TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL TOLIMA Mag. Ponente: John Libardo Andrade Flórez Ibagué - Tolima, veinte(20) de febrero de dos mil veinticinco (2025) Radicación: 73001-23-00-000-2007-00600-00 Medio de Control: CONTROVERSIAS CONTRACTUALES Demandante: GESTIÓN EFICIENTE COOPERATIVA LIMITADA THE COOPERATION HIGHWAY GESCOP Demandado: MUNICIPIO DE CHAPARRAL, INDEPORTES, DEPARTAMENTO DEL TOLIMA I. ASUNTO En cumplimiento a lo dispuesto por la Sección Tercera – Subsección A de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, en auto de 30 de noviembre de 2022, mediante el cual revocó la providencia dictada en primera instancia por esta Corporación el 06 de mayo de 2015 en la que se había declarado la falta de competencia para conocer del asunto, y en su lugar dispuso, que se resuelva de fondo la presente acción, procede la Sala a dictar la sentencia de primera instancia que en derecho corresponda, no observándose nulidad alguna que invalide lo actuado dentro de la presente acción contractual promovida por la COOPERATIVA GESCOP LTDA EN LIQUIDACIÓN en contra del MUNICIPIO DE CHAPARRAL Y OTROS.
II. ANTECEDENTES1 La COOPERATIVA GESCOP LTDA EN LIQUIDACIÓN instaura la presente acción contractual, en contra del MUNICIPIO DE CHAPARRAL Y OTROS, persiguiendo un pronunciamiento favorable sobre las siguientes: 1. DECLARACIONES Y CONDENAS “Primera. Que se declare que, por causas no imputables a la demandante se rompió la ecuación económica del Convenio Interadministrativo No. 001 de 2023, suscrito entre el Municipio de Chaparral y Gestión Eficiente Cooperativa Limitada – The Cooperation Highway – GESCOP Ltda. Segunda.
Que, se declare que el Municipio de Chaparral – Tolima incumplió parcialmente con sus obligaciones derivadas del Convenio No. 01 de 2003, suscrito con GESTION EFICIENTE COOPERATIVA LIMITADA – THE COOPERATION HIGKWAY – GESCOP, el día 19 de diciembre de 2003, al no establecer dicho equilibrio económico. Tercera. Que, como consecuencia de las anteriores declaraciones, se condene al Municipio de Chaparral Tolima, a reconocer y restablecer, pagando en favor de GESCOP, hoy en liquidación, el monto correspondiente al desequilibrio económico contractual que resulte probado en este proceso ocurrió y respecto del existente en la fecha de suscripción del Convenio No. 01 de 2003, suscrito con GESTION EFICIENTE 1 Documento 001 Expediente Unificado folio 117 al 148 2 Expediente: 73001-23-00-000-2007-00600-00 Acción: CONTRACTUAL Demandante: GESCOP LTDA EN LIQUIDACIÓN Demandado: MUNICIPIO DE CHAPARRAL Y OTROS COOPERATIVA LIMITADA – THE COOPERATION HIGHWAY – GESCOP LTDA. El pago a que se condenará incluirá el valor de todos los valores que hoy erigidos en verdaderos perjuicios causados a nuestra mandante surge por el mayor tiempo de ejecución de la convención por lo mayores valores de los materiales, insumos y servicios requeridos para ella, además de por(sic) todas las razones que configuren el desequilibrio reclamado conforme lo establecen la ley.
Cuarta. Que, igualmente, como consecuencia de las declaraciones anteriores se realice por parte de este H. Tribunal la liquidación del Convenio Interadministrativo No. 01 de 2003, considerando el restablecimiento reclamado y todos los valores integrales de el que resulten probados, los cuales naturalmente incluyen la actualización de tales valores y los intereses correspondientes.
Quinta. Que se condene al Municipio de Chaparral Tolima al pago de las costas agencias de derecho y demás gastos de este proceso. Sexta. Que la sentencia que le ponga fin al proceso se le dé cumplimiento en los términos de los artículos 176 al 178 del CCA.” Del examen del expediente se concluye que el anterior petitum se sustenta en los siguientes: 2.
HECHOS El Municipio de Chaparral suscribió con el Departamento del Tolima y el Instituto de Deportes del Tolima – Indeportes, el Convenio Interadministrativo No. 392 de 2003, el 3 de octubre de 2003, con el objeto de “Aunar esfuerzos para terminar la segunda etapa del Coliseo Cubierto Pijao de Oro del Municipio de Chaparral – Departamento del Tolima”.
En cumplimiento del anterior objeto, el 19 de diciembre de 2003, el Municipio de Chaparral suscribió el Convenio No. 001 con GESCOP, con el objetivo de construir la estructura cubierta del Coliseo Cubierto Pijao de Oro de esa municipalidad, en su Cláusula Cuarta se acordó su valor en la suma de $279.495.608,92, precisando en el parágrafo de esa cláusula, que el ente territorial no reconocería sumas diferentes, a menos que se tratara de imprevistos ocasionados por retardos en los pagos, o los que se originaran en la revisión de los precios.
El 13 de enero de 2004, el interventor del Convenio No. 01 de 2003 y el contratista suscribieron el acta de iniciación de las obras. La demandante puso de presente que el Convenio No. 01 de 2003 tuvo que ser suspendido en varias ocasiones, por razones imputables al Municipio de Chaparral, al Departamento del Tolima y a INDEPORTES, en el marco del Convenio No. 392 de 2003.
El 30 de abril de 2004 se suscribió la primera acta de suspensión por el término de 15 días, con el objeto de acordar una doble interventoría, dejar constancia del avance de la obra, así como de las cantidades de obra ejecutadas o adicionadas; el 15 de mayo de 2004, GESCOP reinició la ejecución de las obligaciones a su cargo, el 19 de mayo de 2004, el interventor y el contratista suscribieron el Acta No. 1 de Fijación de Precios No Previstos y al día siguiente firmaron el Acta de Recibo Parcial No. 01. 3 Expediente: 73001-23-00-000-2007-00600-00 Acción: CONTRACTUAL Demandante: GESCOP LTDA EN LIQUIDACIÓN Demandado: MUNICIPIO DE CHAPARRAL Y OTROS El 20 de mayo de 2004 se suspendió nuevamente el Convenio No. 01 de 2003, por razones imputables a quienes suscribieron el Convenio No. 392 de 2003, mientras se regula y normaliza el proceso de ejecución del proyecto.
El 13 de septiembre de 2004, se reinició la obra y se suscribió el Acta de Fijación de Precios No Previstos No. 2, por actividades no previstas, pero comprendidas dentro del objeto contractual y el 15 de septiembre de 2004 se suscribió el Acta de Recibo Parcial de Obra No. 2, no obstante, al día siguiente, nuevamente se suspendieron los trabajos mientras se realizaba el balance del contrato, se definían las actividades finales y el procedimiento para el recibo definitivo de las obras.
Hasta el 5 de mayo de 2005, se suscribió acta de reinicio, sin embargo, el mismo día se suspendió nuevamente el convenio, a raíz de las observaciones presentadas por el supervisor de la Gobernación del Tolima y de la Secretaría de Planeación Municipal de Chaparral - Tolima. El 3 de octubre de 2005, se suscribió el Acta de Reiniciación de la Obra No. 004, una vez superadas las causales que ocasionaron la suspensión de mayo 5 de 2005 y se suscribió el Acta de Fijación de Precios no Previstos No. 003.
En ese estado y ante las múltiples suspensiones y la duración de cada una de ellas, el interventor de la obra rindió informe a la entonces Gerente de GESCOP, precisó que existió cierta renuencia de parte de la Alcaldía Municipal de Chaparral y de la supervisión de obra de la Gobernación para dar agilidad a todo el proceso. El 5 de octubre de 2005, se suscribió el acta de recibo final de la obra que da cuenta del cumplimiento adecuado de la demandante en cuanto a sus obligaciones, sin embargo, aseguró que dicha conducta no puede predicarse del ente territorial demandado, quien con su renuencia afectó el justo equilibrio económico del convenio, porque una obra pactada a 4 meses se ejecutó en 21 meses, elevando considerablemente los costos administrativos.
La parte actora solicitó al Municipio de Chaparral restablecer el equilibrio financiero del Convenio en una suma aproximada de $281.000.000, pues el plazo inicial se había pactado en 120 días (4 meses) y finalmente se ejecutó en 627 días (21 meses), con lo que elevó los costos administrativos y los precios acordados debido a la mayor permanencia en obra, así como por las actividades ejecutadas y no reconocidas por la administración demandada, estimada en $261.000.000, además de las utilidades dejadas de percibir en razón de $20.000.000, petición ante a la que el ente territorial propuso a la contratista suscribir un acta de liquidación bilateral sin observaciones, a lo que GESCOP se opuso y decidió acudir a la jurisdicción para reclamar los conceptos antes señalados, junto con el reconocimiento de los intereses causados, la actualización monetaria y los honorarios de abogado.
3. NORMAS VIOLADAS Y CONCEPTO DE VIOLACIÓN Como normas violadas y concepto de violación, se indicaron en la demanda los siguientes: 4 Expediente: 73001-23-00-000-2007-00600-00 Acción: CONTRACTUAL Demandante: GESCOP LTDA EN LIQUIDACIÓN Demandado: MUNICIPIO DE CHAPARRAL Y OTROS Artículos 2, 6, 25 y 83 de la Constitución Política.
Artículos 3; 4 numeral 8 y 9; 5 numeral 1, 13, 23 y 25; 26 numeral 1, 2, 28; y 50 de la Ley 80 de 1993. Artículos 1602, 1603, 1613, 1614 y 1617 del Código Civil. Artículo 87 del C.C.A. Artículo 50 de la Ley 80 de 1993. El apoderado judicial manifestó que la entidad accionada nunca reconoció la existencia de un desequilibrio económico del contrato en perjuicio de su representada, la cual de buena fe ejecutó el convenio interadministrativo suscrito con el Municipio de Chaparral de manera idónea y oportuna; sin embargo, por causas no imputables a la parte actora el convenio se suspendió en innumerables oportunidades por lapsos prolongados, en atención a la renuencia tanto de la demandada como de las demás entidades, lo cual obstaculizó gravemente la ejecución del contrato.
Expresó que las situaciones imprevistas que provocaron dichas suspensiones no son atribuibles a GESCOP, a causa de dichas suspensiones los costos administrativos se elevaron, al igual que el plazo pactado de ejecución del convenio pues los andamios y equipos necesarios se tuvieron que mantener durante todo el tiempo sin uso, lo que generó sobrecostos en su alquiler, así mismo, el personal administrativo de la obra como el Director, maestro residente, almacenista y celadores al permanecer en el proyecto durante los periodos de suspensión elevó los costos que no tenía previstos GESCOP. Adicionalmente, señaló que el desequilibrio financiero del contrato se agravó por el desconocimiento de ítems o actividades vinculadas al proceso de elevación, amarre y arriostramiento de la estructura cubierta, las cuales no fueron aceptadas por la Alcaldía Municipal de Chaparral.
Finalmente, manifestó que la entidad demandada obstaculizó la correcta ejecución del objeto contractual, además de entorpecer el proceso de pago del acta final, el cual solo se concretó tras la presentación de múltiples derechos de petición ante el Municipio de Chaparral.
4. CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA
4.1. MUNICIPIO DE CHAPARRAL2 Mediante apoderado judicial, contestó la demanda oponiéndose a la prosperidad de las pretensiones de la demanda, por carecer de fundamentos de hecho y derecho, resaltando que la suspensión se dio de mutuo acuerdo, sin objeción alguna de la contratista, donde se destaca el interés de la Cooperativa contratista para obtener una nueva fijación de precios no previstos, que a la postre consiguió del Municipio, además antes de suscribir las actas parciales la Cooperativa exigió al Municipio de Chaparral la inclusión de la fijación de nuevos precios no previstos, los cuales fueron actualizados en las respectivas actas de fijación de precios, y suscritos por el representante legal de la Cooperativa.
Que la única interesada en la suspensión de la obra fue la cooperativa contratista, para obtener la fijación de nuevos precios. 2 Documento 001 Expediente Unificado folio 333 al 341 5 Expediente: 73001-23-00-000-2007-00600-00 Acción: CONTRACTUAL Demandante: GESCOP LTDA EN LIQUIDACIÓN Demandado: MUNICIPIO DE CHAPARRAL Y OTROS Que el Acta de recibo parcial y final fue suscrita por el representante legal de la Cooperativa contratista sin objeción alguna y luego de fijados los nuevos precios pactados.
Tal y como aparece relacionado en la respuesta a los hechos anteriores, además del hecho de haber contado la Cooperativa contratista con el 50% del valor del contrato como anticipo, antes de cada suscripción de Actas parciales de recibo de obra Nos 1 y 2 y del Acta final de recibo de obra, se efectuaba la fijación de nuevos precios no previstos en el contrato, razón por la cual el representante legal de la Cooperativa contratista, suscribía el Acta de recibo parciales y finales sin ninguna objeción al respecto; lo anterior permite dejar en claro que la Cooperativa contratista GESCOOP; después de haberse suscrito el Acta final de recibo de obra el 05 de octubre del año 2005, solo ha reclamado al Municipio de Chaparral - Tolima el saldo que resultó a su favor en el Acta mencionada, por la suma de $13'836.166.00, que no le había sido pagada en ese momento.
En conclusión, nunca fue afectado el equilibrio económico del convenio referido. Formuló las siguientes excepciones como sustento de sus argumentos: Excepción por no comprender la demanda a todos los litisconsortes necesarios. Adujo que, pese a que el demandante suscribió todas las actas de inicio de obra, de recibo parcial y final de obra, como sometido a la interventoría permanente de entidades como Indeportes y el Departamento del Tolima y sabiendo que el Municipio de Chaparral ejecutaba la obra en cofinanciación y en convenio con esas entidades, no los demandó, por lo tanto, solicitó el archivo de las diligencias como quiera que no están integrados los litisconsortes necesarios.
Excepción por falta de agotamiento de la vía gubernativa. Señaló, que la parte demandante no agotó la vía gubernativa ante el Municipio de Chaparral, respecto de las pretensiones de la demanda, en búsqueda del supuesto restablecimiento del equilibrio y de los perjuicios que supuestamente le fueron ocasionados, con fundamento en lo dispuesto en el artículo 135 del CCA.
Excepción de caducidad de la acción contractual. Indicó que como la fecha de recibo final de obra 5 de octubre de 2005, no guarda relación alguna con la fecha de terminación del plazo pactado entre las partes contratantes, ni fue suscrita por el representante legal del Municipio de Chaparral, no es susceptible de ser apreciada como prueba de finalización del convenio, por lo tanto, operó el fenómeno de la caducidad de la acción. 4.2.
INDEPORTES3 Mediante apoderado judicial, contestó la demanda proponiendo la excepción de falta de competencia, argumentando que el demandante omitió cumplir con lo establecido en las Cláusulas Vigésima Segunda y Vigésima Tercera del Convenio 0001 de 19 diciembre de 2003, que establece que las divergencias que surjan con ocasión del desarrollo del convenio y mecanismos contemplados, será a través de un Tribunal de Arbitramento constituido para el efecto por la Cámara de Comercio. 3 Documento 001 Expediente Unificado folio 454 al 458 6 Expediente: 73001-23-00-000-2007-00600-00 Acción: CONTRACTUAL Demandante: GESCOP LTDA EN LIQUIDACIÓN Demandado: MUNICIPIO DE CHAPARRAL Y OTROS Así mismo, indicó que se configura ausencia del vínculo contractual, como quiera que INDEPORTES no celebró contrato o convenio alguno con el demandante, sino que solo en desarrollo del Convenio 001 de 19 de diciembre de 2003 suscrito entre GESCOP LTDA y el Municipio de Chaparral se aceptó y respetó el ejercicio de supervisión del Convenio No. 392 de octubre de 2003 con ocasión a la inversión de los $80.000.000 aportados por Indeportes.
Indicó, que la parte actora tenía que demandar el acto administrativo de liquidación del contrato el acto ficto presunto sobre la negación de la administración municipal a cerca de la presunta reclamación de reconocimiento del equilibrio financiero del convenio, invocado en el hecho décimo tercero de la demanda y no haber impetrado la demanda contractual sobre actos generales relacionados con la distribución de riesgos previstos con antelación. Por último, manifestó que el demandante no aportó alguna prueba específica y concreta sobre el incremento esperado de los precios de los materiales de construcción, mano de obra, entre otros, que demuestre el rompimiento del equilibrio contractual, solamente fundamenta su argumento en la dimensión de tiempo utilizado en la ejecución del convenio o contrato, sin tener en cuenta el grado de responsabilidad que recayó sobre el contratista por la utilización de materiales no satisfactorios para el interventor del contrato y al supervisor de los recursos aportados por el Departamento del Tolima.
Propuso como excepciones las que denominó: “Falta de competencia”, “Ausencia de Vinculo Contractual”, “Inepta demanda” y “Cobro de lo no debido”.
4.3. DEPARTAMENTO DEL TOLIMA4 Mediante apoderado judicial, contestó la demanda aludiendo que existen fundamentos de hecho y derecho para no declarar la prosperidad de las pretensiones incoadas en la demanda. Como sustento de sus argumentos de defensa formuló las excepciones denominadas falta de legitimación por pasiva: aduciendo que la entidad pública contratante fue el Municipio de Chaparral – Tolima y según el artículo 1 de la Ley 136 de 1994 en concordancia con lo establecido en el artículo 311 de la Constitución Política, el municipio es la entidad territorial fundamental de la división político administrativa del Estado.
Así mismo, propuso la inexistencia de cualquier obligación a cargo del Departamento del Tolima: manifestando que no existe obligación alguna de cancelar a favor de la parte actora un desequilibrio económico, por los hechos en los que se sustenta las pretensiones de la demanda. Además, enunció la excepción de inexistencia de la acción contractual, indicando que no existió renuencia o suspensiones injustificadas en torno al convenio con el ente territorial departamental y con motivo de ello, solicitó declarar el rompimiento de la ecuación económica, el incumplimiento parcial y las condenas sobre del desequilibrio económico. 4 Documento 001 Expediente Unificado folio 476 al 483 7 Expediente: 73001-23-00-000-2007-00600-00 Acción: CONTRACTUAL Demandante: GESCOP LTDA EN LIQUIDACIÓN Demandado: MUNICIPIO DE CHAPARRAL Y OTROS Agregó, que pretender que se declare que, por causas imputables al Departamento del Tolima, se hubiere roto la ecuación económica del convenio interadministrativo No. 001 de 2003 y por ende se declare el incumplimiento parcial y pago de condenas, carece de sentido jurídico, por lo tanto, afirmó que se configura un enriquecimiento sin justa causa.
Como excepciones propuso: “Falta de legitimación por pasiva”, “Inexistencia de cualquier obligación a cargo del Departamento del Tolima”, “Inexistencia de la acción contractual”, “Principio de buena fe”, “Enriquecimiento sin causa”, y “Prueba de la responsabilidad contractual”. III. TRAMITE PROCESAL Subsanada la demanda, conforme lo ordenado en auto dictado el 10 de diciembre de 20075, el Tribunal Administrativo del Tolima, admitió la demanda contra el Municipio de Chaparral.
Mediante providencia de 24 de abril de 2012, esta Corporación ordenó integrar el litisconsorcio necesario de la demandada y en consecuencia corrió traslado de la demanda por el término de 10 días al Departamento del Tolima y el Instituto Departamental de Deportes del Tolima – Indeportes, suspendiendo el proceso mientras comparecían (Fl. 214-215 cuaderno principal Tomo II digitalizado).
Por medio de auto de fecha 18 de marzo de 2013, se tuvo por contestada la demanda por parte de Indeportes y el Departamento del Tolima y en consecuencia se decretó la práctica de las pruebas solicitadas por los extremos procesales (Fls. 30-31 cuaderno principal Tomo III digitalizado). Según constancia secretarial de fecha 28 de abril de 2014, vencido el término para presentar alegatos de conclusión, se pronunciaron la parte actora, el Municipio de Chaparral y el Departamento del Tolima (Fl. 83 cuaderno principal Tomo IIII digitalizado).
Mediante auto de fecha 6 de mayo de 20156, este Tribunal declaró la nulidad de lo actuado a partir del auto admisorio de la demanda por falta de jurisdicción de la Corporación para conocer del presente asunto, al existir cláusula compromisoria alegada por INDEPORTES. Inconforme con la anterior determinación, la parte demandante interpuso recurso de apelación7 contra la providencia dictada el 6 de mayo de 20158, aludiendo que no existe la calidad de litisconsorte necesario de INDEPORTES, por lo tanto, su defensa no puede favorecer a los demás integrantes de la relación jurídico material de la parte pasiva y que la existencia de la cláusula compromisoria al interior del Convenio Interadministrativo No. 001 de 19 de diciembre de 2003 fue suscrita exclusivamente entre el Municipio de Chaparral y GESCOP. 5 Fl. 67 cuaderno principal Tomo I digitalizado 6 Fl. 86-106 cuaderno principal Tomo IIII digitalizado 7 Fl. 114-119 cuaderno principal Tomo IIII digitalizado 8 Fl. 86-106 cuaderno principal Tomo IIII digitalizado 8 Expediente: 73001-23-00-000-2007-00600-00 Acción: CONTRACTUAL Demandante: GESCOP LTDA EN LIQUIDACIÓN Demandado: MUNICIPIO DE CHAPARRAL Y OTROS Así mismo, el Municipio de Chaparral9 presentó recurso de apelación contra la sentencia dictada el 6 de mayo de 2015, argumentando que la providencia con la que se adoptó la decisión recurrida titulada sentencia, la cual tiene el objeto de proferir una decisión de fondo, no se compadece con la determinación de decretar la nulidad por falta de jurisdicción, de conformidad con el artículo 145 del Código de Procedimiento Civil.
Por medio de auto del 4 de julio de 201510, esta Corporación previa aclaración que la providencia recurrida corresponde a un auto interlocutorio y no a una sentencia, concedió en el efecto suspensivo ante el Consejo de Estado los recursos de apelación interpuestos por las partes en contra de la providencia proferida el 6 de mayo de 2015.
El 30 de noviembre de 202211, la Subsección A de la Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, revocó la providencia del 6 de mayo de 2015 dictada por el Tribunal Administrativo del Tolima, y en su lugar dispuso que el A quo resolviera de fondo el asunto. A través de auto del 2 de marzo de 202312, esta Corporación avocó conocimiento de las presentes diligencias y obedeció y cumplió lo resuelto por la Subsección A de la Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, en auto de 30 de noviembre de 2022, ordenando digitalizar el expediente físico, para continuar con el trámite.
3.1. ALEGATOS DE CONCLUSIÓN 3.1.1. Alegatos Departamento del Tolima13 Señaló, que el Departamento del Tolima es ajeno a la actividad contractual desarrollada entre la Cooperativa y el Municipio de Chaparral, pues si se analiza la Cláusula Sexta del Convenio encontramos que los dineros de dicha obra estarán con cargo al presupuesto del Municipio de Chaparral, es decir que, a través de un convenio entre el municipio y el departamento, los dineros se incorporaron al presupuesto municipal sin la injerencia del Departamento del Tolima en la realización de la obra.
Reiteró, que el Departamento del Tolima, actuó de buena fe, toda vez que a través de un convenio con el Municipio de Chaparral le giró unos recursos para que este procediera a la realización de la obra, sin que las alteraciones de los plazos pactados para la ejecución sean imputables al ente territorial.
3.1.2. MUNICIPIO DE CHAPARRAL14 Reiteró las argumentaciones fácticas y jurídicas que fueron presentadas en la contestación de la demanda, señalando que como la demostración de que los pagos dan cuenta que se realizaron en el mismo año, casi la totalidad del valor del contrato y como no se demostró una causa extraña que afectara o elevara 9 Documento 001 Expediente Unificado folio 592 al 598 10 Documento 001 Expediente Unificado folio 610 al 611 11 Documento 001 Expediente Unificado folio 691 al 715 12 Documento 001 Expediente Unificado folio 718 13 Documento 001 Expediente Unificado folio 518 al 519 14 Documento 001 Expediente Unificado folio 520 al 554 9 Expediente: 73001-23-00-000-2007-00600-00 Acción: CONTRACTUAL Demandante: GESCOP LTDA EN LIQUIDACIÓN Demandado: MUNICIPIO DE CHAPARRAL Y OTROS los precios del mercado, no existió cambio de vigencia que se viera afectado por el incremento del salario mínimo legal mensual vigente.
Agregó, que según el informe de interventoría No. 2 de fecha 21 de septiembre de 2004, se evidencia que con el dinero del anticipo de fecha 30 de junio de 2004, la obra se ejecutó y por esa razón las pretensiones de la demanda no están llamadas a prosperar.
3.1.3. GESTION EFICIENTE COOPERATIVA LTDA – THE COOPERATION HIGHWAY15 Adujo, que de conformidad con todos los elementos de prueba obrantes en el plenario y la jurisprudencia aplicable en cuanto a la configuración del desequilibrio económico en la contratación estatal, es claro que los entes demandados desconocieron el principio de realizar con diligencia y cuidado las labores de interventoría en ejercicio de sus actos de control, toda vez que, sin observar el término pactado en el cual debía ser ejecutado el referido convenio, lo extendió objetivamente en el tiempo y todavía más, sin mayor previsión respecto a las alteraciones económicas que efectivamente se causaron por el mayor tiempo de ejecución que condujo no solo a más valores a pagar por GESCOP por la administración del convenio, sino en mayores valores por los nuevos ítems y obras a realizar.
Resaltó, que esa desatención del ente demandado en sus deberes de diligencia y respeto del equilibrio económico contractual desechó previsiones normativas de rango constitucional como el principio de eficacia establecido en el artículo 209 superior y de rango legal como la efectividad de los derechos e intereses de los administrados que colaboran con administración en la consecución de sus fines.
Solicitó a la Corporación, separarse del dictamen pericial que obra en el plenario, porque no resolvió los puntos concernientes a la suma debida por mayor administración derivada del mayor tiempo de permanencia de la obra, la suma debida de actividades ejecutadas necesariamente para el desarrollo de la obra convenida, obra exigida pero no reconocida por la administración demandada y la suma debida por honorarios erogados por el demandante.
Encontrándose el proceso en estado de decidir, a ello se procede, para lo cual se hacen las siguientes, IV. CONSIDERACIONES 1. COMPETENCIA De conformidad con lo estipulado por el artículo 75 de la Ley 80 de 1993, es esta la jurisdicción competente para conocer de las controversias derivadas de los contratos estatales y de los procesos de ejecución que surjan con ocasión de los mismos. 15 Documento 001 Expediente Unificado folio 535 al 553 10 Expediente: 73001-23-00-000-2007-00600-00 Acción: CONTRACTUAL Demandante: GESCOP LTDA EN LIQUIDACIÓN Demandado: MUNICIPIO DE CHAPARRAL Y OTROS De igual manera, por ser este el lugar donde se ejecutó o debió ejecutarse el convenio la competencia radica en este Tribunal, conforme lo preceptúa el artículo 134D numeral d) del CCA. 2.
Excepciones propuestas Como se indicó con antelación, el Municipio de Chaparral planteó las excepciones que denominó no comprender la demanda todos los litis consorcios necesarios, falta de agotamiento de la vía gubernativa y caducidad de la acción contractual. A su turno, Indeportes planteó: “Falta de competencia”, “Ausencia de Vinculo Contractual”, “Inepta demanda” y “Cobro de lo no debido”.
Y finalmente, el Departamento del Tolima propuso: “Falta de legitimación por pasiva”, “Inexistencia de cualquier obligación a cargo del Departamento del Tolima”, “Inexistencia de la acción contractual”, “Principio de buena fe”, “Enriquecimiento sin causa”, y “Prueba de la responsabilidad contractual”. En este punto, la Sala estima pertinente referirse a tales medios exceptivos, sin perjuicio de lo que se ha resuelto oportunamente a lo largo de este trámite procesal, y a que se profundice en algunas de ellas más adelante al abordar la respuesta de fondo al problema jurídico planteado.
En primer lugar, en lo que atañe a las excepciones propuestas por el Departamento del Tolima e Indeportes, las cuales en términos generales aluden a la falta de legitimación para ser parte pasiva del presente asunto, por no haber sido parte del Convenio 0001 de 2003, la Sala, en gracia de brevedad, estima pertinente traer en cita lo indicado por el Consejo de Estado en providencia del 30 de noviembre de 2022 proferida dentro del presente caso, en donde precisamente se pronunció frente a la integración del litisconsorcio necesario de dichas entidades, haciendo importantes precisiones así: “47.
En el presente caso, el Despacho debe anotar que. si bien el auto que ordenó vincular al Departamento del Tolima y a INDEPORTES se encuentra en firme, la uniformidad de decisión, propia del litisconsorcio necesario, se encuentra desvirtuada, pues los que ejercerían la interventoría del Convenio No. 01 de 2003 no eran parte de su marco obligacional; sólo adelantarían labores de control y vigilancia de las labores y obras contratadas.
De ahí que tales entidades no tenían un vínculo inescindible con la relación de derecho sustancial que es objeto de debate en el proceso y. por tanto, no era necesaria su vinculación ni su ausencia tendría la virtualidad de impedir que se decidiera de fondo el asunto. (…) En el presente asunto, si bien el Convenio Interadministrativo No, 392 de 2003 constituyó el marco del ‘Convenio No. 01 de 2003". ambos tienen una naturaleza distinta y generaron relaciones jurídicas claramente diferenciadas y, como se anotó en precedencia, ni el Departamento del Tolima ni INDEPORTES hicieron parte del contrato que ocupa la atención del Despacho y sólo adelantaron, en relación con el mismo, labores de interventoría y control.
Esto impide que el pacto arbitral, contenido en la cláusula compromisoria estipulada en el negocio jurídico materia de la presente controversia, extienda sus efectos a quienes no celebraron el contrato ni se puede entender su adhesión. Por tanto, la excepción de falta de jurisdicción propuesta por quien no es parte del referido negocio jurídico, no tiene vocación de prosperidad.
(…)” 11 Expediente: 73001-23-00-000-2007-00600-00 Acción: CONTRACTUAL Demandante: GESCOP LTDA EN LIQUIDACIÓN Demandado: MUNICIPIO DE CHAPARRAL Y OTROS Así las cosas, y puesto más que en evidencia, que ciertamente ni el Departamento del Tolima, ni el Indeportes son partes del Convenio 00001 de 2003, que aquí nos ocupa, y que por tanto, en criterio de nuestro Órgano de Cierre, no se obligaron a su clausulado, ni tienen un vínculo inescindible con la relación del derecho sustancial que es objeto de debate en el proceso, emerge con diáfana claridad, que la excepción de falta de legitimación por pasiva propuesta por el Departamento del Tolima y, la de Ausencia de vinculo contractual planteada por Indeportes, tienen vocación de prosperidad, razón por la que así se declararán probadas en la parte resolutiva, absteniéndose la Sala de emitir algún pronunciamiento frente a los demás medios exceptivos planteados por dichas entidades por sustracción de materia.
Y por las mismas razones se declarará no probada la excepción de no comprender la demanda todos los litis consorcios necesarios propuesta por el Municipio de Chaparral. Ahora bien, alude el Municipio de Chaparral la excepción de falta de agotamiento de la vía gubernativa, fundada en el artículo 135 del CCA, disposición normativa que regula y opera, para casos en que se pretende la nulidad de un acto particular, que ponga término a un proceso administrativo, y se restablezca el derecho del actor, lo cual difiere del presente litigio contractual donde lo que se pretende es el restablecimiento del equilibrio de un contrato, por lo que es evidente la falta de prosperidad de la excepción propuesta. - Caducidad de la acción contractual El apoderado del Municipio de Chaparral formula la excepción de caducidad, señalando, que el Convenio Interadministrativo N° 000001 del 19 de diciembre de 2003, suscrito por la Cooperativa contratista con el Municipio tuvo un plazo de 120 días, contados a partir de la fecha de iniciación, es decir del 13 de enero de 2004, por lo cual vencía el 30 de junio del mismo año. Manifestó que las Actas de Suspensión N°. 1, 2, 3, 4 suscritas por el representante legal de la Cooperativa y la interventora de la obra, no se ajustaron a la Cláusula 8 del Convenio Interadministrativo suscrito, pues esta exigía que fueran circunstancias de fuerza mayor o caso fortuito, de común acuerdo, mediante la suscripción de un acta donde conste tal evento, de lo que se concluye, que se genera invalidez de las actas de suspensión y de reiniciación de la obra, por el no cumplimiento del plazo pactado, dada la carencia de las razones de fuerza mayor y caso fortuito, como de indicar los motivos de la suspensión y la fecha de reinicio de las actividades de ejecución de las mismas, por tal razón, el término del convenio interadministrativo para ejecutar la obra contratada expiró el día 30 de junio de 2004.
Sostuvo, que la fecha de recibo final de obra, es decir el 05 de octubre de 2005, no guarda relación alguna con la fecha de terminación del plazo pactado entre las partes contratantes, no fue suscrita por el Representante Legal del Municipio de Chaparral, por lo que no es susceptible de ser apreciada como prueba de finalización del convenio, ni de la ejecución de la obra, ni de un posible incumplimiento del convenio, por lo que operó el fenómeno de la caducidad de la acción, razón por la cual solicitó que se declare probada la excepción y en consecuencia se nieguen las pretensiones de la demanda. 12 Expediente: 73001-23-00-000-2007-00600-00 Acción: CONTRACTUAL Demandante: GESCOP LTDA EN LIQUIDACIÓN Demandado: MUNICIPIO DE CHAPARRAL Y OTROS Frente a estos argumentos, el apoderado de la Cooperativa demandante se pronunció oportunamente indicando, que las actas de suspensión no solo se presumen válidas, sino que estuvieron acordes a lo consagrado en el Convenio Interadministrativo, ya que se indicaron los motivos de la suspensión siendo razones ajenas a GESCOP, que no se puede desconocer los motivos de las suspensiones debido a la falta de planeación de la administración municipal, y que todas las actas de suspensión como de recibo final de la obra fueron suscritos por el interventor de conformidad con lo estipulado en el Convenio.
Bien, con relación a la caducidad de las acciones contencioso administrativas, el artículo 136 de CCA disponía: “ARTÍCULO 136. Modificado por el art. 23, Decreto Nacional 2304 de 1989, Modificado por el art. 44, Ley 446 de 1998. Caducidad de las acciones. (…) 10. En las relativas a contratos, el término de caducidad será de dos (2) años que se contará a partir del día siguiente a la ocurrencia de los motivos de hecho o de derecho que les sirvan de fundamento.
En los siguientes contratos, el término de caducidad se contará así: (…) d) En los que requieran de liquidación y ésta sea efectuada unilateralmente por la administración, a más tardar dentro de los dos (2) años, contados desde la ejecutoria del acto que la apruebe. Si la administración no lo liquidare durante los dos (2) meses siguientes al vencimiento del plazo convenido por las partes o, en su defecto del establecido por la ley, el interesado podrá acudir a la jurisdicción para obtener la liquidación en sede judicial a más tardar dentro de los dos (2) años siguientes al incumplimiento de la obligación de liquidar;
(…)”. (Negrilla de la Sala). En el caso, el plazo contractual se fijó en 120 días contados a partir del Acta de Inicio que se dio el 13 de enero de 2004, por lo que iría hasta el 14 de mayo de 2004, sin embargo, se suspendió el 30 de abril (Acta Suspensión 1), reanudándose el 15 de mayo de 2004, se suspendió el 20 de mayo (Acta Suspensión 2), reanudándose el 13 de septiembre de 2004, para suspenderse el 16 de septiembre de 2004 (Acta Suspensión 3), reanudándose el 05 de mayo de 2005, suspendiéndose ese mismo día (Acta Suspensión 4), reanudándose finalmente el 03 de octubre de 2005, por lo que su plazo se extendió hasta el 09 de octubre de 2005.
A partir de esta fecha se cuentan los cuatro meses pactados en la Cláusula Décimo Novena para la liquidación bilateral (10 de febrero de 2006), y los dos meses para liquidación unilateral (10 de abril de 2006). La demanda fue instaurada el 05 de octubre de 2007 (acta de reparto vista a folio 4 del Expediente Digitalizado), es decir, dentro del término de dos años fijado por el legislador, por lo que no operó el fenómeno jurídico de la caducidad de la acción. Si bien el apoderado del Municipio de Chaparral hace a alusión a la ineficacia de las suspensiones al estar suscritas solo por el Interventor y el Contratista, y no por el Municipio como contratante, lo cierto es, que el Municipio fue conocedor de las circunstancias que originaron esas suspensiones e incluso participó en las que se dieron simultáneamente dentro del Convenio 392 de 2003, por lo que la Sala estima pertinente dar aplicación a los principios pro actione y pro damato y, por tanto, privilegiarse la interpretación del asunto que 13 Expediente: 73001-23-00-000-2007-00600-00 Acción: CONTRACTUAL Demandante: GESCOP LTDA EN LIQUIDACIÓN Demandado: MUNICIPIO DE CHAPARRAL Y OTROS garantiza el acceso a la administración de justicia16, analizando el término de caducidad de la manera que se indicó en párrafos anteriores.
3. PROBLEMA JURÍDICO El problema jurídico que ocupa la atención de la Sala se centra en establecer, si se presentó o no una ruptura del equilibrio económico del Convenio 001 de 2003 suscrito entre GESCOP LTDA EN LIQUIDACIÓN y el MUNICIPIO DE CHAPARRAL, por hechos no atribuibles al contratista, sin que se adoptaran las medidas necesarias para su restablecimiento y, como consecuencia de este análisis, si surge para las entidades demandadas el deber de reparar los daños que la parte demandante afirma se le causaron por el mayor tiempo de permanencia en obra.
4. TESIS DE LA SALA Analizadas las circunstancias enrostradas por la parte demandante, a la luz del material probatorio allegado al plenario, considera la Sala, que las suspensiones y ampliación del plazo, así como los motivos y causas que originaron el mayor tiempo de ejecución del Convenio N°. 00001 del 19 de diciembre de 2003, quedaron consignados en actas y documentos que en su momento suscribió la cooperativa contratista como parte del contrato a voluntad y sin protesta alguna, esto es, en negocios jurídicos que concretaron las postergaciones de las cuales pretende ahora percibir beneficios indemnizatorios que sólo vino a echar de menos luego de su perfeccionamiento a conformidad, y una vez finalizada la ejecución del contrato.
Así, aun cuando es cierto que se presentaron hechos que dieron lugar a una mayor duración de la ejecución contractual, no se demostró una ruptura del equilibrio económico del referido convenio de obra pública, ni daños con ocasión de esa situación, al punto que a interés de la ahora demandante, en su momento se iban ajustando en el tiempo los precios unitarios a la realidad contractual y se incluían valores de actividades no previstas, oportunidades en la que ninguna alusión a mayor permanencia en obra se dejó plasmada, por el contrario, si se probó la adopción conjunta y de mutuo acuerdo de todas las medidas necesarias para superar las dificultades que se presentaron con el fin de garantizar la ejecución del objeto contractual.
Por consiguiente, se accederá a la liquidación judicial del convenio, y se denegarán las demás pretensiones formuladas en la demanda. 5.
FUNDAMENTOS DE LA TESIS DE LA SALA 4.1 Contratos Interadministrativos con Cooperativas y Asociaciones Conformadas por Entidades Territoriales El parágrafo original del artículo 2° de la Ley 80 de 1993 que dispone las reglas y principios que rigen los contratos de las entidades estatales, señala que, para los efectos de la ley, también se denominan entidades estatales las cooperativas y asociaciones conformadas por entidades territoriales, las cuales estarán 16 Corte Constitucional, Sentencia SU-282 de 2019; y Consejo de Estado, autos; i) del 10 de junio de 2017, C.P. Marta Nubia Velásquez Rico, expediente 25000-23-36-000-2016-00554-01(57944); ií) del 20 de noviembre de 2017.
C.P. Jaime Orlando Santofimio Gamboa, expediente 52001 -23-33-000-2017-00347-01(60109); y iit) del 13 de diciembre de 2017. C.P. Jorge Octavio Ramírez, expediente 76001-23-33-000-2017-00382-01 (23315). 14 Expediente: 73001-23-00-000-2007-00600-00 Acción: CONTRACTUAL Demandante: GESCOP LTDA EN LIQUIDACIÓN Demandado: MUNICIPIO DE CHAPARRAL Y OTROS sujetas a las disposiciones del estatuto, especialmente cuando en desarrollo de convenios interadministrativos celebren contratos por cuenta de dichas entidades.
A su turno, el Decreto 2170 de 200217, disponía dentro del Capítulo II, de la selección objetiva en la contratación directa, el artículo 14 relacionado con los contratos interadministrativos con cooperativas y asociaciones conformadas por entidades territoriales, así: “Artículo 14. Modificado por el art. 1, Decreto Nacional 4375 de 2006.
De los contratos interadministrativos con cooperativas y asociaciones conformadas por entidades territoriales. De conformidad con lo previsto en el parágrafo del artículo 2o de la Ley 80 de 1993, los contratos que se celebren en desarrollo de los convenios interadministrativos estarán sujetos a dicha ley. La selección de estas entidades se hará conforme a las siguientes reglas: 1.
Cuando el objeto pueda desarrollarse por varias de estas entidades, la entidad demandante del bien, obra o servicio, invitará a presentar ofertas a todas aquellas que puedan ejecutar el contrato. 2. Cuando el objeto del contrato solamente pueda ser desarrollado por una entidad, el mismo se celebrará sin necesidad de adelantar proceso de selección alguno, circunstancia que deberá ser certificada por la Superintendencia de Economía Solidaria o quien haga sus veces en el caso de cooperativas o por el Ministerio del Interior en el caso de asociaciones de entidades territoriales.
Las entidades a que se refiere el presente artículo deberán inscribirse en el RUP, en relación con los contratos a que se refiere el artículo 22 de la Ley 80 de 1993 y sólo podrán celebrar contratos respecto de los cuales posean la debida y comprobada experiencia, solidez financiera, capacidad técnica, administrativa y jurídica que les permita ejecutar directamente y sin la necesidad de ningún tercero el correspondiente contrato.
Parágrafo. Derogado por el art. 1, Decreto Nacional 866 de 2003 Los contratos para la ejecución de actividades, programas o proyectos requeridos por las entidades estatales, podrán ser celebrados en forma directa sin la obtención previa de otras ofertas con las federaciones de municipios y departamentos.” En virtud de lo anterior, el parágrafo del artículo 2 de la Ley 80 de 1993 facultaba a las cooperativas y asociaciones de entidades territoriales para celebrar convenios interadministrativos18, facultad que fue desarrollada por el numeral 2 del artículo 14 del Decreto 2170 de 2002, para que estas entidades pudieran suscribir directamente, sin necesidad de adelantar procesos de selección competitivos, convenios interadministrativos, siempre que se acreditaran los requisitos establecidos en la norma.
La anterior facultad fue modificada por el artículo 1 del Decreto 4375 de 2006 a través del cual se restringió la libertad contractual de las cooperativas y asociaciones de entidades territoriales para celebrar convenios interadministrativos de forma directa, sometiéndolas a las reglas de la selección objetiva en caso de que estas pretendieran contratar o ser contratadas por una entidad estatal.
A su vez, con la entrada en vigencia de la 17 Por el cual se reglamenta la Ley 80 de 1993, se modifica el Decreto 855 de 1994 y se dictan otras disposiciones en aplicación de la Ley 527 de 1999. 18 Norma que fue analizada por la Corte Constitucional en Sentencia C-040 del 2000. 15 Expediente: 73001-23-00-000-2007-00600-00 Acción: CONTRACTUAL Demandante: GESCOP LTDA EN LIQUIDACIÓN Demandado: MUNICIPIO DE CHAPARRAL Y OTROS Ley 1150 de 2007, normativa que introdujo medidas para la eficiencia y la transparencia en la contratación pública, se establecieron nuevos criterios para la celebración de contratos interadministrativos para la actividad contractual de cooperativas y asociaciones de entidades territoriales, dentro de las cuales se encuentran, entre otras, las asociaciones de municipios.
Particularmente, el artículo 32 de la Ley 1150 de 2007 derogó de manera expresa el parágrafo 1 del artículo 2 de la Ley 80 de 1993, que permitía la celebración de convenios interadministrativos por parte de cooperativas y asociaciones de entidades territoriales19. Además, en armonía con lo anterior, de forma omnicomprensiva el artículo 10 de la Ley 1150 de 2007 estableció: “Artículo 10.
Tratamiento para las cooperativas y asociaciones de entidades territoriales. Las cooperativas, las asociaciones conformadas por entidades territoriales y en general los entes solidarios de carácter público estarán sometidos a las disposiciones del Estatuto General de Contratación de la Administración Pública. La celebración de contratos de entidades estatales con asociaciones o cooperativas de entidades territoriales y en general con entes solidarios, se someterá a los procesos de selección de que trata la presente ley, en los que participarán en igualdad de condiciones con los particulares.” Así las cosas, a partir de la norma citada, para la celebración de contratos con entidades estatales, las cooperativas y asociaciones conformadas por entidades territoriales deben someterse a los procesos de selección de la Ley 1150 de 2007, en igualdad de condiciones con los particulares.
La finalidad de la norma consiste en establecer que las cooperativas, las asociaciones conformadas por entidades territoriales y en general los entes solidarios de carácter público que pretendan celebrar contratos con las entidades estatales pueden hacerlo siempre y cuando lo realicen a través de procedimientos competitivos, limitándose, en consecuencia, la modalidad de contratación directa20, de la que venían siendo cobijadas.
Para el caso, el Convenio No. 000001 del 19 de diciembre de 2003, suscrito entre el Municipio de Chaparral y la sociedad Gestión Eficiente Cooperativa Limitada “GESCOP LTDA”, se dio en vigencia del Decreto 2170 de 2002. 4.2 Equilibrio Económico del Contrato En virtud del principio de la ecuación financiera o equilibrio económico del contrato se persigue que la correlación existente al tiempo de su celebración entre las prestaciones que están a cargo de cada una de las partes del contrato, permanezca durante toda su vigencia, de tal manera que, a la terminación de éste, cada una de ellas alcance la finalidad esperada con el contrato.
Las partes, al celebrar un contrato estatal, estiman beneficios y asumen determinados riesgos financieros que forman su ecuación económica o financiera, la cual debe preservarse durante su cumplimiento, sin que, en 19 «Parágrafo 1. Para los solos efectos de esta ley, también se denominan entidades estatales las cooperativas y asociaciones conformadas por entidades territoriales, las cuales estarán sujetas a las disposiciones del presente estatuto, especialmente cuando en desarrollo de convenios interadministrativos celebren contratos por cuenta de dichas entidades». 20 Agencia Nacional de Contratación Pública – Colombia Compra Eficiente, Concepto C-664 de 2021 16 Expediente: 73001-23-00-000-2007-00600-00 Acción: CONTRACTUAL Demandante: GESCOP LTDA EN LIQUIDACIÓN Demandado: MUNICIPIO DE CHAPARRAL Y OTROS manera alguna, se trate de un equilibrio matemático, sino de una equivalencia razonable que preserve la intangibilidad de las prestaciones, no desconociendo, por supuesto, los riesgos contractuales que jurídicamente les incumba a ellas asumir, ni siendo indiferente la conducta asumida por las partes durante su ejecución. El principio del equilibrio financiero del contrato, medular en el régimen jurídico de la contratación pública, consiste, entonces, en garantizar el mantenimiento de la igualdad o equivalencia entre derechos y obligaciones surgidos al momento de proponer o de contratar, según el caso, de manera que si se rompe por causas sobrevinientes, imprevisibles y no imputables a quien resulte afectado, las partes adoptarán las medidas necesarias para su restablecimiento, so pena de incurrir en una responsabilidad contractual tendiente a restituir tal equilibrio21..De tiempo atrás la doctrina y la jurisprudencia22, anteponiendo al principio pacta sunt servanda el principio rebus sic stantibus23, ha manifestado que ante la ruptura del equilibrio económico del contrato, el contratista tiene derecho a exigir su restablecimiento, pues no obstante que debe asumir el riesgo normal y propio de cualquier negocio, ello no incluye el deber de soportar un comportamiento del contratante o circunstancias ajenas que lo priven de los ingresos y las ganancias razonables que podría haber obtenido, si la relación contractual se hubiese ejecutado en las condiciones inicialmente convenidas24 Ahora bien, no cualquier trastorno o variación de las expectativas que tenía el contratista respecto de los resultados económicos del contrato, constituyen rompimiento del equilibrio económico del mismo, 21 El artículo 27 de la Ley 80 de 1993, Estatuto General de Contratación de la Administración, preceptúa: “Artículo 27.
De la ecuación contractual. En los contratos estatales se mantendrá la igualdad o equivalencia entre derechos y obligaciones surgidos al momento de proponer o de contratar, según el caso. Si dicha igualdad o equivalencia se rompe por causas no imputables a quien resulte afectado, las partes adoptarán en el menor tiempo posible las medidas necesarias para su restablecimiento.
“Para tales efectos, las partes suscribirán los acuerdos y pactos necesarios sobre cuantía, condiciones y forma de pago de gastos adicionales, reconocimientos de costos financieros e intereses, si a ello hubiere lugar, ajustando la cancelación a las disponibilidades de la apropiación de que trata el numeral 14 del artículo 25. En todo caso, las entidades deberán adoptar las medidas necesarias que aseguren la efectividad de estos pagos y reconocimientos al contratista en la misma o en la siguiente vigencia de que se trate.” Igualmente, en el artículo 5 numeral 1, bajo el título de los derechos y deberes de los contratistas e inspirado en la debida realización de los fines de la contratación pública prevista en esa ley (artículo 3º ídem), determinó que los contratistas tienen derecho a recibir oportunamente la remuneración pactada y a que el valor intrínseco de la misma no se altere o modifique durante la vigencia del contrato.
Y, para garantizar la inalterabilidad e intangibilidad de la equivalencia financiera de las prestaciones del contrato, la citada ley otorgó a las partes el derecho, previa solicitud, a que la administración les restablezca el equilibrio de la ecuación económica del contrato a un punto de no pérdida por la ocurrencia de situaciones imprevistas que no sean imputables a los contratistas; y si dicho equilibrio se rompe por incumplimiento de la entidad estatal contratante, tendrá que restablecerse la ecuación surgida al momento del nacimiento del contrato.
Así mismo, vid. Arts. 3, inc. 2, 4 n°. 3-8- 9; 5-1, 14-1, 23, 25-14 y 28 ibídem. 22 CONSEJO DE ESTADO, SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCION TERCERA SUBSECCION B Consejera ponente: RUTH STELLA CORREA PALACIO, providencia de fecha veintiocho (28) de junio de dos mil doce (2012), dictada dentro del proceso con Radicación número: 13001-23-31-000- 1996-01233-01(21990) Actor: SOCIEDADES EQUIPO UNIVERSAL Y CIA. LTDA. Y OTROS Demandado: INSTITUTO NACIONAL DE VÍAS Referencia: ACCION DE CONTROVERSIAS CONTRACTUALES (APELACION SENTENCIA). 23 «Contractus qui habent tractum succesivum et dependiam de futuro rebus sic stantibus inteliguntur»: los contratos de tracto sucesivo celebrados y que dependan de resultados en el futuro, deben ser entendidos con la condición de que las circunstancias continúen siendo las mismas o se mantengan.
Esta cláusula –sin detenernos en sus orígenes- surgió para morigerar el rigorismo de la cláusula pacta sunt servanda (los contratos se celebran para cumplirse), en aquellos casos en que aplicar esta última al amparo del derecho positivo daba lugar a soluciones injustas, abusivas y usureras, de suerte que para preservar la equidad contractual y bajo la buena fe y la moral se hacía imperiosa la revisión del negocio jurídico. 24 Marienhoff, Miguel S, Tratado de Derecho Administrativo, Buenos Aires, edit.
Abeledo-Perrot, 1983, Tercera edición, Tomo III –B, Contratos Administrativos, págs. 469 y ss. Escola, Héctor Jorge, Tratado Integral de los Contratos Administrativos, Volumen I, 1979, Editorial De Palma, Buenos Aires, Argentina. 17 Expediente: 73001-23-00-000-2007-00600-00 Acción: CONTRACTUAL Demandante: GESCOP LTDA EN LIQUIDACIÓN Demandado: MUNICIPIO DE CHAPARRAL Y OTROS existiendo siempre unos riesgos inherentes a la misma actividad contractual, que deben ser asumidos.
De acuerdo con la doctrina y la jurisprudencia, la ecuación económica financiera del contrato puede verse afectada o sufrir menoscabo, por: a) Actos o hechos de la entidad administrativa contratante, como cuando no cumple con las obligaciones derivadas del contrato o introduce modificaciones al mismo -ius variandi-, sean éstas abusivas o no. b) Actos generales de la administración como Estado, o “teoría del hecho del príncipe”, como cuando en ejercicio de sus potestades constitucionales y legales, cuya voluntad se manifiesta mediante leyes o actos administrativos de carácter general, afecta negativamente el contrato. c) Factores exógenos a las partes del negocio, o “teoría de la imprevisión”, o “sujeciones materiales imprevistas”, que involucran circunstancias no imputables al Estado y externas al contrato pero con incidencia en él. Respecto del principio de equilibrio económico del contrato o de la honesta equivalencia de prestaciones, el Consejo de Estado ha señalado que: “(…) el concepto o calificación de colaborador del cocontratante de la administración, como es conocido de arraigado origen francés, dio paso al principio del “equilibrio financiero del contrato” o a la “honesta equivalencia de prestaciones”, con el que se trata de privilegiar el carácter conmutativo o sinalagmático, que, por regla general, tiene el contrato estatal, en especial en aquellos de ejecución a mediano o largo plazo.
Sencillamente este principio significa que las prestaciones (derechos y obligaciones) asumidas por una parte se entienden como equivalentes a las de la otra parte y obliga a la adopción de medidas tendientes a garantizar que esa igualdad existente en términos económicos al tiempo de su celebración se conserve y permanezca intacta durante su ejecución, y a que se restablezca esa equivalencia en caso de su ruptura por circunstancias o causas sobrevinientes, imprevisibles e imputables o no a ellas.
Este principio encuentra también sustento en la continuidad del servicio o el cabal cumplimiento del contrato Estatal, por cuanto lo que le interesa a la administración es lograr el objeto del contrato, o sea, la provisión de los bienes, la correcta ejecución de la obra o la buena prestación del servicio y evitar, ante todo, que el interés público se afecte como consecuencia del desabastecimiento de los bienes o la paralización de las obras o los servicios contratados, de manera que, en veces, es necesario adoptar las medidas tendientes a impedir que el contrato por alguna circunstancia sobreviniente y extraordinaria se dificulte o no pueda cumplirse por trastocar o alterar la economía del contrato o el equilibrio o igualdad de las prestaciones”.25 En todos estos eventos surge la obligación de la administración contratante de auxiliar al contratista colaborador asumiendo mediante una compensación - llevarlo hasta el punto de no pérdida- o nace el deber de indemnizarlo integralmente, según el caso y si se cumplen los requisitos señalados para cada figura. 6.
Caso concreto Al expediente fue allegado el siguiente material probatorio relevante para la decisión que se adopta: 6.1. De los documentos allegados al expediente: 25 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección B, 31de agosto de 2011, C.P. Ruth Stella Correa Palacio 18 Expediente: 73001-23-00-000-2007-00600-00 Acción: CONTRACTUAL Demandante: GESCOP LTDA EN LIQUIDACIÓN Demandado: MUNICIPIO DE CHAPARRAL Y OTROS - Convenio No. 000001 del 19 de diciembre de 2003, suscrito entre el Municipio de Chaparral y la sociedad Gestión Eficiente Cooperativa Limitada “GESCOP LTDA” Cooperation Highway, cuyo objeto fue la: “Construcción estructura de cubierta y cubierta Coliseo Cubierto Pijao de Oro – Municipio de Chaparral”, por valor de $279.495.608,92, con un plazo de ejecución de 120 días.26 - Convenio Interadministrativo No. 392 del 03 octubre de 2003, celebrado por el Departamento del Tolima, el Instituto Departamental de Deportes del Tolima y el Municipio de Chaparral, con un plazo de 6 meses, cuyo objeto fue: “Aunar esfuerzos para la terminación de la segunda etapa del Coliseo Cubierto Pijao de Oro del Municipio de Chaparral Departamento del Tolima”.27 - Acta de iniciación de obra del 13 de enero de 2004 respecto al Convenio 000001 de 2003, anticipo de $139.747.804,46.28 - Acta de reunión del 30 de abril de 2004, respecto al Convenio 392 de 2003, donde el Gerente de Indeportes, el Interventor de Indeportes, el Supervisor de la Gobernación del Tolima, la Cooperativa Contratista Gescoop Ltda, el Supervisor del Municipio de Chaparral, el Asesor Financiero de Indeportes y la Jefe de Control Interno de Indeportes, acordaron la suspensión del Convenio por el término de quince (15) días, y la correspondiente acta de suspensión.29 - Acta de suspensión de obra 01 del 30 de abril de 2004 respecto al Convenio 000001 de 2003, suscrita por el Municipio de Chaparral, Gescop Ltda, y el interventor de Indeportes Tolima, con ocasión de la suspensión del Convenio 392 de 2003, con el ánimo de tomar las medidas necesarias para regularizar y normalizar el proceso de ejecución del proyecto.30 - Resolución No. 072 del 06 de mayo de 2004, expedida por INDEPORTES designando como interventor de las obras del Convenio 392 de 2003 al arquitecto Edwin Gómez Triana en reemplazo de Miguel Ojeda.31 - Acta de la segunda reunión del 07 de mayo de 2004, relacionada con el Convenio 392 de 2003, donde participó la Cooperativa Gescop Ltda, en la que se aprobó entre otras cosas, el cambio de tejas Thermoacoustic reemplazando la cubierta Luxalom tipo C, por mejores condiciones ambientales, térmicas y acústicas, y de puesta en sitio.32 - Acta de reiniciación de obra No. 001 del 15 de mayo de 2004, respecto al Convenio 001 de 2003.33 26 Documento 001 Expediente Unificado folio 13 al 21 27 Documento 001 Expediente Unificado folio 22 al 24 28 Documento 001 Expediente Unificado folio 25 al 26 29 Documento 001 Expediente Unificado folio 27 al 33 30 Documento 001 Expediente Unificado folio 34 31 Documento 001 Expediente Unificado folio 35 32 Documento 001 Expediente Unificado folio 36 al 38 33 Documento 001 Expediente Unificado folio 39 al 40 19 Expediente: 73001-23-00-000-2007-00600-00 Acción: CONTRACTUAL Demandante: GESCOP LTDA EN LIQUIDACIÓN Demandado: MUNICIPIO DE CHAPARRAL Y OTROS - Acta de reiniciación de obra No. 001 del 15 de mayo de 2004, respecto al Convenio Interadministrativo 392 de 2003 donde participó la Cooperativa Gescop Ltda.34 - Acta de fijación de precios no previstos No. 1 del 19 de mayo de 2004, respecto del Convenio 001 de 2003, suscrita por el Gerente y el Interventor de Indeportes, el Alcalde y el Secretario de Planeación del Municipio de Chaparral, el Supervisor de la Gobernación del Tolima y el Representante Legal de Gescop Ltda., entre ellos, se ajustó el precio de la Cubierta Thermoacoustic.35 - Acta de Recibo Parcial N°. 001 del 20 de mayo del 2004, respecto al Convenio 001 de 2003, suscrita por el Gerente y el Interventor de Indeportes Tolima, el Secretario de Planeación del Municipio de Chaparral, el Supervisor de la Gobernación del Tolima y el Representante Legal de Gescop Ltda., por valor de $141.285.187,10. 36 - Acta de suspensión de obra No. 02 del 20 de mayo de 2004, respecto al Convenio 001 de 2003, suscrito por el Interventor de Indeportes Tolima y el Representante Legal de Gescop Ltda, mientras se regulariza y normaliza el proceso de ejecución del proyecto, según reuniones del 30 de abril y 07 de mayo, y una vez se ha levantado y cuantificado el Acta de recibo parcial 001.37 - Acta de suspensión de obra No. 02 del 20 de mayo de 2004, respecto al Convenio 392 de 2003, suscrito por el Interventor de Indeportes Tolima, el Representante Legal de Gescop Ltda, el Secretario de Planeación del Municipio de Chaparral, y el supervisor de la Gobernación del Tolima, mientras se regulariza y normaliza el proceso de ejecución del proyecto, según reuniones del 30 de abril y 07 de mayo, y una vez se ha levantado y cuantificado el Acta de Recibo Parcial 001.38 - Informe de Interventoría N°. 1 del 25 de mayo de 2004 del Convenio 001 de 2003, en armonía con lo indicado en el acta de recibo parcial 001.39 - Acta de reiniciación de obra No. 002 del 13 de septiembre de 2004, del Convenio 001 de 2003, y del Convenio 392 de 2003, al superar las situaciones indicadas en acta del 30 de abril de 2004.40 - Acta de fijación de precios no previstos No. 2 del 13 de septiembre de 2004, Convenio 001 de 2003, donde se indica la necesidad de ejecutar actividades no previstas pero comprendidas dentro del objeto del convenio, sin afectar su equilibrio de acuerdo al parágrafo de la cláusula tercera, suscrito por el Gerente y el Interventor de Indeportes Tolima, el Representante Legal de Gescop Ltda, el Alcalde y el Secretario 34 Documento 001 Expediente Unificado folio 41 35 Documento 001 Expediente Unificado folio 43 al 44 36 Documento 001 Expediente Unificado folio 45 al 47 37 Documento 001 Expediente Unificado folio 48 38 Documento 001 Expediente Unificado folio 48 al 49 39 Documento 001 Expediente Unificado folio 50 al 60 40 Documento 001 Expediente Unificado folio 61 al 62 20 Expediente: 73001-23-00-000-2007-00600-00 Acción: CONTRACTUAL Demandante: GESCOP LTDA EN LIQUIDACIÓN Demandado: MUNICIPIO DE CHAPARRAL Y OTROS de Planeación del Municipio de Chaparral, y el supervisor de la Gobernación del Tolima. 41 - Acta de recibo parcial No. 2 del 15 de septiembre de 2004 del Convenio 001 de 2003, suscrito de conformidad por el Gerente y el Interventor de Indeportes Tolima, el Secretario de Planeación del Municipio de Chaparral, el Supervisor de la Gobernación del Tolima y el Representante Legal de Gescop Ltda., por valor de $110.610.206,72.42 - Acta de suspensión de obra No. 003 del 16 de septiembre de 2004, del Convenio 001 de 2003, mientras se definen las actividades finales y el procedimiento para el recibo definitivo de las obras, una vez se ha levantado y cuantificado el Acta de Recibo Parcial 002 y de acuerdo al acta de suspensión 003 del Convenio Interadministrativo 392 de 2003, suscrito por el Interventor de Indeportes Tolima y el Representante Legal de Gescop Ltda.43 - Acta de suspensión de obra No. 03 del 16 de septiembre de 2004, respecto al Convenio 392 de 2003, suscrito por el Interventor de Indeportes Tolima, el Representante Legal de Gescop Ltda, el Secretario de Planeación del Municipio de Chaparral, y el supervisor de la Gobernación del Tolima, mientras se realiza el balance del contrato, se definen actividades finales y el procedimiento para el recibo definitivo de las obras.44 - Informe de Interventoría N°. 2 del 21 de septiembre de 2004, del Convenio 001 de 2003, indicando que el proceso se encuentra completamente normalizado y regularizado, se hizo seguimiento oportuno y eficiente a la ejecución de las obras, previendo la aprobación y suscripción del acta de recibo parcial 002 que permita el desembolso necesario para concluir definitivamente la obra.45 - Acta de reunión del 05 de mayo de 2005, respecto a la ejecución del Convenio 392 de 2003, suscrita por el Gerente y el Interventor de Indeportes, el Alcalde y el Secretario de Planeación del Municipio de Chaparral, el Supervisor de la Gobernación del Tolima, el Representante Legal de Gescop Ltda, y la Asesora de Control Interno de Indeportes Tolima, allí se aprecian las siguientes anotaciones relevantes:46. 4.
De las Observaciones y actividades requeridas previas al recibo final de las obras: El interventor solicita a los asistentes, presentar las observaciones previas a dar el recibo definitivo de las obras, para acordar la pronta ejecución para así proceder al recibo final de las obras, el supervisor del convenio solicita se iguale el borde posterior de la teja de cubierta que recubre la nave principal, evitando que existan salientes y se dé la uniformidad requerida, se transmite la solicitud al ejecutor quien se compromete a lo ejecución inmediata, el gerente de Indeportes solicita se fijen con los tornillos adicionales algunas de las tejas que cubren los corredores laterales, que no los tenían para así dar uniformidad al aspecto de esta ejecución, el interventor solicita que se mejore la intersección de las tejas que cubren 41 Documento 001 Expediente Unificado folio 63 al 64 42 Documento 001 Expediente Unificado folio 65 al 67 43 Documento 001 Expediente Unificado folio 68 al 69 44 Documento 001 Expediente Unificado folio 69 45 Documento 001 Expediente Unificado folio 70 al 74 46 Documento 001 Expediente Unificado folio 75 al 79 21 Expediente: 73001-23-00-000-2007-00600-00 Acción: CONTRACTUAL Demandante: GESCOP LTDA EN LIQUIDACIÓN Demandado: MUNICIPIO DE CHAPARRAL Y OTROS los sectores laterales de la tarima contra la estructura metálica que las soporta de la misma manera como se ejecutó en la cubierta frontal por tratarse de una solución equivalente.
Se le transmiten igualmente las observaciones al ejecutor quien se compromete con su inmediata ejecución. El Secretario de Planeación y de Infraestructura del Municipio hace la observación sobre la ejecución de un tendido de tejas que cubre la circulación que termina en la rampa de minusválidos, para lo cual este funcionario y el Interventor del convenio se dirigen hasta una Institución educativa aledaña, desde donde se visualiza mejor la observación hecha, constatando que el tendido de aproximadamente 12 tejas que cubren este sector, se encuentran arrugadas, situación que se le comunica posteriormente al ejecutor, quien manifiesta tomar las medidas respectivas.
No se presentan más observaciones. 5. Del Recibo final de la Obra: Una vez se ejecuten estas actividades y se verifique su cumplimiento se acuerda dar el recibo definitivo de las obras, según lo estipulado en el convenio, sus actas de obra y lo establecido en el estatuto contractual, el interventor informa que ya se han verificado las cantidades ejecutadas del convenio y se ha establecido el alcance de los recurso y se procederá a plasmarlas en el recuento de cantidades ejecutada y la formalización del acta de recibo final de obra, así mismo se solicitará a la entidad contratista la extensión de todas las pólizas y garantías con base en la fecha del recibo final, los certificados de aportes a que haya lugar y en general, toda la documentación de soporte tanto para el recibo final como para su oportuna liquidación.”.
(Subrayado de la Sala). - Acta de reiniciación de obra No. 003 del 05 de mayo de 2005, respecto al Convenio 001 de 2003, y del Convenio 392 de 2003, una vez se ha ejecutado la totalidad de los recursos del contrato y se ha levantado la pre acta para el recibo definitivo de las obras.47 - Acta de suspensión de obra No. 004 del 05 de mayo de 2005, respecto al Convenio 001 de 2003 y el Convenio Interadministrativo 392 de 2003, una vez se ha llevado a cabo reunión conjunta con los representantes de las entidades intervinientes en el proyecto, donde se estableció a raíz de las observaciones presentadas por el supervisor de la Gobernación del Tolima y del Secretario de Planeación Municipal la necesidad de recibir concepto técnico de parte del proveedor sobre la instalación de la teja Thermoacoustic, así mismo la realización de algunas actividades que tienen que ver con los ítems ejecutados, situaciones que se estableció se deben cumplir previas al recibo definitivo de la obra, tal como queda plasmado en la correspondiente acta de la reunión mencionada.48 - Informe de visita al Coliseo Pijao de Oro del Municipio de Chaparral del 10 de junio de 2005, realizado por Jaime Orlando Vélez O, en calidad de delegado de la Sociedad Tolimense de Ingenieros, concluyendo que funcionalmente las tejas instaladas no presentan ningún problema, en tanto que las especificaciones técnicas permiten hacer dobleces mucho mayores a los que se observan en la cubierta del coliseo.49 - Oficio con radicado AT-IDT-200 del 25 de octubre de 2005, suscrito por Indeportes Tolima y dirigido al Supervisor del Convenio 392 de 2003 Secretaría de Desarrollo Físico de la Gobernación del Tolima, en atención al proceso de recibo final y liquidación del referido convenio.50 47 Documento 001 Expediente Unificado folio 80 al 81 48 Documento 001 Expediente Unificado folio 82 al 83 49 Documento 001 Expediente Unificado folio 84 al 93 50 Documento 001 Expediente Unificado folio 94 al 96 22 Expediente: 73001-23-00-000-2007-00600-00 Acción: CONTRACTUAL Demandante: GESCOP LTDA EN LIQUIDACIÓN Demandado: MUNICIPIO DE CHAPARRAL Y OTROS - Informe final de interventoría del 25 de mayo de 2004, respecto al Convenio 001 y 392 de 2003, donde se indican aspectos relevantes como:51 “Para proceder al recibo final de las obras se convocó a una reunión realizada el día 05 de mayo de 2005 y una vez se había invertido la totalidad del recurso económico, no obstante se dispuso suspender la ejecución del convenio una vez se recibían los conceptos respectivos sobre la instalación de la teja thermoacoustic, ítem ya desarrollado en su totalidad, debido a la objeción presentada por el supervisor del convenio, que fue igualmente acogida por el secretario de planeación e infraestructura municipal.
Para lo cual se solicitó en primera instancia al proveedor directo de la teja, quien a través de oficio avalaron la ejecución de la cubierta, una vez revisados los catálogos de instalación del material, oficio presentado en mayo 19 de 2005; Posteriormente se solicitó a la sociedad Tolimense de Ingenieros como órgano consultivo del Gobierno Departamental que realizara visita y emitiera concepto sobre esta instalación, consultoría que fue contratada por Indeportes Tolima, con recursos diferentes al convenio y que fue presentado en junio 10 de 2005, dando un concepto positivo sobre la instalaciones y unas recomendaciones que fueron acogidas en su totalidad.
Finalmente se requirió y de acuerdo a lo solicitado por el supervisor del convenio, concepto técnico de la empresa Ajover S.A. fabricantes del material, quienes primero emitieron basados en las fotografías envidas concepto técnico favorable del día 28 de julio de 2005 y programaron visita técnica al municipio, de la cual también emitieron concepto fechado en agosto 24 de 2005, y posteriormente expidieron certificado de garantía el día 16 de septiembre, válida por cinco (05) años contados a partir de la fecha de recibo final de las obras.
Situación que permitió dar recibo definitivo a las obras el día 05 de octubre de 2005, donde conjuntamente con el representante de la entidad contratista y de los representantes de la alcaldía municipal se verificó el cumplimiento definitivo de las observaciones presentadas a lo largo de este ejercicio contractual.”. (Resalta la Sala). - Oficio con radicado AT-IDT-145 del 08 de julio de 2005, expedido por INDEPORTES TOLIMA.52 - Oficio con radicado AT-IDT-164 del 03 de agosto de 2005, expedido por INDEPORTES TOLIMA, y dirigido a la Gerente de Gescop Ltda, comunicando las dificultades para concertar el recibo final de las obras.53 - Acta de reiniciación de obra No. 004 del 03 de octubre de 2005, una vez se han superado las causales que originaron la suspensión del 05 de mayo de 2005, suscrita por el Interventor de Indeportes Tolima, el Representante Legal de Gescop Ltda, el Secretario de Planeación del Municipio de Chaparral, y el supervisor de la Gobernación del Tolima.54 - Acta de fijación de precios no previstos No. 003 del 03 de octubre de 2005, Convenio 001 y 392 de 2003, en razón a la necesidad de ejecutar actividades no previstas para cumplir el objeto del convenio.55 51 Documento 001 Expediente Unificado folio 97 a 107 52 Documento 001 Expediente Unificado folio 108 al 109 53 Documento 001 Expediente Unificado folio 110 al 111. 54 Documento 001 Expediente Unificado folio 112 55 Documento 001 Expediente Unificado folio 113 al 114 23 Expediente: 73001-23-00-000-2007-00600-00 Acción: CONTRACTUAL Demandante: GESCOP LTDA EN LIQUIDACIÓN Demandado: MUNICIPIO DE CHAPARRAL Y OTROS - Acta de recibo final de obra del 05 de octubre de 2005, por valor de $27.686.224,33.56 - Convenio N°. 000001 del 19 de diciembre de 2003, suscrito entre el Municipio de Chaparral y la Cooperativa Gestión Eficiente Cooperativa Limitada Gescop Ltda Cooperation Highway, con el objeto: “El contratista se obliga a ejecutar para el Municipio la obra Construcción Estructura de Cubierta y Cubierta Coliseo Cubierto Pijao de Oro – Municipio de Chaparral, de acuerdo con los planos y especificaciones suministradas por el Municipio, y con el diseño de estructura y cubierta, a los precios unitarios y en los términos que se señalan en este Convenio Interadministrativo y de conformidad con la propuesta presentada por la cooperativa la que forma parte del presente convenio”.57 - Derechos de petición de fechas 29 de abril y 27 de septiembre de 2006, suscritos por el Representante Legal de GESCOP LTDA., y dirigido a la Alcaldía Municipal de Chaparral, solicitando: “1.
Se proceda al inmediato pago de la factura No. 142 del 13 de marzo de 2006, por concepto de cobro de Acta de Recibo Final, (…). 2. Posteriormente, se proceda a la elaboración del Acta de Liquidación, según los artículos 60 y 61 de la L. 80/ 93, declarándonos las partes mutuamente a paz y salvo por todo concepto”.58 - Oficio N°. 01-110-SG-001257-S-2014 del 17 de febrero de 2014 suscrito por el Secretario General y de Gobierno del Municipio de Chaparral indicando que no se encontró ninguna solicitud por parte del contratista solicitando el equilibrio económico del contrato.59 - Certificación expedida por el revisor fiscal de la empresa Gestión Eficiente Cooperativa LTDA - The Cooperation Highway Gescop LTDA, en el que se indica: “Que de acuerdo con la información suministrada por la administración de GESCOP LTDA. Con ocasión de la ejecución del Convenio Interadministrativo, No. 001 de 2003 suscrito con el Municipio de Chaparral, esta entidad calculo el DAÑO EMERGENTE Y LUCRO CESANTE, como la suma dejada de recaudar por los valores correspondientes a los pagos efectuados para la ejecución del convenio según lo pactado, la suma de ciento cincuenta y nueve millones ochocientos treinta y seis mil ciento sesenta y seis pesos ($159.836.166.00) M. Cte. y cuarenta y siete millones novecientos cincuenta mil ochocientos cincuenta pesos ($47.950.850.00) pesos M. Cte. respectivamente, para un valor total de doscientos siete millones setecientos ochenta y siete mil dieciséis pesos ($207.787.016.00) y su valor se determino efectuando la proyección de los ingresos base de liquidación aplicando el incremento según el IPC para cada uno de los años hasta la fecha aproximada, o sea Junio 30 de 2009, tal como se explica en el cuadro anexo”.60. - Recibo Oficial de Ingreso N°. 78488 de la Tesorería Municipal de Chaparral Tolima, respecto al aporte efectuado por Indeportes por valor de $80.000.000.61 56 Documento 001 Expediente Unificado folio 228 al 231 57 Documento 001 Expediente Unificado folio 276, 274, 246, 248, 278 a 286 58 Documento 001 Expediente Unificado folio 320 al 327 59 Documento 001 Expediente Unificado folio 736 60 Documento 001 Expediente Unificado folio 749 a 850. 61 Documento 001 Expediente Unificado folio 852 24 Expediente: 73001-23-00-000-2007-00600-00 Acción: CONTRACTUAL Demandante: GESCOP LTDA EN LIQUIDACIÓN Demandado: MUNICIPIO DE CHAPARRAL Y OTROS - Comprobante de Egreso N°. 41242 de fecha 29 de diciembre 2006, de la Tesorería Municipal de Chaparral Tolima, en favor de Gescop LTDA por valor de $13.579.499.62 - Acta de liquidación del 28 de diciembre de 2006.63 - Oficio N°. 006931 del 28 de diciembre de 2006 de la Secretaría de Planeación, Infraestructura y Desarrollo Municipal de Chaparral solicitando a la Secretaría de Hacienda Municipal el pago final del Convenio 001 del 19 de diciembre de 2003.64 - Resolución del 14 de diciembre de 2005, por medio de la cual se aprueba una garantía de estabilidad de la obra constituida por Gescop Ltda.65 - Acta de recibo final de obra del 02 de febrero de 2006 expedido por la Gobernación del Tolima.66 - Informe Final de Interventoría del 25 de mayo de 2004, suscrito por Indeportes Tolima.67 - Factura de Venta No. 00142 efectuada por Gescop a cargo de la Alcaldía Municipal de Chaparral con descripción “Acta de recibo final de obra Convenio 001 de 2003 cuyo objeto es construcción de cubierta y estructura de cubierto Coliseo Pijao de Oro Chaparral – Tolima”, por valor $13.836.166,51”.68 - Certificación del 15 de septiembre de 2006 suscrita por el Revisor Fiscal de Gescop haciendo constar que se han realizado todos los pagos de aportes parafiscales, seguridad social, riesgos profesionales y demás obligaciones laborales, desde el momento de constitución de la empresa hasta la fecha.69 - Dictamen pericial rendido el 15 de julio de 2010 por el perito Jairo Bonilla Russi, decretado a efectos de estimar los valores en que se afectó el equilibrio económico financiero del Convenio 001 del 2003, allí se concluyó:70 62 Documento 001 Expediente Unificado folio 853 63 Documento 001 Expediente Unificado folio 855 al 856 64 Documento 001 Expediente Unificado folio 857 al 858 65 Documento 001 Expediente Unificado folio 859 al 860 66 Documento 001 Expediente Unificado folio 867 al 869 67 Documento 001 Expediente Unificado folio 870 al 881 68 Documento 001 Expediente Unificado folio 882 69 Documento 001 Expediente Unificado folio 883 70 Documento 001 Expediente Unificado folio 903 al 909 25 Expediente: 73001-23-00-000-2007-00600-00 Acción: CONTRACTUAL Demandante: GESCOP LTDA EN LIQUIDACIÓN Demandado: MUNICIPIO DE CHAPARRAL Y OTROS - Aclaración y complementación al anterior dictamen pericial, rendida el 02 de noviembre de 2010 por el perito Jairo Bonilla Russi71. - Atendiendo la objeción presentada contra el anterior dictamen, el 08 de abril de 2011 se rindió nuevo dictamen pericial por el perito Nelson Lozano Bocanegra donde se determinó: 72 “Como se puede apreciar estando en un procedimiento de reconocido valor técnico, se tiene que por causa de la prorroga en el tiempo pactado en el contrato o convenio el Municipio de Chaparral, se afecta en favor de Gescop Ltda en la suma de DOSCIENTOS SETENTA MILLONES SEISCIENTOS CINCUENTA Y SIETE MIL SETECIENTOS VEINTE Y OCHO PESOS CON OCHENTA Y NUEVE CENTAVOS MONEDA CORRIENTE.”
6.2. DE LAS PRUEBAS TESTIMONIALES: Dentro de la presente actuación se decretó y practicó la recepción de las siguientes declaraciones. - EDWIN JAIR GOMEZ TRIANA73: Manifestó aspectos como: Que en abril del 2004 solo existía en la carpeta del convenio el acta de iniciación de obra que fue suscrita el 04 de enero del mismo año posterior y que fue necesario reconstruir el proceso que se venía desarrollando.
Que comenzó a realizar sus labores una vez fue designado como interventor de esa obra en particular, desafortunadamente la obra se contrató sin tener mucha claridad en los documentos contractuales acerca de las especificaciones y detalles necesarios para ejecutar una obra de esa envergadura. Indicó que se desempeñó como interventor de obra del convenio entre abril de 2004 hasta la fecha de terminación que fue en octubre de 2005.
Que la obra comenzó en enero de 2004 y terminó en octubre de 2005, pero el plazo pactado del convenio fue de 120 días. Manifestó que el Municipio de Chaparral debió tener especificaciones técnicas para cada uno de los ítems de ejecución, así como los detalles constructivos y demás información técnica y necesaria para ejecutar a cabalidad las obras, debido a que todos esos requerimientos los debe tener una entidad pública previo al inicio de un proceso licitatorio o de selección con el fin de celebrar la contratación pública.
Por último, expresó que durante la ejecución de la obra se realizaron cuatro suspensiones y la mayoría tuvieron que ver con la aclaración de especificaciones de obra y determinación y tomas de decisiones por parte de los 71 Documento 001 Expediente Unificado folio 923 72 Documento 001 Expediente Unificado folio 961 al 966 73 Documento 001 Expediente Unificado folio 747 al 750 26 Expediente: 73001-23-00-000-2007-00600-00 Acción: CONTRACTUAL Demandante: GESCOP LTDA EN LIQUIDACIÓN Demandado: MUNICIPIO DE CHAPARRAL Y OTROS interesados y representantes de las entidades comprometidas con el desarrollo del proyecto. - DUMAR ALFONSO PARRADO VERGARA74: Refirió aspectos como: Que en la obra se realizaron revisiones continuas por parte de la Alcaldía y la Gobernación sin justa causa, ya que la obra se estaba realizando con las especificaciones y requerimientos que se habían adquirido en el contrato, que era una obra para realizarse en 4 meses y resultaron ejecutándola en casi 2 años lo que le ocasionó sobrecostos para su terminación e indicó que los gastos y sobrecostos se reflejaron en equipos de celaduría y personal de administración durante el tiempo de retraso de la obra.
Que trabajó como maestro general de la obra, siendo responsable de la ejecución y la gestión del personal que laboró en ella. Debido a la suspensión de los trabajos, no fue posible completar la obra dentro del tiempo inicialmente previsto, lo que generó sobrecostos tanto en mano de obra como en el uso de equipos y el pago de prestaciones a los obreros.
Que durante el lapso en los que estuvo suspendida la obra los trabajadores continuaron laborando en las partes que no los afectaba tanto, como era limpieza, liberación de terrenos y celaduría de equipos, no obstante, ni la administración Municipal ni la Gubernamental les reconocieron ningún sobrecosto económico ocasionado por las suspensiones; sin embargo, GESCOP les cumplió con sueldos y gastos que les ocasionó la demora en terminar la obra.
Por último, expresó que cada modificación que se realizó en cada comité les acarreaba sobrecostos en tiempo y dinero que no estaba contemplado en el presupuesto de GESCOP, además, todas las modificaciones que se realizaron en los comités no estaban pactadas dentro de lo contratado. - NICOLAS TORRES DIDIMEDOME75: Indicó particularidades como: Que actuó como director de la obra en representación de GESCOP, encargándose de la parte técnica, la gestión financiera, el manejo de personal y la supervisión de todos los trabajos, además, se encargó de diseñar la estructura, ya que uno de los requisitos de los pliegos de licitación era que el proponente presentara el diseño estructural.
Indicó que los pliegos suministrados por la Alcaldía de Chaparral estaban incompletos, y que los diseños hidráulicos, sanitarios y eléctricos no se incluyeron en los documentos contractuales, esta situación obligó a coordinar estos aspectos durante el desarrollo de la obra, lo que generó retrasos adicionales. Así mismo, explicó que hubo un cambio en el presupuesto debido a la modificación del tipo de teja a utilizar en la obra y las entidades involucradas como la Gobernación, Indeportes y la Alcaldía, no lograban ponerse de acuerdo, lo que complicó aún más la situación, debido a que solicitaron un concepto a la Sociedad Tolimense de Ingenieros, la cual emitió una opinión favorable sobre el trabajo realizado.
Agregó que, debido a las suspensiones los equipos alquilados como andamios, grúas poleas, etc, que inicialmente estaban alquilados para 4 meses, se tuvieron que alquilar por 21 meses, así mismo, se vio obligado a pagar la celaduría de la obra durante todo ese periodo, ya que, al no entregar la obra, seguía siendo responsable de ella y que su salario aumentó, al igual que los precios de los materiales.
Finalmente, manifestó que el contrato lo firmó un alcalde saliente, y al entrar el nuevo alcalde surgieron los problemas, ya que no había poder de decisión y no se definía nada en los comités, señaló que la parte técnica estaba bastante incompleta, pero eso se notó en el sitio de trabajo.
6.3. ANÁLISIS SUSTANCIAL 74 Documento 001 Expediente Unificado folio 751 al 753 75 Documento 001 Expediente Unificado folio 754 al 756 27 Expediente: 73001-23-00-000-2007-00600-00 Acción: CONTRACTUAL Demandante: GESCOP LTDA EN LIQUIDACIÓN Demandado: MUNICIPIO DE CHAPARRAL Y OTROS Establecido lo anterior, y en cumplimiento de la providencia dictada el 30 de noviembre de 2022 por medio de la cual el Consejo de Estado revocó el auto proferido el 6 de mayo de 2015 en el que se había declarado la falta de competencia para conocer del asunto, y en su lugar dispuso, que se emitiera pronunciamiento de fondo, procede la Sala a resolver el problema jurídico planteado.
Dentro del expediente se tiene que el 03 de octubre de 2003 el Municipio de Chaparral – Tolima, el Departamento del Tolima y el Instituto de Deportes del Tolima INDEPORTES suscribieron el Convenio Interadministrativo No. 392 de 2003, teniendo como objeto: “Aunar esfuerzos para la terminación de la segunda etapa del Coliseo Cubierto Pijao de Oro del Municipio de Chaparral del Departamento del Tolima”.
Que durante el desarrollo de dicha negociación, el 19 de diciembre de 2003, el Municipio de Chaparral y la Cooperativa GESCOP Ltda., suscribieron el Convenio Interadministrativo No. 001, con el objeto: “Construcción estructura cubierta y cubierta Coliseo Cubierto Pijao de Oro del Municipio de Chaparral”. En la Cláusula Cuarta del Convenio se estableció lo siguiente: “…el valor del convenio la cual quedó en la suma de doscientos setenta y nueve millones cuatrocientos noventa y cinco mil seiscientos ocho pesos 279´495.608.92 y en el parágrafo se estableció que el contratista declaró que los precios unitarios determinados de la cláusula tercera del convenio incluían todos los costos directos e indirectos requeridos para la ejecución de la obra.
Por lo tanto, el Municipio no reconocerá sumas diferentes a la ejecución de las mismas, a menos que se trata de lo establecido para los costos imprevistos ocasionados por retardos en los pagos, así como los que se originen en la revisión de los precios pactados por los cambios o alteraciones en las condiciones iniciales del contrato”.
(Resalta la Sala). En la Cláusula Quinta del Convenio las partes establecieron un plazo de ejecución de la obra de 120 días, contados a partir de la fecha de suscripción del acta de iniciación. Así mismo, en la Cláusula Octava se estableció que se podía suspender la obra por circunstancias de fuerza mayor o caso fortuito, únicamente, por común acuerdo entre las partes de suspender temporalmente la ejecución del convenio mediante la suscripción de un acta; sin embargo, no se computaría el tiempo de suspensión. Que el Convenio No. 01 de 2003 tuvo que ser suspendido en 4 ocasiones, en el marco del Convenio No. 392 de 2003.
Las suspensiones se realizaron de la siguiente manera: i) La primera suspensión fue el 30 de abril de 2004 durante el término de 15 días, con el objeto de acordar una doble interventoría, dejar constancia del avance de obra, así como de las cantidades de obra ejecutadas o adicionadas y, el 15 de mayo de 2004 se reinició la ejecución de la obra, así mismo, se suscribió el Acta No. 1 de Fijación de Precios No Previstos y al día siguiente firmaron el Acta de Recibo Parcial de Obra No. 1. 28 Expediente: 73001-23-00-000-2007-00600-00 Acción: CONTRACTUAL Demandante: GESCOP LTDA EN LIQUIDACIÓN Demandado: MUNICIPIO DE CHAPARRAL Y OTROS ii) La segunda suspensión fue el 20 de mayo de 2004, por razones imputables a quienes suscribieron el Convenio No. 392 de 2003, el 13 de septiembre de 2004 se reinició la obra y se suscribió el Acta de Fijación de Precios No Previstos No.2. iii) El 15 de septiembre, se suscribió el Acta de Recibo Parcial de Obra No. 2; sin embargo, el 16 de septiembre de 2004 se suspendió nuevamente la ejecución de la obra, “mientras se realiza el balance del contrato, se definen actividades finales y el procedimiento para el recibo definitivo de las obras”, el 05 de mayo de 2005 se reinició la obra. iv) El 05 de mayo de 2005 las partes acordaron suspender de nuevo la obra, debido a las observaciones presentadas por el supervisor de la Gobernación del Tolima y de la Secretaría de Planeación Municipal de Chaparral.
El 03 de octubre de 2005, se reinició el convenio y se suscribió el Acta de Fijación de Precios No Previstos No. 003. Que el 05 de octubre de 2005, las partes suscribieron el Acta Final de Obra la cual dio cuenta del cumplimiento de las obligaciones a cargo de la empresa contratista GESCOP. Por último, el 28 de diciembre de 2006 las partes contratantes realizaron el acta de liquidación de la obra acordada, en la cual quedó establecido que el valor del anticipo fue en la suma de $139´747.804.73, que de amortización Acta Parcial 1 se consignó la suma de 70´642.593.55, que de amortización Acta Parcial 1 se consignó la suma de 70´642.593.55 y de amortización Acta Final se consignó la suma de 13´850.057.82. - De las Modificaciones Contractuales: La parte actora alega que el Municipio de Chaparral – Tolima, incumplió parcialmente con las obligaciones que se derivaron del Convenio No. 01 de 2003, debido, a que la entidad demandada, junto con las demás entidades involucradas en el asunto, sin justa causa, suspendieron en diferentes ocasiones la ejecución del contrato, así: ACTA FECHA DE INICIO TÉRMINO FINALIZACIÓN No. 01 del 2003 30 de abril de 2004 15 días 15 de mayo de 2004 No. 002 del 2003 20 de mayo de 2004 (no se estableció) 13 de septiembre de 2004 No. 002 del 2004 16 de septiembre de 2004 (no se estableció) 05 de mayo de 2005 No. 004 de 2005 05 de mayo de 2005 (no se estableció) 03 de octubre de 2005 Sin embargo, manifestó la parte demandante que GESCOP siguió cumpliendo adecuada y oportunamente las obligaciones que tenían a su cargo, lo cual les generó gastos adicionales a los que legalmente tenían previstos.
Debe observarse que, a diferencia a lo que alega la parte actora, en el Convenio No. 000001 de 2003 suscrito entre la parte demandante y la parte demandada, establecieron en la Cláusula Octava que se podía suspender la obra por circunstancias de fuerza mayor o caso fortuito, únicamente, de común acuerdo 29 Expediente: 73001-23-00-000-2007-00600-00 Acción: CONTRACTUAL Demandante: GESCOP LTDA EN LIQUIDACIÓN Demandado: MUNICIPIO DE CHAPARRAL Y OTROS entre las partes, mediante la suscripción de un acta y que no se computaría el tiempo de suspensión. Por otro lado, debido a las suspensiones realizadas se expidieron las Actas No. 1, No. 2 y No. 3 de fijación de precios no previstos, las cuales modificaron los ítems de la Cláusula Tercera del Convenio No. 000001 del 19 de diciembre del 2003, debido a que en las actas de fijación de precios no previstos se determinó que en la obra se debían realizar actividades que no estaban previstas y que se tenían que cambiar, por ejemplo, las tejas Luxalon tipo c por la teja Thermoacustic, dado que las primeras no eran las adecuadas para la obra.
En relación con las modificaciones realizadas, la parte actora tenía la facultad de presentar el respectivo reclamo conforme a lo estipulado en la Cláusula Novena del Convenio No. 000001 de 200376, respecto a las órdenes impartidas por el Municipio o las entidades interventoras; sin embargo, ni en las actas de suspensiones de la obra ni las de fijación de precios no previstos la entidad contratista presentó reclamo alguno, sobre la ahora aludida mayor permanencia en obra, guardando absoluto silencio ante las modificaciones y suspensiones ocurridas durante la ejecución de la obra, mostrando conformidad con los nuevos precios unitarios que se iban fijando para cada ítem.
Para esta Sala se tiene entonces que, no puede ahora el contratista pretender sustraerse de los mentados efectos que las diversas suspensiones, prórrogas y modificaciones al contrato de obra le representaron, pues cuando se suscribieron los documentos anteriormente mencionados, no realizó manifestaciones expresas que demostraran su desacuerdo, por lo tanto, se considera que GESCOP LTDA estuvo conforme con los ajustes de los precios que se iban dando a lo largo de la ejecución contractual, pues recuérdese que el clausulado del convenio señalaba que los precios unitarios incluían los gastos directos e indirectos necesarios.
Este Colegiado considera importante reiterar, que la jurisprudencia de nuestro Órgano de Cierre ha establecido con claridad, que cuando el contratista no formula oportunamente sus inconformidades, salvedades o reclamaciones, y lo hace posteriormente, vulnera el principio de buena fe contractual, en tal sentido ha dicho: “… En consecuencia, si las solicitudes, reclamaciones o salvedades fundadas en el incumplimiento o la alteración del equilibrio económico no se hacen al momento de suscribir las suspensiones, adiciones o prórrogas del plazo contractual, contratos adicionales, otrosíes, etc., que por tal motivo se convinieren, cualquier solicitud, reclamación o pretensión ulterior es extemporánea, improcedente e impróspera por vulnerar el principio de la buena fe contractual.
(…) No sólo resulta jurídico sino que constituye una práctica malsana que violenta los deberes de corrección, claridad y lealtad negociables guardar silencio respecto de reclamaciones económicas que tengan las partes al momento de celebrar contratos modificatorios o adicionales cuyo propósito precisamente es 76 PARÁGRAFO SEGUNDO. Cualquier reclamo que el contratista considere pertinente formular con respecto a las órdenes dadas por el MUNICIPIO o el Interventor deberá hacer por escrito debidamente fundamentado dentro de los tres días siguientes a la fecha en que se dio la orden.
La presentación del reclamo no dará derecho al CONTRATISTA suspender las obras y deberá continuar ejecutándolas, salvo que reciba del MUNICIPIO una orden diferente. 30 Expediente: 73001-23-00-000-2007-00600-00 Acción: CONTRACTUAL Demandante: GESCOP LTDA EN LIQUIDACIÓN Demandado: MUNICIPIO DE CHAPARRAL Y OTROS el de ajustar el acuerdo a la realidad fáctica, financiera y jurídica al momento de su realización, sorprendiendo luego o al culminar el contrato a la otra parte con una reclamación de esa índole (…) Por consiguiente, la omisión o silencio en torno a las reclamaciones, reconocimientos, observaciones o salvedades por incumplimientos previos a la fecha de celebración de un contrato modificatorio, adicional o una suspensión tiene por efecto el finiquito de asuntos pendientes para las partes, no siendo posible discutir posteriormente hechos anteriores (excepto por vicios de consentimiento), toda vez que no ese lícito a las partes venir contra sus propios actos, o sea “venire contra factum propium non valet”, que sustenta en la buena fe que debe imperar en las relaciones jurídicas”77.
Desde este punto de vista las pretensiones realizadas por la parte actora no están llamadas a prosperar, debido a que el contratista mostró conformidad, con esto, cada situación que surgió durante la ejecución del contrato fue quedando ajustada con la respectiva suscripción de las suspensiones y ajustes de precios. Por tanto, sus pretensiones, por la mayor permanencia en la obra que supuestamente generó el desequilibrio económico, se califican como extemporáneas, improcedentes e imprósperas.
Ahora bien, esta Corporación debe enfatizar que de conformidad con el artículo 27 de la Ley 80 de 1993, los contratos estatales deben mantener la igualdad o equivalencia entre los derechos y obligaciones surgidos al momento de proponer y contratar, y si dicha igualdad o equivalencia se quiebra por causas no imputables a quien resulte afectado se deben adoptar medidas necesarias para su restablecimiento.
Además, el restablecimiento del equilibrio del contrato solo es procedente respecto de causas que no deriven de la conducta antijurídica del extremo contratante78. Por tanto, el desequilibrio económico surge ante una modificación sustancial de la simetría prestacional originalmente pactada por razones ajenas a la conducta del contratista, en cuanto se configuraron circunstancias sobrevenidas imprevisibles no imputables a las partes (teoría de la imprevisión), o se presenta como consecuencia del ejercicio legítimo de los actos de autoridad de la administración (teoría hecho del príncipe), cuyo impacto es capaz de romper la medida de equivalencia recíproca en que se fundaron las mutuas prestaciones de los contratantes.
Así, para que se configure el rompimiento del equilibrio económico del contrato con el consecuente reconocimiento económico a favor del contratista, se requería acreditar:“(i) con posterioridad a la celebración del contrato, se presentó un hecho ajeno o exógeno a las partes, o no conocido, es decir, no atribuible a ninguna de ellas; (ii) esa nueva circunstancia fue imprevista o imprevisible, esto es, que no pudo ser razonablemente predecible por las partes; y, (iii) el hecho alteró de manera anormal 77 Consejo de Estado, Sección Tercera, subsección C. Sentencia del 07 de septiembre de 2015.
C.P. Jaime Orlando Santofimio Gamboa 78 Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A. Sentencia del 14 de septiembre de 2016. C.P. Marta Nubia Velásquez Rico. Exp. 50.907; sentencia del 16 de diciembre de 2020. C.P. José Roberto Sáchica Méndez. Exp. 47997; sentencia del 22 de octubre de 2021. C.P. María Adriana Marín. Exp. 55541 31 Expediente: 73001-23-00-000-2007-00600-00 Acción: CONTRACTUAL Demandante: GESCOP LTDA EN LIQUIDACIÓN Demandado: MUNICIPIO DE CHAPARRAL Y OTROS y grave la ecuación financiera del contrato, haciendo mucho más gravosa su ejecución, sin imposibilitar su continuación”79, lo que en el caso no ocurrió. En consecuencia, la Sala considera que, en el presente caso, no se configuraron las situaciones excepcionales que justificarían el desequilibrio económico del contrato, debido a que los hechos alegados por la parte actora reflejaron un riesgo previsible para el demandante, cuyas consecuencias fueron asumidas por GESCOP, además, dicha situación no causó una afectación grave a la parte actora en la economía del contrato, en tanto que, suscribió sin observación cada uno de los ajustes de precios unitarios que se fueron dando durante la ejecución contractual.
Frente a los sobrecostos por inactividad de equipos y personal, la parte actora manifestó que se configuró el desequilibrio económico en el contrato debido a la inactividad de los equipos, maquinaria y personal, toda vez que, la ejecución del contrato se extendió por un mayor plazo del inicialmente pactado dada a las modificaciones y la ejecución de obras extras y adicionales que se adelantaron a causa de las falencias en los estudios y diseños elaborados por la Alcaldía Municipal de Chaparral.
Al respecto, la entidad demandada argumentó que los pagos fueron realizados dentro del mismo año y que no se presentó ninguna causa externa que justificara un aumento en los precios del mercado, por lo que no se produjo un cambio de vigencia relacionado con el incremento del salario mínimo legal que pudiera haber afectado los costos contractuales.
Así mismo, la demandada expresó que las suspensiones del contrato fueron aceptadas por ambas partes sin que se hubiera afectado el consentimiento de los contratantes, y que no se establecieron consecuencias específicas para dichas suspensiones en el marco del acuerdo, por lo tanto, consideró que este hecho no admite discusión, dado lo probado durante el proceso.
De conformidad con los hechos probados en el proceso, esta Corporación evidencia que el plazo inicialmente pactado fue de 120 días calendario, contados a partir de la fecha de suscripción del acta de iniciación, estipulándose en la Cláusula Quinta: “EL CONTRATISTA se obliga a iniciar la ejecución de las obras a partir del día hábil siguiente a la suscripción del acta de iniciación suscrita con el interventor de la obra”.
Así mismo, quedó acreditado que la firma del acta de inicio fue el 13 de enero de 2004 y que durante la ejecución del contrato se suscribieron suspensiones y fijación de precios no previstos, como resultado de ello el plazo total del contrato, incluyendo las suspensiones, fue de 494 días calendario que finalizaron el 05 de octubre de 2005.
En suma, analizadas las circunstancias censuradas por la parte demandante, a la luz del material probatorio allegado al plenario, considera la Sala, que las suspensiones y ampliación del plazo, así como los motivos y causas que originaron el mayor tiempo de ejecución del Convenio N°. 00001 del 19 de diciembre de 2003, quedaron consignados en actas y documentos que suscribió la contratista sin observación alguna, esto es, en negocios jurídicos que concretaron las postergaciones de las cuales pretende ahora percibir beneficios 79 Consejo de Estado, Sección Tercera, subsección A. Sentencia del 17 de octubre de 2023.
C.P. José Roberto Sáchica Méndez 32 Expediente: 73001-23-00-000-2007-00600-00 Acción: CONTRACTUAL Demandante: GESCOP LTDA EN LIQUIDACIÓN Demandado: MUNICIPIO DE CHAPARRAL Y OTROS indemnizatorios que sólo vino a echar de menos luego de su perfeccionamiento a conformidad, y de manera sorpresiva una vez finalizada la ejecución del contrato.
Así, aun cuando se presentaron hechos no imputables al contratista que dieron lugar a una mayor duración del vínculo contractual, no se demostró una ruptura del equilibrio económico del referido convenio de obra pública, ni daños con ocasión de esa situación, al punto que en su momento se iban ajustando los precios unitarios a la realidad contractual, por el contrario, si se probó la adopción conjunta y de mutuo acuerdo de todas las medidas necesarias para superar las dificultades que se presentaron con el fin de garantizar la ejecución del objeto contractual.
En consecuencia, la Sala declarará imprósperas las pretensiones de la demanda, encaminadas a la declaratoria de incumplimiento y restablecimiento de la ecuación económica del Convenio Interadministrativo No. 001 de 2023, suscrito entre el Municipio de Chaparral y Gestión Eficiente Cooperativa Limitada – The Cooperation Highway – GESCOP Ltda, y procederá a liquidar judicialmente el referido negocio jurídico. - Liquidación Judicial del Contrato.
Precisado lo anterior, se procederá a efectuar la liquidación judicial del convenio, en busca a poner punto final a las relaciones negociales que emergen del contrato estatal, en orden a establecer el estado de ejecución y cumplimiento de las mutuas prestaciones objeto del pacto, con base en lo exclusivamente probado en el proceso así: LIQUIDACIÓN JUDICIAL DEL CONVENIO INTERADMINISTRATIVO N°. 000001 DEL 19 DE DICIEMBRE DE 2003, SUSCRITO ENTRE EL MUNICIPIO DE CHAPARRAL Y GESTION EFICIENTE COOPERATIVA LTDA “GESCOP LTDA” CONTRATANTE: MUNICIPIO DE CHAPARRAL CONTRATISTA: GESTIÓN EFICIENTE COOPERATIVA LTDA – THE COPERATION HIGHWAY- “GESCOP LTDA. FECHA DEL CONTRATO 19 DE DICIEMBRE DE 2003 OBJETO: “El Contratista se obliga a ejecutar para el Municipio la construcción estructura 33 Expediente: 73001-23-00-000-2007-00600-00 Acción: CONTRACTUAL Demandante: GESCOP LTDA EN LIQUIDACIÓN Demandado: MUNICIPIO DE CHAPARRAL Y OTROS de cubierta y cubierta Coliseo Cubierto Pijao de Oro - Municipio de Chaparral de acuerdo con los planos y especificaciones suministradas por el Municipio, y con el diseño de estructura y cubierta, a los precios unitarios y en los términos que se señalan en este Convenio Interadministrativo y de conformidad con la propuesta presentada por el (sic) cooperativa la que forma parte del presente convenio”.
PLAZO DE EJECUCIÓN: Ciento Veinte (120) días contados a partir de la fecha de suscripción del acta de iniciación. VALOR DEL CONVENIO Acta de Fijación de Precios No Previstos N°. 1 Acta de Fijación de Precios No Previstos N°. 2 Acta de Fijación de Precios No Previstos N°. 3 – No se indicaron las cantidades totales, solo se hizo por unidades. $279.495.608,92 $ 143.567.307,30 $ 7.127.500 $ 3.435.565 ACTAS (Inicio-Suspensión-Reanudación) • Acta de Inicio • Acta de Suspensión N°. 1 • Acta de Reiniciación • Acta de Suspensión Nº. 2 • Acta de Reiniciación Nº. 2 • Acta de Suspensión Nº. 3 • Acta de Reiniciación Nº. 3 • Acta de Suspensión Nº. 4 • Acta de Reiniciación Nº. 4 13 de enero de 2004 30 de abril de 2004 15 de mayo 2004 20 de mayo 2004 13 de septiembre de 2004 16 de septiembre de 2004 05 de mayo de 2005 05 de mayo de 2005 03 de octubre de 2005 VALORES PAGADOS • Pago Inicial – Anticipo $ 139.747.804,46 34 Expediente: 73001-23-00-000-2007-00600-00 Acción: CONTRACTUAL Demandante: GESCOP LTDA EN LIQUIDACIÓN Demandado: MUNICIPIO DE CHAPARRAL Y OTROS Cuenta de Pago 03-2583 y Cheque 44295487 del 06 de enero de 200480 • Acta de Recibo Parcial N°. 01 Cuenta de Pago 865 y Cheque 39289062 del 30 de junio de 200481 • Acta de Recibo Parcial N°. 02 Cuenta de Pago 1599 y Cheque 39290755 del 10 de noviembre de 200482 • Acta de Recibo Final de Obra Cuenta de Pago 1876 del 28 de diciembre de 2006 y Comprobante de Egreso 41242 del 29 de diciembre de 200683 $ 141.285.187,10 • Amortización Anticipo $ 70.642.593,55 • Pago Acta Parcial 01 $ 70.642.593,55 $ 110.510.306,72 • Amortización Anticipo $ 55.255.153,36 • Pago Acta Parcial 02 $ 55.255.153,36 $ 27.686.224,33 • Amortización Anticipo $ 13.850.057,82 • Pago Acta Final $ 13.836.166,51 BALANCE FINAL DEL CONTRATO Valor Total del Contrato Valor Total Pagado Valor sin ejecutar SALDO TOTAL $ 279.495.609,45 $ 279.481.698,15 $ 13.891,30 $0,00 Así las cosas, se concluye que no existe valor a reintegrar ni tampoco a pagar, declarándose las partes a paz y salvo por todo concepto en relación con el Convenio Interadministrativo No. 00001 del 19 de diciembre de 2003. 7.
SÍNTESIS De acuerdo a las pruebas válidamente recaudadas en a lo largo del debate procesal, el Juzgado encuentra procedente acceder parcialmente a las pretensiones que fueron invocadas en el cartulario, únicamente en lo que respecta a la liquidación del Convenio Interadministrativo No. 00001 del 19 de diciembre de 2003, celebrado entre el Municipio de Chaparral y Gestión Eficiente Cooperativa Ltda – The Coperation Highway- “Gescop Ltda”. 80 Fol. 525 a 531 Expediente Unificado Digitalizado 81 Fol. 532 a 534 Expediente Unificado Digitalizado 82 Fol. 529 a 531 Expediente Unificado Digitalizado 83 Fol. 853-854 Expediente Unificado Digitalizado 35 Expediente: 73001-23-00-000-2007-00600-00 Acción: CONTRACTUAL Demandante: GESCOP LTDA EN LIQUIDACIÓN Demandado: MUNICIPIO DE CHAPARRAL Y OTROS 8.
COSTAS En consideración a que no se evidenció temeridad, ni mala fe en la actuación procesal de las partes, el Despacho se abstendrá de condenar en costas, de conformidad con lo establecido en el artículo 171 del C.C.A., modificado por el artículo 55 de la Ley 446 de 1998. 9. IMPEDIMENTO Por último, procede la Sala a verificar si se configura en la persona del Magistrado integrante de esta Sala de Decisión, el Doctor BELISARIO BELTRÁN BASTIDAS, la causal invocada por él para apartarse del conocimiento del medio de control de la referencia. Revisado con detenimiento el expediente, se advierte, que en efecto, a la Dra. LITZA MARYURI BELTRÁN BELTRÁN se le otorgó poder para representar al DEPARTAMENTO DEL TOLIMA dentro del presente asunto y en virtud de ello actuó en el presente litigio.
Por lo anterior, la Sala encuentra que evidentemente la hija del Dr. BELISARIO BELTRÁN BASTIDAS es asesora y apoderada del DEPARTAMENTO DEL TOLIMA, configurándose la causal de impedimento establecida en el artículo 130 del CPACA, razón por la cual, se procederá a apartársele del conocimiento del presente asunto. En mérito de lo expuesto, el Tribunal Administrativo del Tolima, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, R E S U E L V E PRIMERO: DECLARAR fundado el impedimento formulado por el Doctor BELISARIO BELTRÁN BASTIDAS, para conformar la Sala de Decisión que conoce del presente medio de control.
SEGUNDO: DECLARAR probadas las excepciones de falta de legitimación por pasiva propuesta por el Departamento del Tolima y, la de Ausencia de vinculo contractual planteada por Indeportes, de conformidad con lo aquí expuesto.
TERCERO: DECLARAR no probadas las excepciones propuestas por el Municipio de Chaparral.
CUARTO: LIQUIDAR JUDICIALMENTE el Convenio Interadministrativo No. 00001 del 19 de diciembre de 2003, celebrado por el MUNICIPIO DE CHAPARRAL con la COOPERATIVA GESCOP LTDA EN LIQUIDACIÓN, declarando a las partes a paz y salvo por todo concepto, sin lugar a pago alguno, según lo considerado en parte considerativa de esta providencia.
QUINTO: NEGAR las demás pretensiones formuladas dentro del presente asunto de controversias contractuales promovido por la COOPERATIVA GESCOP LTDA EN LIQUIDACIÓN en contra del MUNICIPIO DE CHAPARRAL, de conformidad con las consideraciones expuestas en la parte motiva de esta providencia. 36 Expediente: 73001-23-00-000-2007-00600-00 Acción: CONTRACTUAL Demandante: GESCOP LTDA EN LIQUIDACIÓN Demandado: MUNICIPIO DE CHAPARRAL Y OTROS SEXTO: Sin costas en esta instancia.
SÉPTIMO: De no ser apelada esta providencia, se ordena el archivo definitivo del expediente, previo las constancias y anotaciones de rigor en el sistema SAMAI. En cumplimiento de las medidas establecidas en la Ley 2213 de 2022 y el acuerdo PCSJA22-11972 del 30 de junio de la misma anualidad expedido por el Consejo Superior de la Judicatura, esta providencia fue estudiada y aprobada en Sala de decisión mediante la utilización de medios electrónicos.
NOTIFIQUESE Y CÚMPLASE, Los Magistrados, FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE BELISARIO BELTRÁN BASTIDAS JOSÈ ANDRÈS ROJAS VILLA (Impedido) FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE JOHN LIBARDO ANDRADE FLÓREZ Se deja constancia de que esta providencia fue firmada en forma electrónica mediante el aplicativo SAMAI, de manera que se garantiza su autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 de la ley 1437 de 2011.
Puede Validarse el documento en el siguiente link: https://samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/documentos/evalidador.aspx