los efectos ex tunc propios de las nulidades. En esa medida, los Decretos declarados nulos no pueden ser aplicados.4” La decisión de nulidad de los decretos reglamentarios de la Ley 4ª de 1992, tuvo como consecuencia jurídica la pérdida de validez y de vigencia de la disposición excluida, así como de su fuerza ejecutoria “no puede el 2 Consejo de Estado, Sentencia de 04 de marzo de 2010, Exp.
No. 41001-23-31-000-2003-00821-01(2603-08), C.P. Dra. Bertha Lucia Ramírez de Paez “La declaratoria de nulidad, además de retirar del ordenamiento jurídico la norma cuya presunción de legalidad fue desvirtuada, está provista de los efectos ex tunc, es decir, que la situación debe ser retrotraída al estado anterior a su vigencia; de manera tal que la normativa anulada no es susceptible de ejecución o aplicación, siendo justamente este efecto el que garantizará las pretensiones de la demanda.
Las diversas sentencias de nulidad de la Prima Especial además del efecto ex tunc, tienen una consecuencia sobre el sueldo mensual de los funcionarios.” 3Consejo de Estado, Sentencia de 5 de mayo de 2003, Exp. No. 11001-03-27-000-2001-0243-01(12248), C.P. Dra. María Inés Ortiz Barbosa. 4 Consejo de Estado, Sentencia de 21 de abril de 2016, Exp.
No. 050012331000200301220 01 (0239-2014), C.P. Dr. William Hernández Gómez. Nulidad y Restablecimiento del Derecho Radicado: 680012333000-2016-00803-00 Sentencia de Primera Instancia intérprete de ninguna manera suponer que al desaparecer la prima especial sin carácter salarial equivalente al 30% de la remuneración mensual de tales empleados, su asignación para la época en que tuvo vigencia el Decreto, sea del 70% de la escala remuneratoria allí prevista, se trata sencillamente de descargar el castigo de dicho 30%, que conforme a los términos de la norma invalidada, restringía en ese porcentaje las consecuencias prestacionales de tales servidores.5” (Subrayas fuera de texto).
La misma interpretación fue reafirmada más recientemente por la Sala de Conjueces de la Sección Segunda del Consejo de Estado, mediante sentencia de unificación de fecha 2 de septiembre de 2019, al concluir que en cumplimiento del mandato legal contenido en el artículo 14 de la Ley 4ª de 1992, se debe adicionar la prima especial allí ordenada y no sustraerla del salario y/o asignación básica para darle esa denominación; en tal sentido condensó: “(…) esta Sala concluye que en cumplimiento del mandato legal contenido en el art. 14 de la Ley 4ª de 1992, se debe adicionar la prima especial allí ordenada y no sustraerla del salario básico y/ o asignación básica para darle esa denominación. En consecuencia, la asignación básica debe pagarse en un 100% y, con base en ese porcentaje, liquidar las prestaciones sociales, pues estas se vieron afectadas al haber reducido el salario en un 30%.
(…) Para la sala, demostrado está que a partir de la expedición de los Decretos 51, 54 y 57 de 1993; 104, 106 y 107 de 1994; 26, 43 y 47 de 1995; 4, 35 y 36 de 1996 y sucesivos, el Gobierno Nacional año tras año, hasta hoy, al establecer el régimen salarial de los empleados de la Rama Judicial, ha dado la denominación de prima especial establecida en el artículo 14 de la Ley 4ª de 1992, a lo que en realidad constituye el 30 % del salario de los funcionarios y empleados que tienen derecho a ella, quitándoles la posibilidad de que ese 30 % que, se reitera, es parte de su salario básico y/ o asignación básica, sea teniendo en cuenta para la liquidación de sus prestaciones sociales; no cabe más que restablecer este derecho.” A partir del anterior razonamiento, la sentencia ibidem unificó las siguientes reglas en torno a la prima especial de servicios de que trata el artículo 14 de la Ley 4ª de 1992: “PRIMERO. UNIFICAR JURISPRUDENCIA respecto a la prima especial de servicios de que trata el artículo 14 de la ley 4 de 1992 en los siguientes términos: 1.
La prima especial de servicios es un incremento del salario básico y/o asignación básica de los servidores públicos beneficiarios de esta. En consecuencia, los beneficiarios tienen derecho, en los términos de esta sentencia, al reconocimiento y pago de las diferencias que por concepto de la prima resulten a su favor. La prima especial sólo constituye factor salarial para efectos de pensión de jubilación. 5 Ídem Nulidad y Restablecimiento del Derecho Radicado: 680012333000-2016-00803-00 Sentencia de Primera Instancia 2.
Todos los beneficiaros de la prima especial de servicios a que se refiere el artículo 14 de la Ley 4 de 1992 como funcionarios de la Rama Judicial, Fiscalía, Procuraduría entre otros tienen derecho a la prima especial de servicios como un incremento del salario básico y/o asignación básica, sin que en ningún caso supere el porcentaje máximo fijado por el Gobierno Nacional, atendiendo el cargo correspondiente. 3.
Los funcionarios beneficiarios de la prima especial de servicios a que se refiere el artículo 14 de la Ley 4 de 1992 (de la Rama Judicial o de la Fiscalía General de la Nación) tienen derecho a la reliquidación de las prestaciones sociales sobre el 100 % de su salario básico y/o asignación básica, es decir, con la inclusión del 30 % que había sido excluido a título de prima especial. 4.
Los demás beneficiarlos de la prima especial de servicios que no estén sometidos a límite del 80%, en ningún caso su remuneración podrá superar el porcentaje máximo fijado por el Gobierno Nacional. 5. Para la contabilización de la prescripción del derecho a reclamar la prima especial de servicios, se tendrá en cuenta en cada caso la fecha de presentación de la reclamación administrativa y a partir de allí se reconocerá hasta tres años atrás, nunca más atrás, de conformidad con el Decreto 3135 de 1998 y 1848 de 1969.” 3.2 De la prescripción como modo de extinción de las obligaciones.
Por definición del artículo 2512 del Código Civil “La prescripción es un modo de adquirir las cosas ajenas, o de extinguir las acciones o derechos ajenos, por haberse poseído las cosas y no haberse ejercido dichas acciones y derechos durante cierto lapso de tiempo, y concurriendo los demás requisitos legales” En nuestro ordenamiento jurídico existen diversas regulaciones específicas y especiales que detallan la prescripción en delimitadas materias.
La naturaleza de los derechos que se reclaman en casos como el presente es laboral y los mismos se sustentan en los hechos que circundan la ejecución de la labor. El instituto de la prescripción tiene como finalidad jurídica relativizar el derecho a condiciones razonables de exigibilidad, vale decir, impedir la configuración de derechos absolutos y de obligaciones eternas e inextinguibles.
Sobre el particular, el Consejo de Estado en sentencia de 23 de septiembre de 2010, Exp. No. 47001-23-31-000-2003-00376-01(1201-08), C.P. Dra. Bertha Lucia Ramírez de Páez, destacó: “La prescripción es el fenómeno mediante el cual el ejercicio de un derecho se adquiere o se extingue con el solo transcurso del tiempo de acuerdo a las condiciones descritas en las normas que para cada situación se dicten bien sea en materia adquisitiva o extintiva.
La prescripción extintiva tiene que ver con el deber de cada persona de reclamar sus derechos en un tiempo prudencial el cual está fijado en la Ley, es decir, que los derechos Nulidad y Restablecimiento del Derecho Radicado: 680012333000-2016-00803-00 Sentencia de Primera Instancia que se pretenden adquiridos, para ejercerlos se tiene un lapso en el que deben ser solicitados so pena de perder dicha administración. La Corte Constitucional frente a la prescripción de derechos, en sentencia C-662 de 2004, Magistrado Ponente Doctor Rodrigo Uprimny Yepes, estableció los siguientes parámetros: “(…) Al respecto, la jurisprudencia de la Corte Suprema de Justicia ha reconocido que: “El fin de la prescripción es tener extinguido un derecho que, por no haberse ejercitado, se puede presumir que el titular lo ha abandonado.;
( ) Por ello en la prescripción se tiene en cuenta la razón subjetiva del no ejercicio, o sea la negligencia real o supuesta del titular;”. De acuerdo con lo anterior se tiene que la norma establece para el ejercicio de los derechos un tiempo determinado dentro del cual se debe solicitar su ejecución, y si transcurre dicho tiempo y no se solicitó, se traduce en la pérdida de interés para ejercerlo.” El artículo 41º del Decreto No. 3135 de 1968, reguló la prescripción de derechos del régimen prestacional de los empleados públicos y trabajadores oficiales en los siguientes términos: “Las acciones que emanen de los derechos consagrados en este Decreto prescribirán en tres años, contados desde que la respectiva obligación se haya hecho exigible.
El simple reclamo escrito del empleado o trabajador ante la autoridad competente, sobre un derecho o prestación debidamente determinado, interrumpe la prescripción, pero sólo por un lapso igual.” A su turno, el artículo 102 del Decreto No. 1848 de 4 de noviembre de 1969, reglamentario del anterior, reiteró lo señalado en el artículo 41 ídem: “1.
Las acciones que emanan de los derechos consagrados en el Decreto 3135 de 1968 y en este Decreto, prescriben en tres (3) años, contados a partir de la fecha en que la respectiva obligación se haya hecho exigible. 2. El simple reclamo escrito del empleado oficial formulado ante la entidad o empresa obligada, sobre un derecho o prestación debidamente determinado, interrumpe la prescripción, pero solo por un lapso igual.” De acuerdo con lo anterior los derechos derivados de una relación laboral se encuentran sometidos al fenómeno de la prescripción una vez hayan transcurrido tres (3) años desde el momento en el que se hicieron exigibles, esto es, una vez reunidos los requisitos establecidos por el legislador.
Conforme se vislumbra del análisis normativo y jurisprudencial, se desprende con carácter de regla jurídica que la prescripción solo opera a partir que la obligación se ha hecho exigible. El juicio valorativo que se impone en el sub judice, corresponde en determinar cuándo se hizo exigible el derecho reclamado en las pretensiones. 3.3 De la excepción de inconstitucionalidad Nulidad y Restablecimiento del Derecho Radicado: 680012333000-2016-00803-00 Sentencia de Primera Instancia En el ordenamiento jurídico colombiano se ha establecido la figura del control constitucional que de forma concentrada ejerce en abstracto la Corte Constitucional y el Consejo de Estado, en lo de sus respectivas competencias, así como el control constitucional difuso a cargo de cada uno de los jueces en los procesos sometidos a su consideración y en aplicación directa del artículo 4 de la carta política.
Ha sido definida por la Corte Constitucional en la Sentencia SU-132 de 2013 de la siguiente forma: “Es una facultad o posibilidad (o si se quiere, una herramienta) de los operadores jurídicos, en tanto no tiene que ser alegada o interpuesta como una acción; pero se configura igualmente como un deber en tanto las autoridades no puede dejar de hacer uso de ella en los eventos en que detecten una clara contradicción entre la disposición aplicable a un caso concreto y las normas constitucionales”.
En consecuencia, esta herramienta se usa con el fin de proteger, en un caso concreto y con efecto inter-partes, los derechos fundamentales que se vean en riesgo por la aplicación de una norma de inferior jerarquía y que, de forma clara y evidente, contraría las normas contenidas dentro de la constitución política” Ahora bien, la facultad del Juez ordinario para efectuar un control de constitucionalidad difuso no es irrestricta o ilimitada conforme su particular entender de los principios y valores constitucionales; en palabras del intérprete legítimo de la constitución: “Dentro de la supremacía que tiene y debe tener la Constitución, esta se impone como el grado más alto dentro de la jerarquía de las normas, de manera que el contenido de las leyes y de las normas jurídicas generales está limitado por el de la Constitución. Así pues, debe existir siempre armonía entre los preceptos constitucionales y las normas jurídicas de inferior rango, y si no la hay, la Constitución Política de 1991 ordena de manera categórica que se apliquen las disposiciones constitucionales en aquellos casos en que sea manifiesta y no caprichosa, la incompatibilidad entre las mismas, por parte de las autoridades con plena competencia para ello.
(…) Si bien es cierto que por regla general las decisiones estatales son de obligatorio cumplimiento tanto para los servidores públicos como para los particulares "salvo norma expresa en contrario" como lo señala la primera parte del artículo 66 del decreto 01 de 1984, también lo es que, cuando de manera palmaria, ellas quebrantan los ordenamientos constitucionales, con fundamento en la supremacía constitucional, debe acatarse el mandato contenido en el artículo 4° de la Carta ya citado, que ordena que "en todo caso de incompatibilidad entre la Constitución y la ley u otra norma jurídica, se aplicarán las disposiciones constitucionales", sin perjuicio de la responsabilidad correspondiente de que trata el artículo 6° de la misma, por infringir la Constitución y las leyes y por omisión o extralimitación, por parte de los servidores públicos, en el ejercicio de sus funciones.
Lo anterior no se predica de la norma jurídica de contenido particular, individual y concreto, Nulidad y Restablecimiento del Derecho Radicado: 680012333000-2016-00803-00 Sentencia de Primera Instancia que crea derechos en favor de un particular, la cual no puede dejar de aplicarse a través de la excepción de inconstitucionalidad, en presencia de la garantía de que gozan los derechos adquiridos con justo título y con arreglo a las leyes civiles, hasta tanto no sean anulados o suspendidos por la jurisdicción competente, o revocados por la misma administración con el consentimiento expreso y escrito de su titular”.6 Se deduce, a forma de principio, que la excepción de inconstitucionalidad no puede ser aplicada si no media una contradicción evidente entre el texto de la regla que se va a dejar de aplicar y la disposición constitucional que se entiende vulnerada, pues, el sistema jurídico en pos de la seguridad jurídica y el profundo compromiso democrático prefiere, como regla general, los juicios en abstracto que hace el Juez Constitucional respecto a las normas que son de su competencia. La Corte Constitucional señala en la Sentencia C-600 de 1998 y Magistrado Ponente Dr. JOSE GREGORIO HERNANDEZ GALINDO, a tenor literal lo siguiente: “La Corte Constitucional, en lo que hace a las normas sometidas a su examen, define, con la fuerza de la cosa juzgada constitucional, su exequibilidad o inexequibilidad, total o parcial, con efectos erga omnes y con carácter obligatorio general, oponible a todas las personas y a las autoridades públicas, sin excepción alguna.
(…) El Consejo de Estado, también con carácter general, ante el ejercicio de acciones de nulidad por inconstitucionalidad, decide si están llamadas a prosperar las pretensiones de los accionantes, y en caso afirmativo anula el acto administrativo correspondiente, retirándolo del ordenamiento jurídico.” Así que, en términos generales el Juez, al estudiar un caso concreto, no puede suplir los juicios de valor que efectúa el órgano competente para definir en abstracto el alcance de una norma jurídica, salvo que esta se muestre de bulto contraria al ordenamiento superior, esto es, una vez se ha desvirtuado más allá de toda duda razonable la presunción de conformidad con el ordenamiento superior que es inherente a los actos administrativos como una manifestación de la soberanía estatal.
En términos de la Corte Constitucional7, el planteamiento se sintetiza de la siguiente forma: “Son incompatibles dos normas que, dada su mutua contradicción, no pueden imperar ni aplicarse al mismo tiempo, razón por la cual una debe ceder ante la otra; en la materia que se estudia, tal concepto corresponde a una oposición tan grave entre la disposición de inferior jerarquía y el ordenamiento constitucional que aquella y éste no puedan regir en forma simultánea.
Así las cosas, el 6 C-069 de 1995 MAGISTRADO PONENTE: DR. HERNANDO HERRERA VERGARA 7 Sentencia T-614 de 1992, MP. JOSE GREGORIO HERNANDEZ GALINDO Nulidad y Restablecimiento del Derecho Radicado: 680012333000-2016-00803-00 Sentencia de Primera Instancia antagonismo entre los dos extremos de la proposición ha de ser tan ostensible que salte a la vista del intérprete, haciendo superflua cualquier elaboración jurídica que busque establecer o demostrar que existe.
Si no hay una oposición flagrante con los mandatos de la Carta, habrá de estarse a lo que resuelva con efectos "erga omnes" el juez de constitucionalidad. Una cosa es la norma -para cuyo anonadamiento es imprescindible el ejercicio de la acción pública y el proceso correspondiente- y otra bien distinta su aplicación a un caso concreto, la cual puede dejar de producirse -apenas en ese asunto- si existe la aludida incompatibilidad entre el precepto de que se trata y los mandatos constitucionales” Sin embargo, la sentencia T-681 DE 2016 emitida por el máximo órgano de la jurisdicción constitucional, es la que emite un listado taxativo de causales de procedencia en la aplicación de la excepción de inconstitucionalidad, así: “Dicha facultad puede ser ejercida de manera oficiosa o a solicitud de parte cuando se está frente a alguna de las siguientes circunstancias: (i) La norma es contraria a las cánones superiores y no se ha producido un pronunciamiento sobre su constitucionalidad, toda vez que “de ya existir un pronunciamiento judicial de carácter abstracto y concreto y con efectos erga omnes, la aplicación de tal excepción de inconstitucionalidad se hace inviable por los efectos que dicha decisión genera, con lo cual cualquier providencia judicial, incluidas las de las acciones de tutela deberán acompasarse a la luz de la sentencia de control abstracto que ya se hubiere dictado;
(ii) La regla formalmente válida y vigente reproduce en su contenido otra que haya sido objeto de una declaratoria de inexequibilidad por parte de la Corte Constitucional o de nulidad por parte del Consejo de Estado, en respuesta a una acción pública de inconstitucionalidad o nulidad por inconstitucionalidad según sea el caso; o, (iii) En virtud de la especificidad de las condiciones del caso particular, la aplicación de la norma acarrea consecuencias que no estarían acordes a la luz del ordenamiento iusfundamental.
En otras palabras, “puede ocurrir también que se esté en presencia de una norma que, en abstracto, resulte conforme a la Constitución, pero no pueda ser utilizada en un caso concreto sin vulnerar disposiciones constitucionales” Finalmente, respecto de la aplicabilidad de la excepción de inconstitucionalidad a los decretos salariales proferidos por el gobierno nacional a partir del año 2008, la reciente sentencia de unificación del Consejo de Estado8 reafirmó su procedencia al señalar: “Frente a los decretos salariales expedidos por el Gobierno Nacional que reprodujeron el contenido de aquellos declarados nulos mediante la sentencia de 29 de abril de 2014, la Sala encuentra procedente acoger la 8 Consejo de Estado, Sección Segunda, Sala Plena de Conjueces, Sentencia SUJ-016-CE-S2- 2019 de 2 de septiembre de 2019 Nulidad y Restablecimiento del Derecho Radicado: 680012333000-2016-00803-00 Sentencia de Primera Instancia excepción de inconstitucionalidad rogada por la parte actora, en cuanto las disposiciones allí contenidas vulneran garantías laborales mínimas de los beneficiarios de la prima especial, en aplicación del artículo 4 de la Constitución Política, relativo a la prevalencia del texto superior frente a las leyes y otras formas jurídicas.
(…).” 3.4 Del reajuste en sede administrativa de la prima especial del 30% En cumplimiento a los múltiples fallos judiciales proferidos por el máximo órgano de esta jurisdicción10 relacionados con la inclusión de la prima especial prevista en el artículo 14 de la Ley 4 de 1992, el Gobierno Nacional expidió el Decreto 272 de 2021, y en sus artículos 1° y 3° ordenó lo siguiente: “…ARTÍCULO 1.
Prima Especial. Establecer una prima especial equivalente al 30% del salario básico, de que trata el artículo 14 de la Ley 4 de 1992, modificada por el artículo 1 de la Ley 332 de 1996 aclarada por el artículo 1 de la Ley 476 de 1998, para los Magistrados Auxiliares. Magistrados de todo orden de los Tribunales Superiores de Distrito Judicial y Contencioso Administrativo, Magistrados de los Consejos Seccionales de la Judicatura, Agentes del Ministerio Público delegados ante la Rama Judicial, Jueces de la República, Magistrados y Fiscales del Tribunal Superior Militar.
Auditores de Guerra, Jueces de Instrucción Penal Militar, Fiscales Auxiliares ante la Corte Suprema de Justicia, Fiscales delegados ante Tribunal del Distrito, ante Jueces Penales de Circuito Especializados, ante Jueces del Circuito, ante Jueces Municipales y Promiscuos. La prima especial que se establece en el presente artículo será adicional a la asignación básica correspondiente a cada empleo, se pagará mensualmente y únicamente constituirá factor salarial para efecto del ingreso base de cotización del Sistema General de Pensiones y del Sistema General de Seguridad Social en Salud en los mismos términos de la Ley 797 de 2003.
(…)
PARÁGRAFO 2. En ningún caso, los ingresos totales anuales de los servidores que tengan o llegaren a tener derecho a la Bonificación por Compensación, de conformidad con lo establecido en el Decreto 610 de 1998 o en los artículos 1 y 2 del Decreto 1102 de 2012, podrán superar el 80% de lo que por todo concepto devengan los Magistrados de la Corte Constitucional, la Corte Suprema de Justicia, el Consejo de Estado, el Consejo Superior de la Judicatura y la Comisión Nacional de Disciplina Judicial.
Por lo tanto, las entidades responsables de reconocer y pagar los salarios y prestaciones de los servidores a que hace referencia el inciso anterior, al momento de reconocer la prima especial, deberán ajustar el valor de la Bonificación por Compensación, con el fin de no superar el mencionado tope del 80%, conforme a lo previsto en el Decreto 610 de 1998, en los artículos 1 y 2 del Decreto 1102 de 2012 y en la parte motiva del presente Decreto” Nulidad y Restablecimiento del Derecho Radicado: 680012333000-2016-00803-00 Sentencia de Primera Instancia (…)
ARTÍCULO 3. Vigencia. El presente decreto rige a partir de la fecha de su publicación y surte efectos fiscales a partir del 01 de enero de 2021 (subraya y resalta el despacho). 4. Caso concreto 4.1 Pruebas relevantes En el presente caso se encuentra probado lo siguiente: ● Certificación emitida por la Coordinadora del área de talento humano de la Dirección Ejecutiva Seccional de Administración Judicial de Bucaramanga, de fecha 07 de marzo de 20169 en la que consta que el señor Rafael Gutiérrez Solano, se encuentra vinculado con la Rama Judicial desde el 27 de octubre de 1977. ● El 05 de junio de 2014 la demandante solicitó a la Rama Judicial, el reconocimiento y pago de la prima especial de servicios correspondiente al 30% sobre su salario básico mensual como componente adicional, con la consecuente reliquidación prestacional sobre el 100% de su remuneración mensual, más el 30% correspondiente a la prima especial de carácter adicional. ● La Dirección Ejecutiva Seccional de Administración Judicial emitió respuesta mediante oficio D.E.S.R.J No. 04000 del 16 de junio de 2014. 4.2 Análisis del caso en concreto De conformidad el marco normativo y jurisprudencial desarrollado en precedencia, y a partir de lo probado en el proceso, se tiene que la demandada ha dado la denominación de prima especial establecida en el artículo 14 de la Ley 4ª de 1992, a lo que en realidad constituye el 30% del salario de la demandante, quitándole la posibilidad de que ese 30% que, se reitera, es parte de su salario básico y/o asignación básica, sea teniendo en cuenta para la liquidación de sus prestaciones sociales.
En consecuencia, y conforme quedó establecido por el H. Consejo de Estado en la sentencia de unificación de fecha 2 de septiembre de 2019, la asignación básica debe pagarse en un 100% y, con base en ese porcentaje, liquidar las prestaciones sociales, pues estas se vieron afectadas al haber reducido el salario en un 30%. En otras palabras, la demandante tiene derecho a que se reliquiden sus prestaciones sociales teniendo en cuenta para el efecto, el 30% que en su momento se había descontado erróneamente del salario básico a título de prima especial de servicios, durante los lapsos de vinculación laboral como Juez de la República -sin perjuicio de la prescripción- y en adelante hasta que por razón del cargo tenga derecho.
Igualmente, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 14 de la Ley 4 de 1992 y la jurisprudencia de unificación proferida por el H. Consejo de Estado, la 9 Expediente digital, actuación No. 53 índice SAMAI. Expediente One Drive, archivo 023. Nulidad y Restablecimiento del Derecho Radicado: 680012333000-2016-00803-00 Sentencia de Primera Instancia demandante tiene derecho al reconocimiento y pago de la prima especial de servicios como un incremento del salario básico y/o asignación básica durante los lapsos de vinculación laboral como funcionario judicial -sin perjuicio de la prescripción-, advirtiendo que dicha prima sólo constituye factor salarial para efectos de pensión de jubilación. Por lo anterior, habrá de declararse la nulidad de los actos administrativos demandados en cuanto quedó demostrado que la demandada ha dado indebidamente la denominación de prima especial establecida en el artículo 14 de la Ley 4ª de 1992, a lo que en realidad constituye el 30% del salario de la demandante. 4.3.2 De la prescripción Si bien es cierto le asiste razón a la demandante en cuanto a la nulidad de los actos administrativos demandados, también lo es que de acuerdo con la postura unificada de la Sala de Conjueces de la Sección Segunda del Consejo de Estado, la cual se acoge como precedente vertical, el término de prescripción de 3 años para la reclamación de las eventuales acreencias salariales debe contarse a partir del hecho constitutivo de la presunta afectación, esto es, a partir de la vigencia de cada uno de los decretos que reglamentaron los salarios de los servidores beneficiarios de la prima establecida en el artículo 14 de la Ley 4ª de 1992.
De modo que como en el presente caso la reliquidación salarial y prestacional del demandante se hace exigible desde el 01 de enero de 1993 y toda vez que la reclamación en sede administrativa fue presentada el día 05 de junio de 2014, la Sala declarará la prescripción trienal de las sumas derivadas de la reliquidación salarial y prestacional, causadas con anterioridad 05 de junio de 2011. 4.3.2 De las ordenes en particular Conforme se ha expuesto, ha de accederse a las pretensiones de la demanda, declarando la nulidad de los actos administrativos controvertidos en el acápite respectivo.
A título de restablecimiento del derecho se ordenará a la demandada reconocer y pagar en favor del demandante, la prima especial de servicios consagrada en el artículo 14 de la Ley 4 de 1992, liquidándola como un incremento del 30% respecto del 100% del salario básico, a partir del 05 de junio de 2011 y hasta el 31 de diciembre de 2020, en todo caso según los tiempos de servicio prestados por la parte demandante como funcionario judicial.
Concordante con lo anterior, se ordenará reliquidar las prestaciones sociales percibidas por la accionante, tomado como sustento el 100% del salario básico establecido en los decretos arriba invocados, sin la merma del 30% que representó el pago formalmente indebido de la prima especial de servicios; esta orden se efectuará por los periodos y cargos arriba señalados.
Nulidad y Restablecimiento del Derecho Radicado: 680012333000-2016-00803-00 Sentencia de Primera Instancia Para los efectos descritos, deberá la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial liquidar y pagar los valores que resulten de las condenas derivadas de la presente sentencia y el valor resultante será reajustado de acuerdo con la siguiente fórmula, conforme la ha definido la jurisprudencia del H. Consejo de Estado: R= Rh X Índice final Índice inicial Según la cual el valor presente (R) se determina multiplicando el valor histórico (Rh), que es el correspondiente a la prestación, por el guarismo que resulta de dividir el índice final de precios al consumidor certificado por el DANE (vigente para la fecha de ejecutoria de la sentencia) por el índice (vigente para la fecha en que debió efectuarse el pago).
Por tratarse de pagos de tracto sucesivo, la fórmula se aplicará separadamente mes por mes, para cada mesada, teniendo en cuenta que el índice inicial es el vigente al momento de la causación de cada una de ellas. La indexación se efectuará hasta el día en que quede ejecutoriada la presente sentencia, inclusive. Deberá darse cumplimiento a la sentencia en los términos que contrae el artículo 192 de la ley 1437 de 2011. 4.3.3 De las costas El artículo 188 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo adicionado por el artículo 47 de la Ley 2080 de 2021, en el punto a la condena en costas, establece lo siguiente: “salvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil.
En todo caso, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas cuando se establezca que se presentó la demanda con manifiesta carencia de fundamento legal”. Por lo tanto, es "objetivo" porque en toda sentencia se "dispondrá" sobre costas, es decir, se decidirá, bien sea para condenar total o parcialmente, o bien para abstenerse, según las precisas reglas del CGP.
Sin embargo, se le califica de "valorativo" porque se requiere que en el expediente el juez revise si las mismas se causaron y en la medida de su comprobación. Tal y como lo ordena el CGP, esto es, con el pago de gastos ordinarios del proceso y con la actividad del abogado efectivamente realizada dentro del proceso. Recalcando, que en esa valoración no se incluye la mala fe o temeridad de las partes.
Así, la condena en costas no tiene un carácter objetivo. En tanto que para su imposición debe hacerse un estudio de los fundamentos para la presentación de la demanda, lo que implica también un análisis de los fundamentos de la defensa, cuando la parte vencida es la demandada. El anterior criterio objetivo-valorativo, fue reiterado por la Sección Segunda del H. Consejo de Estado en sentencia de 18 de enero de 2018;
La Sección Segunda del H. Consejo de Estado en sentencia de 22 de febrero de 2018, que recordó que con la entrada en vigencia del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo la condena en Nulidad y Restablecimiento del Derecho Radicado: 680012333000-2016-00803-00 Sentencia de Primera Instancia costas dejó de fundarse en un criterio subjetivo para considerar, en cambio, aspectos de tipo objetivo valorativo.
En razón de lo anterior, se tiene que, una vez realizado el análisis correspondiente al presente caso, no se observan los especiales criterios de estructuración que el precedente judicial del órgano de cierre ha fijado para la condena en costas, razón por la cual resulta apropiado no realizar condena por ese concepto. En mérito de lo expuesto, la Sala de Conjueces del Tribunal Administrativo de Santander de Santander, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley,
RESUELVE
PRIMERO: INAPLICAR POR INCONSTITUCIONALES para el caso en concreto el artículo 8° de los Decretos 874 de 2012, 1024 de 2013 y 194 de 2014, y en su lugar, se aplica el artículo 53 de la Constitución Política.
SEGUNDO: DECLARAR la nulidad del oficio D.E.S.R.J No. 04000 del 16 de junio de 2014, proferida por la Dirección Ejecutiva Seccional de Administración Judicial de Bucaramanga, de conformidad con las razones expuestas en la parte motiva de esta sentencia.
TERCERO: CONDENAR a título de restablecimiento del derecho, a la Nación - Rama Judicial - Dirección Ejecutiva de Administración Judicial, si aún no lo ha hecho, a reliquidar y pagar las prestaciones sociales devengadas por RAFAEL GUTIERREZ SOLANO, causadas desde el 05 de junio de 2011 -en virtud del fenómeno prescriptivo- y hacía adelante hasta que por razón del cargo tenga derecho, sobre el 100% de su remuneración mensual, es decir, teniendo en cuenta para el efecto el 30% que en su momento se había descontado erróneamente del salario básico a título de prima especial de servicios.
CUARTO: CONDENAR a título de restablecimiento del derecho, a la Nación - Rama Judicial - Dirección Ejecutiva de Administración Judicial, si aún no lo ha hecho, a reconocer y pagar a favor de RAFAEL GUTIERREZ SOLANO a partir del 30 de junio de 2011 y hasta el 31 de diciembre de 2020, en todo caso según los tiempos de servicio prestados por la parte demandante como funcionario judicial, sin que en ningún caso pueda superarse el tope máximo establecido por el Gobierno Nacional, a lo cual deberá dar estricto cumplimiento la entidad.
QUINTO: DECLÁRARSE la prescripción trienal las sumas derivadas de la reliquidación salarial y prestacional, causadas con anterioridad al 05 de junio de 2011, de conformidad con lo expuesto en las consideraciones de esta sentencia.
SEXTO: CONDENAR a la NACIÓN – RAMA JUDICIAL – DIRECCIÓN EJECUTIVA DE ADMINISTRACIÓN JUDICIAL a pagar de forma indexada las condenas dispuestas en esta sentencia, de conformidad con lo establecido en el artículo 187 del CPACA y la fórmula señalada en la parte motiva. Nulidad y Restablecimiento del Derecho Radicado: 680012333000-2016-00803-00 Sentencia de Primera Instancia SÉPTIMO: Ordenar a la demandada dar cumplimiento a la sentencia en los términos que establece el artículo 192 y 195 de la ley 1437 de 2011.
OCTAVO: Negar las demás pretensiones de la demanda.
NOVENO: SIN CONDENA en costas de conformidad con la parte motiva.
DÉCIMO: Ejecutoriada esta providencia, EXPIDASE copias auténticas de la misma y/o constancia para el cobro administrativo y ARCHIVESE las diligencias previas las anotaciones del caso.
UNDÉCIMO: Efectúese el registro de esta actuación en el Sistema de Gestión Judicial SAMAI | Proceso Judicial (consejodeestado.gov.co) por intermedio de la Oficial Mayor-Conjueces.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. Aprobada en sala de la fecha, según acta No. 03 de 2025. (Aprobado a través de Microsoft Teams) MARLENE MURCIA MILLAN Conjuez Ponente (Aprobado a través de Microsoft Teams) RONALD EDGARDO CUENCA TOVAR Conjuez (Aprobado a través de Microsoft Teams) DAIRO EFRAIN CASTRO FLOREZ Conjuez