1 REPÚBLICA DE COLOMBIA TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL VALLE DEL CAUCA ACCIÓN: REVISIÓN DE ACUERDOS Y DECRETOS EXPEDIENTE: 76001-23-33-000-2024-00468-00 DEMANDANTE: DEPARTAMENTO DEL VALLE DEL CAUCA njudiciales@valledelcauca.gov.co tuvalentina@hotmail.com DEMANDADO: DISTRITO DE CALI (ARTÍCULOS 35, 41, 42, 45 Y 47 DEL ACUERDO 0578 DEL 28 DE MAYO DE 2024) notificacionesjudiciales@cali.gov.co martha.ramirez.qui@cali.gov.co ASUNTO SENTENCIA DE ÚNICA INSTANCIA Santiago de Cali, diez (10) de febrero de dos mil veinticinco (2025) MAGISTRADA PONENTE: LUZ ELENA SIERRA VALENCIA Procede esta Corporación en Sala Fija Jurisdiccional de Decisión Oral No. 4, a pronunciarse respecto de la solicitud presentada por el DEPARTAMENTO DEL VALLE DEL CAUCA, para que previo el trámite establecido en el artículo 121 del Decreto 1333 de 1986, se decida sobre la validez de los artículos del acto administrativo de la referencia. I.
ANTECEDENTES 1.
HECHOS Se indicó que el Concejo Distrital de Cali mediante el Acuerdo No. 0578 del 28 de mayo de 2024, adoptó el Plan de Desarrollo del Distrito de Cali para el periodo 2024 – 2027. Que, una vez revisado el contenido del acto administrativo, se advirtió que sus artículos 35, 41, 42, 45 Y 47 parcial son contrarios a las disposiciones constitucionales y legales, por lo que debe ser sometido a revisión de esta Corporación.
2. CONCEPTO DE LA VIOLACIÓN
2.1. VIOLACIÓN DEL PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA CONTENIDO EN EL ARTÍCULO 72 DE LA LEY 136 1994 Se indicó que a través del acuerdo objeto de revisión, se adoptó el plan de desarrollo del Distrito de Cali para el periodo 2024 – 2027, sin embargo, en sus artículos 41, 45 y 47 el Concejo Distrital concedió al mandatario local facultades y autorizaciones en distintas materias que en nada tienen que ver con la parte estratégica y el plan de inversiones a mediano y corto plazo que debe contener un plan de desarrollo de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 31 de la Ley 152 de 1994, violando así de manera clara el principio de unidad de materia contenido en el artículo 72 de la Ley 136 de 1994. 2
2.2. INVALIDEZ DE LOS ARTÍCULOS 35 Y 42 POR: 1) VIOLACIÓN DEL ARTÍCULO 45 DE LA LEY 152 DE 1994 Y VULNERACIÓN DEL PROCEDIMIENTO QUE SE DEBE APLICAR PARA LAS MODIFICACIONES DE LOS PLANES DE DESARROLLO 2) VIOLACIÓN AL PARAGRAFO 1° DEL ARTICULO 30 DE LA LEY 2056 de 2020 POR FALTA DE COMPETENCIA DEL CONCEJO PARA AUTORIZAR AL ALCALDE Se alegó que en el artículo 35 se confirió autorización al Alcalde Distrital para ajustar o modificar el plan de desarrollo sin que se encuentren acreditados los supuestos normativos contenidos en el artículo 45 de la Ley 152 de 1994.
Al respecto, señaló que “debe tenerse en cuenta que las modificaciones y/o ajustes de los planes de desarrollo deben surtir los mismos pasos para su aprobación inicial, situación por la cual no se puede informalizar los pasos para la expedición de este tipo de actos administrativos mediante la concesión de facultades al mandatario local.” De otro lado, aseguró que en el artículo 42 del acuerdo sometido a revisión, se autorizó al Alcalde Distrital para modificar el capitulo de inversiones con cargo al sistema general de regalías, cuando ya el parágrafo 1° del artículo 30 de la Ley 2056 de 2020, establece claramente las competencias y facultades de los alcaldes y gobernadores en relación con dicho rubro.
Que, con base en el principio de autonomía local reconocido por la normativa colombiana, el alcalde del Distrito Especial de Santiago de Cali está facultado para modificar el capítulo de inversiones con cargo al SGR del plan de desarrollo distrital en los términos y condiciones establecidos por la ley, sin requerir la autorización previa del Concejo.
2.3. INVALIDEZ DEL ARTÍCULO 41 POR: 1) VIOLACIÓN DEL PRECEDENTE JURISPRUDENCIAL DE LA CORTE CONSTITUCIONAL Y EL TRIBUNAL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DEL VALLE DEL CAUCA 2) FALTA DE TEMPORALIDAD. Se expuso que con esta disposición se confirieron facultades al mandatario local que son propias del Concejo Distrital, para la armonización del plan de desarrollo con el presupuesto distrital.
Sobre el particular, indicó que la Corte Constitucional en la sentencia C-036 de 2023, desestimó la posibilidad de que los Concejos otorguen facultades a los alcaldes para modificar el presupuesto con el fin de lograr su armonización con el Plan de Desarrollo Territorial, providencia que ha sido aplicada por esta Corporación para declarar la invalidez de acuerdos municipales en la materia.
Adicionalmente, señaló que no se delimitó la temporalidad de las facultades conferidas.
2.5. INVALIDEZ DEL ARTÍCULO 45 POR FALTA DE COMPETENCIA DEL CONCEJO DISTRITAL PARA CONFERIR FACULTADES AL ALCALDE EN TRÁMITES PRESUPUESTALES DE FORMA IMPRECISA Y SIN TEMPORALIDAD Se alegó que “en virtud de los principios constitucionales y la interpretación de la jurisprudencia, cualquier intento del Concejo de facultar al alcalde para realizar trámites presupuestales sin temporalidad específica y sin una delimitación clara de las competencias delegadas, carece de fundamento legal y constitucional.
Esto porque, conforme a la normativa vigente y las decisiones judiciales, la expedición y modificación del presupuesto corresponde exclusivamente al concejo, siendo esta una atribución 3 indelegable que garantiza el control democrático y la transparencia en la gestión de los recursos públicos municipales.”
2.6. INVALIDEZ DEL ARTÍCULO 47 POR REGULAR UNA TEMÁTICA DIFERENTE Y FALTA DE DETERMINACIÓN (PRECISIÓN) DE LOS PREDIOS QUE SON OBJETO DE AUTORIZACIÓN PARA ENAJENACIÓN. Aseguró que el artículo 47 autorizó al alcalde distrital para enajenar bienes fiscales improductivos a título oneroso, facultad que no tiene unidad de materia con la expedición del plan de desarrollo a cargo del Concejo Distrital; de otro lado, alegó que no se identificaron los predios objeto de enajenación, autorización que debe ser precisa.
3. CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA
3.1. DISTRITO DE CALI 3.1.1. En primer lugar, respecto del cargo de violación al principio de unidad de materia manifestó que la parte actora no hizo un análisis sobre el contenido de las autorizaciones y su coherencia con las disposiciones del Acuerdo contentivo del Plan de Desarrollo del Distrito Especial de Santiago de Cali 2024-2027.
En este sentido, expresó que “las normas demandadas, guardan una conexidad objetiva y razonable de carácter causal, temático, sistemático y teleológico, con las bases o materias dominantes del Plan de Desarrollo, existe un vínculo directo con la parte general de dicho instrumento. No le asiste razón al accionante porque las materias de cada una de las disposiciones objetadas tienen una relación suficiente con los fines y propósitos generales del Plan de Desarrollo (Acuerdo 0578 del 28 de mayo de 2024).” Refiriéndose al artículo 41 del acuerdo sometido a revisión, afirmó que la administración distrital consideró que era pertinente facultar al ejecutivo para que adelantara los trámites en orden a la armonización presupuestal, “sin que ello implique falta de unidad de materia ni mucho menos modificar el presupuesto sin acudir a la corporación político administrativa cuando la tipología presupuestal así lo exija según el caso, ya sea que se trate adiciones o traslados presupuestales conforme a lo reglado en el estatuto orgánico de presupuesto Decreto Ley 111 de 1996.” Agregó que, “la armonización una vez agotados todos los trámites en general va a significar una modificación al presupuesto, donde dependiendo de la tipología de modificación se necesitará o no la presencia del Concejo de Santiago de Cali” y que “el Alcalde de Santiago de Cali ya había sido autorizado por el Concejo Distrital en anteriores Planes de Desarrollo para armonizar el presupuesto general del Municipio”.
En cuanto al artículo 45, que autorizó al mandatario local para adherirse a redes de ciudades, manifestó que “es coherente con el objetivo del Plan de Desarrollo, que es establecer directrices y estrategias para el crecimiento y mejora del Distrito de Santiago de Cali”, por lo que se trata de una facultad “natural de las atribuciones del concejo y del alcalde en la gestión del desarrollo municipal”, que respeta no solo el principio de unidad de materia, “sino que también se alinea con los objetivos del ordenamiento jurídico que promueven la cooperación entre entidades locales para mejorar el desarrollo urbano y regional.” Frente al artículo 47, que autorizó al Alcalde Distrital para enajenar bienes fiscales 4 improductivos, señaló que “es una norma instrumental que guarda conexidad directa e inmediata con la parte general o estratégica del plan de desarrollo, pues el plan distrital de Desarrollo plantea liderar un crecimiento planificado y ordenado de la ciudad.” Aseguró que “este artículo está directamente relacionado con el propósito de la renovación y sostenibilidad del territorio que pretende liderar un crecimiento planificado y ordenado de la ciudad, generación de fondos para el mejoramiento de la infraestructura para sus ciudadanos, el mejoramiento de los sistemas de transporte que promuevan una movilidad sostenible, la generación y recuperación del espacio, aunado al cuidado de los recursos naturales.” 3.1.2.
Sobre la vulneración del procedimiento para la modificación de los planes de desarrollo alegada en la demanda, respecto del artículo 35 del acuerdo sometido a revisión, afirmó que de ninguna forma se viola el artículo 45 de la Ley 152 de 1994, “ya que lo dispuesto en el artículo del instrumento de planificación relacionado con el ajuste de los indicadores no corresponde al supuesto normativo que se describe en el artículo 45 de la Ley orgánica del Plan de Desarrollo, que se refiere a que si durante la vigencia del plan de las entidades territoriales se establecen nuevos planes en las entidades del nivel más amplio, el respectivo mandatario podrá presentar para la aprobación de la Asamblea o del Concejo, ajustes a su plan plurianual de inversiones, para hacerlo consistente con aquéllos, luego entonces este cargo deberá ser desestimado, pues hace referencia a un tema diferente, el cual no guarda correspondencia con el contenido del mismo, lo cual se evidencia de una simple lectura al confrontar el cargo con el contenido del artículo de la Ley 152 de 1994.” 3.1.3.
Se opuso también a la declaratoria de invalidez del artículo 42, señalando que se trata de una disposición que simplemente reafirma el contenido del parágrafo 1 del artículo 30 de la Ley 2056 de 2020. 3.1.4. De otro lado, indicó que el artículo 41 “no viola el principio de legalidad del gasto conforme a lo previsto en el art 345 de la C.P, que conlleve a desconocer el precedente jurisprudencial de la Corte Constitucional previsto en la Sentencia C-086 de 2023, ni del Tribunal Contencioso Administrativo del Valle del Cauca del Cauca”.
Expresó que, “las facultades otorgadas al alcalde en el artículo en cuestión permiten realizar ajustes técnicos administrativos para la armonización del presupuesto, asegurando la coherencia entre las asignaciones presupuestales y los objetivos del Plan de Desarrollo para responder a las condiciones cambiantes y las necesidades emergentes, optimizando así el uso de los recursos públicos.” En lo que corresponde al elemento de la temporalidad, anotó que en la demanda no se especificó de manera clara “cuál es la violación de este artículo frente a la temporalidad, sin embargo, de la lectura de esta disposición encontramos que si se estableció una temporalidad, específicamente el término de tres (3) meses, para que el Alcalde lleve a cabo técnicamente el proceso de armonización, en consecuencia al carecer de claridad este cargo deberá ser desestimado.” 3.2.5.
Por su parte, respecto del cargo alegado en contra del artículo 45, denominado como “falta de competencia del concejo distrital para conferir facultades al alcalde en trámites presupuestales de forma imprecisa y sin temporalidad”, expuso que en dicho artículo no se está “confiriendo una facultad presupuestal al alcalde de forma imprecisa y sin temporalidad, solo se está autorizando para que realice gestiones.
No puede calificarse 5 como una autorización de orden presupuestal, existe una comprensión errada del artículo cuestionado en la medida que no están ordenando gastos.” 3.2.6. Finalmente, reiteró que el artículo 47 no viola el principio de unidad de materia, “ya que la temática que regula, se articula a la conformación del cuerpo normativo del Plan de Desarrollo, de manera tal que existe identidad temática respecto de las disposiciones de carácter instrumental allí contenidas, que tienen la aptitud sustancial, directa e inmediata para ejecutar los programas y las metas señalados en la parte general del Plan.” Así mismo, sostuvo que “la autorización otorgada al alcalde para enajenar bienes inmuebles i) improductivos, los cuales provienen de procesos de insolvencia que ingresan al patrimonio como resultado de la falta de pago de impuestos o contribución por valorización, por parte de los contribuyentes, lo cual representa una carga financiera para el Distrito. iii)Derechos en común y proindiviso adjudicados al Distrito cuyo mantenimiento y administración generan costos significativos que pueden superar los beneficios derivados de su retención iii) Retales que emergen como remanentes de proyectos de infraestructura vial que emergen como remanentes de proyectos de infraestructura vial, está condicionada a que su determinación (IDENTIFICACION DE BIENES INMUEBLES) se realice mediante acto administrativo debidamente motivado, cuyas condiciones y características no permitan un uso acorde con las necesidades, funciones y misión del ente territorial, previa realización de estudios a que haya lugar de conformidad con la Ley, lectura que ha sido omitida por el accionante.”
3.2. MINISTERIO PÚBLICO 3.2.1. La representante del Ministerio Público impugnó la legalidad de los artículos 35, 41, 42, 45 y 47 del acuerdo sometido a revisión, argumentando en primer lugar que, con estos se vulneró el principio de unidad de materia, pues concedieron autorizaciones al Alcalde Distrital “que deben agotar trámites previos. y de ser necesario efectuarse por un acuerdo municipal autónomo, en el que se examine y delibere la circunstancia excepcional.” 3.2.2.
Respecto del artículo 35, indicó que debe prosperar el cargo de violación del artículo 45 de la ley 152 de 1994, porque “ha de tenerse en cuenta que el procedimiento que se debe adelantar para introducir una modificación al Plan de Desarrollo de una entidad territorial es igual al que se lleva a cabo para su formulación inicial, discusión y aprobación.” 3.2.3.
Sobre el artículo 42, manifestó que en virtud de lo señalado por el Artículo 30 de la Ley 2056 de 2020, el Alcalde ya tiene la facultad por una sola vez de modificar o adicionar el PDT con el único objeto de incorporar el capítulo correspondiente a las inversiones con cargo al SGR, por lo que no es necesario una autorización del Concejo Distrital. 3.2.4.
Frente al cargo formulado en contra del artículo 41, por violación del precedente jurisprudencial de la Corte Constitucional y de esta Corporación, afirmó que se encuentra acreditado, porque a nivel municipal le corresponde al Concejo expedir anualmente el presupuesto de rentas y gastos y, que las adiciones o traslados del presupuesto que modifiquen los montos aprobados por el cabildo, deben ser efectuados mediante acuerdo; adicionalmente, en cuanto a la delimitación de la temporalidad de la autorización otorgada por el Concejo Distrital, señaló que debe otorgarse por una sola vez sin prorroga y por un tiempo determinado (máximo 6 meses). 6 3.2.5.
Refiriéndose al cargo alegado en contra del artículo 45, por falta de competencia del concejo distrital para conferir facultades al alcalde en trámites presupuestales de forma imprecisa y sin temporalidad, reiteró las mismas razones consignadas en el numeral anterior. 3.2.6. Por último, insistió que el artículo 47 vulneró el principio de unidad de materia y, además, que “la autorización para enajenar bienes inmuebles se configura como un asunto que forzosamente debe responder a la materia legalmente regulada por un acuerdo municipal autónomo, en el que se examine y delibere la circunstancia excepcional que demanda la autorización previa de la duma municipal para contratar.” II.
CONSIDERACIONES
1. PROBLEMA JURÍDICO Le corresponde a la Sala establecer si los artículos 35 y 42 del acuerdo sometido a revisión, por medio del cual se adoptó el plan de desarrollo del Distrito de Cali 2024 – 2027, vulneraron las normas que consagran el procedimiento para modificar los planes de desarrollo; de otro lado, deberá determinarse si los artículos 41, 45 y 47 infringen el principio de unidad de materia consagrado en el artículo 72 de la Ley 136 de 1994.
Si la respuesta es negativa, se estudiarán los demás cargos formulados por la entidad demandante contra cada uno de los referidos artículos, con el fin de definir sobre su validez respecto de las normas constitucionales y legales alegadas como transgredidas.
2. PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA El Decreto 1333 de 19861 en su artículo 107 y la Ley 136 de 19942 en su artículo 72 disponen que, todo proyecto de acuerdo debe referirse a una misma materia y que serán inadmisibles las disposiciones o modificaciones que no se relacionen con ella. El artículo 72 señala a su vez que, la Presidencia del Concejo rechazará las iniciativas que no se avengan con ese precepto, pero sus decisiones serán apelables ante la corporación y que los proyectos deben ir acompañados de una exposición de motivos en la que se expliquen sus alcances y las razones que lo sustentan.
Sobre el análisis y procedencia del principio de unidad de materia, la Sección Primera del Consejo de Estado3 ha señalado que en su acepción más general, significa que todas las disposiciones que integran un proyecto de acto jurídico general, impersonal y abstracto (por ejemplo: la Ley, la Ordenanza Departamental o el Acuerdo Municipal o Distrital) emanado de una corporación colegiada de elección popular, deben guardar correspondencia conceptual con su núcleo temático, el cual, a su vez, se deduce del título del mismo.
Por su parte, la Jurisprudencia Constitucional ha identificado tres propósitos esenciales a los que atiende el Principio de Unidad de Materia: (i) procurar que la aprobación de las leyes sea el resultado de un debate democrático; (ii) asegurar la transparencia en el proceso de formación de las leyes; y, (iii) evitar la dispersión normativa. 1 “Por el cual se expide el Código de Régimen Municipal” 2 “Por la cual se dictan normas tendientes a modernizar la organización y el funcionamiento de los municipios”. 3 Sección Primera, sentencia del 18 de julio de 2013, MP María Elizabeth García González, radicación No. 70001-23-31-000-2005-00832-01 7 En relación con esos objetivos, la Corte Constitucional4 ha explicado que “el Principio de Unidad de Materia tiene la virtualidad de concretar el principio democrático en el proceso legislativo pues garantiza una deliberación pública y transparente sobre temas conocidos desde el mismo surgimiento de la propuesta.
Permite que la iniciativa, los debates y la aprobación de las leyes se atengan a unas materias predefinidas y que en esa dirección se canalicen las discusiones y los aportes previos a la promulgación de la ley. Esa conexión unitaria entre las materias que se someten al proceso legislativo garantiza que su producto sea el resultado de un sano debate democrático en el que los diversos puntos de regulación han sido objeto de conocimiento y discernimiento.
Con ello se evita la aprobación de normas sobre materias que no hacen parte o no se relacionan con aquellas que fueron debatidas y se impide el acceso de grupos interesados en lograr normas no visibles en el proceso legislativo. De este modo, al propiciar un ejercicio transparente de la función legislativa, el principio de unidad de materia contribuye a afianzar la legitimidad de la instancia parlamentaria".
De acuerdo con lo anterior, el principio de unidad de materia contribuye a consolidar el principio de Seguridad Jurídica porque, de un lado, asegura la coherencia interna de las leyes, las cuales, no obstante pueden tener diversidad de contenidos temáticos, deben contar siempre con un núcleo de referencia que les de unidad y que permita que sus disposiciones se interpreten de manera sistemática y, por otro lado, evita que sobre la misma materia se multipliquen las disposiciones en distintos cuerpos normativos, con el riesgo de que se produzcan inconsistencias, regulaciones ocultas e ¡incertidumbre para los operadores jurídicos.
Así pues, el examen de juridicidad (constitucionalidad y/o legalidad) de una norma desde la perspectiva de la unidad de materia, debe realizarse con una cierta flexibilidad, que permita armonizar dicho principio con el principio democrático. En este sentido, la Corte Constitucional5 explicó que la aplicación de un criterio riguroso en el control constitucional de las leyes, para verificar su sumisión al principio de unidad de materia, restringiría la posibilidad de desplazamiento del legislador por los diferentes temas sometidos a su regulación; a su vez, impediría la expedición de normatividades integrales y promovería la profusión de leyes de sectorización extrema.
Que, por tanto, solamente en aquellos apartes, segmentos o proposiciones de una ley respecto de las cuales, razonable y objetivamente, no sea posible establecer una relación de conexidad causal, objetiva, teleológica, temática o sistemática con la materia dominante de la misma, deben rechazarse como inadmisibles si están incorporadas en el proyecto o declararse inexequibles si integran el cuerpo de la ley.
Efectuadas las anteriores precisiones, procederá la Sala a revisar cada uno de los artículos acusados, para establecer si guardan unidad de materia con el acuerdo sometido a revisión, por el cual se adoptó el plan de desarrollo del Municipio de Tuluá 2024 - 2027.
3. CASO CONCRETO 3.1.
ARTÍCULO 35 4 Sentencia C-501/2001 5 sentencia C-540/2001 8 “ARTÍCULO 35. AJUSTES A LOS INDICADORES. Autorícese al alcalde del Distrito Especial de Santiago de Cali, durante la vigencia del presente Acuerdo, para que por única vez pueda realizar mediante acto administrativo motivado, ajustes a los indicadores de Plan de Desarrollo Distrital, en coherencia con las competencias determinadas en el Decreto Extraordinario 0516 de 2016.” En la demanda se afirmó que esta disposición vulnera el artículo 45 de la Ley 152 de 1994, en el que se consagra que “los planes de las entidades territoriales de los diversos niveles, ente sí y con respecto al Plan Nacional, tendrán en cuenta las políticas, estrategias y programas que son de interés mutuo y le dan coherencia a las acciones gubernamentales.
Si durante la vigencia del plan de las entidades territoriales se establecen nuevos planes en las entidades del nivel más amplio, el respectivo mandatario podrá presentar para la aprobación de la Asamblea o del Concejo, ajustes a su plan plurianual de inversiones, para hacerlo consistente con aquéllos.” Sobre el particular, se advierte que el artículo 35 del acuerdo sometido a revisión, no tiene relación con el artículo 45 de la Ley 152 de 1994 alegado como vulnerado, sin embargo, se declarará su invalidez por las razones que pasan a explicarse.
El artículo 339 de la Constitución Política en su inciso 2° dispone que, “Las entidades territoriales elaborarán y adoptarán de manera concertada entre ellas y el Gobierno Nacional, planes de desarrollo, con el objeto de asegurar el uso eficiente de sus recursos y el desempeño adecuado de las funciones que les hayan sido asignadas por la Constitución y la ley.
Los planes de las entidades territoriales estarán conformados por una parte estratégica y un plan de inversiones de mediano y corto plazo”. De otro lado, el artículo 340 Superior señala que, en las entidades territoriales habrá también Consejos de Planeación, según lo determine la ley, el cual tendrá carácter consultivo y servirá de foro para la discusión del Plan de Desarrollo; a su vez, La Constitución asigna a los Gobernadores y Alcaldes la iniciativa para la presentación de los proyectos de Planes de Desarrollo y, a las Asambleas Departamentales y Concejos su adopción. Igualmente, la Carta Política en su artículo 342 dispone que, "la correspondiente ley orgánica reglamentará todo lo relacionado con los procedimientos de elaboración, aprobación y ejecución de los planes de desarrollo y dispondrá los mecanismos apropiados para su armonización y para la sujeción a ellos de los presupuestos oficiales.
Determinará, igualmente, la organización y funciones del Consejo Nacional de Planeación y de los consejos territoriales, así como los procedimientos conforme a los cuales se hará efectiva la participación ciudadana en la discusión de los planes de desarrollo, y las modificaciones correspondientes, conforme a lo establecido en la Constitución”.
En desarrollo del artículo 342 constitucional, fue expedida la Ley 152 de 1994, "Ley Orgánica del Plan de Desarrollo", que en su artículo 31 dispuso que los planes de desarrollo de las entidades territoriales estarán conformados por una parte estratégica y un plan de inversiones a mediano y corto plazo, en los términos y condiciones que de manera general reglamenten las Asambleas Departamentales, los Concejos Distritales y Municipales o las autoridades administrativas que hicieren sus veces, siguiendo los criterios de formulación establecidos en la dicha Ley.
El artículo 38 ibidem dispone que, los planes de las entidades territoriales se adoptarán con el fin de garantizar el uso eficiente de los recursos y el desempeño adecuado de sus 9 funciones; la concertación de que trata el artículo 339 de la Constitución procederá cuando se trate de programas y proyectos de responsabilidad compartida entre la Nación y las entidades territoriales, o que deban ser objeto de cofinanciación. Por su parte, el artículo 39 de la Ley 152 de 1994 contiene el procedimiento para la elaboración de los planes de desarrollo territoriales; ahora bien, en el ordenamiento jurídico no se define el procedimiento en caso de modificaciones o ajustes a los planes de desarrollo territoriales, sin embargo, la Corte Constitucional en la sentencia C-524 de 2003, señaló que, en aplicación del principio de participación democrática, deben surtirse las mismas etapas que para su aprobación. De acuerdo con la anterior normatividad, lo que se plantea en el artículo 35 es la posibilidad de que el mandatario local modifique o ajuste por una sola vez, el plan de desarrollo del Distrito de Cali en lo que tiene que ver con sus “indicadores”, para lo cual, debe surtirse el mismo trámite y cumplir los requisitos establecidos en el artículo 39 de la de la Ley 152 de 1994 para la formulación del plan inicial.
En este punto, debe anotarse que, aunque en el artículo 35 no se determinó a que se refiere exactamente el término “indicadores”, lo que deriva en una delegación imprecisa que se encuentra prohibida, de la lectura del acuerdo se infiere que se trata de los indicadores de producto de cada uno de los programas que el plan de desarrollo territorial pretende ejecutar, lo que incluye sus líneas de base, metas y el responsable de la ejecución, modificaciones o ajustes para lo cual deben surtirse el mismo trámite que para la formulación inicial, discusión y aprobación del PDT. 3.2.
ARTÍCULO 41 “ARTÍCULO 41. En cumplimiento del Artículo 44 de la Ley 152 de 1994, facúltese al Señor Alcalde por el término de tres (3) meses, a partir de la fecha de sanción del presente Acuerdo, para que armonice el Plan de Desarrollo Distrital 2024 - 2027 “Cali, Capital Pacífica de Colombia” con el presupuesto general del Distrito de la vigencia fiscal 2024.” La Sala contrario a lo consignado en la demanda, observa que esta disposición no vulnera el principio de unidad de materia, como quiera que la misma Ley 152 de 1994, “Por la cual se establece la Ley Orgánica del Plan de Desarrollo”, en su artículo 44 consagra que los planes de desarrollo territoriales deben ser armonizados con los respectivos presupuestos.
De otro lado, en la demanda se alegó también que con este artículo se confirieron facultades al mandatario local para armonizar el plan de desarrollo territorial con el presupuesto municipal, implicando modificaciones a este último, lo que se encuentra en cabeza del Concejo Distrital. A juicio de la Sala, en el artículo 41 no se le confirieron facultades al Alcalde Distrital para efectuar modificaciones y/o adiciones al presupuesto del ente territorial para la vigencia 2024.
Lo que se evidencia, es que con esta disposición se pretende impartir trámite al proceso de armonización que se debe surtir entre el plan de desarrollo territorial y el presupuesto del Distrito de Cali. Efectivamente, como ya se indicó, el artículo 44 de la Ley 152 de 1994 prevé que los planes de desarrollo territoriales deben armonizarse con los presupuestos, para lo cual, 10 una vez expedido el PDT el mandatario local debe presentar el proyecto de ordenanza o acuerdo de armonización presupuestal ante la corporación territorial respectiva.
De este modo, le corresponde en este caso al Concejo Distrital de Cali a iniciativa del Alcalde, estudiar y aprobar el proyecto de acuerdo de armonización presupuestal, por lo que se declarará la validez del artículo 41, bajo el entendido que el mandatario local debe adelantar el proceso de armonización en los términos del artículo 44 de la Ley 152 de 1994. 3.3.
ARTÍCULO 42 “ARTÍCULO
42. MODIFICACIÓN CAPITULO INVERSIONES CON CARGO AL SISTEMA GENERAL DE REGALÍAS: Autorícese al alcalde del Distrito Especial de Santiago de Cali, durante la vigencia del presente acuerdo, para que en los eventos en que se identifiquen nuevas necesidades y prioridades de inversiones con ocasión de eventos de caso fortuito o fuerza mayor, debidamente comprobados y declarados, los alcaldes y gobernadores podrán mediante decreto modificar el capítulo “inversiones con cargo al SGR” del plan de desarrollo distrital y sus modificaciones o adiciones, de conformidad con lo señalado en el parágrafo 1° del artículo 30 de la Ley 2056 de 2020.” Se alegó en la demanda que de acuerdo con lo dispuesto en el parágrafo 1 del artículo 30 de la Ley 2056 de 2020, el mandatario local ya tiene la facultad legal para modificar el capítulo de inversiones con cargo al SGR del PDT en los eventos de fuerza mayor o caso fortuito, lo que en concepto del ente departamental resulta “redundante y contraproducente, pues implicaría un procedimiento adicional innecesario que podría obstaculizar la capacidad de respuesta inmediata que la ley busca garantizar ante situaciones de caso fortuito o fuerza mayor.” En este punto, se recuerda que La Ley 2056 de 2020, "Por la cual se regula la organización y el funcionamiento del sistema general de regalías", dispuso en su título IV, Capítulo I, las reglas generales para los proyectos de inversión financiados con los recursos del sistema general de regalías.
Así pues, en el artículo 28 señala que con los recursos del Sistema General de Regalías se financiarán proyectos de inversión en sus diferentes etapas, siempre y cuando esté definido en los mismos el horizonte de realización. Que, igualmente, se podrán financiar estudios y diseños como parte de los proyectos de inversión, que deberán contener la estimación de los costos del proyecto en cada una de sus fases subsiguientes, con el fin de que se pueda garantizar su financiación. Así mismo, se podrán financiar las obras complementarias que permitan la puesta en marcha de un proyecto de inversión. Lo anterior, de conformidad con la metodología para la formulación de los proyectos de inversión establecida por el Departamento Nacional de Planeación. El artículo 29 contempla que, los proyectos susceptibles de ser financiados con los recursos del Sistema General de Regalías deben estar en concordancia con el Plan Nacional de Desarrollo y los planes de desarrollo de las entidades territoriales, así como deben cumplir con el principio de Buen Gobierno y con las siguientes características: 1.
Pertinencia, 2. Viabilidad, 3. Sostenibilidad, 4. Impacto, 5. Articulación con planes y políticas nacionales, y planes de las entidades territoriales y 6. Mejoramiento en 11 indicadores del Índice de Necesidades Básicas Insatisfechas (NBI) y las condiciones de empleo. Sobre los ejercicios de planeación, el artículo 30 establece que en el marco del proceso de formulación y aprobación de los planes de desarrollo de las entidades territoriales se identificarán y priorizarán las iniciativas o proyectos de inversión susceptibles de ser financiados con recursos de las asignaciones directas, la asignación para la inversión local y la asignación para la inversión regional del Sistema General de Regalías, atendiendo los principios de desarrollo competitivo y productivo del territorio y de los de planeación con enfoque participativo, democrático y de concertación. Para ser financiados con recursos del Sistema General de Regalías, los proyectos de inversión deberán incorporarse en el Plan de Desarrollo de las entidades territoriales en un capítulo independiente de inversiones con cargo a los recursos del Sistema General de Regalías que se denominará "inversiones con cargo al SGR" y sus modificaciones o adiciones.
Ahora bien, el parágrafo 1° del artículo 30 indica que es competencia de los alcaldes y gobernadores modificar el capítulo de “inversiones con cargo al SGR” del plan de desarrollo territorial y sus modificaciones o adiciones, cuando se adviertan nuevas prioridades o necesidades de inversiones con ocasión de eventos de caso fortuito o fuerza mayor, debidamente comprobados y declarados, lo que debe hacerse mediante decreto.
Realizado el anterior recuento normativo, encuentra la Sala que el artículo 42 del acuerdo sometido a revisión, lo único que hizo fue reafirmar la facultad que tiene el Alcalde Distrital de Cali para modificar el capítulo de inversiones con cargo al SGR del PDT, cuando se configuren los supuestos contenidos en el parágrafo del 1° del artículo 30 de la Ley 2056 de 2020, motivo por el cual se declarará su validez. 3.4.
ARTÍCULO 45 “ARTÍCULO
45. REDES DE CIUDADES En el Marco de la premisa de internacionalización del plan de desarrollo distrital 2024-2027 “CALI, CAPITAL PACÍFICA DE COLOMBIA”, autorizase al alcalde de Santiago de Cali para que, en su carácter de representante legal realice las diligencias necesarias y los tramites presupuestales que permitan adherirse a las plataformas de colaboración y cooperación internacional, así como realizar los pagos correspondientes a la inscripción anual de sostenimiento, con el fin de fortalecer su posición en el escenario global, promover su imagen como ciudad líder en temas de desarrollo urbano sostenible, fomentar el intercambio de conocimientos, buenas prácticas, experiencias y el acceso a recursos para abordar desafíos comunes y alcanzar objetivos compartidos de desarrollo”.
Se alegó en la demanda en primer lugar que, esta disposición no guarda unidad de materia con el acuerdo sometido a revisión. A juicio de la Sala, el artículo 45 no vulnera el principio de unidad de materia, por el contrario, se encuentra en armonía con la exposición de motivos y los antecedentes del PDT, pues tiene como uno de sus propósitos posicionar a la ciudad de Cali en el entorno internacional para fortalecer la cooperación y el intercambio de información con otras ciudades, para ser una ciudad líder en el desarrollo global. 12 De otro lado, se indicó que se le confirieron facultades al mandatario local para efectuar trámites presupuestales, los cuales se encuentran en cabeza exclusivamente del Concejo Distrital.
Al respecto, las corporaciones territoriales de elección popular se encuentran facultadas para otorgar facultades pro tempore a los mandatarios locales para ejercer funciones que son propias de los órganos colegiados y, además, que en tiempos de normalidad recaen exclusivamente en el concejo municipal definir su presupuesto anual, así como cualquier modificación que implique el aumento de las rentas y del gasto o el cambio de destinación, que debe ser discutida y aprobada al interior de tales corporaciones, situación que ya ha sido explicada por la Corte Constitucional, por ejemplo, en la sentencia C-036 de 2023.
No obstante, lo anterior, en este caso no se advierte que se le hayan conferido facultades expresas al Alcalde Distrital para efectuar modificaciones al presupuesto del ente territorial, pues, se trata simplemente de una autorización para realizar gestiones con el fin de que la ciudad de Cali se adhiera a diferentes redes o agrupaciones de ciudades, para lo cual, realmente no necesita de ningún tipo de autorización. Ahora bien, en el evento que la adhesión a las redes de ciudades implique una modificación del presupuesto como lo entiende el ente departamental, es claro que el mandatario local deberá tramitar ante el Concejo Distrital el respectivo proyecto de acuerdo que así se lo permita.
Por lo expuesto, no prospera el cargo. 3.5.
ARTÍCULO 47 “ARTÍCULO
47. ENAJENACIÓN DE BIENES FISCALES IMPRODUCTIVOS. Enajenación de bienes fiscales improductivos, derechos en común y proindiviso adjudicados al Distrito y los predios denominados retales derivados de las intervenciones de proyectos de infraestructura: Autorizase al Alcalde de Santiago de Cali, para la enajenación a título oneroso de los bienes inmuebles fiscales improductivos, los derechos en común y proindiviso adjudicados al Distrito y los predios denominados retales derivados de las intervenciones de proyectos de infraestructura y determine mediante acto administrativo debidamente motivado, aquellos bienes inmuebles cuyas condiciones y características no permiten un uso acorde con las necesidades, funciones y misión del ente territorial, previa realización de estudios a que haya lugar de conformidad con la Ley.” Para la Sala, el artículo 47 no tiene unidad de materia con el acuerdo sometido a revisión, en la medida que no se advierte cómo la autorización otorgada al mandatario local para adelantar enajenaciones a título oneroso entre otros, de bienes inmuebles fiscales improductivos, cumpla un objetivo planificador como en esencia son los PDT.
Adicionalmente, el parágrafo 4° del artículo 18 de la Ley 1551 de 2012, establece expresamente que el Concejo debe emitir autorización al Alcalde para contratar en lo que tiene que ver con la enajenación y compraventa de bienes inmuebles, de manera que, a través de la adopción del PDT del Distrito de Cali no puede obviarse el trámite respectivo al interior de la corporación territorial, en el que además, se deben identificar los bienes objeto de enajenación. Por lo anterior, se declarará la invalidez del artículo 47. 13 4.
CONCLUSIÓN Se declarará la invalidez de los artículos 41 y 47 del acuerdo sometido a revisión, el primero de ellos, teniendo en cuenta que los ajustes al PDT deben someterse al mismo trámite que para su adopción inicial; en cuanto a la segunda disposición, porque no guarda unidad de materia con el objeto del acuerdo y, adicionalmente, como quiera que no se puede soslayar el trámite que debe surtirse ante al Concejo Distrital para la enajenación de bienes inmuebles.
Finalmente, se declarará la validez de los artículos 35, 42 y 45, pues no vulneran el principio de unidad de materia y tampoco violan las normas constitucionales y legales invocadas en la demanda. En consecuencia, EL TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL VALLE DEL CAUCA, en Sala Fija Jurisdiccional de Decisión Oral No. 4, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, III.
FALLA:
PRIMERO: DECLARAR LA INVALIDEZ de los artículos 41 y 47 del Acuerdo No. 0578 del 28 de mayo de 2024, expedido por el Concejo Distrital de Cali, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO: DECLARAR LA VALIDEZ de los artículos 35, 42 y 45 del referido acto administrativo, conforme lo expuesto en esta providencia.
TERCERO: RECONOCER personería para actuar como apoderada judicial del DEPARTAMENTO DEL VALLE DEL CAUCA, a la abogada VALENTINA MONTOYA ESTEBAN, portadora de la tarjeta profesional 267.348 del C. S. de la J., con las facultades otorgadas en el poder obrante en el índice 20 de Samai.
CUARTO: RECONOCER personería para actuar como apoderada judicial del DISTRITO DE CALI, a la abogada MARTHA LUCIA RAMÍREZ QUIÑONES, portadora de la tarjeta profesional 84.871 del C. S. de la J., con las facultades otorgadas en el poder obrante en el índice 16 de Samai.
COMUNÍQUESE,
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Discutido y aprobado en Sala Fija Jurisdiccional de Decisión Oral No. 4 efectuada en la fecha. Los Magistrados, (Firmado electrónicamente por Samai) (Firmado electrónicamente por Samai) LUZ ELENA SIERRA VALENCIA PATRICIA FEUILLET PALOMARES (Salva el voto) OSCAR ALONSO VALERO NISIMBLAT