REPÚBLICA DE COLOMBIA RAMA JUDICIAL DEL PODER PÚBLICO TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CALDAS - Sala Cuarta de decisión - Magistrada Ponente: Dra. DIANA PATRICIA HERNÁNDEZ CASTAÑO Manizales Caldas, 30 de septiembre de 2025 Asunto: Sentencia de segunda instancia N° 150 Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Demandante: María Cristina García Loaiza Demandado: Nación (Ministerio de Educación – Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio) Expediente: 17001-3333-001-2020-00116-02 Acta de discusión: No. 110 de la fecha I. ASUNTO Decide la Sala Cuarta de Decisión del Tribunal Administrativo de Caldas el recurso de apelación presentado por la parte demandada contra la sentencia de 29 de marzo de 2022 proferida por el Juzgado Primero Administrativo de Manizales, que accedió a las pretensiones de la demanda1.
II.
ANTECEDENTES 1. LA DEMANDA2 María Cristina García Loaiza, a través de apoderado judicial, presentó demanda en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho en contra de la Nación (Ministerio de Educación Nacional - Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio) y del Departamento de Caldas3, con el fin de obtener la nulidad de la Resolución No. 2622-6 del 30 de abril de 2019, por medio de la cual se negó el ajuste pensional solicitado, y en consecuencia, se ordene el reconocimiento y pago de la pensión de invalidez incluyendo como factor salarial la prima de servicios.
La demandante fue vinculada en propiedad como docente nacional el 11 de julio de 1997. El 24 de julio de 2018, Cosmitet Ltda. le practicó valoración de pérdida de capacidad laboral, arrojando un porcentaje del 87,25%, lo que dio lugar al reconocimiento de la pensión de invalidez mediante la Resolución No. 7776-6 del 7 1 Como parte del plan de descongestión estructural de los procesos de segunda instancia que involucra temas decantados por la jurisprudencia del Consejo de Estado y relacionados con sujetos de especial protección constitucional, en estado de etapa para sentencia, implementado por el Despacho 004 del Tribunal Administrativo de Caldas dentro de su plan de acción 2025 “El Despacho som@s tod@s”. 2 4_EXPEDIENTEDIGI_C01PRINCIP_004DEMANDAPDF_20240425144110.pdf 3 La demanda solo fue admitida en contra de la Nación (Ministerio de Educación – FOMAG) mediante auto de 2 de octubre de 2020 sin que se realizara pronunciamiento alguno respecto de la entidad territorial y sin que la parte demandante presentara su oposición. Referencia: Sentencia de segunda instancia Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 17001-3333-001-2020-00116-02 2 de 12 de septiembre de 2018, expedida por el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio a través de la Secretaría de Educación del Departamento de Caldas.
En dicha resolución se excluyó el factor salarial correspondiente a la prima de servicios, pese a que fue certificado como devengado en el año anterior. Ante esta exclusión, la apoderada de la actora presentó solicitud de ajuste pensional el 12 de abril de 2019, la cual fue resuelta negativamente mediante la Resolución No. 2622-6 del 30 de abril de 2019, notificada el 9 de mayo de 2019, en la que se argumentó que la prima de servicios no se encuentra prevista como factor pensional según el artículo 5 del Decreto 1545 de 2013.
La parte actora solicita que se declare la nulidad de dicho acto administrativo y se ordene el reconocimiento de la pensión de invalidez con base en el 75% del último salario devengado, incluyendo todos los factores salariales, en especial la prima de servicios, desde el 25 de julio de 2018.
2. CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA4 La Nación (Ministerio de Educación Nacional - Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio), contestó la demanda oponiéndose a todas y cada una de las pretensiones formuladas, bajo el argumento de que el acto administrativo contenido en la Resolución No. 2622-6 del 30 de abril de 2019 se ajusta a la normativa vigente y aplicable al régimen pensional de los docentes nacionales.
En su pronunciamiento, la apoderada señaló que la liquidación de la pensión reconocida mediante Resolución No. 7776-6 del 7 de septiembre de 2018 se realizó con base en los factores salariales sobre los cuales se efectuaron cotizaciones, conforme a lo dispuesto en la Ley 33 de 1985, la Ley 62 de 1985, y la jurisprudencia de unificación de la Sala Plena del Consejo de Estado contenida en la sentencia del 28 de agosto de 2018 y la SUJ-014 del 25 de abril de 2019, que limitan la base de liquidación pensional a los factores expresamente enlistados por el legislador y sobre los cuales se haya cotizado.
En cuanto a los hechos, se aceptó como ciertos los relacionados con la vinculación y reconocimiento de la pensión, y se negó conocimiento o veracidad respecto de aquellos que aluden a la inclusión de factores no cotizados o a supuestas omisiones por parte de la administración. Finalmente, se propusieron las excepciones de Legalidad de los actos administrativos atacados de nulidad, Ineptitud de la demanda por carencia de fundamento jurídico, Cobro de lo no debido, y Prescripción.
3. SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA5 El Juzgado Primero Administrativo del Circuito de Manizales, mediante sentencia oral No. 037 del 29 de marzo de 2022, formuló como problema jurídico determinar si la demandante tenía derecho a la reliquidación de la pensión de invalidez, tomando como base el 75% del último salario devengado, incluyendo todos los factores salariales percibidos, en especial la prima de servicios.
El despacho concluyó que, conforme a la normativa aplicable (Decretos 3135 de 1968, 1848 de 1969 y 1045 de 1978) y la sentencia de la Sección Segunda Subsección A, de 15 de julio de 2021, Consejero Ponente Carmelo Perdomo Cuéter, Radicado 20001-2333-000-2018-00011-01(1743-20), la pensión de 4 16_EXPEDIENTEDIGI_C01PRINCIP_016CONTESTACIONDEMAN_20240425144112.pdf 5 23_EXPEDIENTEDIGI_C01PRINCIP_023ACTAAUDIENCIAINIC_20240425144114.pdf Referencia: Sentencia de segunda instancia Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 17001-3333-001-2020-00116-02 3 de 12 invalidez debe liquidarse con base en todo lo recibido como contraprestación directa del servicio, incluyendo la prima de servicios, por tratarse de un factor salarial habitual.
En consecuencia, declaró la nulidad de la Resolución No. 2622-6 del 30 de abril de 2019, y ordenó al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio reliquidar y pagar la pensión de invalidez de la señora García Loaiza, incluyendo la prima de servicios devengada en el último año de trabajo. Declaró no probadas las excepciones de mérito propuestas por la parte demandada, y respecto de la prescripción precisó que la solicitud de reajuste pensional fue presentada el 12 de abril de 2019, dentro del término legal contado desde la notificación de la Resolución No. 7776-6 del 10 de septiembre de 2018, por lo que no se configuró dicho fenómeno. Finalmente, se condenó en costas a la parte demandada, fijando las agencias en derecho a favor de la demandante en la suma de $163.310, equivalentes al 6% de las pretensiones.
4. RECURSO DE APELACIÓN6 La parte demandada presentó recurso de apelación reconociendo que el régimen aplicable a la docente es el previsto en los Decretos 3135 de 1968 y 1848 de 1969, pero alegó que la decisión del A quo desconoce principios constitucionales como la sostenibilidad financiera y la solidaridad, consagrados en el artículo 48 de la Constitución Política, modificado por el Acto Legislativo 01 de 2005, que establece que para la liquidación de pensiones solo se tendrán en cuenta los factores sobre los cuales se hayan efectuado cotizaciones.
La apelante citó jurisprudencia de unificación del Consejo de Estado (sentencias del 28 de agosto de 2018 y SUJ-014-CE-S2-2019) y decisiones de los Tribunales Administrativos de Risaralda y Yopal, en las que se reafirma que la liquidación de pensiones en el régimen especial del Magisterio debe hacerse exclusivamente con base en los factores salariales sobre los que se hayan realizado aportes, excluyendo aquellos que no generaron cotización, como la prima de servicios, la prima de navidad y la prima de vacaciones.
En consecuencia, solicitó al Tribunal revocar en su integridad la sentencia de primera instancia, y en su lugar, absolver al Ministerio de Educación Nacional de todas las pretensiones de la demanda. Subsidiariamente, en caso de confirmarse la sentencia, que se ordene el descuento de los aportes y cotizaciones correspondientes a los factores salariales que se consideren para la reliquidación de la prestación, en aplicación de los principios de sostenibilidad financiera y solidaridad.
5. TRÁMITE EN SEGUNDA INSTANCIA Mediante auto del 22 de septiembre de 20227, el Tribunal admitió el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada y corrió traslado a las partes para que presentaran sus alegatos de conclusión, así como para que el Ministerio Público emitiera su concepto. 6 25_EXPEDIENTEDIGI_C01PRINCIP_025ESCRITORECURSOAPE_20240425144115.pdf 7 31_EXPEDIENTEDIGI_C02APELACI_003AUTOCONCEDEAPELAC_20240425144347.pdf Referencia: Sentencia de segunda instancia Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 17001-3333-001-2020-00116-02 4 de 12
6. ALEGATOS DE CONCLUSIÓN Y CONCEPTO DEL MINISTERIO PÚBLICO No se presentó pronunciamiento alguno por las partes, ni por el Ministerio Público8. III. CONSIDERACIONES
1. PRESUPUESTOS PROCESALES Se advierte que en el presente proceso no hay inconveniente de ninguna naturaleza en cuanto a la jurisdicción y competencia de la Corporación para decidir el asunto en segunda instancia (artículos 153 y 243 del CPACA). Se reúne la capacidad para ser parte y la capacidad procesal, tanto de la parte demandante como de la demandada y ambas partes se encuentran representadas por apoderados debidamente constituidos En cuanto a que el medio de control no se haya extinguido por caducidad, encuentra el Despacho que dicho término no es exigible, tal como emerge del artículo 164 Nº 1 literal c) del CPACA, porque la presente acción versa sobre una prestación periódica.
De otra parte, se observa que la demanda se presentó cumpliendo los requisitos de las normas procesales, en especial, de la Ley 1437 de 2011 (CPACA) y que el proceso se tramitó en forma legal, sin que existan causales de nulidad que invaliden lo actuado. En aplicación del artículo 328 del Código General del Proceso 9, la Sala se pronunciará en segunda instancia solamente sobre los argumentos expuestos por la parte apelante en su recurso, sin perjuicio de las decisiones que se deban adoptar de oficio, en los casos previstos por la ley.
Así las cosas, se procede a proferir sentencia de segunda instancia de conformidad con el siguiente:
2. PROBLEMA JURÍDICO Corresponde a la Sala determinar si ¿Es procedente la reliquidación de la pensión de invalidez reconocida por el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio a favor de la parte demandante, teniendo en cuenta en la base de liquidación la prima de servicios docente creada en el Decreto 1545 de 2013? 3.
TESIS El Tribunal Administrativo de Caldas, a través de la Sala Cuarta de Decisión, revocará la sentencia de 29 de marzo de 2022, proferida por el Juzgado Primero 8 33_EXPEDIENTEDIGI_C02APELACI_005CONSTANCIASECRETA_20240425144348.pdf 9 “ARTÍCULO 328. COMPETENCIA DEL SUPERIOR. El juez de segunda instancia deberá pronunciarse solamente sobre los argumentos expuestos por el apelante, sin perjuicio de las decisiones que deba adoptar de oficio, en los casos previstos por la ley.
Sin embargo, cuando ambas partes hayan apelado toda la sentencia o la que no apeló hubiere adherido al recurso, el superior resolverá sin limitaciones. En la apelación de autos, el superior sólo tendrá competencia para tramitar y decidir el recurso, condenar en costas y ordenar copias. El juez no podrá hacer más desfavorable la situación del apelante único, salvo que en razón de la modificación fuera indispensable reformar puntos íntimamente relacionados con ella.
En el trámite de la apelación no se podrán promover incidentes, salvo el de recusación. Las nulidades procesales deberán alegarse durante la audiencia”. Referencia: Sentencia de segunda instancia Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 17001-3333-001-2020-00116-02 5 de 12 Administrativo de Manizales, toda vez que a la parte demandante no le asiste el derecho a la reliquidación de la pensión de invalidez con inclusión de la prima de servicios en la base de liquidación, toda vez que dicho emolumento hace parte del régimen salarial especial docente que en el artículo 5 del Decreto 1545 de 2013 no lo contempla como un factor pensional, y no se corresponde con la prima de servicios del régimen general de los empleados públicos del Decreto 1042 de 1978 conforme la sentencia de unificación de 14 de abril de 2016 de la Sección Segunda del Consejo de Estado radicado 15001-33-33-010-2013-00134-01(3828-14)-CE- SUJ2, por lo que no puede entenderse comprendida dentro del artículo 45 del Decreto 1045 de 1978.
Lo anterior aunado al precedente definido por la Corte Constitucional en las sentencias C-258 de 2013, SU-230 de 2015, SU-395 de 2017 y T-109 de 2019, según el cual en procura de la sostenibilidad financiera del sistema pensional todas las pensiones, independientemente del régimen que les sea aplicable, deben liquidarse conforme a los factores salariales frente a los cuales se realizaron efectivamente los aportes al sistema por virtud legal.
Igualmente, siguiendo por extensión analógica las sentencias de unificación de la Sala Plena del Consejo de Estado de 28 de agosto de 2018, proferida en el proceso con radicado 52001-2333- 000-2012-00143-01 y de la Sección Segunda del Consejo de Estado SUJ-014-CE- S2-19 de 25 de abril de 2019, radicado N° 68001-2333-000-2015-00569-01(0935- 17), sobre la pensión de jubilación ordinaria.
4. DESARROLLO DEL PROBLEMA JURÍDICO Para dilucidar el problema jurídico planteado, se abordarán los siguientes asuntos: i) hechos probados, ii) el régimen jurídico de la pensión de invalidez de los docentes oficiales y factores salariales base de su liquidación, y iii) análisis del caso concreto. 4.1 HECHOS PROBADOS10 4.1.1 La señora María Cristina García Loaiza fue vinculada en propiedad como docente nacional el 11 de julio de 1997. 4.1.2 El 24 de julio de 2018, la entidad médica Cosmitet LTDA. emitió dictamen de pérdida de capacidad laboral, estableciendo un porcentaje del 87,25%, lo que le otorgó el derecho a una pensión de invalidez. 4.1.3 Mediante Resolución No. 7776-6 del 7 de septiembre de 2018, la Secretaría de Educación del Departamento de Caldas, en representación del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, reconoció a la docente una pensión mensual de invalidez equivalente al 75% del último salario devengado, con efectos a partir del 25 de julio de 2018. 4.1.4 En la resolución de reconocimiento se incluyeron como factores salariales: asignación básica, prima de navidad, prima de vacaciones y bonificación mensual docente. 4.1.5 El 12 de abril de 2019, la apoderada de la docente radicó solicitud de ajuste pensional ante la Secretaría de Educación del Departamento de Caldas, solicitando la inclusión de la prima de servicios como factor salarial en la liquidación de la pensión de invalidez. 4.1.6 La solicitud fue resuelta desfavorablemente mediante la Resolución No. 2622-6 del 30 de abril de 2019, notificada el 9 de mayo de 2019, en la que se negó la inclusión de la prima de servicios como factor salarial, 10 5_EXPEDIENTEDIGI_C01PRINCIP_005ANEXOSDEMANDAPDF_20240425144110.pdf Referencia: Sentencia de segunda instancia Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 17001-3333-001-2020-00116-02 6 de 12 argumentando que no está contemplada para efectos pensionales en el artículo 5 del Decreto 1545 de 2013. 4.1.7 Obra en el expediente certificado de factores salariales expedido por la Secretaría de Educación de Caldas, en el que consta que la docente devengó, además de los factores incluidos en la liquidación, la prima de servicios durante el año anterior a la estructuración de la invalidez. 4.2 RÉGIMEN JURÍDICO DE LA PENSIÓN DE INVALIDEZ DE LOS DOCENTES OFICIALES En cuanto al régimen de los docentes, el Decreto-Ley No. 2277 de 1979 -Estatuto Docente-, en su artículo 3° estableció que los docentes que prestaban sus servicios a entidades del orden nacional, departamental, distrital y municipal eran empleados oficiales cobijados por un régimen especial en cuanto a la administración de personal y a algunos temas salariales y prestacionales.
No obstante, en materia de pensión de invalidez se encuentran sometidos a las disposiciones generales. Esto significa que, conforme el artículo 81 de la Ley 812 de 2003, los docentes nacionales, nacionalizados y territoriales vinculados con anterioridad al 26 de junio de 2003, fecha de entrada en vigencia de la Ley 812 de 2003, se regirán por el régimen prestacional consagrado en las Leyes anteriores a la Ley 100 de 1993.
Y, para aquellos que se vinculen con posterioridad a tal fecha se les aplicará el régimen de Ley 100 de 1993, y específicamente la Ley 776 de 2002 para el caso de la pensión de invalidez. Esta norma aún se encuentra vigente según lo dispuesto por los artículos 160 de la Ley 1151 de 2007, 336 de la Ley 1955 de 2019, y 372 de la Ley 2294 de 2023.
En ese sentido, conforme la remisión de la Ley 91 de 1989 artículo 15, en materia de pensión de invalidez son aplicables el Decreto Ley 3135 de 1968 y el Decreto 1848 de 1969, las cuales no contemplan los factores salariales 11. Por lo que también, el Consejo de Estado a través de la Sección Segunda ha venido remitiéndose al Decreto Ley 1045 de 1978.
El Decreto Ley 3135 de 1968 en el artículo 23 estableció el reconocimiento y pago de una pensión por invalidez, a favor de los servidores públicos que fueran calificados con una pérdida de su capacidad laboral igual o superior al 75%. Dicho artículo fue derogado expresamente por el artículo 98 del Decreto Ley 1295 de 1994. Por su parte, el Decreto 1848 de 1969, en sus artículos 60, 61 y 63, reguló la pensión de invalidez.
Concretamente, el artículo 63 prevé:
ARTÍCULO 63. - Cuantía de la pensión. El valor de la pensión de invalidez se liquidará con base en el segundo salario devengado por el empleado oficial y será equivalente al grado de incapacidad laboral, conforme a los porcentajes que se establecen a continuación, así: a. Cuando la incapacidad sea superior al noventa y cinco por ciento (95%), el valor de la pensión mensual será igual al último salario devengado por el empleado oficial, o al último promedio mensual, si fuere variable. 11 Cfr. CONSEJO DE ESTADO Sección Tercera Subsección A, el 03 de abril de 2020, dentro del proceso No. 11001-03- 15-000-2020-00605-00, con ponencia de la doctora Marta Nubia Velásquez Rico, como por la Sección Tercera Subsección B, Dr. Ramiro Pazos Guerrero, mediante providencia del 01 de abril de 2020, dentro del proceso No. 11001-03-15-000- 2019-05112-01(AC) Referencia: Sentencia de segunda instancia Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 17001-3333-001-2020-00116-02 7 de 12 b. Si la incapacidad excediere del setenta y cinco por ciento (75%) sin pasar de noventa y cinco por ciento (95%), la pensión mensual será equivalente al setenta y cinco por ciento (75%) del último salario devengado por el empleado oficial, o del último promedio mensual. c. Si la incapacidad laboral es del setenta y cinco por ciento (75%), dicha pensión será igual al cincuenta por ciento (50%) del último salario devengado por el empleado oficial, o del último promedio mensual, si fuere variable.
Por su parte, el Decreto 1045 de 1978 en el artículo 45, señaló respecto a los factores de salario para liquidar pensiones, los siguientes: “Artículo
45. DE LOS FACTORES DE SALARIO POR LA LIQUIDACION DE CESANTIA Y PENSIONES. Para efectos del reconocimiento y pago del auxilio de cesantía y de las pensiones a que tuvieren derecho los empleados públicos y trabajadores oficiales, en la liquidación se tendrán en cuenta los siguientes factores de salario: a. La asignación básica mensual; b. Los gastos de representación y la prima técnica; c. Los dominicales y feriados; d. Las horas extras; e. Los auxilios de alimentación y transporte; f. La prima de Navidad; g. La bonificación por servicios prestados; h. La prima de servicios; i. Los viáticos que reciban los funcionarios y trabajadores en comisión cuando se hayan percibido por un término no inferior a ciento ochenta días en el último año de servicio; j. Los incrementos salariales por antigüedad adquiridos por disposiciones legales anteriores al decreto-ley 710 de 1978; k. La prima de vacaciones; l. El valor del trabajo suplementario y del realizado en jornada nocturna o en días de descanso obligatorio; ll.
Las primas y bonificaciones que hubieran sido debidamente otorgadas con anterioridad a la declaratoria de inexequibilidad del artículo 38 del decreto 3130 de 1968.” De acuerdo con lo anterior, el reconocimiento de la pensión de invalidez se establece por la pérdida de la capacidad laboral, la cual debe ser mayor del 75%, y el porcentaje define el monto de la prestación, sin importar el tiempo de vinculación del servicio docente.
Ahora bien, para determinar los factores salariales base de liquidación se aplica como pasa a explicarse la misma regla que para la pensión de jubilación, teniendo en cuenta el precedente judicial de la Corte Constitucional en las sentencias C-258 de 2013, SU-230 de 2015, SU-395 de 2017 y T-109 de 201912, según el cual en procura de la sostenibilidad financiera del sistema pensional todas las pensiones, independientemente del régimen que les sea aplicable, deben liquidarse conforme a los factores salariales frente a los cuales se realizaron efectivamente los aportes al sistema por virtud legal13. 12 En el mismo sentido se pueden consultar las sentencias SU-427 de 2016, SU-631 de 2017, SU-023, SU-068 y SU-114 de 2018, T-078 de 2014, T-494, T-643 y T-661 de 2017, T-039, T-328 y T-368 de 2018, entre otras. 13 CONSEJO DE ESTADO.
Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Quinta. Magistrado Ponente: Carlos Enrique Moreno Rubio. Sentencia de catorce (14) de marzo de dos mil diecinueve (2019) Acción de tutela, radicación: 11001-03- 15-000-2019-00381-00, Demandante: Ana Rita Forero Grajales, Demandado: Tribunal Administrativo de Quindío. Tutela contra providencia judicial - IBL en docentes Referencia: Sentencia de segunda instancia Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 17001-3333-001-2020-00116-02 8 de 12 Este criterio ha sido reiterado por el Consejo de Estado14 a través de sus distintas secciones al resolver acciones de tutela.
Cabe referir, que refiriéndose al artículo 1° de la Ley 62 de 1985, en sentencia de unificación de 28 de agosto de 2018 la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado resuelve la controversia respecto a si la norma sólo de manera enunciativa consagra varios factores a tener en cuenta para la liquidación pensional o si lo hace de manera taxativa, concluyendo que es taxativa, recogiendo con ello el criterio definido por la Sección Segunda en la sentencia de 4 de agosto de 2010.
Así mismo, para el caso de la liquidación de la pensión de jubilación de los docentes, la Sección Segunda del Consejo de Estado en sentencia de unificación proferida el 25 de abril de 2019 (sentencia SUJ-014-CE-S2-19), dispuso como regla de unificación, entre otras, que “los factores que se deben tener en cuenta son solo aquellos sobre los que se hayan efectuado los respectivos aportes de acuerdo con el artículo 1º de la Ley 62 de 1985, y por lo tanto, no se puede incluir ningún factor diferente a los enlistados en el mencionado artículo.” De conformidad con lo expuesto, se recaba, para el caso de la pensión de invalidez el artículo 45 del Decreto 1045 de 1978 debe interpretarse en el sentido de que solo pueden ser base de liquidación pensional los factores salariales que efectivamente hayan integrado la base de cotización pensional y se encuentren enlistados en dicho artículo, así como en las normas especiales de los docentes que consagran factores susceptibles de ser computados para efectos pensionales.
Este criterio concerniente a la imposibilidad de incorporar en el IBL los factores sobre los que no se hubieren efectuado cotizaciones aplica para el caso de la pensión de invalidez, conforme a la jurisprudencia de la Corte Constitucional sentencias C-258 de 2013, SU-230 de 2015, SU-395 de 2017 y T-109 de 2019. Por la aplicación de manera analógica el señalado por el Consejo de Estado para la pensión de jubilación ordinaria como se refirió previamente.
Y finalmente, porque así lo viene considerando la Sección Segunda de manera reciente: “19. Aunado a lo anterior, se precisa que a partir de la sentencia de unificación proferida el 28 de agosto de 2018 por la Sala Plena de esta Corporación12 se entendió que para efectos de establecer el ingreso base de liquidación de las pensiones se debe entender que el legislador, por virtud de la de su libertad de configuración, enlistó de manera taxativa los factores que debían incluirse, por lo que a ellos se debe limitar.
Esto, al concluir que: «[C]on esta interpretación (i) se garantiza que la pensión de los beneficiarios de la transición se liquide conforme a los factores sobre los cuales se ha cotizado; (ii) se respeta la debida correspondencia que en un sistema de contribución bipartita debe existir entre lo aportado y lo que el sistema retorna al afiliado y (iii) se asegura la viabilidad financiera del sistema.» 20.
Así las cosas, para efectos de la liquidación de la pensión de invalidez de los docentes vinculados al servicio educativo oficial antes del 26 de junio de 2003 se deberá tener en cuenta: i) el porcentaje de la pérdida de capacidad laboral para efectos de determinar la tasa de reemplazo; 14 CONSEJO DE ESTADO. Sala de lo Contencioso Administrativo.
Sección Quinta. Consejero ponente: Carlos Enrique Moreno Rubio. Bogotá, D.C., catorce (14) de febrero de dos mil diecinueve (2019). Radicación número: 11001-03-15-000- 2018-04563-00(AC). Actor: Bettsy Carola Camacho Lozano Demandado: Tribunal Administrativo del Valle del Cauca. Sección Primera. Sentencia de 7 de febrero de 2019. CP: Roberto Augusto Serrato Valdés. Actor: Víctor Manuel Aragón Mondragón. Demandado: Tribunal Administrativo del Meta.
Radicación: 11001-03-15-000-2018-04687-00. Sección Tercera Subsección A. Sentencia de 14 de febrero de 2019. CP. Marta Nubia Velásquez Rico. Demandante: Fabio Duque Mesa. Demandado: Tribunal Administrativo de Risaralda. Radicación: 11001-03-15-000-2019-00054-00. Referencia: Sentencia de segunda instancia Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 17001-3333-001-2020-00116-02 9 de 12 y ii) el último salario devengado, para lo cual se deberán incluir los factores taxativamente establecidos en el artículo 45 del Decreto 1045 de 1978.”15 Con base en lo anterior, el Tribunal considera oportuno precisar que respectos de los factores salariales de creación especial para el régimen docente, sólo serán parte del ingreso base de liquidación de la pensión de invalidez, siempre que según su norma especial los contemple como un factor pensional.
Así, la bonificación mensual creada a través del Decreto 1566 de 2014, para los servidores públicos docentes y directivos docentes al servicio del Estado, hace parte del IBL de la pensión de invalidez ya que de manera expresa se estableció que constituiría factor salarial para todos los efectos legales. Igualmente, el Decreto 2354 de 2018 “Por el cual se crea la Bonificación Pedagógica para los docentes y directivos docentes de las plantas de personal de docentes oficiales de las entidades territoriales certificadas en educación”, en su artículo 3 numeral 4, estableció que “La Bonificación Pedagógica constituye factor salarial para todos los efectos legales”.
Mientras que, no hay lugar a incluir la prima de servicios, porque la que se encuentra enlistada como factor pensional en el Decreto 1045 de 1978 no se le reconoce a los docentes, pues corresponde a la contemplada en el artículo 58 del Decreto Ley 1042 de 1978, normativa expresamente excluida en su artículo 104 a los docentes oficiales.
Tal como lo consideró el Consejo de Estado en sentencia de unificación 15001-33- 33-010-2013-00134-01(3828-14)- CE-SUJ2 de 14 de abril de 2016 de la Consejera ponente Sandra Lisset Ibarra Vélez, al señalar que la Ley 91 de 1989, particularmente su artículo 15, parágrafo 2, no crea ni reconoce a favor de los docentes oficiales la prima de servicios, contemplada en el Decreto Ley 1042 de 1978 para los empleados públicos del orden nacional.
Aunado a lo anterior, es preciso destacar, que de conformidad con la expedición del Decreto 1545 de 2013, mediante el cual se establece la prima de servicios para el personal docente y directivo docente a partir del año 2014, en concordancia con el artículo 5 del mencionado decreto, no la contempló como factor pensional y sobre este emolumento no se realiza descuento para efectos pensionales, según lo ha entendido el Departamento Administrativo de la Función Pública en Concepto 67541 de 2015. 4.3 CASO CONCRETO En el presente caso, la controversia apelada se contrae a establecer si la prima de servicios docente puede integrar la base de liquidación de la pensión de invalidez de la parte actora.
Conforme la fecha de vinculación al servicio docente nacional el 11 de julio de 1997 por la parte actora, es claro que su situación pensional se rige por el régimen anterior a la Ley 100 de 1993, con remisión a los Decretos 3135 de 1968 y 1848 de 1969 para el reconocimiento de la pensión de invalidez, y al artículo 45 del Decreto 1045 15 Consejo de Estado.
Sección Segunda, Subsección B Consejero Ponente: Juan Enrique Bedoya Escobar. Sentencia de 14 de noviembre de 2024. Nulidad y restablecimiento del derecho. Radicado: 25000-23-42-000-2018-01616-01 (5255- 2023). Demandante: María Carolina Clavijo Ramírez Demandado: Nación, Ministerio de Educación Nacional, Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio y Secretaría de Educación del departamento de Cundinamarca.
Tema: Reliquidación pensión invalidez docente oficial. Factores salariales Cfr. Consejo de Estado. Sección Cuarta. MP. Myriam Stella Gutiérrez Arguello. Sentencia de 5 de junio de 2025. Radicado: 11001031500020250048201. Actor: Maribel Calderín Domínguez. Demandado: Tribunal Administrativo del Atlántico, Sección “C” Del Tribunal Administrativo Del Atlántico Referencia: Sentencia de segunda instancia Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 17001-3333-001-2020-00116-02 10 de 12 de 1978 para la determinación de los factores computables, teniendo de presente que los que allí se enlistan se entienden taxativos.
La Sala recuerda que el criterio vinculante fijado por la Corte Constitucional en sentencias C-258 de 2013, SU-230 de 2015, SU-395 de 2017 y T-109 de 2019 impone que todas las pensiones, sin distinción de régimen, se liquiden exclusivamente con los factores frente a los cuales efectivamente se realizaron aportes por virtud legal, atendiendo los principios de correspondencia y sostenibilidad financiera.
Este entendimiento, además, fue adoptado para el caso de la pensión de jubilación docente por el Consejo de Estado en unificación del 28 de agosto de 2018 y por la Sección Segunda en la SUJ‑014 de 25 de abril de 2019, que reafirman el carácter taxativo de los factores a incluir. Aplicando ese marco al caso, se advierte que la prima de servicios docente fue creada con posterioridad por el Decreto 1545 de 2013 y que su artículo 5 no la consagra como factor pensional; de allí que no genere cotización ni pueda integrar el IBL de la pensión de invalidez.
Sostener lo contrario desbordaría la regla de taxatividad de factores del artículo 45 del Decreto 1045 de 1978 y desconocería el precedente de la Sección Segunda SUJ2 de 14 de abril de 2016 que, además, diferenció la prima de servicios del régimen general (Decreto 1042 de 1978) de la prima de servicios del régimen docente, dejando claro que la primera no es predicable de los docentes y que la segunda no tiene naturaleza pensional.
De hecho, así como la Sala reconoce que ciertos emolumentos propios del régimen docente, v.gr. la bonificación mensual del Decreto 1566 de 2014 y la bonificación pedagógica del Decreto 2354 de 2018, sí constituyen factor salarial para todos los efectos legales y, por ende, son susceptibles de integrar el IBL cuando se realiza el correspondiente aporte, también debe precisarse que no ocurre igual con la prima de servicios docente por expresa exclusión del Decreto 1545 de 2013.
En ese orden, aunque en el expediente consta que la parte actora devengó la prima de servicios, su sola percepción no habilita su cómputo pensional: la regla es de aporte o cotización efectiva más encontrarse taxativamente enlistada. Por lo tanto, la Resolución 2622‑6 de 2019 se ajusta a derecho al negar la inclusión de ese rubro, por falta de sustento normativo pensional y de correlativo aporte.
Tampoco desvirtúa lo anterior el apoyo del juzgado de primera instancia en la sentencia de 15 de julio de 2021 de la Subsección A de la Sección Segunda, Rad. 1743‑20, que propugnó por incluir “todo lo recibido” como contraprestación directa, por contradecir los pronunciamientos de unificación de la Corte Constitucional y del Consejo de Estado que son prevalentes dado que los criterios de la taxatividad de factores y la exigencia de cotización son la pauta hermenéutica obligatoria, reforzada, además, por la cláusula de sostenibilidad.
Finalmente, en punto puramente procesal, la Sala decide dentro del marco del artículo 328 del CGP, ceñida a los argumentos de la apelación y sin advertir vicios que ameriten decisiones oficiosas distintas. Dado que la pretensión sustantiva no prospera, se torna inocua toda discusión residual sobre prescripción o descuento de aportes no realizados, tópicos que la propia apelación dejó en plano subsidiario. 5.
CONCLUSIÓN En resumen, este Tribunal procederá a revocar la sentencia de primera instancia y en su lugar, negará las pretensiones de la demanda. Referencia: Sentencia de segunda instancia Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 17001-3333-001-2020-00116-02 11 de 12
6. SOBRE LA CONDENA EN COSTAS Y AGENCIAS EN DERECHO EN SEGUNDA INSTANCIA De conformidad con los artículos 188 del CPACA y el artículo 365 del CGP, teniendo en cuenta el criterio objetivo valorativo del Consejo de Estado16, no se impondrá condena en costas ni agencias en derecho en ambas instancias, por no encontrase probadas ni vislumbrarse manifiesta carencia de fundamento legal de la parte vencida17.
En mérito de lo expuesto, la SALA CUARTA DE DECISIÓN DEL TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CALDAS, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA PRIMERO: REVOCAR la sentencia del 29 de marzo de 2022 proferida por el Juzgado Primero Administrativo de Manizales, y en su lugar, NEGAR las pretensiones de la demanda, por las consideraciones expuestas.
SEGUNDO: NO CONDENAR en costas ni agencias en derecho en ambas instancias, por las consideraciones expuestas.
TERCERO: NOTIFICAR la presente sentencia conforme lo consagran los artículos 203 y 205 del CPACA (modificado por el artículo 48 de la Ley 2080 de 2021) y artículo 8 de la Ley 2213 de 2022.
CUARTO: En firme la presente decisión, vuelva el expediente al Juzgado de origen, previas las anotaciones pertinentes en Sede Electrónica de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo de Colombia SAMAI y en la base de datos del despacho 04. 16 Consejo de Estado Sala de lo Contencioso Administrativo, Sentencia de unificación del 7 de diciembre de 2016, Consejera Ponente: Sandra Lisset Ibarra Vélez, radicado N° 25000234200020130467601 (2686-2014).
Reiterada por la Sección Segunda el 22 de marzo de 2018. Consejero Ponente: William Hernández Gómez, radicado Nº 08001233300020140056501.“(…) el artículo 188 del CPACA entrega al juez la facultad de disponer sobre la condena en costas, lo cual debe resultar de analizar diversos aspectos dentro de la actuación procesal, tales como la conducta de las partes, y que principalmente deben aparecer causadas y comprobadas, siendo consonantes con el contenido del artículo 365 del CGP, descartándose así una apreciación solamente objetiva sobre el particular, que simplemente consulte quien resulte vencido para que le sean impuestas, pues se exige una valoración de la conducta”. 17 Ver entre otras: Consejo de Estado.
Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Segunda-Subsección A. Consejero Ponente: Luis Eduardo Mesa Nieves. Sentencia de 12 de junio de 2025. Radicado: 17001-23-33-000-2017-00462-01 (6027-2023). Demandante: Jhon Fredier Taborda Cardona. Demandado: Municipio de Supía – Caldas. Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo.
Sección Segunda-Subsección A. Consejero Ponente: Luis Eduardo Mesa Nieves. Sentencia de 5 de junio de 2025. Radicado: 17001-23-33-000-2016-00958-01 (5039-2022). Demandante: Liliana Ixtchel Montoya Monsalve. Demandado: Servicio Nacional de Aprendizaje – SENA. Referencia: Sentencia de segunda instancia Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 17001-3333-001-2020-00116-02 12 de 12 QUINTO: ENTENDER que surtió efectos la renuncia a la sustitución de poder realizada por la abogada Esperanza Julieth Vargas García, identificada con CC.
No. 1.022.376.765 de Bogotá y T.P. No. 267.625 del C.S.J, y que le fuera realizada por el abogado principal de la Nación (Ministerio de Educación – Fomag), Luís Alfredo Sanabria Ríos18. Esta providencia se aprobó en Sala Cuarta de decisión Extraordinaria No. 100 de la fecha.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE DIANA PATRICIA HERNÁNDEZ CASTAÑO Magistrada ponente AUGUSTO RAMÓN CHÁVEZ MARÍN Magistrado PUBLIO MARTÍN ANDRÉS PATIÑO MEJÍA Magistrado Esta providencia se firma de forma electrónica a través del aplicativo SAMAI para lo cual podrá validarse en el siguiente enlace https://samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/documentos/evalidador.aspx 18 35_EXPEDIENTEDIGI_C02APELACI_007ESCRITORENUNCIAMI_20240425144348.pdf