REPÚBLICA DE COLOMBIA RAMA JUDICIAL TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL VALLE DEL CAUCA Santiago de Cali, siete (7) de febrero de dos mil veinticinco (2025) MAGISTRADA PONENTE: KATIA ALEXANDRA DOMÍNGUEZ GARCÉS Medio de control: Revisión de acuerdos Expediente: 76001-23-33-000-2025-00010-00 Demandante: Departamento del Valle del Cauca njudiciales@valledelcauca.gov.co gapalacios@valledelcauca.gov.co Demandado: Municipio de Guadalajara de Buga - Valle del Cauca - Acuerdo 14 del 22 de noviembre de 2024 notificaciones@buga.gov.co concejobuga@gmail.com notificacionesjudiciales@personeriabuga.gov.co Asunto: Sentencia de única instancia Tema: Autorización conferida al alcalde para adelantar proyecto contractual Asunto: Declara validez del Acuerdo 14 del 22 de noviembre de 2024.
SENTENCIA DE ÚNICA INSTANCIA No. 9 OBJETO DE LA DECISIÓN El departamento del Valle del Cauca remitió el Acuerdo 14 del 22 de noviembre de 2024 expedido por el concejo municipal de Guadalajara de Buga, Valle «Por medio del cual se concede autorización a la alcaldesa municipal de Guadalajara de Buga para adelantar el proyecto contractual: Contrato de Rehabilitación Funcional – Fase III – de la carpeta asfáltica, mediante la aplicación de topping de diferentes vías y la construcción de pavimento rígidos en los tramos viales de las vías que lo requieran de conformidad a los estudios realizados en el municipio de Guadalajara de Buga para la vigencia 2025», para que se decida sobre su validez, previo el trámite establecido en el Decreto 1333 de 1986.
ANTECEDENTES. 1. Hechos - El concejo municipal de Guadalajara de Buga, Valle del Cauca mediante el Acuerdo 14 del 22 de noviembre de 2024 autorizó a la mandataria local para adelantar un proyecto contractual y dispuso:
ARTÍCULO PRIMERO: Autorizar a la alcaldesa Municipal de Guadalajara de Buga, o a su delegado, para contratar CONTRATO (Sic) DE REHABILITACIÓN FUNCIONAL – FASE III – DE LA CARPETA ASFÁLTICA, MEDIANTE LA APLICACIÓN DE TOPPING DE DIFERENTES VÍAS, LA CONSTRUCCIÓN DE PAVIMENTO RÍGIDO EN LOS TRAMOS VIALES DE LAS VÍAS QUE LO REQUIERAN DE CONFORMIDAD A LOS ESTUDIOS REALIZADOS EN EL MUNICIPIO DE GUADALAJARA DE BUGA PARA LA VIGENCIA 2025, por valor estimado de SEIS MIL MILLONES DE PESOS MONEDA CORRIENTE ($6.000.000.000,00).
ARTÍCULO SEGUNDO: La autorización se otorga de manera protempore, por el término de 180 días calendario contados a partir de la publicación (vigencia) de este acuerdo Municipal.
ARTÍCULO TERCERO: El presente Acuerdo rige a partir de la fecha de su sanción. - Que el mencionado Acuerdo fue debatido los días 12 y 18 de noviembre de 2024, sancionado por la alcaldesa el 22 de noviembre de esa misma anualidad y publicado en esa misma fecha. - Surtido el trámite de publicidad, fue recibido el 29 de noviembre de 2024 por el Departamento Administrativo de Jurídica del departamento del Valle del Cauca para su revisión legal y constitucional. 2.
Normas violadas y concepto de la violación Manifiesta el extremo activo que el acuerdo objeto de revisión es contrario al inciso segundo del artículo 150, numeral 3° del artículo 313 de la Constitución Política, al artículo 92 del Decreto 1333 de 1986 y al Literal b), del numeral 3° del artículo 11 de la Ley 80 de 1993 y del parágrafo 4° del artículo 32 de la Ley 136 de 1994, modificado por el artículo 18 de la Ley 1551 de 2012.
Dijo que el concejo municipal de Guadalajara de Buga carece de competencia para conferir autorizaciones en materia de contratación, pues esta es una facultad otorgada al alcalde por la ley. Señala que, si bien el numeral 3 de la Constitución Política indica que corresponde al concejo autorizar al mandatario para celebrar contratos, la ley precisa que esta tiene relación con determinados negocios jurídicos, tal como lo dispone el parágrafo 4° del artículo 32 de la Ley 136 de 1994, modificado por el artículo 18 de la Ley 1551 de 2012.
Argumenta que la jurisprudencia ha reiterado que no en todos los casos el alcalde requiere autorización para contratar, que el acuerdo bajo estudio vulnera el principio de excepcionalidad y excede las competencias del concejo pues la celebración de contratos para la rehabilitación de la malla asfáltica no se encuentra dentro de las restricciones establecidas por la norma. 3.
Contestación de las observaciones El municipio de Guadalajara de Buga argumentó que el proceso de materialización del Acuerdo se dio con apego a la Constitución Política, a la ley y dentro de las competencias conferidas al concejo municipal. Indicó que la facultad de autorizar al alcalde para la celebración de contratos está dada por el numeral 3° del artículo 313 constitucional sin que esa competencia se limite exclusivamente a los asuntos previstos en el parágrafo 4° del artículo 32 de la Ley 136 de 1994.
Argumentó que la autorización conferida a la burgomaestre para la rehabilitación de la capa asfáltica tiene que ver con un proyecto de alto impacto en el municipio, mismo que merece un control político y administrativo por parte del concejo y destaca, además, que dicha autorización se dio por un plazo definido de 180 días, lo que muestra razonabilidad y proporcionalidad en la medida adoptada.
Señaló que el Acuerdo 94 de 2011 modificado por el Acuerdo 16 de 2012, estableció el régimen de autorizaciones para la contratación municipal y definió el alcance general de la competencia del alcalde para ello. Los anteriores argumentos fueron reiterados por el concejo municipal de Guadalajara de Buga. 4. Trámite Mediante auto del 14 de enero de 20251 se admitió la presente solicitud y se ordenó al presidente del concejo municipal de Guadalajara de Buga, Valle que, dentro de los 3 días siguientes a la notificación de ese proveído, remitiera los antecedentes administrativos del Acuerdo 14 del 22 de noviembre de 2024; igualmente se fijó en lista por 10 días2.
En cumplimiento de lo anterior, el presidente de la mencionada corporación aportó la exposición de motivos, el informe de ponencia para primer debate de fecha 12 de noviembre de 2024 acompañado del acta correspondiente y el informe de ponencia para segundo debate junto con el acta respectiva en la cual fue aprobado3. 1 Samai índice 5 2 Samai índice 11 3 Samai índice 14 Se advierte, que no se abrió la etapa de pruebas porque obran los medios documentales necesarios para proferir decisión de mérito. 5.
Concepto del Ministerio Público El Ministerio Público rindió concepto y en el mismo concluyó que el artículo 1° del Acuerdo objeto de estudio es ilegal por cuanto concede una autorización en materia de contratación a la mandataria local, cuando ello no es competencia del concejo municipal. Por ello, solicitó se declare la invalidez del Acuerdo 14 de 20244.
CONSIDERACIONES 1. Competencia En atención a lo dispuesto en el numeral 10 del artículo 305 de la Constitución Política, en el artículo 119 del Decreto 1333 de 1986 y en el numeral 2 del artículo 151 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, modificado por el artículo 27 de la Ley 2080 de 2021, esta Corporación es competente para conocer de la validez de los acuerdos proferidos por los concejos municipales que remita la gobernación del Valle del Cauca por motivos de inconstitucionalidad o ilegalidad. 2.
Problema Jurídico El trámite se circunscribe a determinar sí se debe declarar la invalidez del Acuerdo 14 del 22 de noviembre de 2024 expedido por el concejo municipal de 4 Samai índice 13 Guadalajara de Buga, Valle del Cauca, por carecer de competencia esa corporación para conferir facultades a la alcaldesa en materia de contratación. 3.
Tesis de la Sala Se declarará la validez del Acuerdo 14 del 22 de noviembre de 2024, por cuanto el concejo municipal cuenta con la facultad de autorizar a la alcaldesa en materia de contratación, cuando la celebración de los contratos superen una cuantía de 1.200 salarios mínimos legales mensuales vigentes de conformidad con lo estipulado en el Acuerdo 16 del 6 agosto de 2012 emanado de esa misma corporación. 4.
Marco jurídico aplicable El numeral 3° del artículo 313 de la Constitución Política, dispone que corresponde a los concejos municipales, entre otras atribuciones, la de «autorizar al alcalde para celebrar contratos y ejercer pro tempore precisas funciones de las que corresponden al concejo». Ahora bien, el literal b) del numeral 3° del artículo 11 de la Ley 80 de 1993 hace alusión a la competencia para celebrar contratos estatales a nivel territorial y refiere que dicha facultad está en cabeza del alcalde: Artículo 11.
De la competencia para dirigir licitaciones y para celebrar contratos estatales. En las entidades estatales a que se refiere el artículo 2o: o. Tienen competencia para celebrar contratos a nombre de la entidad respectiva: b) A nivel territorial, los gobernadores de los departamentos, los alcaldes municipales y de los distritos capital y especiales, los contralores departamentales, distritales y municipales, y los representantes legales de las regiones, las provincias, las áreas metropolitanas, los territorios indígenas y las asociaciones de municipios, en los términos y condiciones de las normas legales que regulen la organización y el funcionamiento de dichas entidades.
Por su parte, el numeral 3° del artículo 32 de la Ley 136 5 de 1994, dispone lo siguiente: Además de las funciones que se le señalan en la Constitución y la ley, son atribuciones de los concejos las siguientes. … 3. Reglamentar la autorización al alcalde para contratar, señalando los casos en que requiere autorización previa del Concejo.
Adicionalmente, el parágrafo 4° del mismo artículo 32 de la Ley 136 de 1994, indica:
PARÁGRAFO 4 o. De conformidad con el numeral 30 del artículo 313 de la Constitución Política, el Concejo Municipal o Distrital deberá decidir sobre la autorización al alcalde para contratar en los siguientes casos: 1. Contratación de empréstitos. 2. Contratos que comprometan vigencias futuras. 3. Enajenación y compraventa de bienes inmuebles. 4.
Enajenación de activos, acciones y cuotas partes. 5. Concesiones. 6. Las demás que determine la ley. En sentencia C-738 de 2001, la Corte Constitucional declaró exequible el numeral tercero del artículo 32 de la Ley 136 de 1994 que dispuso: No podrán los Concejos, so pretexto de reglamentar el tema de las autorizaciones, extralimitarse en sus atribuciones e intervenir sobre la actividad contractual propiamente dicha; dirección que corresponde al alcalde, en tanto jefe de la acción administrativa del municipio, de conformidad con el artículo 315-3 de la Carta.
Asimismo, deberán tener en cuenta los concejos municipales que, en tanto función administrativa, la atribución debe ser ejercida en forma razonable y proporcionada, respetando lo dispuesto en el artículo 209 constitucional; y que no se puede interpretar dicha norma en forma tal que se obligue al alcalde a solicitar autorizaciones del concejo en todos los casos en que vaya a contratar, sino únicamente en los que tal corporación disponga, en forma razonable, mediante un reglamento que se atenga a la Carta Política.
Sobre el particular, el Consejo de Estado6 ha resaltado: Abundante ya es la jurisprudencia que señala que al realizar un análisis sistemático de tales normativas y de cara a las competencias que corresponden a los concejos 5 «Por la cual se dictan normas tendientes a modernizar la organización y el funcionamiento de los municipios» 6 Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A, consejero ponente José Roberto Sáchica Méndez, sentencia del 20 de junio de 2023, radicado 050012333000201300295 01 (52.804). municipales y a los alcaldes, la lectura que debe darse al numeral 3º del artículo 313 constitucional no es aquella que supone una regla general que imponga que en todos los casos el alcalde deba contar con autorización de ese cuerpo colegiado para ejercer su competencia de contratar, sino que lo que el constituyente dispuso fue una regla de excepción a tal competencia, según la cual, tal autorización solo se requiere cuando previa y expresamente el Concejo Municipal así lo haya dispuesto y en los casos en los que la ley así lo indique.
Esta lectura fue acogida por el legislador en el artículo 32 de la Ley 136 de 1994 (núm. 3), al disponer de manera expresa que, además de las funciones que le asignan la constitución y la ley, corresponde a los concejos “[r]eglamentar la autorización al Alcalde para contratar, señalando los casos en que requiere autorización previa del Concejo” (énfasis agregado).
En línea con lo anterior, no es dable exigir a los alcaldes, a manera de regla general, que deban tramitar ante el Concejo una autorización especial para poder ejercer sus competencias en materia contractual, comoquiera que ya el artículo 11.3 de la Ley 80 de 1993 les confirió tal facultad. Por tanto, el trámite de las autorizaciones previas es de carácter excepcional, ya que solo opera en los casos concretos que expresamente hayan definido tales corporaciones o cuando la ley así lo exija expresamente.
Cosa distinta es que el alcalde esté sujeto a las definiciones del Concejo de cara a los asuntos propios de sus competencias. De lo dicho se tiene que, por regla general, el alcalde se encuentra facultado para contratar y, de manera excepcional, deberá obtener la autorización respectiva del concejo para los casos taxativos señalados en el parágrafo 4° del artículo 32 de la Ley 136 de 1994 modificada por la Ley 1551 de 2012 y también para aquellos eventos que expresa y previamente haya definido la corporación territorial. 5.
Caso concreto El concejo de Guadalajara de Buga, Valle expidió el Acuerdo 14 del 22 de noviembre de 2024 a través del cual facultó a la alcaldesa para contratar la rehabilitación de la capa asfáltica del municipio para la vigencia 2025, por un valor estimado de $6.000.000.000 y por un término de 180 días calendario. Se solicitó por parte del departamento del Valle del Cauca revisar su validez, pues considera que es violatorio de normas constitucionales y legales, toda vez que el concejo municipal carece de facultades para conceder autorizaciones a la mandataria local en materia de contratación estatal.
En efecto, de conformidad con lo señalado en el numeral 3° del artículo 313 de la Constitución Política, corresponde a los concejos municipales autorizar a los alcaldes para la celebración de contratos y para el ejercicio temporal de funciones precisas que les corresponden a esas mismas corporaciones. Sin embargo, de acuerdo con lo estipulado en el numeral 3° y el parágrafo 4° del artículo 32 de la Ley 1367 de 1994, dentro de las funciones que se encuentran en cabeza del concejo municipal está la de «reglamentar la autorización al alcalde para contratar, señalando los casos en que requiere autorización previa del Concejo» y, además, decidir sobre la autorización al alcalde para contratar en los siguientes casos: i. Contratación de empréstitos, ii.
Contratos que comprometan vigencias futuras, iii. Enajenación y compraventa de bienes inmuebles, iv. Enajenación de activos, acciones y cuotas partes, v. Concesiones, y vi. Las demás que determine la ley. De igual manera, el literal b) del numeral 3° del artículo 11 de la Ley 80 de 19938, transcrito en otro acápite de este proveído, señala la competencia que tienen los alcaldes para celebrar contratos estatales.
Pues bien, en relación con la autorización de los concejos municipales a los alcaldes para la celebración de contratos, el Consejo de Estado9 ha resaltado que esta situación no debe entenderse como una regla general, pues solo se requiere de ella cuando previamente lo haya indicado la corporación o en los casos en los que la ley así lo señale.
Lo dicho quiere decir, que por regla general los alcaldes no necesitan tramitar ante los concejos municipales autorizaciones para ejercer funciones en materia 7 «Por la cual se dictan normas tendientes a modernizar la organización y el funcionamiento de los municipios» 8 «Por la cual se expide el Estatuto General de Contratación de la Administración Pública» 9 Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A, sentencia del 20 de junio de 2023, radicación 050012333000201300295 01 (52.804). contractual, pues estas fueron conferidas previamente por la ley «literal b) del numeral 3° del artículo 11 de la Ley 80 de 1993».
Así las cosas, de la revisión de los documentos allegados al expediente y la normatividad y jurisprudencia aplicable, la Sala evidencia que el concejo de Guadalajara de Buga, Valle autorizó a la alcaldesa de esa localidad para contratar la rehabilitación de la capa asfáltica del municipio para la vigencia 2025 y por un monto que estimó en seis mil millones de pesos ($6.000.000.000).
Dicha decisión se fundamentó, según las consideraciones del Acuerdo objeto de revisión, en que «el Acuerdo Municipal N° 094 del 09 de septiembre de 2011 “Por medio del cual se reglamentan las autorizaciones al Alcalde Municipal de Guadalajara de Buga para contratar y se señalan los casos en que se requiere autorización previa y se dictan otras disposiciones” modificado por el Acuerdo Municipal No. 016 de 2012, estableció los casos en que el Alcalde Municipal requiere autorización expresa del Consejo para contratar».
Al respecto, es importante traer a colación el artículo cuarto del Acuerdo 016 del 6 de agosto de 2012 que señala: El Alcalde Municipal del Guadalajara de Buga, requiere de autorización exprese (Sic) del Consejo Municipal para contratar en los siguientes casos: a) En los contratos que superan los mil doscientos (1200) salarios mínimos mensuales legales vigentes (…) De acuerdo con lo anterior, si bien las funciones en materia de contratación están dadas a la mandataria local por la ley, lo cierto es que existe un reglamento previo expedido por el mismo concejo de Guadalajara de Buga que determinó los eventos en los cuales el mandatario de turno debe acudir ante la corporación para obtener la respectiva autorización para contratar, entre los que se encuentran aquellos casos en que el trámite sea superior a 1.200 salarios mínimos legales mensuales vigentes.
Pues bien, para el año 2024 el salario mínimo legal mensual determinado por el Gobierno Nacional10 ascendía a un millón trescientos mil pesos ($1.300.000), que al ser multiplicado por 1.200 da la suma de mil quinientos sesenta millones de pesos ($1.560.000.000), por lo que al estipularse en el Acuerdo revisado que la contratación sería por un valor de seis mil millones de pesos ($6.000.000.000) y al superar este monto el tope indicado por la reglamentación emanada previamente del concejo municipal, es claro la alcaldesa debía acudir ante la corporación a obtener la correspondiente autorización para contratar la rehabilitación de la capa asfáltica, como en efecto se realizó. De acuerdo con lo explicado, esta Instancia declarará la validez del Acuerdo 14 del 22 de noviembre de 2024 emitido por el concejo municipal de Guadalajara de Buga, al no prosperar el cargo invocado por el departamento del Valle del Cauca en relación con el acto administrativo objeto de revisión. En mérito de lo expuesto, el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, Sala Quinta de Decisión, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA PRIMERO: DECLARAR VÁLIDO del Acuerdo 14 del 22 de noviembre de 2024 «Por medio del cual se concede autorización a la alcaldesa municipal de Guadalajara de Buga para adelantar el proyecto contractual: Contrato de Rehabilitación Funcional – Fase III – de la carpeta asfáltica, mediante la aplicación de topping de diferentes vías y la construcción de pavimento rígidos en los tramos viales de las vías que lo requieran de conformidad a los estudios realizados en el municipio de Guadalajara de Buga para la vigencia 2025», conforme lo expuesto en precedencia. 10 Decreto 2292 del 29 de diciembre de 2023 SEGUNDO: En firme esta sentencia, remítase copia al correo electrónico institucional del departamento del Valle del Cauca, al municipio de Guadalajara de Buga, Valle del Cauca y al concejo municipal de Guadalajara de Buga, Valle del Cauca.
TERCERO: Se reconoce personería al abogado Leandro Lerma Castillo, identificado con cedula de ciudadanía 87.948.271 y portador de la tarjeta profesional 224.940 del C. S. de la J., para que represente al municipio de Guadalajara de Buga, con las facultades otorgadas en el poder que obra en el expediente electrónico.
CUARTO: Se reconoce personería al abogado Rubén Darío Sánchez Castro, identificado con cedula de ciudadanía 16.896.280 y portador de la tarjeta profesional 153.299 del C. S. de la J., para que represente al concejo municipal de Guadalajara de Buga, con las facultades otorgadas en el poder que obra en el expediente electrónico.
QUINTO: Surtidas las notificaciones archívese el expediente previa anotación en Samai. Providencia discutida y aprobada en Sala Quinta de Decisión, según consta en acta de la fecha.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE KATIA ALEXANDRA DOMÍNGUEZ GARCÉS PAOLA ANDREA GARTNER HENAO Magistrada Magistrada GUILLERMO POVEDA PERDOMO Magistrado Este documento se firmó electrónicamente. Usted puede consultar la providencia oficial con el número de radicación en http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8088